Processo 00773/14.3BEBRG

Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:

I

RELATÓRIO

1 . “APSR – Associação Promotora de Segurança”, inconformada”, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Braga, datada de 25 de Junho de 2018, que, julgou improcedente a acção administrativa especial instaurada contra o MINISTÉRIO da ECONOMIA – Secretaria de Estado das Infraestruturas, Transportes e Comunicações, onde solicitava:

- por via da declaração da nulidade ou a anulação do acto impugnado, de 18/12/2013, a condenação da entidade competente à emissão, em prazo não superior a 30 dias, do acto de autorização de realização de exames de condução, sob pena da fixação de sanção pecuniária compulsória para caso de incumprimento, além da condenação da entidade recorrida, através dos órgãos competentes, a proferir o parecer referido no artigo 5º do Decreto-Lei n.º 175/91 com base no peticionado à Demandante em 2006 e 2007.

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Nas suas alegações, a recorrente formulou as seguintes conclusões:

"1 - A Recorrente formulou os seguintes pedidos:

a) – A nulidade do acto administrativo produzido, em 18-12-2013, por S. Ex.ª O Secretário de Estado das Infraestruturas, Transportes e Comunicações, ao abrigo do disposto no art.º.133º do C.P.A.;

Ou, caso não seja esse o Douto Entendimento,

b) A anulação daquele mesmo acto administrativo, por vício de violação de lei, designadamente o disposto nos artºs.3.º, 4.º 5.º, 6.º, 6.º-A, 9.º, do CPA, 1.º, 2.º, 13.º, 266.º da CRP e ainda a alínea h), do n.º 3, do art.º 3.º do Dec-Lei n.º236/2012, de 31 de Outubro;

c) A condenação do R., através dos órgãos competentes, designadamente o IMT, IP, entidade competente para o efeito, a proferir o parecer referido no art.º 5.º do Dec-Lein.º 175/91, com base no peticionado em 2006 e 2007 pela A. e, concomitantemente, autorizá-la a efectuar exames de condução em centro de exames de condução a instalar em Guimarães.

d) A que aquela autorização seja proferida em prazo não superior a trinta dias;

e) A fixação de sanção pecuniária compulsória para o caso de incumprimento dos deveres de praticar os actos referidos nas alíneas anteriores, tendo em conta os antecedentes de não cumprir voluntariamente as obrigações que lhe são impostas; e,

f) A condenação do Réu no pagamento das custas e legais acréscimos.

2- O Tribunal a quo considerou que o ato impugnado foi revogado e consequentemente a apreciação do pedido de nulidade ou de anulabilidade se encontrava prejudicado, por manifesta falta de objeto – o que a recorrente concorda e aceita.

3- Impunha-se, então, a apreciação do pedido de condenação à prática do ato devido, como fez o Tribunal a quo.

4- Tendo decidido que não cabe nos poderes de cognição do Tribunal aferir ou decidir se se deve autorizar a demandante a realizar exames de condução e consequentemente decidiu pela improcedência da pretensão da ora recorrente, absolvendo a final a entidade demandada do pedido.

5- A ora recorrente aceita a primeira parte, ou seja, aceita que o tribunal não poderia substituir-se à entidade demandada e autorizar a instalação e o funcionamento de um centro de exames em Guimarães,

6- Mas, não aceita e não concorda com a absolvição do pedido, pois que, deveria o tribunal a quo ter aplicado o disposto no artigo 71º nº 3 do “novo” CPTA ou o disposto no artigo 71º, nº 2 do “antigo” CPTA e consequentemente deveria ter condenado a entidade demandada à prática do acto devido,

7- Pois que, a recorrente apresentou, aos 09/06/2006, um pedido para a instalação e funcionamento de um centro de exames de condução em Guimarães,

8- Devido a diversas ocorrências, nomeadamente, extinção da DGV, atos ilegais, impugnação judicial, anulação de atos, execução de sentença, pareceres e contra pareceres, ainda hoje, decorridos que são doze anos, ainda não foi proferida decisão final no procedimento de autorização.

9- Pelo que, o Tribunal a quo não deveria ter absolvido a entidade demandada do pedido, mas deveria ter proferido douta sentença a condená-la na prática da decisão final do procedimento de autorização, uma vez que todo os prazos legais se encontram ultrapassados há vários anos.

10- Dado que não o fez, o Tribunal a quo violou o disposto no artigo 71º nº 3 do “novo” CPTA ou no anterior 71º nº 2.

11- Assim sendo, deve a douta decisão ser revogada e substituída por uma outra que condene a entidade demandada na prática da decisão final no procedimento de autorização em causa, no prazo de 30 dias e condenada em sanção pecuniária compulsória, nos termos do pedido formulado na al. e) da petição inicial”.

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Notificadas as alegações, apresentadas pela recorrente, supra referidas, veio o MINISTÉRIO do PLANEAMENTO e das INFRAESTRUTURAS (por sucessão legal do Ministério da Economia – art.º 5.º da Lei Orgânica do Ministério da Economia – Dec. Lei 11/2014, de 22 de Janeiro – onde o IMT, I deixou de estar sob a superintendência e tutela do Ministério da Economia) – Secretaria de Estado das Infraestruturas, Transportes e Comunicações, apresentar

contra alegações que assim sintetizou, concluindo:

“1. O Recurso ora em apreço tem como objecto a, aliás, Douta Sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga que, em 25-06-2018, julgou, e bem, totalmente improcedente a pretensão da ora Recorrente APSR – Associação Promotora de Segurança Rodoviária, e absolveu do pedido a entidade Demandada, in casu o ora Recorrido Ministério do Planeamento e das Infraestruturas (por sucessão legal relativamente ao ab initio Demandado Ministério da Economia – Secretaria de Estado das Infraestruturas, Transportes e Comunicações).

2. Com a acção administrativa em apreço na Sentença sub judice a então Demandante impugnou o Despacho emitido pelo Secretário de Estado das Infraestruturas, Transportes e Comunicações que indeferiu o pedido de autorização requerido pela Demandante para realizar exames de condução, em centro de exames a instalar em Guimarães, e a condenação do R. através dos órgãos competentes para o efeito, proferir o parecer referido no art.º 5.º do Decreto-Lei n.º 175/91, de 11 de Maio.

3. À luz do princípio “tempus regis actum” na decisão judicial ora em apreço atendeu-se à data de entrada em juízo da acção judicial que nela se julgou, a qual ocorreu em momento anterior à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 215-G/2015, de 03/10, o que determinou que, nos termos do n.º 2 do art.º 15.º desse diploma, tenha sido aplicado o CPTA na sua anterior versão, ou seja, a que lhe foi conferida pela Lei n.º 63/2011, de 14/12.

4. Cumpre sublinhar que a Recorrente assume expressamente que «reconhece que o Tribunal a quo tem razão quando diz que os pedidos de nulidade e de anulabilidade do acto impugnado são de “impossível mobilização” porque “foi ele próprio revogado, o que implica que o mesmo tenha sido expurgado da ordem jurídica” e, consequentemente, que tais pedidos se encontram prejudicados “por evidente falta de objecto” cumprindo ainda louvar o facto da Recorrente também reconhecer que a Sentença de que recorre se encontra “muito bem fundamentada” e “apresenta um percurso muito lógico e coerente” o que, de pleno, subscrevemos porquanto nela se procedeu a uma irrepreensível apreciação da matéria em causa seguindo um “percurso lógico e racional” que a própria expressamente reconhece.

5. Contrariamente ao alegado pela Recorrente, o Tribunal a quo não se “esqueceu” de aplicar qualquer norma, designadamente o invocado art.º 71.º n.º 3 do “novo” CPTA porquanto o Tribunal a quo aplicou o quadro normativo in casu aplicável fundamentando integralmente as motivações da sua aplicação e que, a final, determinaram a prolação da sua “irrepreensível” decisão.

6. Decisão essa que foi tomada com base no regime legal constante dos artigos 1.º a 5.º do Decreto-Lei n.º 175/91, de 11 de Maio, tendo o Tribunal a quo defendido, que a única questão a decidir nos autos ” se prendia com o entendimento que se assumisse quanto à natureza do acto impugnado em sede dos autos em causa . Ou seja, se o mesmo revestia a natureza de acto vinculado (como defendeu a Demandante) ou natureza discricionária (sustentada pelo Demandado «ora Recorrido» e pelo Contra-Interessado).

7. Cumpre pois salientar que foi no âmbito da função que lhe é própria, e no exercício de um Poder Discricionário, que a própria Lei lhe reconhece, que a Administração não concedeu autorização pretendida, e requerida, pela Autora/Demandante para a instalação de um centro de exames de condução em Guimarães, em virtude de entender que a mesma não era necessária ao exercício do fim público.

8. Contrariamente ao defendido pela Recorrente não existiu qualquer ilegalidade do Despacho impugnado porque não existiu a alegada falta de competência para a prática do ato sob impugnação, nem a falta de fundamentação do mesmo, nem tão-pouco qualquer violação dos princípios da igualdade, justiça segurança, ou de qualquer outro dos que pela (então) Demandante foram apontados.

9. Acresce que ainda que o parecer a que alude o art.º 5.º do Decreto-Lei n.º 175/91, de 11 de Maio lhe fosse favorável o mesmo não era susceptível de constituir a Administração num dever, ou numa vinculação legal, que lhe determinasse uma obrigatoriedade de conferir a requerida autorização para a realização de exames de condução, na medida em que tal decisão envolve elementos de mérito e de oportunidade, dos quais emerge a sua natureza discricionária, como decorre, designadamente, do estabelecido no art.º 1.º do Decreto-Lei n.º 175/91, de 11 de Maio, que expressamente prevê que os exames de condução “podem “ser realizados por associações privadas sem fins lucrativos (sublinhados nossos).

10. Pelo que bem julgou o Tribunal a quo quando decidiu que não cabe nos poderes de cognição do Tribunal aferir, ou decidir, se se deve autorizar a demandante a realizar exames de condução, tendo em consequência decidido pela improcedência da pretensão da recorrente e, a final, pela absolvição da entidade demandada do pedido.

11. Pois - contrariamente ao que defende a Recorrente - não existe qualquer imposição legal, designadamente por força dos invocados artigos 71.º n.º 3 do “novo” CPTA, ou do antigo 71.º n.º 2 do antigo CPTA, que determinasse a pretendida condenação da entidade demandada à prática do acto alegadamente devido, e muito menos que impusesse que a douta sentença do Tribunal a quo tivesse que condenar a entidade demandada à prática da decisão final do procedimento de autorização no sentido pretendido pela ora Recorrente.

12. Acresce que o art.º 1.º do Decreto-Lei n.º 175/91 de 11-05, determina que: os exames de condução “podem” ser realizados por associações privadas sem fins lucrativos, nos termos do mesmo diploma. Do uso do verbo “poder” decorre a ideia de “faculdade” conceito que bem sedimentado na dogmática administrativista que o associa a um certo grau de “liberdade e maleabilidade de atuação do ente administrativo” que os mais avalizados administrativistas associam com “discricionariedade administrativa”.

13. Ora, os conceitos de “poder vinculado” e de “discricionariedade administrativa”, têm vindo gradualmente a ser densificados quer pela doutrina administrativista, quer pela jurisprudência, quando na apreciação que efetuam das acções de condenação submetidas a apreciação judicial, os Tribunais fundamentam as suas decisões finais reportando-se ao tipo de poder que, em cada caso, se encontra subjacente à emissão da decisão administrativa que esteja em apreço.

14. Do regime jurídico aplicável ao caso concreto (Decreto-Lei n.º 175/91, de 11 de Maio) não resulta a existência de um direito próprio atribuído às associações privadas sem fins lucrativos de poderem realizar exames de condução, porquanto de nenhuma norma do referido diploma se retira que a concessão de autorização para as associações privadas realizarem exames de condução seja de atribuição vinculada, mesmo que tais associações cumpram os requisitos do artigo 4º, e tenham obtido parecer favorável nos termos do n.º 1 do artigo 5º do supra referido diploma, donde resulta que a concessão de autorização não é automática, nem vinculada.

15. Ou seja, mesmo existindo parecer favorável relativamente aos requisitos legais para o efeito – por se tratar de acto discricionário - nada obsta a que, por quem de direito (in casu o Ministro, ou em quem o mesmo delegue) possa ser indeferida a pretensão de concessão de autorização, solução esta que, em cada caso, será determinada por razões de necessidade e/ou oportunidade inerentes ao interesse público em presença, à luz das valorações especificamente administrativas – e de acordo com o princípio da separação de poderes - cuja apreciação escapa aos poderes de cognição do Tribunal, no caso do Tribunal a quo (cfr. artigos 2.º e 111.º da Constituição da República Portuguesa.

16. Sobre a questão da discricionariedade, vinculação e poderes de cognição dos tribunais se têm vindo a debruçar não só a doutrina administrativista, como também os Tribunais Administrativos, incluindo a do STA, os quais partilham o entendimento que, com a devida vénia comungamos, de que os Tribunais “não se podem substituir às entidades públicas na formulação de valorações que, por já não terem carácter jurídico, mas envolverem juízos sobre a conveniência e oportunidade da sua actuação, se inscrevem no âmbito próprio da discricionariedade administrativa” (M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, in CPTA Anotado, pg. 32.) pelo que “a sindicância judicial tem de quedar-se pela análise do cumprimento das normas e dos princípios jurídicos que pautam a actividade administrativa e não à sua conveniência ou oportunidade”.

17. Segundo os mesmos Autores in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos (pág. 470): ”o poder discricionário da Administração apenas é sindicável nos seus aspectos vinculados, designadamente relativos à competência, à forma, aos pressupostos de facto e à adequação ao fim prosseguido, e ainda no tocante à aplicação dos princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade, a que alude o art.º 266.º da CRP, que funcionam como limites internos à actividade discricionária”.

18. O Douto Tribunal a quo considerou - tal como o ora Recorrido e o Contra Interessado – que em causa nos autos estava um acto discricionário, e que a circunstância da existência de um parecer favorável ao cumprimento dos requisitos de personalidade e de representantes da (então) Demandante, e quanto à qualidade dos serviços que a mesma se propõe prestar, não determinam, de per si, uma decisão de deferimento da autorização requerida.

19. Pelo que o Douto julgador do Tribunal a quo nunca poderia decidir no sentido pretendido pela ora Recorrente porquanto o acto que a mesma pretendia que a entidade Demandada fosse condenada a emitir implicava “específicas valorações administrativas” o que, à luz do constitucionalmente consagrado “princípio da separação de poderes” impedia, de forma “irremediável” aquele Tribunal de julgar procedente a pretensão deduzida pela Demandante nos autos em apreço na Sentença ora sob impugnação.

20. Donde cumpra concluir que a decisão sob impugnação no recurso ora em apreço tenha sido proferida em termos plenamente conformes ao direito aplicável quando, a final, decidiu julgar improcedente a pretensão da Demandante, em virtude de não caber nos seus poderes de cognição “aferir ou decidir se se deve autorizar a Demandante a realizar exames de condução”, em virtude do acto de autorização em causa se configurar como acto administrativo “com uma ampla margem de discricionariedade”.

21. Em face do exposto, e bem assim de quanto doutamente se encontra expresso na Douta Sentença do Tribunal a quo, que com a devida vénia acompanhamos, deverá esse Venerando Tribunal julgar totalmente improcedentes os argumentos expendidos pela ora Recorrente em virtude dos mesmos cederem in totum perante a plena e irrepreensível legalidade de quanto

foi decidido pelo Tribunal a quo em sede da Sentença sub judice, que por essa razão deverá ser mantida por esse Venerando Tribunal, tudo com as legais consequências”.

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A Digna Magistrada do M.º P.º, notificada nos termos do art.º 146.º, n.º1 do CPTA, não emitiu Parecer.

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Sem vistos, mas com envio prévio do projecto às Ex.mas Juízas Desembargadoras adjuntas, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.

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2 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 685.º A, todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA.

II

FUNDAMENTAÇÃO

1 . MATÉRIA de FACTO

São os seguintes os factos fixados na sentença recorrida, cuja fidelidade e completude não são questionados:

1. A Demandante em 09/06/2006 apresentou requerimento junto da Direcção-Geral de Viação através do qual solicitava que fosse autorizada a efectuar exames de condução e que fosse também autorizada a apresentar candidatura à abertura de centro de exame, em conformidade com programa específico a submeter à aprovação dessa mesma Direcção Geral – cfr. fls. 11 a 7 do processo administrativo junto aos presentes autos.

2. Através de missiva enviada à Direcção-Geral de Viação datada de 12/12/2006, a Demandante remeteu a sua escritura de constituição como associação, documento com as alterações estatutárias que a mesma sofreu, documento com a versão actual (à época) dos seus estatutos e acta identificativa dos corpos sociais da Demandante – cfr. fls. 59 a 26 do processo administrativo junto aos presentes autos.

3. Em 23/06/2008, foi emitida proposta pelo chefe do departamento jurídico do Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, I. P. (de ora em diante IMTT, I.P.), na sequência da informação n.º 171/GCJ-DJ, de 05/06/2008, com o seguinte conteúdo: “…Estando revogados os DL n.º 175/91 e DL 190/94, relativos à concessão de autorização de centros privados de exames de condução e verificando-se que o pedido de autorização apresentado pela APSR é posterior a estes diplomas, não pode a administração (IMTT) conceder autorização com base em legislação revogada…A autorização/concessão de novos centros de exame só será possível após a entrada em vigor de normativo que defina os procedimentos

necessários, pelo que se propõe o arquivamento do presente processo…” – cfr. fls. 116 a 107 do processo administrativo junto aos presentes autos.

4. A informação referida em 3, obteve a menção de “À consideração superior. Concordo com o parecer e teor do despacho de (ilegível) propondo o arquivamento” por parte da Directora do Gabinete Jurídico e de Contencioso – cfr. fls. 116 do processo administrativo junto aos presentes autos.

5. A informação referida em 3. obteve a menção “Concordo com a proposta de arquivamento do processo.”, em 04/07/2008, e “Ao DJ. Arquive-se”, em 07/07/2008, por parte de um Vogal do Conselho Directivo do IMTT, I.P. – cfr. fls. 116 do processo administrativo junto aos presentes autos.

6. A decisão referida em 5, foi dada a conhecer à Demandante através de missiva a ela remetida, com data de 10/07/2008, a qual continha o seguinte teor “…Em resposta ao requerimento de V. Exas., datado de 10/01/2008, dirigido a Sua Exc.ª a Senhora Secretária de Estado dos Transportes, que deu entrada nos serviços do respectivo Gabinete em 11/02/2008, por solicitação do respectivo Chefe, cumpre a este Instituto, informar que o pedido de autorização para a realização de exames de condução foi arquivado, pelos seguintes fundamentos:…As normas constantes no Decreto-Lei n.º 175/91, de 11 de Maio, concernentes ao procedimento de autorização da realização de exames de condução foram, em conformidade com o disposto no n.º 2, do Art.º 8º do Decreto-Lei n.º 190/94, de 18 de Julho, tacitamente revogadas, na medida em que a referida norma veio estabelecer a regra do concurso público para a abertura de centros de exame de condução que funcionem sob a responsabilidade de associações de direito privado sem fins lucrativos… Por seu turno, o Decreto-Lei n.º 190/94, de 18 de Julho, foi revogado pelo n.º 1 do Art.º 20º, do Decreto-Lei n.º 2/98, de 03 de Janeiro…Entretanto, não obstante ter entrado em vigor o Decreto-Lei n.º 44/2005, de 23 de Fevereiro, o mesmo não alterou a situação jurídica acerca desta matéria… Assim sendo, não pode este Instituto conceder autorização com base em legislação revogada… Como tal, a autorização/concessão de novos centros de exame só será possível após a entrada em vigor de normativo que defina os procedimentos necessários…” – cfr. fls. 117 do processo administrativo junto aos presentes autos.

7. A Demandante assinou o aviso de recepção com o qual foi remetida a comunicação referida em 6, em 13/09/2008 – cfr. fls. 123 do processo administrativo junto aos presentes autos.

8. A Demandante apresentou, em 17/09/2008, reclamação dirigida ao presidente do IMTT, I.P. da decisão referida em 6 – cfr. fls. 132 a 126 do processo administrativo junto aos presentes autos.

9. A Demandante impugnou judicialmente a decisão referida em 6, tendo o respectivo processo corrido termos no Tribunal Administrativo de Círculo de Braga sob o n.º 1674/08.0BEBRG – cfr. doc. junto a fls. 282 a 310 dos presentes autos.

10. O segmento decisório da Sentença proferida no processo referido em 9 possui o seguinte conteúdo: “…Termos em que, pelas razões expendidas, julgo parcialmente procedente a presente acção administrativa especial e, consequentemente: a) Anula-se o despacho de Julho de 2008 da Sra. Vogal do Conselho Directivo do IMTT que determinou o arquivamento do pedido de autorização para a realização de exames de condução; b) Condena-se o Réu a emitir parecer quanto legalidade do requerido e à qualidade dos serviços a prestar pela Autora, no prazo de 30 dias…” – cfr. doc. junto a fls. 282 a 310 dos presentes autos.

11. A Sentença referida em 10 transitou em julgado em 05/11/2012 – cfr. doc. junto a fls. 282 a 310 dos presentes autos.

12. A Demandante apresentou acção de execução da sentença referida em 10, tendo a mesma sido autuada em 22/05/2013 e corrido termos sob o n.º 1674/08.0BRBRG-A, sustentando que não fora dado integral e efectivo cumprimento à Sentença referida em 10 – cfr. doc. junto a fls. 282 a 310 dos presentes autos.

13. Foi o seguinte o conteúdo da Sentença do processo referido em 12.: “…Nestes termos, e pelas razões aduzidas, julga-se…procedente a presente execução e, em consequência: a) Condena-se a Entidade Executada a, no prazo de 10 (dez) dias, analisar o requerimento e a documentação remetidos pela A. nos termos do art.º 4º do Decreto-Lei n.º 175/91, de 11 de Maio, e tomando como referente o «programa contendo as linhas gerais da actuação da associação como entidade realizadora de exames de condução, com especial relevo para o número, localização e características dos centros de exame a criar e categorias de veículos para cuja condução pretendem fazer exames» actualizado e apresentado pela A. nos escritos de 28/12/2006 e 03/01/2007, emitir parecer quanto à legalidade do requerido e à qualidade dos previstos serviços a prestar pela associação nos termos do art. 5º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 175/91 e, posteriormente, remeter todos os elementos ao Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (ou a quem detiver a competência delegada) com vista à decisão quanto ao pedido de autorização apresentado pela A…” – cfr. doc. junto a fls. 282 a 310 dos presentes autos.

14. A decisão referida em 13, não foi alvo de recurso.

15. Na sequência da decisão referida em 13. foi, em 16/07/2014, elaborada a Informação n.º 039300086084739/DSF/DHRC com o seguinte teor: “… Assunto: Cumprimento da sentença proferida no processo de execução n.º 1674/08.0BEBRG-A, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga… Nestas circunstâncias e nos termos da sentença do Tribunal de Braga, tendo por base os requerimentos da APSR datados de 2006/12/12 e de 2006/12/27, respectivamente entrados na DGV a 28/12/2006 e 03/01/2007, cumpre emitir o parecer a que alude o n.º 1 do citado artigo 5º do Dec-Lei n.º 175/91, quanto à legalidade do requerido e à qualidade do serviço a prestar pela APSR… a fim de dar cumprimento à douta sentença cabe referir: - Como foi já dito na informação n.º 039300072782023/DSF/DHRC, de 09/04/2013 adiante junta e que aqui se dá por reproduzida, o Dec-Lei n.º 175/91 não estabelece qualquer regime de inidoneidade ou de incapacidade aplicável às requerentes, pelo que a verificação da legalidade se tem de limitar à constatação, face à fotocópia da escritura de constituição da requerente, se esta constitui uma associação de direito privado sem fins lucrativos, o que se confirma, e a leitura dos estatutos donde consta como objecto social a realização de exames de condução. Donde nada a opor quanto a esta matéria. – No que se refere à avaliação da qualidade dos serviços que a requerente se propõe prestar que não pode ser confundido com necessidade dos mesmos, só pode ter como critério de avaliação o programa de actuação da candidata já que nenhuns outros documentos são exigidos. – No caso concreto há que referir que o único programa que formalmente obedece aos requisitos legais junto ao processo data de 1993. – Contudo, em cumprimento da sentença toma-se em consideração a carta enviada pela APSR a 27/12/2006, recepcionada a 03/01/2007, na qual informa tout court que pretende abrir o centro de exames em Guimarães com a colaboração da câmara municipal, para todas as categorias de veículos, com 5 examinadores e observância dos circuitos de exame impostos, ao tempo da DGV. – Assim e pese embora as insuficiências do denominado programa geral de actuação, não se pode à priori duvidar da qualidade dos futuros serviços a prestar pela requerente na execução de exames de condução, caso para o efeito venha a ser devidamente autorizada… Em resumo, é nosso parecer, perante a insuficiência da lei e dos documentos constantes do processo, que o IMT, I.P.

deve admitir dispor a requerente, por ser uma associação sem fins lucrativos devidamente constituída e com estatutos e corpos sociais regularmente aprovados, de legalidade para requerer a abertura de um centro de exames, e também que não pode duvidar da qualidade dos eventuais serviços a prestar na área da avaliação de condutores, tendo por a declaração de intenções constante da carta apresentada pela APSR a 03/01/2007, da qual consta apenas a localização do futuro centro, as categorias de cartas de condução que pretende avaliar, o número de examinadores e os circuitos das provas práticas… 5 – Porém a emissão deste parecer favorável tem, como corolário, nos termos do n.º 2 do art.º 5º do citado decreto-lei, a subida imediata do processo à Secretaria de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações para que, no uso da competência delegada pela alínea m) do ponto 4.1 do Despacho n.º 10353/2011, publicado no DR n.º 157 (2ª série) de 17 de Agosto, seja proferida decisão sobre o deferimento ou indeferimento do pedido de autorização para abertura de um novo centro de exames pela requerente…Ora tal já foi feito na sequência do parecer favorável deste Instituto comunicado à APSR através do ofício n.º 039300072787140, de 24/05/2013, o despacho de indeferimento do pedido proferido pelo Senhor Secretário de Estado das Infra-estruturas, Transportes e Comunicações a 03/07/2013…6 – Por último cabe referir que não obstante o reconhecimento da legalidade do requerido e da qualidade dos serviços a prestar pela requerente, o IMT, I.P. continua a considerar não ser oportuno a abertura de novos centros de exame pelos motivos aduzidos na informação anexa e que aqui se dão por reproduzidos… Acresce que Guimarães dista cerca de 25 km dos centros de exame de Braga e de Vila Verde, os quais têm sofrido fortes quebras na procura, se aliarmos a esse facto, ao da existência de magnificas vias que ligam estas localidades e ainda à circunstância de, a autorizar-se a abertura deste centro, ter-se-á, por imposição constitucional de igualdade de tratamento, de autorizar a abertura de muitos outros centros de exame requeridos, crê-se de propor o indeferimento da pretensão da APSR… 7 – Circunstâncias em que se julga propor: 7.1 – Que seja notificada a interessada, através do ofício que se junta e submete a assinatura, do parecer favorável do IMT, I.P., quanto à legalidade e qualidade dos serviços a prestar, emitido nos termos do n.º 1 do art.º 5º do Dec-Lei n.º 175/91, de 11 de Maio; 7.2 – A expedição do processo para a Secretaria de Estado das Infra-estruturas, Transportes e Comunicações, para que seja avaliada nos termos e para os efeitos consignados no art.º 2º do Dec-Lei n.º 175/91, de 11 de Maio, com parecer de que deve ser indeferido o pedido pelas razões aduzidas na informação em anexo, dando-se conta da sentença do Tribunal de Braga que obriga o IMT, I.P. a pronunciar-se, de novo, quanto à legalidade do requerido e qualidade dos serviços a prestar pel APSR, não obstante o parecer favorável emitido anteriormente, inserido no processo que já conduziu ao indeferimento do pedido…” – cfr. doc. junto a fls. 244 a 249 dos presentes autos.

16. Sobre a informação referida em 15, foi aposta a seguinte menção pela Directora de Serviços de Formação e Certificação do IMT, I.P.: “Submete-se à consideração superior: 1 – Propomos o envio de ofício à Associação Promotora de Segurança Rodoviária (ASPR) relativo ao Parecer favorável do IMT quanto à legalidade e qualidade do serviço a ser prestado por aquela Associação, de acordo com o n.º 1 do artigo 5º do Decreto-Lei n.º 175/91, de 11 de Maio… 2 – Propomos a remessa do processo à SEITC para avaliação, nos termos do art.º 2º do diploma acima mencionado, com parecer de indeferimento do pedido (já anteriormente elaborado pelo IMT) formulado pela APSR para obtenção de autorização para criar centros de exame. Este pedido já mereceu o despacho de indeferimento do Senhor SEITC. No entanto, atendendo à sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, o IMT é obrigado a pronunciar-se novamente sobre a legalidade e qualidade dos serviços a prestar pela APSR, apesar do parecer favorável já existente no processo e mencionado em 1. – cfr. fls. 244 dos presentes autos.

17. Ao referido em 15 e 16 foi aposta, pela Vogal do Conselho Directivo do IMT,I.P., em 22/07/2014, a seguinte menção: “Ao GJC para análise.” – cfr. fls. 244 dos presentes autos.

18. Com data de 23/07/2104, foi emitida pelo chefe do departamento jurídico do IMT, I.P. a Informação n.º 045300086295721 com o seguinte conteúdo: “…Assunto: APSR – Associação Promotora de Segurança Rodoviária. Execução de sentença – Proc. N.º 1674/08.0BEBRG-A Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga… Na sequência do despacho superior, para análise do processo em epígrafe, informa-se o seguinte:… Nestes termos, uma vez que a sentença não ignora o facto de, em cumprimento da primeira decisão, o IMT ter emitido parecer e ter remetido o pedido para decisão do Senhor Secretário de Estado das Infra-estruturas, Transportes e Comunicações, insistindo pelo não cumprimento daquela decisão por falta de análise de documentação apresentada pelo requerente, não resta outra alternativa senão cumprir esta última decisão executiva, nos seus precisos termos, pelo que se concorda com a proposta de actuação da DSCFC…” – cfr. doc. junto a fls. 250 e 251 dos presentes autos.

19. Sobre a informação referida em 18, foi aposta, em 24/07/2014, a seguinte menção pelo Conselho Directivo do IMT, I. P.: “Visto e segue assinado” e subsequentemente foi aposto, pela Vogal do Conselho Directivo do IMT, I.P., o seguinte: “Urgente. À DSFC para remessa do ofício em anexo ao Requerente APSR, bem como para remessa do processo ao GSEITC entidade competente para decisão…Ao GJC para acompanhamento do processo.” – cfr. fls. 250 dos presentes autos.

20. Com data de 29/07/2014, foi pelo IMT, I.P. remetida missiva dirigida à Demandante com o seguinte conteúdo: “…Assunto: Proc.º Executivo n.º 1674/08.0BEBRG-A do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga…Emissão do parecer referido no n.º 1 do art.º 5º do Dec.-Lei n.º 175/91, de 11 de Maio… Em cumprimento da decisão proferida a 11 de Junho de 2014, nos autos de processo em referência…notifica-se V. Ex.ªs do seguinte parecer: «Nos termos e no uso da competência conferida pelo n.º 1 do artigo 5º do Decreto-Lei n.º 175/91, de 11 de Maio, analisados os documentos constantes do processo, entregues pela APSR… na Direcção-Geral de Viação, em 28/12/2008 e 03/01/2007, em complemento do seu requerimento inicial, entrado naquela Direcção-Geral a 16/06/2006, com vista à abertura de um centro de exames de condução na cidade de Guimarães, destinado a todas as categorias de veículos e com a dotação inicial de cinco examinadores, o Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, reconhece que a requerente APSR preenchia ao tempo em que requereu a autorização para realizar exames de condução, os requisitos exigidos quanto à legalidade e quanto à qualidade dos serviços a prestar de acordo com mencionada disposição legal»… Na sequência desta notificação e nos termos do n.º 2 do art.º 5º do Dec-Lei n.º 175/91,de 11 de Maio, o processo vai ser remetido ao Gabinete do Senhor Secretário de Estado das Infra-estruturas, Transportes e Comunicações…” – cfr. doc. junto a fls. 252 dos presentes autos.

21. O IMT, I.P. remeteu missiva, identificada com a referência n.º 039200086466032/DSFC/DHRC, ao Chefe de Gabinete do Senhor Secretário de Estado das Infra-estruturas, Transportes e Comunicações com o seguinte conteúdo: “…Assunto: Cumprimento da sentença proferida no processo de execução n.º 1674/08.0BEBRG-A, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga…Em cumprimento da sentença executória do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga…enviam-se cópias das mais recentes peças processuais, produzidas a partir da data daquele ofício, para que seja proferida a decisão de Sua Ex.

ª o Secretário de Estado das Infra-estruturas, Transportes e Comunicações, a que alude o artigo 2º do citado Decreto-Lei…Este Instituto julga de reiterar que, não obstante o parecer favorável emitido quanto à legalidade e qualidade dos serviços a prestar pela requerente, deve manter-se o indeferimento do pedido de autorização para abertura de um centro de exames de condução formulado pela APSR – Associação Promotora de Segurança Rodoviária, pelos motivos constantes da informação n.º 039300072782023/DSF/DHRC, de 09/04/2014, junta ao processo…” – cfr. doc. junto a fls. 253 dos presentes autos.

22. Com data de 18/12/2013, foi proferido despacho pelo Secretário de Estado das Infra-estruturas, Transportes e Comunicações com o seguinte teor: “1. Nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 175/91, de 11 de Maio, e ao abrigo do Despacho de Delegação de competências de S. Exa. o Ministro da Economia n.º 12100/2013, de 12 de Setembro, mantém-se o entendimento de que a autorização solicitada pela APSR para realizar exames de condução não deve ser concedida, pelos motivos explanados nas Informações do IMT, I.P., n.º 03930007282023/DSF/DHRC, de 9 de Abril de 2013 e n.º 045300073733584, de 10 de Maio de 2013. 2. Solicite-se ao IMT, I.P., que notifique a APSR do presente Despacho de indeferimento.” – cfr. doc. junto a fls. 37 dos presente autos. – negrito e sublinhado nossos.

23. Com data de 17/01/2014, foi remetida missiva pelo IMT, I.P. à Demandante, identificado com a referência 039200080951410DSFC/DHRC com o seguinte conteúdo: “…Assunto: APSR – Associação Promotora de Segurança Rodoviária. Concessão de autorização para realizar exames de condução… No âmbito do assunto em epígrafe e na sequência do V/ requerimento para a concessão de autorização para realizar exames de condução, encarrega-me o Senhor Secretário de Estado das Infra-estruturas, Transportes e Comunicações, de notificar V. Exª. do seu despacho, proferido em 18 de Dezembro de 2013, nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 175/91, de 11 de Maio, do qual se junta cópia…” – cfr. doc. junto a fls. 36 dos presentes autos.

24. A Demandante é uma pessoa colectiva que não tem fins lucrativos – cfr. fls. 34 a 29 do processo administrativo junto aos presentes autos.

25. A presente acção deu entrada em Tribunal em 14/04/2014.

2 . MATÉRIA de DIREITO

No caso dos autos, vistas as alegações e contra alegações, por um lado e a sentença recorrida, por outro, a questão a decidir por este TCA consiste apenas em reavaliar se, após emissão do Parecer favorável, previsto no n.º1 do art.º 5.º do Dec. Lei 175/91, de 11 de Maio --- obtido após diversas contendas administrativas e judiciárias, bem patentes na sequência cronológica do procedimento administrativo/contencioso evidenciadas no longo probatório supra descrito --- (i) se impõe automaticamente um acto de deferimento/autorização a favor da A./recorrente a efectuar exames de condução, no seu futuro centro de exames - acto vinculado – ou, ao invés, pese embora aquele Parecer favorável, (ii) a entidade legalmente competente para decidir, a final, o procedimento iniciado no já longínquo ano de 2006, pode indeferir – como, efectivamente, o fez – ponto 22 dos factos provados - o pedido – acto discricionário da administração.

Ou seja, a recorrente reincide na vertente vinculada do acto, enquanto, em contraponto, a entidade recorrida no seu carácter discricionário, sendo que a sentença do TAF de Braga, ora em apreciação jurisdicional, decidiu neste sentido, ou seja, o acto final do procedimento é um acto discricionário.

Por razões de logicidade, economia de meios e mesmo razoabilidade, sendo que as várias decisões judiciárias, maxime, a ora em análise, já elencaram todas as teorias acerca do carácter vinculado (ou não) do acto em questão, dos poderes cognitivos do tribunal versus da administração, princípio de separação de poderes, etc., --- socorrendo-se da melhor doutrina e jurisprudência, cuja validade e entendimento aqui sufragamos ---, não vamos repetir/reafirmar tudo o que a esse respeito se disse/reiterou.

Assim – resumindo -, a única questão a decidir consiste apenas em saber se efectivamente, após a emissão do aludido Parecer – que foi favorável – a entidade competente para decidir teria ou não de emitir despacho autorizativo da realização, por parte da A./recorrente, entidade privada sem fins lucrativos, de exames de condução.

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Para tanto, basta atentar no diploma erigido definitiva e judicialmente como aplicável ao caso dos autos – o Dec. Lei 175/91, de 11 de Maio.

Atentemos, desde logo, no seu Preâmbulo:

“A realização de exames para obtenção da carta de condução de veículos automóveis tem sido desde sempre uma atribuição do Estado, concretizada através dos serviços competentes da Direcção-Geral de Viação (DGV).

Nos últimos anos, fruto do desenvolvimento económico do País, tem-se assistido a um acréscimo constante do número de cidadãos que pretendem obter a carta de condução, tendo esta deixado de ser simples meio de acesso à condução para se converter num verdadeiro direito social indissoluvelmente ligado ao trabalho e ao lazer.

O cada vez maior número de candidatos a condutor tem vindo a criar uma enorme pressão sobre as estruturas existentes que, não obstante o assinalável esforço desenvolvido pela DGV, se têm revelado incapazes de corresponder em tempo útil às solicitações colocadas.

Face aos custos que uma tal realidade implica para os particulares e para a Administração, urge encontrar os meios e soluções adequados para repor a situação em níveis aceitáveis de resposta.

Solução possível seria a de reforçar os meios ao dispor da Administração, mantendo inalterado o enquadramento geral da questão.

Indica, no entanto, a experiência que, nos casos em que a expansão da procura de determinado serviço se faz por progressão geométrica, a resposta da Administração através dos meios actuais, por força das suas regras e tramitações próprias, se revela, o mais das vezes, como incapaz de acompanhar o ritmo da evolução existente.

Haverá, assim, que buscar a solução numa nova abordagem do enquadramento legal, procurando na sociedade civil os meios e os mecanismos que, respeitando os padrões da idoneidade, isenção e segurança que devem nortear esta actividade, permitam encontrar respostas atempadas, adequadas e flexíveis para o legítimo desejo dos cidadãos de possuírem carta de condução em prazos razoáveis.

Com o presente diploma cria-se um sistema inovador que permita a realização de exames de condução de veículos automóveis por entidades de natureza privada, sem, no entanto, retirar à DGV as suas competências e dando-lhe a possibilidade de acompanhar, enquadrar e fiscalizar a implantação e desenvolvimento desta nova actividade.

Com a dualidade de entidades habilitadas à realização de exames de condução criar-se-ão as condições para uma rápida estabilização e equilíbrio entre a procura - representada pelos candidatos a condutor - e a oferta - representada pelos meios ao dispor para a obtenção de cartas de condução -, que permitirá aos cidadãos um mais rápido acesso a tão importante documento, com a consequente redução dos custos e inconvenientes que o actual quadro comporta”.

*

Por sua vez, atentemos agora no articulado que releva para a decisão deste recurso jurisdicional, sendo que os demais artigos - 6.º ao 42.º - não revestem qualquer importância para a questão que se coloca e acima já devidamente focada.

Continuando…

CAPÍTULO I

Disposições gerais

Artigo 1.º

Objecto

Sem prejuízo das competências atribuídas à Direcção-Geral de Viação, adiante designada por DGV, pelos artigos 48.º e 49.º do Código da Estrada, bem como pelo Decreto-Lei 21/83, de 21 de Janeiro, os exames de condução de veículos automóveis também podem ser realizados por associações de direito privado sem fins lucrativos, nos termos do presente diploma.

Artigo 2.º

Autorização

A realização de exames de condução pelas entidades previstas no artigo anterior depende de autorização do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, a conceder por despacho publicado no Diário da República.

Artigo 3.º

Realização de exames

A realização dos exames de condução pelas associações autorizadas efectuar-se-á em centros de exame a criar para o efeito pelas associações interessadas.

CAPÍTULO II

Do exercício da actividade

Artigo 4.º

Do pedido

As associações referidas no artigo 1.º que pretendam obter autorização para efectuar exames de condução devem remeter à DGV requerimento para o efeito, acompanhado de:

a) Fotocópia da escritura da constituição da associação;

b) Identificação dos membros dos corpos sociais;

c) Programa contendo as linhas gerais da actuação da associação como entidade realizadora de exames de condução, com especial relevo para o número, localização e características dos centros de exame a criar e categorias de veículos para cuja condução pretendem fazer exames.

Artigo 5.º

Do processo

1 - A DGV, analisado o requerimento e a documentação previstos no artigo anterior, emitirá parecer quanto à legalidade do requerido e à qualidade dos previstos serviços a prestar pela associação.

2 - A DGV remeterá ao Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações o requerimento e respectivos anexos, bem como o parecer referido no número anterior”.

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Ora, efectivada uma leitura deste diploma legal, facilmente se descortina o seu escopo/finalidade - permitir dar resposta a uma maior procura/pressão de realização de exames de condução, uma vez que o sistema até então vigente, centralizado na DGV, não conseguia dar respostas “… atempadas, adequadas e flexíveis para o legítimo desejo dos cidadãos de possuírem carta de condução em prazos razoáveis…”.

Como se diz na sentença recorrida “Consultando-se o Preâmbulo de tal diploma legal afere-se desde logo que a possibilidade, materializada no regime instituído no corpo regulativo do mesmo diploma, de associações privadas poderem realizar exames de condução surge como forma de dar resposta às exigências advenientes da pressão pelos cidadãos motivada pela vontade de obtenção de título habilitador de condução, a cujo volume os meios públicos já não conseguiam dar resposta. Do que se conclui que a instituição da permissão de tais entes realizarem exames de condução surge funcionalizada em relação às exigências de dar resposta à procura de obtenção de licença de condução”.

*

Ora, a evidência da resposta a obter resulta, desde logo, da razão da abertura à sociedade civil da possibilidade --- permitir dar resposta em tempo à maior procura na realização de exames de condução --- depois de se ter concluído que o alargamento da resposta então vigente – “… Solução possível seria a de reforçar os meios ao dispor da Administração, mantendo inalterado o enquadramento geral da questão…” era insuficiente.

Porém, esta abertura à realização de exames de condução a outras entidades privadas – que não apenas à resposta centralizada na então DGV – se apenas dependesse da obtenção de Parecer favorável – previsto no n.º1 do art.º 5.º supra transcrito -, sendo assim a decisão prevista no seu n.º 2 (da competência do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações), automática, poderia originar uma duplicação de centros completamente anacrónica e incontrolável, pois que a legitimidade e a constatação da verificação dos requisitos apreciados no Parecer previsto no n.º1 do art.º 5.º, por si só, não poderiam levar à emissão de Parecer desfavorável e consequente indeferimento do pedido.

Ora a decisão final não pode ser senão geométrica (palavra retirada do Preâmbulo), ou seja, tendo em consideração razões de oportunidade e adequada resposta à procura em determinado lugar, cientes de que essas decisões administrativas, ainda que discricionárias tenham de ser devida e factualmente fundamentadas, em especial, nestes casos.

Quantos centros de exame se poderiam abrir em Guimarães???!!

*

Reafirma-se, assim, o que se refere, com eficiência, na sentença do TAF de Braga, ao dizer que:

“…Como corolário de tal dependência e complementaridade da realização de exames de condução por associações privadas o próprio artigo 1º do Decreto-Lei n.º 175/91, de 11 de Maio refere que tais associações poderão ser autorizadas a realizar tais exames. Ficando assim demonstrado o cariz não automático da concessão de autorização, o que bem se compreende, quando se conjuga tal estipulação normativa com o escopo intrínseco à emissão do diploma que aqui tratamos.

Ora aos dois argumentos de sentido supra referidos há ainda mais um a aduzir.

Pois, se a autorização se devesse ter como um acto vinculado, uma vez obtido o parecer favorável nos termos do artigo 5º, n.º1 do Decreto-Lei n.º 175/91, de 11 de Maio, com certeza o legislador estabeleceria que na decorrência de tal parecer favorável o Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações deferiria a autorização requerida. O que não o diz. Sendo que o artigo 2º do Decreto-Lei n.º 175/91, de 11 de Maio refere expressamente que a autorização depende de despacho de tal Ministro, a ser publicado em Diário da República.

O que numa análise global do diploma ressalta como mais uma demonstração da natureza discricionária da autorização que tratamos nos presentes autos. Pois não se pode olvidar que os requisitos do artigo 4º que consubstanciam e conformam o parecer a ser emitido nos termos do artigo 5º, n.

º 1 só incidem sob a personalidade do requerente e seus representantes e sobre a susceptibilidade ou a probabilidade do desempenho dos serviços que requerente se propõe prestar serem de qualidade. Em nada incidindo sobre a existência ou não da necessidade de aumentar a ofertas de centros de realização de exames de condução em determinado local ou área de influência, sobre a verificação de uma situação de escassez de resposta dos centros já existentes para as exigências e número de requerentes de realização de exames de condução”.

**

Assim e concluindo, fazendo uma interpretação correcta do Dec. Lei n.º 175/91 – aplicável à situação dos autos – nenhuma dúvida se nos suscita do carácter não vinculado da decisão final do procedimento.

Deste modo, sem necessidade de outras considerações – desnecessárias, pelas razões já supra aduzidas – impõe-se a improcedência do recurso e consequente manutenção da decisão recorrida.

III

DECISÃO

Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.

*

Custas pela recorrente.

*

Notifique-se.

DN.

Porto, 19 de Novembro de 2021

Antero Salvador

Helena Ribeiro

Conceição Silvestre