Acordam os juízes da secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: A…………, SA, impugnou o acto de liquidação de taxas relativas a renovação de licenciamento de posto de abastecimento de combustíveis bem como de instalação de publicidade, no total de € 39.053,70, praticado pelo Senhor Director da Delegação Regional de Leiria da EP – ESTRADAS DE PORTUGAL SA, inconformada, interpôs recurso da decisão do Tribunal Tributário de Lisboa (TTL) datada de 27 de Fevereiro de 2019 que julgou improcedente a impugnação da taxa pelo licenciamento da remodelação do posto de abastecimento de combustíveis, no montante de € 36.782,10 e procedente a impugnação da taxa relativa à publicidade afixada no posto de abastecimento de combustíveis, no montante de € 2.272,60, que se anula e, condena-se a entidade impugnada ao reembolso do montante pago, acrescido de juros indemnizatórios sobre este montante, contados desde a data do seu pagamento até à data da emissão da respectiva nota de crédito a favor da impugnante. Alegou, tendo apresentado conclusões, como se segue: a) De acordo com o teor do acto impugnado, não se mostra claro qual o facto tributário que está na sua origem, já que se deixa dito de forma contraditória, por um lado, que “(…) tratando-se de obras de remodelação do posto de abastecimento existente (…) emite parecer favorável ao abrigo do disposto na alínea c) do art. 10° do Decreto-Lei n. ° 13/71, de 23 de Janeiro” e, por outro lado, que o prosseguimento do licenciamento solicitado (relativamente às obras no posto de abastecimento) estaria condicionado ao pagamento de uma taxa relativa à "renovação do licenciamento do posto (…) cujo primeiro alvará data de 1991". Motivo, pelo qual, invocou a aqui recorrente, na sua petição inicial, que o acto de liquidação impugnado se mostrava ferido do vício de falta de fundamentação. b) Limitou-se a douta sentença recorrida a dar por reproduzido o teor do acto de liquidação e, bem assim, das normas legais ali mencionadas, sem ter procedido, contudo, à sua análise crítica, dando por assente que a "(…) a taxa no valor de € 36.782,10 (…) foi fixado tendo em conta o acréscimo no número de mangueiras existente no posto de abastecimento (em número de 27) e que não constavam do Diploma de Licença nº 133/91, de 1997, então emitido pela Junta Autónoma de Estradas - Direcção de Estradas do Distrito de Leiria (…)", cfr. alínea B) da matéria de facto dada por assente. c) Sucede, porém, que da leitura do mencionado Diploma de Licença n.º 133/91 (junto aos autos a fls. 23 a 26), resulta claro que a aqui Recorrente liquidou, ao abrigo do disposto no artigo 15°/i, alínea k) do DL 1/71, a taxa no valor de 864.000$00, correspondente a "18 bombas". d) Ora, considerando que, por via do Diploma de Licença n.º 133/91 já havia sido liquidada uma taxa correspondente a "18 bombas" e tendo o acto de liquidação, sindicado nos presentes autos, sido emitido na sequência da apresentação de pedido para a realização de obras de remodelação no posto de abastecimento (cfr. acto de liquidação junto a fls. 17 e 18), não se vislumbra justificação válida ou suficiente para que a taxa cobrada incida sobre a totalidade das 27 mangueiras instaladas, com o fundamento de corresponder à "renovação de licenciamento do posto duplo", quando não foi esse seguramente o conteúdo do pedido formulado pela Recorrente (cfr. acto de liquidação junto a fls. 17 e 18).
Jurisprudência
Processo 02975/10.2BELRS
e) Assim, ao considerar que o acto de liquidação se encontra devidamente fundamentado, incorreu a douta sentença recorrida em erro de julgamento, por preterição do disposto no artigo 77°/2 da LGT. f) Ao contrário do defendido na sentença recorrida, da interpretação do corpo do artigo 15.°, n.º 1, alínea i) do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24/01, resulta que a base de incidência da taxa deverá recair sobre cada bomba de abastecimento e não sobre cada uma das mangueiras disponíveis em cada bomba. g) Desde logo, efectuando uma interpretação sistemática do conceito de "bomba abastecedora", é o próprio Estado que, no Despacho SEOP n.º 37-XII/92, de 22/12, afasta o conceito de "bomba abastecedora" de "mangueira". Com efeito, aí se determina dever cada ilha, com as "bombas" aí instaladas, ter um comprimento compatível com o número de "elementos de abastecimento" que contiverem. Por conseguinte, o termo que o legislador aqui utilizou para designar as mangueiras foi o de "elemento de abastecimento" e não o de "bomba abastecedora", inexistindo qualquer assimilação entre o conceito de "bomba abastecedora", por um lado e "mangueira", por outro. h) Por outro lado, segundo a jurisprudência superior em que a douta sentença recorrida se fundamentou, o aumento do número de mangueiras em cada bomba abastecedora, de modo a satisfazer a procura de combustíveis alternativos (por exemplo, gasolina com e sem chumbo, com 95 ou 98 octanas) representaria uma maior procura e, logo, uma utilização mais intensa do posto de abastecimento e um acréscimo das perturbações no tráfego. i) Sucede, porém, que tal interpretação não só passa ao lado das mais elementares regras hermenêuticas, como carece sempre da demonstração da realidade fáctica que lhe subjaz, ou seja, de que a mera existência de um maior número de mangueiras acarreta um aumento do tráfego e do número de entradas e saídas de viaturas no posto de abastecimento (factos que, salvo devido respeito, não se mostram provados nos presentes autos). j) Pelo contrário, a mera circunstância de se substituir uma bomba com x mangueiras por uma bomba multiproduto com x + y mangueiras não traz maior afluência ao posto que ponha em causa o tráfego médio diário da utilização da via que se situa à margem do posto. k) Na realidade, cada bomba abastecedora ou unidade de abastecimento, podendo ser composta por um número variável de mangueiras, apenas permite abastecer um único veículo automóvel de cada vez. l) Independentemente do número de mangueiras que componham cada bomba de abastecimento, fornecendo diferentes espécies de combustíveis, a verdade é que tal não estimula ou possibilita mais abastecimentos por m3 ou por dia. Apenas torna a oferta mais diversificada em tipos alternativos do mesmo combustível. m) Aliás, a prática de preços de venda ao público mais competitivos justificaria também um agravamento das taxas, pois nada no mercado influencia mais a procura que o preço, sendo este um facto de conhecimento oficioso e facilmente apreensível a partir das regras da experiência.
n) Assim, considerando que é a "bomba abastecedora" (entendida nos termos acima expostos) o elemento essencial para indicar a função económica do posto de abastecimento e a sua respectiva capacidade, é aquela que deverá ser tida como base de incidência da taxa prevista no citado artigo 15°, n,º 1, alínea i), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23/01 (e não já cada mangueira que a compõe). o) Não tendo assim considerado a douta sentença recorrida, incorreu esta numa errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 15°, nº 1, alínea l) do DL n.º 13/71. p) Não assiste igualmente razão à MM Juiz a quo quando sustenta na douta sentença recorrida que "a taxa por autorização ou licença de estabelecimento ou ampliação de postos de combustível, criada pelo Dec-Lei n.º 13/71 de 23 de Janeiro, com as sucessivas alterações, encontra-se em vigor e é devida à actual EP-Estradas de Portugal, S.A.". q) Em primeiro lugar, sempre se dirá que, embora tacitamente, ocorreu uma alteração do âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, pelo que, falece de sustentabilidade a tese avançada pela recorrente (e confirmada pela douta sentença recorrida), no sentido de que possui competência para o licenciamento da taxa em questão por via da aplicação do citado diploma legal. r) Com efeito, à data da liquidação do tributo impugnado, competia ao Ministério da Economia e da Inovação ou às Câmaras Municipais (consoante a natureza da via onde se encontre implantado o posto de abastecimento) o licenciamento da exploração de postos de abastecimento de combustíveis (cfr. DL 267/2002, de 26/11) e tratava-se de licenciamento da "construção, exploração, alteração da capacidade, renovação da licença e outras alterações que de qualquer forma afectem as condições de sequrança da instalação" (cfr. art. 4/1), sublinhado nosso. s) Sem embargo de preliminar consulta, entre outras, da EP - ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A. (artigo 9.°), uma vez legalmente exigido, num procedimento administrativo que FERNANDO ALVES CORREIA escolhe como exemplo de procedimento complexo, no sentido de reunir elementos de outros anteriores procedimentos autónomos (Manual de Direito do Urbanismo, III, Ed. Almedina, 2010, p. 42). t) Essa consulta é um verdadeiro e próprio parecer, expressão que o próprio Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, não ignora (artigo 18.°, n.º 2), mas que era residual, ao tempo da publicação deste último diploma, visto que o licenciamento municipal de obras particulares (ao tempo, regulado pelo Decreto-lei n.º 166/70, de 15 de Abril) deixava de fora muitas operações urbanísticas, de modo que o controlo da ex-JAE era o único exigido para a superfície dos postos de abastecimento de combustíveis e, por isso, designado o acto definitivo como licença. u) E nem se diga que, pelo simples facto de o legislador não ter procedido à revogação expressa das normas no artigo 10°/1, alínea c) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, permite dar como provado que aquele não pretendeu revogá-las, mas antes as manteve em vigor para a totalidade das estradas sob jurisdição da EP. v) Com efeito, da interpretação do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26/11, resulta evidente um esforço de coordenação interadministrativa (por via da solicitação de parecer a que alude o artigo 9°) e vocação universalizadora do licenciamento.
x) Ou seja, ao invés do entendimento propugnado pela douta sentença recorrida, não existem dois licenciamentos autónomos e independentes, mas antes um único procedimento de licenciamento complexo, em que a Estradas de Portugal é chamada a emitir o seu parecer, nomeadamente no que respeita à segurança rodoviária. z) Também neste sentido se pronunciou o STA, por acórdão de 12/05/2016, nos termos do qual se deixou dito o seguinte: "(…) deve assim dar-se por assente que tanto a Lei n.º 159/99 como o DL n. ° 267/2002 operaram a revogação da legislação que anteriormente regulava esta matéria, máxime as normas do DL n. ° 13/71 que regulavam o licenciamento dos PACS (…) ficando claro que a partir da publicação deste último DL competia às Câmaras Municipais o licenciamento dos postos não localizados nas redes viárias regional e nacional e que cabia às Direcções Regionais do Ministério da Economia, o licenciamento dos PACS situados nessas redes. Em face desta jurisprudência, a que aderimos, é de concluir que, à data do acto impugnado, já não estava em vigor o artigo 10°, n. ° 1, alínea c) do DL n. ° 13/71, não existindo por isso, qualquer disposição legal que atribuísse à recorrente competência para licenciar os postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias nacionais" (vide acórdão do STA, de 12/05/2016, publicado in www.dgsi.pt) aa) O acto impugnado está, pois, ferido de incompetência que é absoluta por se tratar da preterição de atribuições respeitantes a pessoas colectivas públicas diferentes: o Estado e a então EP - ESTRADAS DE PORTUGAL, SA, sendo, como tal, nulo (artigo 133.°, n.º 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo). bb) Ao não ter assim considerado, incorreu a douta sentença recorrida em erro de julgamento. Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., deve ser o presente recurso julgado procedente, com as legais consequências. Contra-alegou a recorrida tendo concluído: 1) O Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, à data da prática dos factos, estava em vigor. 2) Este diploma sofreu algumas alterações ao longo do seu já longo tempo de vigência, como se pode facilmente verificar pela consulta à Base de Dados Digesto. 3) O Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, foi, nos últimos anos, abundantes vezes citado em decisões jurisprudenciais, que nele se louvam. 4) O Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, tem normas especiais de proteção à estrada. 5) Consequentemente, os poderes conferidos à EP no domínio desta legislação visam, em primeiro lugar, garantir a segurança rodoviária em toda a sua plenitude, tanto ao nível da infraestrutura quanto à criação de condições nesta, que propiciem a adoção de comportamentos adequados pelos condutores.
6) É que, o Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, é uma legislação especial, que estabelece o regime de proteção à estrada, cuja importância não diminuiu, 7) Fundamental para a boa decisão do caso sub judice é o que resulta dos estatutos da Recorrida e do contrato de concessão que celebrou com o Estado (cfr. o Decreto-Lei n.° 374/2007, de 7 de Novembro e o Decreto-Lei n.° 380/2007, de 13 de Novembro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei n.° 110/2009, de 18 de Maio, e Decreto-Lei n.° 44-B/2010, de 5 de Maio). 8) Sem embargo, sempre se dirá que, desde a publicação do Decreto-Lei n.° 237/99, de 25 de Junho, mais propriamente com a aplicação do respetivo artigo 13.°, que as referências à Junta Autónoma das Estradas, daqui em diante JAE, passaram a considerar-se feitas, sucessivamente, ao IEP - Instituto das Estradas de Portugal, ao ICOR — Instituto para a Construção Rodoviária, ao ICERR — Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária, à EP — Estradas de Portugal, E.P.E e à EP — Estradas de Portugal, S.A.. 9) Na verdade, todas as entidades que sucederam à JAE, incluindo a ora Recorrida, conservaram a universalidade dos direitos e obrigações, legais e contratuais que integravam a esfera jurídica da respetiva antecessora no momento da transformação. 10) Quanto à aqui Recorrida, aquela sucessão legal está presentemente expressa no artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 374/2007, de 7 de Novembro. 11) À análise e esclarecimento da questão de fundo importam ainda os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis e detidos pela EP, por força do preceito do artigo 10º do já anteriormente referido Decreto-Lei n.° 374/2007, de 7 de Novembro, designadamente, a competência da EP estabelecida na alínea c) do n.° 2 daquele artigo 10°, relativa "à liquidação e cobrança voluntária e coerciva de taxas e rendimentos provenientes das suas atividades." Entre as quais (taxas) se contam justamente as relativas às atividades de conservação e de exploração da rede rodoviária nacional sob sua gestão por força do contrato de concessão (cfr. o n.° 1 do artigo 4º do Decreto-Lei n.° 347/2007, de 7 de Novembro). 12) Acresce que, o preceito da alínea c) do n.° 2 do artigo 10° do Decreto-Lei n.° 374/2007, de 7 de Novembro, reproduz outros de igual teor, constantes dos diplomas legais relativos às entidades que antecederam a EP, S.A. 13) Efetivamente, as atribuições que a EP — Estradas de Portugal, E.P.E. possuía, transferiram-se ope legis para a Recorrida, mas agora restritas às estradas constantes do Contrato de Concessão (cfr. o contrato de concessão republicado pelo Decreto-Lei n.° 110/2009, de 18 de Maio). 14) Por isso, a EP tem hoje por objeto a conceção, projeto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão que com ela foi celebrado pelo Estado. (cfr. o n.° 1 do artigo 4° do DL 374/2007, de 7 de Novembro). 15) Com efeito, as infraestruturas rodoviárias nacionais que integram o domínio público rodoviário do Estado e que estejam em regime de afetação ao trânsito público ficam nesse regime sob administração da EP - Estradas de Portugal, S.A. (cfr. o n.° 1 do artigo 8° do DL 374/2007, de 7 de Novembro).
16) Compete, assim, à EP - Estradas de Portugal, S.A., relativamente às infraestruturas rodoviárias nacionais que integrem o objeto da concessão, zelar pela manutenção permanente de condições de infraestruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação (cfr. o n.° 1 do artigo 10° do DL 374/2007, de 7 de Novembro). 17) Em resultado destes preceitos legais, as matérias relativas ao exercício de poderes que foram cometidos à JAE - Junta Autónoma das Estradas, pelo Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, estão hoje atribuídas à EP — Estradas de Portugal, S.A. relativamente às infraestruturas rodoviárias nacionais que, nos termos contratualmente estabelecidos entre a empresa e o Estado, integrem o objeto da concessão. 18) Entende a Recorrente que o conceito de "bomba abastecedora" de combustível, constante da referida al. i), do n.° 1, do artigo 15°, do Decreto-Lei n.° 13/71, onde se fundamentou a cobrança das taxas, não pode corresponder ao conceito de "mangueira". 19) Ao recorrer à expressão "por cada bomba abastecedora", o legislador pretendeu tributar especificamente cada um dos equipamentos que permitam o abastecimento de combustível no depósito de cada veículo, equipamentos esses quantificáveis pelo número de mangueiras, ou seja, 20) O legislador determinou que pela atribuição da licença para o estabelecimento ou ampliação do posto de combustíveis o interessado deveria proceder ao pagamento de uma taxa por cada bomba abastecedora de combustível. 21) Se esta não fosse a realidade que o legislador tivesse querido efetivamente tributar, certamente não teria utilizado o conceito de "ilhas de bombas" ou teria mesmo limitado a aplicação da taxa unicamente ao ato de licenciamento pelo estabelecimento ou ampliação do posto de combustíveis, não fazendo qualquer referência expressa, como faz, ao pagamento da taxa por cada bomba abastecedora de combustível. Neste sentido, 22) O conceito de bomba abastecedora previsto no Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, tem de ser interpretado como o equipamento que permite a extração de combustível de um reservatório e a sua colocação num recetáculo. 23) Assume pois especial relevo não só o mecanismo de extração de combustível do reservatório onde está depositado (bomba), mas também a capacidade de o conduzir, uma vez extraído, para outro local adequado, em regra, o depósito dos automóveis. 24) O mecanismo de bombagem surge assim indissociavelmente ligado à mangueira, pois só por seu intermédio se preenche o conceito legal em causa e o espírito da norma que é precisamente, o abastecimento de combustível. 25) Na verdade não há combustível sem bomba, tal como não há abastecimento sem mangueira. 26) Assim sendo, faz sentido que por cada possibilidade de saída de combustível, possibilidade essa que cada mangueira tem subjacente, se considere que se está na presença de uma bomba,
27) Até porque, é facto público e notório que cada mangueira só abastece um tipo de carburante. 28) Assim, o legislador ao recorrer à expressão "por cada bomba abastecedora de combustível", quis tributar individualizadamente cada um dos equipamentos que permitem o abastecimento de combustíveis, equipamentos esses quantificáveis através do número de mangueiras. Na verdade, 29) Tal interpretação é corroborada pela própria redação do normativo na medida em que, uma bomba abastecedora de combustível configura, necessariamente, uma bomba/equipamento que abastece o veículo sendo que, 30) O termo por cada bomba abastecedora traduz a aplicação da taxa por cada um (em termos individuais) dos equipamentos/mangueiras existentes no posto de combustíveis. Aliás, 31) Se esta não fosse a solução que o legislador efetivamente quis implementar, teria utilizado o conceito ainda hoje vigente na legislação rodoviária de "ilhas de bombas", 32) Ou teria mesmo limitado a aplicação da taxa unicamente ao ato de licenciamento pelo estabelecimento e ampliação do posto de combustíveis, não fazendo qualquer referência, expressa, como o faz, ao pagamento daquela por cada bomba abastecedora de combustível. Acresce que, 33) Para além do significado natural (e comum) da expressão utilizada, importa, igualmente, verificar qual a razão de ser da lei, qual o fim visado pelo legislador ao elaborar tal norma. Pelo que, 34) Não deve ser descurado o facto do conceito de bomba abastecedora se manter inalterado na legislação rodoviária desde a publicação do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, 35) Data em que os postos de abastecimento de combustíveis eram constituídos por bombas mono produto, ou seja, por bombas através das quais se abastece apenas um carburante. Com efeito, 36) Por cada bomba abastecedora de combustível (que bombeia um só carburante), era aplicada uma determinada taxa. Contudo, 37) A existência de bombas duplas e bombas multiproduto não alterou a solução consagrada e o pensamento do legislador. 38) O aparecimento de tais bombas teve como (único) objetivo a obtenção de um dado volume de vendas equivalente a tantos números de bombas simples quantas as saídas permitidas por aquelas, mas com redução de custos em contadores e área disponível. Na verdade, 39) A cada mangueira (ou bomba abastecedora de combustível) podem estar associados subterraneamente vários depósitos que permitirão a comercialização distinta de vários produtos. Neste contexto,
40) Para efeitos de licenciamento "rodoviário", o legislador impôs a cobrança das taxas por cada possibilidade de saída de combustível. 41) Numa bomba simples, a taxa será aplicada uma única vez. 42) Se estiver em causa uma bomba dupla e/ou multiproduto, a taxa será aplicada tantas vezes quantas o respetivo número de mangueiras de escoamento. Acresce que, 43) E nesta sede importa relembrar que estamos perante o licenciamento rodoviário, cujo fim se encontra legalmente estabelecido, entenda-se garantir a prevenção das condições de segurança e circulação na estrada e dos que a utilizam. 44) Estando devidamente justificada a cobrança da taxa prevista na al. i), n.°1, do artigo 15°, do DL n.° 13/71, de 23 de Janeiro. 45) Se assim não for entendido, o que só por mera hipótese de raciocínio se admite, leia-se o teor da al. c), do n.° 2, do Decreto-Lei n.° 374/2007, de 7 de Novembro, "Para o desenvolvimento da sua actividade, a EP — Estradas de Portugal, S.A., detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis no que respeita: c) À liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades;" 46) Tal verificação consubstancia uma condição para a atribuição da licença e não o objetivo do próprio licenciamento, como resulta claro do n.° 1, do artigo 12°, do Decreto-Lei n.° 13/71: "Só poderá ser concedida a aprovação, autorização ou licença referida nos artigos 6º, 7º, 9º e 10º quando se verifique que a estrada ou a perfeita visibilidade de trânsito não são afectadas." 47) Se é certo que a EP não se pronuncia sobre as características intrínsecas do equipamento a empregar, certo é também que o licenciamento em questão visa garantir a prevenção das condições de segurança e circulação na estrada e dos que a utilizam, 48) Verificando-se, entre os aspetos por lei determinados, a organização espacial do posto que pode interferir naquela segurança e circulação. Ora, 49) Um maior número de bombas abastecedoras/mangueiras resulta numa maior procura, atenta a capacidade máxima de abastecimento que é aferida por aquele número de mangueiras, que por sua vez implica o necessário aumento de número de entradas e saídas da estrada e o aumento do respetivo tráfego médio diário da via que procuram, 50) Sendo esta uma vertente a ponderar aquando da atribuição do licenciamento para o estabelecimento ou ampliação do posto de combustíveis. Aliás,
51) A Jurisprudência nesta matéria é unânime e pacífica considerando que "o licenciamento pela EP dos postos de abastecimento, bem como das obras a realizar neles, visa garantir a protecção das vias e dos que as utilizam em todos os seus aspectos, em que é preponderante a segurança do trânsito e da segurança em geral face à perigosidade própria do armazenamento e manipulação dos combustíveis para os veículos automóveis. (v. entre outros, Acórdão proferido pelo STA, no processo n.° 0250/04, in www.dgsi.pt). 52) Porque de segurança se trata, e para efeitos de aplicação das taxas fixadas no Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, o conceito de bomba abastecedora de combustível corresponde ao conceito de mangueira, 53) Que na legislação respeitante ao licenciamento e exploração dos postos de abastecimento (criada especificamente para o sector da energia), corresponde ao conceito de equipamento de abastecimento. Sublinha-se, no entanto, que 54) Os conceitos referenciados naqueles diplomas não deverão, pois, ser valorados para efeitos de aplicação das taxas devidas pelo licenciamento ou ampliação dos postos de abastecimento a atribuir pela EP, como pretende a Impugnante. Com efeito, 55) Para o que aqui releva, determinava o artigo 2° do Regulamento de Construção e Exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis, publicado em anexo ao Decreto-Lei n.° 246/92, de 30 de Outubro, "Para efeitos do presente diploma, entende-se por: a) (...) b) Unidade de Abastecimento: conjunto de um ou mais equipamentos de abastecimento, localizados numa plataforma denominada «ilha»; c) (...) d) Equipamento de abastecimento: aparelho que abastece os reservatórios dos veículos automóveis, o qual inclui medidor volumétrico, totalizador de preço e volume de venda e indicador de preço unitário; e) (...)" 56) Nos mesmos termos, dispõem as alíneas k) e v) do art. 2° do novo Regulamento de Construção e Exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis, publicado em anexo à Portaria n.° 131/2002, de 9 de Fevereiro. 57) E, o artigo 3° do Decreto-Lei n.° 267/2002, de 26 de Novembro, define também os conceitos usados para efeitos do licenciamento que o diploma visa regular e, portanto, estranho às atribuições da EP. 58) A interpretação feita pela Recorrente não tem o mínimo de correspondência legal e, a obter procedência, o que não se concede, implicaria considerar irrelevantes todas as normas estabelecidas no Despacho SEOP 37-XII/92, de 27 de Novembro de 1992, para efeitos de licenciamento de estabelecimento, leia-se, de quaisquer obras a realizar, ou ampliação de postos de abastecimento e respetivas renovações. Na verdade,
59) O Decreto-Lei n.° 25/2004, mantém em vigor o conceito de bomba abastecedora de combustível para efeitos de cobrança de taxas no licenciamento a conferir pela EP. 60) Se o conceito em questão se encontrasse desadequado face à realidade atual, o legislador teria certamente adotado os conceitos da legislação vigente para o sector da energia, não sido essa a solução consagrada. 61) O legislador manteve, expressamente, o conceito de bomba abastecedora de combustível. De todo o modo, 62) O licenciamento pela ex-JAE, ex-ICERR, ex-IEP e hoje EP, observou sempre tal interpretação (bomba = mangueira), não se conhecendo impugnação semelhante. 63) Neste contexto, a EP ao detetar a existência de mais mangueiras do que as que haviam sido licenciadas em 1988, através do diploma de licença n.° 133, bem agiu ao cobrar por cada mangueira, que se encontrava a mais no posto da Impugnante, entenda-se bomba abastecedora de combustível, a taxa fixada na lei. 64) A propósito do licenciamento pela EP já o Supremo Tribunal Administrativo se pronunciou ao referir que este licenciamento "visa garantir a protecção das vias e dos que as utilizam em todos os seus aspectos, em que é preponderante a segurança do trânsito e da segurança em geral face à perigosidade própria do armazenamento e manipulação dos combustíveis para os veículos automóveis." (v. processo n.° 0250/04). 65) De igual forma, o STA, no Proc. 327/09, in www.dgsi.pt , decidiu: "O conceito de "bomba abastecedora de combustível", para efeitos de incidência da taxa pela emissão de licença para o estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, prevista no artigo 15.° n.° 1 alínea i) do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro (na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.° 25/2004, de 24 de Janeiro), corresponde ao de "mangueira abastecedora", enquanto dispositivo destinado a transferir combustível de um reservatório para um depósito de veículo automóvel, e não ao de "unidade de abastecimento". 66) No mesmo sentido, no Proc. 263/09, in www.dgsi.pt , foi decidido: "Para tanto, ponderou-se, em suma, nos seguintes termos: "Ora, o conceito de bomba abastecedora de combustível previsto no DL 13/71 tem de ser interpretado como o equipamento que permite a extracção de combustível de um reservatório, e a sua colocação num receptáculo. Assume pois especial relevo não só o mecanismo de extracção de combustível do reservatório onde está depositado (bomba), mas também a capacidade de o conduzir, uma vez extraído, para outro local adequado, em regra, o depósito dos automóveis. O mecanismo de bombagem surge assim indissociavelmente ligado à mangueira, pois só por seu intermédio se preenche o conceito legal em causa, e o espírito da norma, que é, precisamente, o abastecimento de combustível. Não há combustível sem bomba, tal como não há abastecimento sem mangueira, diremos nós.
Assim sendo, faz sentido que por cada possibilidade de saída de combustível, possibilidade essa que cada mangueira tem subjacente, se considere que estamos na presença de uma bomba; até porque, é facto público e notório que cada mangueira só abastece um tipo de carburante. Este entendimento não é posto em causa pelo facto de várias mangueiras partilharem equipamentos, nomeadamente contadores, por razões de economia ou de espaço. Assim, o legislador ao recorrer à expressão "por cada bomba abastecedora de combustível" quis tributar individualizadamente cada um dos equipamentos que permitem o abastecimento de combustíveis, equipamentos esses quantificáveis através do número de mangueiras." Com efeito, subscreve-se na íntegra o que impressivamente se afirma no extracto que acima foi feito da sentença recorrida, em que se considera que a base da incidência da taxa em causa se afere por cada possibilidade de saída de combustível, a qual se encontra indissociavelmente ligada à componente visível, por exterior, da bomba abastecedora de combustível (a mangueira). Sendo assim, encontrando-se acoplado a cada mangueira um mecanismo de bombagem, apresenta-se como decorrência irrefragável o entender-se que a base de incidência de tributação da taxa prevista na alínea l) do artigo 15.° do DL n.° 13/71 seja aferida por cada mangueira licenciada a instalar. Na verdade, a nova redacção introduzida pelo DL n.° 25/04, de 24/01, à aludida alínea l) do artigo 15.° manteve o conceito em causa, o que não pode deixar de significar que o mesmo não é confundível com o de unidade de abastecimento constante da alínea b) do artigo 2.° do DL n.° 246/92, de 30 de Outubro. Aliás, o conceito que se defende é o que melhor se compagina com a necessidade de prevenir as condições de segurança e circulação nas estradas, tributando o risco rodoviário acrescido que resulta do maior número de saídas de combustível licenciadas." Nestes termos e nos mais de direito que V. Exas. mui doutamente suprirão, deverá ser negado provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida, por ser de JUSTIÇA. O Ministério Público pronunciou-se tendo concluído: “(…)Admitindo que se conheça do recurso interposto, não ocorre erro no decidido quanto ao ato sindicado obedecer, em sede de fundamentação, ao n.º 2 do art. 77.º da L.G.T.. Acresce que a Estradas de Portugal, EP, podia aplicar taxa por cada bomba de abastecimento de combustível e tinha competência para tal, conforme resulta da jurisprudência reiterada pelo S.T.A.. O recurso não merece provimento, sendo de confirmar o decidido.” Cumpre decidir.
Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte factualidade concreta: A) Por ofício datado de 08-09-2010, o Director da Delegação Regional de Leiria da EP Estradas de Portugal, S.A. liquidou à ora impugnante, duas taxas, no valor de € 36.782,10 e € 2.271,60, devida pelo licenciamento da remodelação de um posto de abastecimento de combustíveis na Estrada Nacional n.º……, ao km…….., lado direito, ………, ……..e, pela autorização relativa à publicidade afixada no mesmo local, nos termos do artigo 15.º, alínea i) e j) do Decreto-Lei n.º13/71 de 23-01, na redacção que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei nº 25/04, de 24 de Janeiro, e do qual consta o seguinte: B) O montante da taxa no valor de € 36.782,10,referida na alínea antecedente foi fixado tendo em conta o acréscimo no número de mangueiras de abastecimento de combustíveis existente no posto de abastecimento (em número de 27) e que não constavam do Diploma de Licença nº 133/91 de 1997, então emitido pela Junta Autónoma de Estradas - Direcção de Estradas do Distrito de Leiria. C) As taxas impugnadas encontram-se pagas na sua totalidade. D) A presente impugnação deu entrada na secretaria deste Tribunal Tributário no dia 29-12-2010. Nada mais se deu como provado. Há que apreciar o recurso que nos vem dirigido. E desde já se dirá que não se vislumbra qualquer falta de fundamentação no acto tributário. Lido atentamente o acto impugnado, no que toca ao licenciamento das mangueiras de combustíveis, proferido naturalmente na sequência de um procedimento iniciado pela recorrente que visou a remodelação total do posto de abastecimento, o mesmo visou o pagamento das taxas devidas pelo licenciamento de 27 mangueiras de dispensa combustível que se encontravam em condições de operação no posto objecto do licenciamento. Ou seja, percebe-se perfeitamente a que respeita o valor total liquidado à recorrente, onde é inclusivamente indicado o valor individual da taxa a pagar por cada mangueira, não ocorrendo, por isso qualquer impossibilidade de perceção do seu conteúdo. Na verdade, quer tenha ocorrido um aumento do número de mangueiras disponíveis, quer não tenha, a taxa liquidada diz respeito ao total das diversas mangueiras em uso corrente na data em que foi efectuada a liquidação, o que nem sequer vem posto em causa pela recorrente, pelo que, não se vislumbra qualquer dificuldade na perceção do conteúdo do acto, nem a sua fundamentação é errónea ou insuficiente de modo a que não seja percetivel pelo seu destinatário. Improcede, assim, o recurso nesta parte. No restante o recurso também não merece provimento uma vez que na sentença recorrida se decidiu a doutrina deste Supremo Tribunal no que toca quer à competência para o licenciamento das mangueiras de combustível, quer no que toca à incidência das taxas aplicadas.
Assim, escreveu-se no acórdão deste Supremo tribunal datado de 13.12.2017, recurso n.º 0812/16: 6.2 Da competência para a liquidação da taxa impugnada. Alega a recorrente que não assiste às EP competência para cobrar taxas pela instalação de mangueiras visto que o Decreto-Lei n.º 267/2002, de 23 de Novembro, ao atribuir competência às Direcções Regionais de Economia para o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias nacional e regional e às Câmaras Municipais relativamente a postos de abastecimento localizados nas redes viárias municipais, revogou tacitamente o disposto no artigo 10º, n.º 1, alínea c) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na parte em que este atribuía tal competência à Junta Autónoma de Estradas, pelo que, a partir da entrada em vigor do primeiro diploma legal referido, é de entender que a Estradas de Portugal carece de competência para o referido licenciamento, sem prejuízo de ter de ser consultada. Argumenta ainda, subsidiariamente, que as competências inicialmente cometidas à Estradas de Portugal, E.P.E. na supervisão das infra-estruturas rodoviárias foram transferidas para o INIR, nos termos do disposto nos artigos 12º, alínea d) e 23.º Decreto-Lei nº 148/2007, de 27 de Abril, e do regime jurídico das Estradas de Portugal aprovado pelo Decreto-Lei nº 347/2007, de 7 de Novembro, designadamente o artigo 4º, bem como das Bases da Concessão Rodoviária Nacional atribuída à EP, aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007, de 13 de Novembro, e do contrato de concessão aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 174-A/2007, de 23 de Novembro, o que levaria a que o InIR sempre teria sucedido à EP na competência prevista no artigo 15º do Decreto-Lei nº 13/71. E conclui que, por esta razão, o acto de liquidação enferma de um vício de incompetência absoluta da entidade emissora do mesmo, neste caso, as EP, por ingerência nas competências que foram conferidas a outra pessoa colectiva de direito público (InIR. Desde já se adiantará que, face aos preceitos legais aplicáveis à concreta situação dos autos, não procede esta argumentação do recorrente. Com efeito decorre do disposto no art.23º nº1 DL nº 148/2007 de 27 de Abril e do preâmbulo do DL nº 132/2008, de 21 de Julho que a competência do InIR-Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP, criado pelo referido DL nº 148/2007 se circunscreve às matérias respeitantes à supervisão das infra-estruturas rodoviárias. Sendo que a competência legal da EP-Estradas de Portugal, SA para a liquidação e cobrança da taxa controvertida radica na aplicação conjugada do art.15º al. k) Lei nº 13/71, 23 Janeiro e do art.13º nº1 al. c) DL nº 374/2007, de 7 de Novembro). De facto, como ficou exarado no Acórdão desta secção de 29.10.2014, proferido no recurso 1643/13, «a resposta a esta questão é dada pelo próprio legislador no preâmbulo do DL n.º 380/2007, de 13/11, que aprovou as bases da concessão do financiamento, concepção, projecto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional.
Aí se deixou expressamente referido que, “O novo paradigma do relacionamento do Estado com o sector das infra-estruturas rodoviárias tem reflexo nas actividades a desenvolver pelo Instituto de Infra–Estruturas Rodoviárias, I.P. (InIR, I.P.), e pela EP-Estradas de Portugal, S.A. (EP, S.A.). No quadro das orientações definidas pelo Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), o Decreto -Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril, que estabeleceu o novo regime orgânico do InIR, I.P., veio estabelecer que este organismo tivesse como missão regular e fiscalizar o sector das infra-estruturas rodoviárias e supervisionar e regulamentar a sua execução, conservação, gestão e exploração. Neste sentido, as atribuições da antiga da EP-Estradas de Portugal, E.P.E., hoje transformada em sociedade anónima pelo Decreto–Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, foram, em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias, transferidas para aquele organismo público. É o caso, por exemplo, do exercício das competências que envolvam o respeito por todos os aspectos de segurança das infra-estruturas rodoviárias ou, por outro lado, da competência para fiscalizar a obrigação de indicação do preço de venda a retalho dos combustíveis em todos os postos de abastecimento, independentemente da sua localização, através da utilização de painéis, conforme estabelecido no Decreto–Lei n.º 170/2005, de 10 de Outubro. De igual modo, por força do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, ficou consagrado que a EP, S.A., teria como objecto de actividade a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, sucedendo à EP - Estradas de Portugal, E. P. E., em todos os seus direitos e obrigações legais, como é o caso, por exemplo, do exercício de competências em matéria de implantação de áreas de serviço, de audição dos municípios na definição da rede rodoviária nacional e regional, de fiscalização do trânsito nas vias públicas sob a sua jurisdição ou pela gestão dos sistemas de vigilância electrónica rodoviária, mas também de outras competências anteriormente exercidas pela EP-Estradas de Portugal, E. P. E., pelo Instituto de Estradas de Portugal, I. P., ou pela Junta Autónoma das Estradas.” Acresce que, como igualmente se deixou sublinhado naquele aresto, cuja doutrina subscrevemos e acompanharemos de perto, enquanto o Decreto-Lei n.º 148/2007 não fazia qualquer referência quanto às funções de licenciamento que se encontravam acometidas à entidade transformada, o Decreto-Lei n.º 374/2007, no seu artigo 10.º atribui à entidade recorrida as competências para a salvaguarda do Estatuto da Estrada (n.º 1), mais se referindo que para o desenvolvimento da sua actividade, a mesma detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidas ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis, no que tange à liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades [nº 2, alínea c)]. Do mesmo modo o artigo 13.º daquele diploma legal estabelece que «constitui receita da EP o produto de taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e actos similares e por serviços prestados no âmbito da sua actividade.» (nº 1, alínea c), aí se enquadrando o exercício de todas as atribuições que integravam a esfera jurídica da entidade transformada que não tivessem sido expressamente conferidas a demais entidades, nomeadamente o INIR (cfr, artigo 10.º, n.º 2, e 13.º, n.º 1, alínea c) e n.º 2, alínea c). Por outro lado, de acordo com o art.º 4.º, n.º 1 do referido DL, a EP-Estradas de Portugal, S.A. passou a ter "por objecto a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão que com ela é celebrado pelo Estado.
Daqui se infere que à EP-Estradas de Portugal, SA foi atribuída a exploração da rede viária nacional, sendo tal atribuição necessariamente acompanhada dos devidos poderes e necessárias competências de licenciamento, nomeadamente de instalação e ampliação de postos de abastecimentos, por um lado, e da cobrança das respectivas taxas, fazendo delas sua receita própria, por outro lado [cfr. artigo 13.º, n.º 1, alínea c) do Decreto-Lei n.º 374/2007 e alínea e) da Base 3. Em face do exposto haveremos de concluir que, como bem decidiu o Tribunal Tributário de Lisboa, a EP - Estradas de Portugal, SA., tinha competência para cobrar as taxas impugnadas, pelo que não se verifica o invocado vício de incompetência absoluta. 6.3 Da invocada a ilegalidade de liquidação da taxa efectuada ao abrigo da al. i) do n.º 1 do art. 15.2 do Dec.-Lei n.º 13/71, de 23/1, actualizado pelo Dec.-Lei n.º 25/04, de 24/1, no que toca à base de incidência da taxa. Entende a recorrente que ao contrário do defendido na sentença recorrida, da interpretação do corpo do artigo 15º, nº 1, alínea l) do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24/01, resulta que a base de incidência da taxa deverá recair sobre cada bomba de abastecimento e não já sobre cada uma das mangueiras disponíveis em cada bomba. E que, sendo a “bomba abastecedora” o elemento essencial para indicar a função económica do posto de abastecimento e a sua respectiva capacidade, é aquela que deverá ser tida como base de incidência da taxa prevista no citado artigo 15º, n.º 1, alínea I), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23/01 (e não já cada mangueira que a compõe), pelo que a sentença recorrida, incorreu esta numa errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 15º, n.º 1, alínea I) do DL n.º 13/71. A nosso ver também aqui carece de razão legal. Este Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou por diversas vezes sobre a questão suscitada pelo recorrente e no sentido de que o conceito de “bomba abastecedora de combustível“, para efeitos de incidência da taxa pela emissão de licença para o estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, prevista no artigo 15º nº1 alínea 1) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro (na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro), corresponde ao de “mangueira abastecedora”, enquanto dispositivo destinado a transferir combustível de um reservatório para um depósito de veículo automóvel, e não ao de “unidade de abastecimento” (cf., neste sentido, para além dos acórdãos de 17.06.2009 processo nº 263/09 e de 16.09.2009 processo nº 327/09, ali citados, os Acórdãos de 25.03.2015, proferidos nos recursos 254/14 e 202/14, de 16.12.2015, recurso 280/15, de 17.02.2016, recursos 1795/13 e 443/14, e de 15.11.2017, recurso 467/15. Com efeito e como vem sendo afirmado, de forma pacífica, pela referida jurisprudência, a base da incidência da taxa prevista na alínea l) do artigo 15º do DL n.º 13/71 afere-se por cada possibilidade de saída de combustível, a qual se encontra indissociavelmente ligada à componente visível, por exterior, da bomba abastecedora de combustível (a mangueira). Sendo assim, encontrando-se acoplado a cada mangueira um mecanismo de bombagem, apresenta-se como decorrência irrefragável o entender-se que a base de incidência de tributação da taxa em causa seja aferida por cada mangueira licenciada a instalar.
Assenta tal jurisprudência no entendimento que esse conceito de bomba abastecedora de combustível é o que melhor se compagina com a necessidade de prevenir as condições de segurança e circulação nas estradas, tributando o risco rodoviário acrescido que resulta do maior número de saídas de combustível licenciadas. E de facto os poderes referidos nos artigos 10º e 15º do Decreto-Lei nº 13/71, de 14 de Setembro, para licenciar a construção ou ampliação dos Postos de Abastecimento de Combustíveis localizados nas respectivas margens e para cobrar taxas em contrapartida da prestação desses serviços justificam-se, precisamente, pelo exercício do poder/dever da EP-SA de fiscalizar e controlar os fluxos de trânsito que saem e entram nos postos de abastecimento de combustíveis, o que, de acordo com a opção legislativa em análise, está relacionado com número de bombas disponíveis, por isso sujeitas a tributação. Ora tais critérios não estão dependentes da realização de qualquer obra, podendo haver obras no posto de abastecimento de combustível, sem ou com ampliação do número de mangueiras, e só neste último caso é que se verifica a liquidação e cobrança de taxa. Por outro lado, e tendo presentes os referidos fundamentos subjacentes à tributação, constata-se que aos mesmos são indiferentes as características do equipamento que sustenta a saída ou saídas do combustível, pois aquele pode ser móvel ou estar afixado no solo, destinar-se à mistura de combustíveis ou não, já que o efeito sobre as condições de segurança e circulação nas estradas é sempre o mesmo, ou seja, o risco rodoviário aumenta com o aumento do número de saídas de combustível. Sendo que tal risco rodoviário, que acresce com o aumento do número de saídas de combustível, não foi quantificado ou graduado pelo legislador, o qual se limitou a referir mangueiras, ou seja, o utensílio e não a intensidade com que este é utilizado. Mantendo-se, atual esta doutrina que aqui se segue, também nesta parte o recurso está votado ao insucesso. Termos em que acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente. D.n. Lisboa, 14 de Outubro de 2020. – Aragão Seia (relator) – Nuno Bastos – Gustavo Lopes Courinha.