Processo 00135/19.6BEAVR-S1

EM NOME DO POVO

Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

A T., S.A. veio interpor, em separado do processo principal, RECURSO JURISDICIONAL do despacho de 24.02.2021, do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto pelo qual foi indeferido o requerimento para atribuição de efeito suspensivo à impugnação, intentada contra o Estado Português e o Ministério do Planeamento (Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte) contra o acto que determinou a devolução do incentivo recebido no montante de14.806€35 euros.

Invocou para tanto, em síntese, que se verificou uma nulidade processual decorrente da falta de contraditório e que, em todo o caso, a decisão recorrida violou, ao indeferir o requerido, o disposto no artigo 50º, nº 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Não foram apresentadas contra-alegações.

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Cumpre decidir já que nada a tal obsta.*

I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:

I. O princípio do contraditório previsto no artigo 3º nº 3 do C. P. Civil aplicável ao processo administrativo ex vi do artigo 1º do CPTA é um princípio basilar do processo que hoje ultrapassou a concepção clássica, que estava associada ao exercício do direito de resposta, assumindo-se hoje como uma garantia de participação efectiva das partes no desenvolvimento da todo o processo, conferindo às partes a possibilidade de influírem em todos os elementos que se liguem ao objecto da causa.

II. Deste modo, o princípio do contraditório passou a ter um sentido amplo que abarca quer o direito ao conhecimento e pronúncia sobre todos os elementos susceptíveis de influenciar a decisão carreados para o processo pela parte contrária (contraditório clássico ou horizontal) quer o direito de ambas as partes intervirem para influenciarem a decisão da causa, assim se evitando decisões surpresa (contraditório vertical).

III. Nenhuma decisão deve, pois, ser tomada sem que previamente tenha sido dada efectiva possibilidade ao sujeito processual contra quem é dirigida de a discutir, de a contestar e de a valorar, possibilitando-se-lhe, assim, influir activamente na decisão. A imposição de audição das partes em momento anterior à decisão é determinada por um objectivo concreto - o de permitir às partes intervirem activamente na construção da decisão, chamando-as a trazerem aos autos a solução para que apontam.

IV. A violação do princípio do contraditório é gerador da nulidade processual.

V. O princípio do contraditório tem dignidade constitucional, porque dela decorre em primeira linha a regra fundamental da proibição da indefesa, porque nenhuma decisão deve ser tomada pelo juiz, sem que previamente, tenha sido dada ampla e efectiva possibilidade ao sujeito processual contra o qual ela é dirigida, de a discutir, de a contestar, de a

valorar (Ac. do Tribunal Constitucional de 2/6/2005).

VI. O princípio do contraditório vai ínsito no direito ao acesso aos Tribunais consagrado no artigo 20 º nº 1 da Constituição ( cfr. Ac. nº 259/2000 de 2 /5/2000 do tribunal Constitucional.

VII. Descendo ao caso vertente verifica-se que por despacho datado de 28/01/2021 a Meritíssima Juiz a quo ordenou a notificação das partes para, querendo, se pronunciarem quanto à requerida suspensão da eficácia do acto. Sucede que o despacho de que ora se recorre que julgou improcedente o requerimento da Ré foi prolatado ainda antes do decurso do prazo para a respectiva pronúncia, o que significa que não foi tido em consideração por parte da Meritíssima Julgadora.

VIII. É que não basta ao Tribunal conceder às partes o direito de se pronunciarem sobre as questões jurídicas que irão ser objecto de decisão, é também indispensável - sob pena de se limitar a um mero proforma - que a pronúncia efectuada pelas partes seja objecto de apreciação por parte do Julgador conferindo ao juiz possibilidade de uma maior ponderação e contribuindo para uma maior eficácia e satisfação das partes ao verem resolvidos os litígios com o seu contributo, embora tal não retire a liberdade e a independência que o juiz tem, em termos absolutos, de subsumir, seleccionar, qualificar, interpretar e aplicar a norma jurídica que bem entender, aplicando o direito de modo totalmente autónomo.

IX. Verifica-se que a exigência de restituição de incentivos resulta de, no entendimento da Ré, a Autora não ter cumprido um dos critérios de elegibilidade dos projectos “ ter uma duração máxima de 24 meses” .

X. Com fundamento nessa constatação a Ré conclui que “ a candidatura não foi integralmente executada nos termos em que foi aprovada, como era obrigação do beneficiário, estabelecida, na al. a) do nº 1 do artigo 24º do DL nº 159/2014 de 27/10” (cfr. doc. 6 junto com a p.i.). O que nos termos dos artigos 23º e 26º do referido preceito será “fundamento de revogação do apoio concedido, com a consequente devolução do incentivo pago …” (cfr. idem).

XI. Do preceito em causa não resulta, de forma alguma, o carácter sancionatório do acto que ordena a devolução das verbas, antes se conclui que os montantes indevidamente recebidos constituem dívida das entidades que dele beneficiaram que terão de repor essas verbas e m 30 dias. Não se trata de punir o comportamento do beneficiário mas tão só assegurar o cumprimento das normas que regulam a elegibilidade das candidaturas aos incentivos e as consequências do incumprimento.

XII. Sendo assim, como julgamos ser, não revestindo o acto em causa natureza sancionatória, tem aplicação automática o disposto no artigo 50º nº 2 do CPTA, devendo por conseguinte ser decretada a suspensão da eficácia do acto.

Nestes termos e nos melhores de direito que V. Exas. suprirão vem requerer seja julgado procedente o presente recurso com declaração de nulidade do despacho a quo por violação do princípio do contraditório, ou quando assim se não entenda se dignem revogar a decisão a quo, com as legais consequências.

A decisão proferida pela Meritíssima Juiz a quo violou a norma do artigo 50º nº 2 do CPTA.

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II –Matéria de facto.

Mostram-se com relevo os seguintes factos provados documentados nos autos:

1. A T., S.A. intentou contra o Estado Português e o Ministério do Planeamento (Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte) acção para impugnação do acto que determinou a devolução do incentivo recebido no montante de14.806€35 – ver petição inicial no SITAF que aqui se dá por reproduzida.

2. Nesse articulado inicial a Autora requereu a “atribuição do efeito suspensivo à presente impugnação nos termos do artigo 50º, n.º2 do CPTA, já que a Autora prestou garantia bancária, emitida pelo Montepio n.º 368-43.000233-8, conforme consta da Informação do IAPMEI referido em 13º supra – idem.

3. Da informação que serviu de suporte ao acto impugnado, consta, da sua parte final, o seguinte: “Acresce ainda referir que o beneficiário remeteu uma garantia bancária com o n.º 368-43.00233 emitida pelo Montepio, não tendo submetido nenhum pedido de pagamento contra garantia bancária - Veja-se o documento 6 apresentado com a petição inicial que aqui se dá por reproduzido.

4. Por despacho de 28.01.2021 foi ordenado que se notificasse “os demandados para que, no prazo de 10 (dez) dias, querendo, se venham pronunciar quanto à requerida suspensão da eficácia do acto.” – ver despacho o SITAF.

5. Despacho que foi notificado à Autora e aos Demandados em 29.01.2021 – ver cotas com esta data no SITAF.

6. O Ministério do Planeamento, por requerimento de 01.02.2021, veio defender, citando acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, que “no domínio da acção impugnatória do despacho revogatório do financiamento concedido, a natureza sancionatória do acto impugnado configura-se como facto impeditivo do efeito automático previsto no art.º 50º, n.º2, CPTA” – veja-se requerimento no SITAF.

7. O Estado Português, representado pelo Ministério Público, veio declarar, em 02.02.2021 não se opor “à requerida suspensão da eficácia do acto uma vez que se verificam os requisitos do artigo 50º, n.º2, do CPTA e tendo por atenção o teor do doc. 6 junto com a PI” – ver requerimento desta data no SITAF.

8. Em 24.02.2021, às 16h58m foi proferido o despacho ora recorrido, com este teor:

“Perscrutado o teor da petição inicial, verifica-se que a autora requer a atribuição de efeito suspensivo à presente acção, nos termos do disposto no art. 50.º, n.º 2 do CPTA, “já que a autora prestou garantia bancária, emitida pelo Montepio nº 368-43.000233-8, conforme consta da Informação do IAPMEI referido em 13.º supra”.

Todavia, sobre não vir evidenciada a sua prestação (não sendo uma referência em documento elaborado por terceiro prova bastante do facto), afigura-se ainda que o requerimento em causa não configura o meio próprio para obter a suspensão da eficácia do acto, ao abrigo do disposto no n.º 2 do art. 50.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Na realidade, tal efeito jurídico, na pendência de acção administrativa de impugnação de acto, há-de ser obtido mediante a tramitação de incidente a tanto destinado, nos termos previstos no Código de Processo Civil, por remissão do art. 1.º do CPTA.

Assim o tem entendido a jurisprudência, de que se cita o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 29.09.2011 (proc. n.º 07633/11, in www.dgsi.pt):

«A impugnação de um acto administrativo suspende a eficácia desse acto quando esteja apenas em causa o pagamento de uma quantia certa, sem natureza sancionatória, e tenha sido prestada garantia por qualquer das formas previstas na lei tributária – art. 50º-2 CPTA.

As formas cit. são as do art. 199º CPPT: garantia bancária, caução, seguro-caução ou qualquer meio susceptível de assegurar os créditos (hipoteca, consignação de rendimentos ou penhor). (1)

A questão aqui colocada é saber quando e por que meio processual deve ou pode a garantia ser prestada.

O CPC só prevê a prestação de caução, exigida pelo credor, como incidente com tramitação tipificada. O mesmo (se exigido pelo credor) ocorre com o reforço ou a substituição de hipoteca, consignação de rendimentos ou penhor.

A garantia aqui é “oferecida” e não exigida, podendo ser prestada antes da AAE, sendo a respectiva documentação junta à p.i. (assim MÁRIO AROSO…, Comentário …, 2010, p. 336), onde se fará o requerimento (incidente atípico) de suspensão da eficácia(2), ou durante a AAE, sendo que, também neste caso, é lógico que o efeito suspensivo só ocorrerá com a aceitação pelo juiz da garantia entretanto apresentada em requerimento incidental autónomo e após o contraditório (assim MÁRIO/RODRIGO E. DE OLIVEIRA, CPTA e ETAF Anot., nota ix).

Não vemos, pois, necessidade, utilidade ou possibilidade de o juiz (e eventualmente a parte contrária) aceitar a garantia (hipoteca por ex.) antes da AAE, o que seria, aliás, através de um meio processual autónomo inexistente no CPTA e no CPC. E as formalidades do CPPT não se aplicam aqui (assim: Ac. STA de 11-7-96, Ap-DR de 15-3-1999, p. 5501, e MÁRIO AROSO…, Comentário…, 2010, p. 334).»

Tal entendimento veio a ser reiterado recentemente, ainda que de modo implícito, pelo decidido no acórdão do mesmo Tribunal de 14.05.2020 (proc. n.º 91/18.8BELSB-A, in www.dgsi.pt), onde se estabeleceu:

«O incidente de prestação de garantia, nos termos do artigo 50.º, n.º 2 do CPTA tem por finalidade obstar à eficácia dos atos impugnados, tendo como pressupostos: (i) que esteja em causa apenas o pagamento de uma quantia certa, (ii) sem natureza sancionatória e que (iii) se trate de uma garantia por qualquer das formas previstas na lei tributária.»

Por fim, constata-se ainda que à eventual possibilidade de dedução de incidente a tanto destinado obsta a própria natureza do acto impugnado.

Na realidade, face à unanimidade da jurisprudência nesse sentido, é hoje pacífico o entendimento de que o acto de revogação da decisão de concessão de apoio, no âmbito de um programa de incentivo financeiro, reveste natureza sancionatória – neste sentido, entre outros, os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 25.06.2015 e do Tribunal Central Administrativo Norte de 18.11.2016 e de 17.01.2020 (proferidos no âmbito dos processos n.º 11981/15, 00633/09.0BEVIS e 01749/09.8BEBRG, respectivamente, todos disponíveis em www.dgsi.pt).

Nesta exacta medida, não se verificam as condições da previsão constante do art. 50.º, n.º 2 do CPTA, de que se socorre a autora em benefício da sua pretensão.

Motivos, todos, por que não pode senão improceder o requerimento de suspensão da eficácia do acto.

Pelo exposto:

Julga-se improcedente o requerimento de atribuição de efeito suspensivo à presente impugnação.”

- Ver despacho no SITAF.

9. Por requerimento de 24.02.2021, apresentado às 16h58m, a Autora veio defender que “não revestindo o acto em causa natureza sancionatória, tem aplicação automática o disposto no artigo 50º, n.º 2, do CPPT (leia-se CPTA), devendo, por conseguinte, ser decretada a suspensão da eficácia do acto” – ver requerimento desta data no SITAF.

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III - Enquadramento jurídico.

1. A nulidade processual decorrente da preterição do contraditório.

Dispõe o n.º 3 do artigo 3º do Código de Processo Civil, aplicável por força do disposto no artigo 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos:

“O juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem”.

No caso a questão foi suscitada pela própria Autora pelo que o contraditório apenas se impunha em relação aos Demandados, como de resto resulta do despacho de 28.01.2021 – facto provado sob o n.º4.

E os Demandados pronunciaram-se sobre este requerimento, o Ministério do Planeamento no sentido de ser indeferido e o Estado Português no sentido de ser deferido.

A Autora que não devia ter sido notificada acabou por ser notificada 29.01.2021, mas apresentou a sua pronúncia, em 24.02.2021 – ver factos provados sob os n.ºs 5 e 9 –, claramente para além do prazo de 10 dias que foi fixado para o efeito, ou seja, extemporaneamente.

Finalmente, este é um caso de evidente de manifesta desnecessidade de assegurar o contraditório.

A questão reveste notória simplicidade do ponto de vista jurídico e os factos necessários e suficientes para decidir estão todos documentados, permitindo tirar as ilacções que o Tribunal recorrido tirou.

Ainda que assim não se entendesse, as partes pronunciaram-se sobre a matéria no presente recurso jurisdicional, sendo a Autora e o Demandado Estado contra a decisão recorrida e Demandado Ministério do Planeamento a favor.

Declarar a nulidade processual e obrigar a Tribunal recorrido a nova pronúncia seria praticar actos inúteis porque nesta sede de recurso, depois de ouvidas as partes, este Tribunal de recurso tem já condições para decidir.

Precisamente no mesmo sentido em que decidiu o Tribunal recorrido, como de seguida veremos.

Termos em que se julga improcedente esta arguida nulidade processual.

2. O acerto da decisão.

A impugnação de um acto administrativo suspende automaticamente a eficácia do acto quando está em causa o pagamento de uma quantia certa mas apenas se não tiver natureza sancionatória, e tenha sido prestada garantia por qualquer das formas previstas na lei tributária, conforme decorre do disposto no artigo 50º, n.º2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Nesta primeira premissa não existe, de resto, desacordo.

A questão está, tão-só, em saber se o acto impugnado reveste natureza sancionatória.

Ora é inequívoco que o acto que revoga o financiamento concedido tem claramente natureza sancionatória. É a sanção pelo incumprimento do contrato de financiamento.

Com uma natureza completamente distinta do acto que ordena a restituição de importâncias indevidamente pagas. No caso as importâncias concedidas à Autora eram devidas, por força do contrato. A sua restituição não é por terem sido indevidamente concedidas, mas como sanção pelo incumprimento do contrato.

De resto a própria Autora defendeu esta posição, acertada, no seu articulado inicial, concretamente no artigo 72º (ver no SITAF):

“É que a revogação é a sanção mais grave que um contrato pode ter, adequando-se apenas aos incumprimentos igualmente graves sob pena de violação do princípio da proporcionalidade”.

Estando aqui em causa um acto sancionatório não se aplica ao caso o disposto no artigo 50º, n.º2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pelo que não se pode ter por violado o disposto neste preceito com a decisão recorrida a indeferir a atribuição de efeito suspensivo automático à instauração da impugnação.

Termos em que se impõe manter a decisão recorrida, negando provimento ao recurso.*

IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantém a decisão recorrida.*
Custas pela Recorrente.*

Porto, 19.11.2021

Rogério Martins

Fernanda Brandão

Hélder Vieira