Processo 0278/24.4BEPNF

Pedido de consulta prejudicial formulada no processo n.º 278/24.4BEPNF

1.

1.1 Por despacho de 24 de Fevereiro de 2025, a Presidente dos Tribunais Administrativos e Fiscais da Zona Norte, em exercício de funções como Presidente do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, no âmbito do processo 278/24.4BEPNF e mediante proposta do Juiz do processo, formulou um pedido de reenvio prejudicial, nos termos do disposto no art. 122.º-A do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) e no art. 93.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA).

1.2 As questões objecto do pedido de consulta, tal como enunciadas na proposta formulada pelo Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, que foi apropriada pelo referido despacho, são as seguintes:

«1.ª- Para efeitos de identificação do objecto do processo, exige-se ao impugnante, que é apenas o adquirente dos produtos sujeitos à CSR e não o sujeito passivo desse tributo, a identificação dos concretos actos de liquidação de CSR contestados, designadamente por referência às correspondentes declarações de introdução no consumo (DIC), ou basta a junção das facturas de aquisição de tais produtos?

2.ª- Caso a junção das facturas de aquisição dos produtos sujeitos a CSR não seja suficiente, ocorre ineptidão da petição inicial?

3.ª- O adquirente dos produtos sujeitos à CSR tem legitimidade processual activa singular para impugnar a decisão de indeferimento tácito do procedimento previsto no artigo 78.º da LGT que tinha por objecto actos de liquidação da CSR?

4.ª- Caso o adquirente dos produtos sujeitos à CSR não tenha legitimidade processual activa, poderá tal ilegitimidade ser suprida por via da intervenção principal do sujeito passivo da CSR?

5.ª- Caso o adquirente dos produtos sujeitos à CSR tenha legitimidade processual activa, seja ela singular ou plural, dispõe também de legitimidade substantiva?

6.ª- Caso o adquirente dos produtos sujeitos à CSR tenha legitimidade processual (seja ela singular ou plural) e substantiva para impugnar a decisão de indeferimento tácito do procedimento previsto no artigo 78.º da LGT que tinha por objecto actos de liquidação da CSR, a eventual procedência da impugnação acarreta o reembolso à impugnante de alguma quantia ou apenas ao sujeito passivo da CSR?

7.ª- Caso a impugnante tenha direito ao reembolso de alguma quantia, como deve ser calculada essa quantia?».

1.3 Em ordem a sustentar o pedido de reenvio, a Presidente do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, depois de reproduzir a proposta do Juiz do processo e de se ter pronunciado sobre os pressupostos legais de admissibilidade do pedido, considerou, em síntese, o seguinte:

- «[…] não se trata de um processo de natureza urgente, nem sequer prioritário no cumprimento»;

- «[…] as questões em causa no referido processo são relativas à legalidade de actos de repercussão da Contribuições de Serviço Rodoviário (doravante CSR) consubstanciados nas facturas referentes ao gasóleo rodoviário, à gasolina e ao GPL auto adquiridos, e as correspondentes liquidações de CSR praticadas pela AT, com base nas DIC submetidas pelo respectivo sujeito passivo, e ainda o reembolso de todas as quantias suportadas a esse título, acrescidas dos respectivos juros indemnizatórios»;

- a Impugnante invoca «a desconformidade entre a Lei n.º 55/2007, de 31 de Agosto, que instituiu a CSR, e a Directiva 2008/118/CE 59», «a obrigação de desaplicação das normas internas que instituíram a CSR, por desconformidade com o direito da União, e sobre a existência de erro imputável aos serviços» e «o dever de anulação dos actos tributários objecto da presente impugnação judicial e do consequente direito da Impugnante ao reembolso dos montantes pagos a título de CSR»;

- as referidas questões repetem-se em vários processos pendentes nos diversos tribunais administrativos e fiscais da Zona Norte, que enumerou – sendo que no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto existem 20 processos a aguardar decisão e 8 já decididos e em recurso, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela existe 1 processo a aguardar decisão e 3 já decididos, um dos quais em recurso, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga existem 36 processos a aguardar decisão e no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, existem 9 processos a aguardar decisão;

- as questões suscitadas no processo «não foram ainda objecto de pronúncia pelos Tribunais Superiores (quer na 2.ª Instância, quer no STA) e assim sendo, conclui-se que se tratam de questões novas pois “ainda não foram objecto de jurisprudência mais ou menos consistente”, cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, Vol. I, Almedina, 2006, p. 540)»;

- «embora um ou outro processo a correr termos nos TAF da Zona Norte tenha decisão proferida, as sentenças são recentes e ainda não transitadas em julgado e, em nenhuma delas se conhece do mérito das questões suscitadas»;

- as questões suscitadas «podem considerar[-se] questões de dificuldade séria pois apresentam um elevado grau de complexidade jurídica, basta para tal ver os fundamentos invocados pela Impugnante» e «atendendo aos valores em causa, e às várias normas, decisões do CAAD e do TJUE invocadas e envolvidas, importa atribuir às questões em causa uma superior relevância».

1.3 Recebidos os autos neste Supremo Tribunal Administrativo, foi dada vista ao Ministério Público e o Procurador-Geral-Adjunto pronunciou-se no sentido da não admissão do pedido por falta do pressuposto “questão de direito nova que suscite dificuldades sérias”. Isto, em síntese e após enunciar as disposições legais aplicáveis, os termos do pedido e os pressupostos legais da admissibilidade do reenvio, com a seguinte fundamentação: «[…]

4. Vejamos se estarão verificados, efectivamente, os pertinentes pressupostos legais:

- o reenvio não vem formulado em processo urgente;

- trata-se de questão que se pode repetir noutros processos, como muito bem assinala a Excelentíssima Senhora Presidente dos Tribunais Administrativos e Fiscais da Zona Norte, que enumera, de forma exaustiva, 66 processos pendentes nos TAF´s do Porto, Mirandela, Braga e Penafiel em que a problemática da “Contribuição de Serviço Rodoviário” e sua repercussão em consumidores finais se coloca; acrescem ainda 10 processos já em fase de recurso para o TCAN.

- assim, a questão em causa não se assume como de escassa relevância.

- cabe ponderar se estamos perante uma “questão de direito nova que suscite dificuldades sérias”.

Para verificação deste pressuposto, previamente importará fazer um breve enquadramento da Contribuição de Serviço Rodoviário “CSR”.

5. A Contribuição de Serviço Rodoviário (CSR), instituída pela Lei n.º 55/2007, de 31 de Agosto, destinava-se 1 [1 A “CRS” foi eliminada do nosso ordenamento jurídico pela Lei n.º 24-E/2022, de 30 de Dezembro, passando o sector a ser financiado com a receita do ISP.] a financiar a rede rodoviária nacional, sob responsabilidade da “A..., S.A.”, abrangendo a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento das redes rodoviárias nacionais.

A “CSR” incidia sobre gasolina, gasóleo e gás de petróleo liquefeito (GPL), sujeitos ao Imposto sobre os Produtos Petrolíferos e Energéticos (ISP) e não isentos do mesmo.

A “CSR” era devida pelos sujeitos passivos do ISP. No entanto, sendo o ISP um imposto especial de consumo (IEC), o encargo era susceptível de ser repercutido sobre o consumidor final.

6. Citando a Decisão Arbitral de 03-02-2025, proferida no Processo n.º 1059/2024-T do CAAD, p 18/19: «110. A legalidade da CSR foi formalmente questionada pelo TJUE no Despacho de 2 de Fevereiro de 2022 (Vapo Atlantic SA c. Autoridade Tributária, proc. C-460/21)2 [2 Resultante de reenvio prejudicial ao TJUE efectuado no Processo n.º 564/2020-T, de 2021/07/12.], ao considerar que, face ao disposto no art. 1.º/1 a) e 2 da Directiva 2008/118, pré-existindo um imposto sobre os produtos petrolíferos (o ISP), o Estado português apenas poderia fazer incidir novo imposto sobre os mesmos produtos se este tivesse em vista motivos específicos, o que não acontece, já que a mera afectação do produto desse tributo ao financiamento da concessionária da rede rodoviária nacional não é suficiente, mesmo se associada à redução da sinistralidade e de sustentabilidade ambiental.» […] «117. É certo, conforme se referiu, a invalidade da CSR não foi determinada pelo TJUE com efeitos erga omnes. Nem poderia ter acontecido, pelas razões apresentadas. Mas isso não impede – ou sequer desaconselha – que os interessados possam invocar a interpretação constante nesse esse despacho para defenderem a contrariedade do tributo com o Direito da União. É que existindo e subsistindo essa contrariedade, impõe-se a desaplicação do direito nacional, já que aquele se aplica na ordem interna nos termos por ele próprio definidos (art. 8.º/4 da Constituição), e esses mesmos termos determinam a sua prevalência sobre o Direito nacional, por força do princípio do primado (ac. 15.07.1964 Costa c. ENEL, proc. 6/64 e Declaração sobre o primado do direito comunitário, anexa ao TFUE)».

7. Na sequência desta decisão do TJUE, os agentes económicos a quem a “CSR” foi repercutida pelos operadores, instauraram diversos processos de impugnação do tributo, quer no CAAD, quer nos Tribunais Administrativos e Fiscais, designadamente nos TAFS da Zona Norte, como resulta da lista de processos pendentes que vem discriminada pela Excelentíssima Senhora Presidente), por forma a obter o reembolso dos montantes da CSR repercutidos e pagos à AT.

8. Existem já inúmeras decisões arbitrais proferidas e em cujo âmbito foi apreciada a (i)legalidade de actos de repercussão (cf., entre outras, decisões proferidas nos processos arbitrais n.ºs 229/2013-T, 305/2018-T, 663/2018-T, 670/2018-T, 467/2020-T e 468/2020-T, entre outros).

9. A circunstância de não existir qualquer decisão judicial de mérito sobre a (i)legalidade da CSR, no universo dos processos de impugnação judicial pendentes nos TAF’s da Zona Norte, nem jurisprudência dos Tribunas Superiores, não significa, com o devido respeito, que se entenda estarmos perante uma “questão nova”.

Com efeito existem dezenas de Acórdãos proferidos em Tribunais Arbitrais do CAAD sobre as questões aqui colocadas (designadamente as excepções dilatórias), as quais aliás são recorrentemente invocadas pela AT nos processos arbitrais.

Sem embargo de a jurisprudência do CAAD não ser uniforme, tal não significará que a “questão de direito seja nova e suscite dificuldades sérias”.

10. Exemplificativamente, entre outras, pode convocar-se a Decisão Arbitral (por unanimidade) do Processo n.º 486/2023-T de 2024-02-14, onde se decidiu: 3 [3 Cujo sumário é o seguinte: «I – As entidades utilizadoras da rede rodoviária nacional que suportam o encargo tributário da Contribuição de Serviço Rodoviário por efeito da repercussão, têm legitimidade processual para impugnar judicialmente os actos de liquidação do imposto que incidam sobre combustíveis que tenham adquirido, como meio de reagirem contra a ilegalidade da repercussão; II - A Contribuição de Serviço Rodoviário, criada pela Lei n.º 55/2007, de 31 de Agosto, não prossegue “motivos específicos”, na acepção do artigo 1.º, n.º 2, da Directiva 2008/118/CE, na medida em que as suas receitas têm essencialmente como fim assegurar o financiamento da rede rodoviária nacional, não podendo considerar-se como suficiente, para estabelecer uma relação direta entre a utilização das receitas e um “motivo específico”, os objectivos genéricos de redução da sinistralidade e de sustentabilidade ambiental que se encontram atribuídos à concessionária» (Relator: Carlos Fernandes Cadilha)] «III - Decisão// Termos em que se decide: a) Julgar procedente o pedido arbitral e declarar a ilegalidade dos actos de liquidação da Contribuição de Serviço Rodoviário impugnados, com a consequente anulação dos correspondentes actos de repercussão; b) Condenar a Autoridade Tributária no reembolso do imposto indevidamente pago e no pagamento de juros indemnizatórios calculados desde 1 de Dezembro de 2023 até à data do processamento da respectiva nota de crédito».

Neste aresto, como em muitos outros contestado pela AT, esta invocou as seguintes excepções, todas consideradas improcedentes: Ineptidão da petição inicial, Intempestividade do pedido de revisão oficiosa; Ilegitimidade da Requerente; Incidente de intervenção provocada; Incompetência do tribunal arbitral em razão da matéria; Incompetência material do tribunal em razão da causa de pedir.

11. Neste contexto, salvo melhor opinião e considerando o teor da própria petição inicial, não se afigura que esteja preenchido o requisito segundo o qual estamos perante uma “questão de direito nova que suscite dificuldades sérias”, a que se alude no n.º 2 do artigo 27.º do ETAF, n.º 2 do artigo 27.º do ETAF e no artigo 122.º-A do CPPT.4 [4 Emanados no âmbito do CAAD, podem consultar-se, entre outros, os Processos n.ºs 374/2023-T de 2023-12-14; 465/2023-T de 2023-12-14; 534/2023-T de 2023-12-20; 298/2023-T de 2024-01-04; 616/2024-T, de 2024-01-07; 625/2024-T, de 2024-11-13 (cfr. voto vencido do Juiz Conselheiro Jorge Lopes Sousa); 603/2024-T, de 2024-11-13 (Sobre natureza e prova do acto de repercussão - Relator: António Lima Guerreiro); 564/2024-T, de 2024-12-27; 606/2024-T, de 2025-01-14 (ineptidão PI); 555/2024-T, de 2024-12-30; 556/2024, de 2024-12-04; Processo n.º 1059/2024-T, de 2025-03-02 (Voto de vencido Juiz Conselheiro Jorge Lopes Sousa quanto às questões da incompetência por falta de vinculação da Autoridade Tributária e Aduaneira, da ilegitimidade activa e da prova da repercussão)]».

1.4 Cumpre apreciar liminarmente e decidir da admissibilidade do pedido, nos termos do disposto no art. 93, n.ºs 1 e 3, do CPTA, aplicável ex vi do art. 122.º-A do CPPT.

2.

2.1 Perante o pedido de reenvio prejudicial efectuado pela Presidente do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel ao abrigo do disposto no art. 122.º-A do CPPT e do art. 93.º do CPTA, cumpre a esta formação prevista no n.º 3 do art. 93.º do CPTA verificar se «se encontram preenchidos os respectivos pressupostos ou que a escassa relevância da questão não justifica a emissão de uma pronúncia».

Os pressupostos legais de admissibilidade do pedido de reenvio são enunciados, pela positiva, no art. 122.º-A do CPPT e no n.º 1 do art. 93.º do CPTA e, pela negativa, no n.º 3 deste último artigo; assim, a consulta prejudicial a submeter ao Supremo Tribunal, por um lado, i) deverá respeitar a questão de direito nova, ii) que suscite dificuldades sérias e iii) possa vir a ser suscitada noutros litígios e, por outro lado, não poderá ter lugar iv) em processos urgentes e iv) se a escassa relevância da questão não justificar a emissão de uma pronúncia (Não são numerosas as decisões de apreciação liminar da admissibilidade do reenvio que encontrámos proferidas pelo Pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

- acórdão de 16 de Junho de 2010, proferido no processo n.º 265/10, disponível em https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/94c14a71eafe56ba8025774a003d9b3c;

- acórdão de 2 de Maio de 2012, proferido no processo n.º 15/12, disponível em https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/8bb00f5613d95d77802579fb00333542;

- acórdão de 4 de Março de 2020, proferido no processo 259/10.5BELRS, disponível em https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-1/33a8069df0604a77802585520057f812. ).

No caso, o pedido foi formulado relativamente a sete questões, que acima se deixaram enunciadas.

Cumpre apreciar a admissibilidade do pedido.

2.2 Visto o processo, verificamos que, em face das questões, tal como enunciadas, a pretensão deduzida não é outra senão a de que este Supremo Tribunal decida todas as questões que se suscitam no processo; ou seja, numa visão pragmática quanto ao alcance do pedido, que decida o processo de impugnação judicial. O que se pretende, afinal, é que este Supremo Tribunal proceda ao julgamento da causa, que a decida em primeira instância em vez do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel.

Na verdade, tendo em conta que nos presentes autos a Impugnante pediu, na sequência de falta de decisão sobre o pedido de revisão formulado ao abrigo do disposto no art. 78.º da Lei Geral Tributária (LGT), a anulação «[d]os actos de repercussão da CSR consubstanciados nas facturas referentes ao gasóleo rodoviário, à gasolina e ao GPL auto adquiridos pela Impugnante no decurso do período compreendido entre 15 de Dezembro de 2018 e 31 de Dezembro de 2020, e, bem assim, as correspondentes liquidações de CSR praticadas pela AT com base nas DIC submetidas pelo respectivo sujeito passivo, com as demais consequências legais, designadamente, com o reembolso à Impugnante de todas as quantias suportadas a esse título, acrescidas dos respectivos juros indemnizatórios contados nos termos acima referidos», vem agora pedido a este Supremo Tribunal Administrativo que se pronuncie sobre a regularidade da petição inicial (e da eventual ineptidão da mesma por falta de identificação do acto impugnado, aferindo-se da suficiência dos documentos para esse efeito), passando pela legitimidade processual do Impugnante (enquanto repercutido) e até do modo de suprimento da eventual ilegitimidade, pela legitimidade substantiva do Impugnante, por saber se há lugar a reembolso de alguma quantia à Impugnante (o que, obviamente, implica o juízo sobre a legalidade da liquidação, nomeadamente por desconformidade com o Direito da União Europeia, e sobre a legalidade da repercussão) e como deve ser feito o cálculo dessa quantia (designadamente no que respeita ao direito a juros indemnizatórios e modo da sua contagem).

Ora, salvo o devido respeito, não é essa a finalidade da consulta prejudicial prevista no art. 93.º do CPTA: este mecanismo processual não visa, ainda que indirectamente, que o Supremo Tribunal Administrativo substitua o tribunal de primeira instância na decisão da causa, mediante o conhecimento de todas e cada uma das questões suscitadas no processo; visa, isso sim, a pronúncia do Supremo Tribunal Administrativo, no âmbito do seu papel de “regulador do sistema”, sobre uma específica questão de direito nova, que suscite dificuldades sérias e que possa vir a ser replicada noutros processos.

Tanto basta para que não se admita o pedido de reenvio prejudicial.

Mas, ainda que assim não fosse, sempre se imporia a rejeição do pedido de consulta prejudicial. Vejamos:

2.3 As questões suscitadas não podem ser tidas como novas. A Presidente do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel no pedido dirigido a este Supremo Tribunal salientou que, para além dos sessenta e seis processos pendentes nos tribunais administrativos e fiscais da Região Norte em que se suscitam as mesmas questões que no presente processo, há já dez processos nas mesmas condições que se encontram em fase de recurso da sentença no Tribunal Central Administrativo Norte. Por outro lado, da consulta ao sítio do Centro de Arbitragem Administrativa (CAAD) na internet verificámos que por este foram já decididos mais de duas centenas de processos onde se discutiram as mesmas questões, datando as primeiras decisões de 2023.

Significa isto que, entre os tribunais estaduais e os tribunais arbitrais, as questões ora suscitadas, parcial ou totalmente, foram já decididas muitas e muitas vezes, mais de duzentas. Não poderão, pois, ser tidas como novas.

A invocada circunstância de não haver unanimidade nas decisões deverá ser dirimida através dos meios de impugnação das decisões judiciais previstos quer no CPPT quer no Regime Jurídico da Arbitragem Tributária (RJAT), sendo que a Senhora Presidente do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel dá conta de dez recursos pendentes no Tribunal Central Administrativo Norte e por certo também há ou haverá recursos para o Supremo Tribunal Administrativo interpostos ao abrigo do art. 25.º do RJAT.

Nesta fase da discussão das questões em sede judicial, com muitas decisões já alvo de recurso, admitir a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo em sede de reenvio prejudicial constituiria, a nosso ver, uma indesejável “perturbação” do normal esquema de recursos jurisdicionais do qual não resultaria ganho considerável, na medida em que eventual decisão deste Supremo Tribunal em sede de reenvio prejudicial não poderia influir nas decisões já proferidas nem teria força vinculativa para as decisões a proferir nos recursos delas interpostos.

No presente estádio de muitos dos processos em que se suscitam as questões que ora se pretende colocar em sede de reenvio prejudicial já não se verificam os pressupostos que justificariam a intervenção – que se quer prévia – deste Supremo Tribunal.

Também por este motivo é de não admitir o pedido de reenvio prejudicial.

3.

Em face do exposto, os juízes da Secção do Pleno do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência da formação prevista no n.º 63 do art. 93.º do CPTA, em não admitir o pedido.

Sem custas.

Notifique e comunique também aos Presidentes dos Tribunais Administrativos e Fiscais das demais Zonas.

Comunique aos processos a que respeitam os ofícios a fls. 577, 591 e 603.

*

Lisboa, 29 de Abril de 2025. - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes (relator) - Dulce Manuel da Conceição Neto - Isabel Cristina Mota Marques da Silva.