Acordam, em conferência, no Supremo Tribunal Administrativo – Secção do Contencioso Administrativo: I RELATÓRIO 1 . O Município de Mondim de Basto - interveniente principal passivo nos autos -, em que é Ré a Freguesia de Vilar de Ferreiros e Autora “A..., SA” - com sede na Rua ..., ..., ..., concelho de Amarante -, inconformado, veio interpor Recurso de Revista do acórdão do TCA Norte, de 6/12/2024 que, concedendo provimento ao recurso interposto pela Ré Junta de Freguesia de Vilar de Ferreiros, a absolveu do pedido e, assim, julgando a acção administrativa comum procedente, condenou o Interveniente/recorrente Município de Mondim de Basto, com fundamento no seu enriquecimento sem causa, a pagar à Autora a quantia de 96.776,14€, acrescida de juros de mora comerciais contados desde a sua citação, até integral pagamento.* Nas suas alegações, o recorrente Município de Mondim de Basto formulou as seguintes conclusões: "a) O Interveniente, aqui recorrente, vem interpor o presente recurso ao abrigo do disposto no artigo 150º do CPTA, por estar em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica e social, se reveste de importância fundamental e porque a sua admissão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito; b) Atento o disposto no artigo 150º do CPTA, as razões pelas quais a apreciação da questão se reveste de importância fundamental e é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, nomeadamente saber, se a responsabilidade pelo pagamento da quantia peticionada pela A. é ou não do Interveniente Município, mesmo não tendo intervindo na celebração dos contratos, se deve ser aplicável, à situação em apreço, o regime da nulidade do negócio jurídico e o seu regime especial, de acordo com o artigo 289º, nº 1 do Código Civil; c) No caso em apreço, o Recorrente entende que a interpretação da lei vertida no douto Acórdão recorrido se traduz numa aplicação errada do direito que prejudica, manifestamente, o Município e também o interesse público (designadamente de todos os munícipes), dada a importância e impacto que esta questão pode ter nas contas públicas daquele; d) Acresce que, deve ser admitido o presente recurso para o Supremo Tribunal Administrativo sob pena da violação do princípio da igualdade e do direito ao recurso; e) O artigo 150º do CPTA, ao restringir o direito ao recurso em processo administrativo além das restrições impostas pela lei processual civil, viola o disposto nos referidos artigos da Lei Fundamental, conferindo aos cidadãos direitos inferiores em matéria de recurso em processo administrativo, o que se traduz numa restrição de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva; f) Trata-se, assim, de uma questão muito relevante a ser apreciada pelo STA, estando verificados os pressupostos de admissibilidade do recurso;
Jurisprudência
Processo 0249/14.9BEMDL
g) Ora, resulta da fundamentação do douto acórdão recorrido que foi a Ré Freguesia quem efetivamente celebrou o contrato com a Autora; h) Porém, entendeu o Tribunal a quo que apenas pode ser aplicado na situação vertente o instituto do enriquecimento sem causa, considerando ter sido o Município quem beneficiou com os trabalhos realizados e perante a caracterização dos caminhos, tais se inseriam nas atribuições da autarquia nos termos do disposto nos artigos 8º e 11º do DL n.º 77/84, de 08.03; i) E ignorou por completo os sujeitos intervenientes na celebração do contrato verbal, que foi reconhecido por todos, ter sido estabelecido entre a sociedade comercial Autora e a Ré Junta de Freguesia; j) Acresce que, resulta provado que foi a Ré Freguesia quem ordenou e se comprometeu a pagar as obras em causa; k) E não se pode concluir que o facto de o Município ter colaborado na fiscalização da obra o vincula de certa forma ao pagamento do preço ou que o facto de se estar perante caminhos municipais responsabiliza o recorrente pois tratam-se de caminhos cuja atribuição legal de manutenção e conservação a este incumbia; l) Porém, a questão sempre deve ser analisada no que diz respeito à declaração de vontade subjacente à declaração negocial expressada pelas partes intervenientes no contrato nulo celebrado – Autora e Ré Freguesia – e à nulidade resultante da celebração do contrato nulo por vício de forma; m) Com efeito, a questão que se pretende ver analisada no presente recurso e que, pela sua relevância jurídica e social, se reveste de fundamental importância para uma necessária e melhor aplicação do direito é: deve ser aplicado o regime da nulidade do negócio jurídico e o seu regime especial, de acordo com o artigo 289º, nº 1 do Código Civil?; n) A douta decisão do Tribunal Central Administrativo do Norte abrirá uma “caixa de pandora” e permitirá a ocorrência de situações como esta, em que a Junta de Freguesia outorga contratos nulos que beneficiem bens de domínio municipal (não podemos descurar que as estradas municipais são distribuídas pelas freguesias dos concelhos) e que, em consequência, seja o Município o responsável pelo pagamento desses contratos porque alegadamente obteve benefício (ficou enriquecido) por conta de um putativo contrato sobre o qual nem sequer teve intervenção; o) Assim, importa esclarecer no que concerne ao Recorrente se, mesmo não tendo intervindo na celebração do contrato lhe poderia ser imputada qualquer responsabilidade pelo pagamento da empreitada alegada pela Autora; p) A resposta terá de ser efetivamente negativa; q) O que importa apurar não é quem em abstrato tem a responsabilidade pelo pagamento da obra, mas quem em concreto assumiu essa responsabilidade perante a Autora;
r) Ora, da factualidade provada resulta que incumbe à Freguesia o pagamento uma vez que foi quem assumiu essa responsabilidade, porquanto é a Ré Freguesia e não o Município Interveniente a contraparte nesse contrato, tendo sido aquela que efetivamente contratou e, como tal, assumiu a responsabilidade perante a Autora no que diz respeito ao cumprimento da declaração de vontade por si expressa no negócio e perante o responsável legal da Autora; s) É, portanto, a Freguesia Ré e não o Município de Mondim de Basto, a entidade responsável perante a Autora pelo pagamento das quantias em dívida de acordo com o disposto nos artigos 406º e 798º do Código Civil; t) Não é pertinente a questão da qualificação jurídica do contrato, dado que não restam dúvidas de que estamos perante um contrato de prestação de serviços, e a caracterização do caminho acaba por ser irrelevante para a decisão dos presentes autos; u) Pelo que, pertinente é enquadrar a situação no quadro normativo existente à data dos factos, de forma a perceber qual deveria ter sido o procedimento adotado e as consequências deste não ter sido respeitado; v) Com efeito, à data dos factos vigorava a Lei nº 159/99, de 14 de setembro, que estabelecia no nº 1 do artigo 15º que “Por via do instrumento de delegação de competências, mediante protocolo, a celebrar com o município, a freguesia pode realizar investimentos cometidos àquele ou gerir equipamentos e serviços municipais” – sublinhado nosso. Sendo que o nº 2 elencava os requisitos e aspetos a conter no documento; w) Assim, impunha a lei que no âmbito da relação administrativa e delegação de competências, poderia a Câmara Municipal, atribuir à Junta de Freguesia determinadas atribuições – como sejam as de realização de obras de pavimentação de caminhos – mediante a celebração de um protocolo; x) Na situação vertente, conforme resulta dos factos provados, o contrato verbal foi somente celebrado entre a Autora e o então Presidente da Junta de Freguesia de Vilar de Ferreiros, tendo as obras de pavimentação dos caminhos iniciado em Setembro de 1999 e terminado nunca após o mês de novembro desse mesmo ano; y) E esclareça-se que o protocolo entre o Município Recorrente e a Ré Freguesia foi celebrado em ../../1999, já após o término dos trabalhos abrangidos, pelo que mesmo com a abrangência das pavimentações no referido documento, a Ré Freguesia sabia que o custo das obras não poderia ser superior ao protocolado; z) A circunstância do valor que resultou das obras de pavimentação ser bastante superior ao protocolado apenas pode ser imputada à Ré Freguesia, sendo considerada dona da obra, fruto dessa delegação de competências, mas acima de tudo por ter sido, juntamente com a Autora, a interveniente principal e única parte que com aquela negociou. Ficou demonstrado que a negociação e a ordem para que fossem iniciados os trabalhos de pavimentação dos caminhos foram encetadas exclusivamente pelo Presidente da Junta da Freguesia Ré, ao arrepio do Recorrente;
aa) Pelo que, o valor peticionado pela Autora apenas pode ser imputado à Ré Freguesia, dado que foi quem contratou, de forma irresponsável e pelo preço que bem entendeu as obras que culminaram com o valor em dívida, que é quase o dobro daquele que tinha sido transferido nos termos do protocolo; bb) E, nesse sentido, não colhe o argumento de que o Recorrente enriqueceu injustificadamente, com fundamento de que foi o único que beneficiou dado estarmos perante caminhos municipais. Caso contrário, não teria o Município transferido uma verba para realização de obras de pavimentações da Ré Freguesia; cc) No âmbito da responsabilidade contratual das partes – que advém do referido contrato - a verdade é que a Ré Freguesia sabia que não podia ter assumido obrigações para as quais não estava ou não habilitada; dd) Nestes termos, o pagamento do preço em dívida é uma obrigação decorrente do contrato que apenas e só a Ré Freguesia celebrou; ee) Assim, a responsabilidade da Ré Freguesia advém do facto de ter outorgado um contrato nulo, por falta de forma, mas também porque assumiu uma responsabilidade que extravasa as suas atribuições administrativas e protocoladas com o Recorrente Município, pois resulta dos factos provados e é inequívoco que no contrato em discussão nos autos, as obrigações ali estipuladas apenas vinculam os seus intervenientes, que no caso são a Ré Freguesia e a Autora; ff) Face ao exposto, não há dúvidas que resulta da matéria factual dada como provada que existiu um contrato meramente verbal celebrado apenas entre a Ré Freguesia e a Autora, quando a lei exigia que o mesmo fosse celebrado por escrito; gg) Dispõe o artigo 220º do CC que a declaração negocial que careça de forma legalmente escrita é nula, quando outra não seja a sanção prevista na lei. hh) Por seu turno, o artigo 294º do CC dispõe “Os negócios jurídicos celebrados contra disposição legal de carácter imperativo são nulos, salvo nos casos em que outra solução resulte da lei.” – negrito nosso; ii) Assim, independentemente do tipo de contrato, certo é que estamos perante um contrato de natureza administrativa e o CPA vigente à altura dos factos – aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de novembro, com a redação dada pelo Decreto-Lei nº 6/96, de 31 de janeiro – estabelecia como regra, no seu artigo 184º, a celebração dos contratos administrativos por escrito; jj) Pelo que, dúvidas não restam de que o contrato celebrado entre a Autora e a Freguesia é nulo e que atentas as circunstâncias da situação em apreço deve ser aplicado o regime da nulidade previsto no artigo 289º do CC; kk) E apenas com a aplicação do regime da nulidade atípica se consegue, relativamente ao caso em apreço, uma aplicação justa do direito;
ll) De facto, é esta a solução que se impõe e já vem sendo defendida pelo próprio STA “(…)tratando-se de relações obrigacionais duradouras, no domínio das quais, desde que em curso de execução, encontra em princípio aplicação a figura do «contrato de facto» - «contrato imperfeito» noutra terminologia; de «errada perfeição» (…) tudo se passará, nos aspectos considerados, como se a nulidade do negócio jurídico apenas para o futuro (ex nunc) operasse os seus efeitos.” – Acórdão do STA, processo nº 0732/05, que pode ser consultado em http://www.dgsi.pt; mm) mm) Tal pressupõe que seja respeitada a execução contratual ocorrida; nn) In casu, os efeitos que decorrem da aplicação do artigo 289º do CC passaria pela restituição em espécie de todas as prestações realizadas, “ou se a restituição em espécie não for possível, o valor correspondente”; oo) Através da celebração do contrato nulo com a Autora, a Ré obteve a pavimentação de 14 caminhos na sua área territorial e obteve os benefícios das obras efetuadas; pp) Dada a impossibilidade de restituição em espécie, apenas é possível a restituição do valor, que deve ser o equivalente às prestações em dívida no âmbito da relação contratual substantiva que ora se analisa; qq) Na verdade, a Ré sabia que tinha de pagar qualquer valor que excedesse o acordado pelo protocolo, pelo que além de ser a responsável pela obra, também é responsável pelo pagamento do valor em dívida; rr) Assim, face ao que se acaba de expor, a correta aplicação do direito na situação vertente apenas se faz com o enquadramento desta no domínio da nulidade do contrato e do seu regime especial, pelo que não deve ser aplicado o instituo do enriquecimento sem causa. Sendo, como consequência, dever da Ré Freguesia a restituição do montante devido, uma vez que recai apenas sobre a parte que se vinculou no contrato; ss) Em suma, a tese do douto Acórdão recorrido não tem o mínimo apoio de acordo com a factualidade descrita e provada. Por isso, importa que este Supremo Tribunal Administrativo proferia douto acórdão para dissipar qualquer dúvida que legitimamente se suscite, esclarecendo acima de tudo se deve ser a Junta de Freguesia a suportar o valor em dívida ao abrigo do regime da nulidade do contrato, nos termos do artigo 289º do CC – porque foi quem efetivamente contratou e celebrou o contrato nulo – ou o Município Recorrente ao abrigo do instituo do enriquecimento sem causa; tt) Pelo que, justifica-se a admissão do presente recurso de revista dado estar em causa uma questão sobre a qual se pode verificar controvérsia (estamos perante duas decisões opostas) e cuja aclaração assume relevo jurídico”.* Notificadas as alegações, apresentadas pelo recorrente, supra referidas, não foram apresentadas contra alegações. * Por Acórdão de 15 de Maio de 2025, a Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo - art.º 150.º do CPTA -, foi admitida a REVISTA, onde, inter alliud, se refere “… No caso está em discussão o instituto do enriquecimento sem causa a cuja aplicação as instâncias deram respostas totalmente divergente.
Ora, esta questão tem inegável relevância jurídica, não sendo isenta de dúvidas, como logo se vê pela resposta divergente das instâncias. Assim, para uma melhor dilucidação da questão, e porque o decidido pelo acórdão recorrido pode suscitar-se num número indeterminado de casos de natureza semelhante, justifica-se a admissão da revista, com o afastamento da regra da excepcionalidade do recurso de revista …”* A Digna Procuradora Geral Adjunta, neste STA, não emitiu qualquer Parecer.* Sem vistos, mas com prévio envio de projecto aos Exs. Juízes Conselheiros Adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento. * 2 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, nos termos que emergem das respetivas conclusões, nos termos dos arts. 144.º, n.º2, e 146.º, nº1, do CPTA, e dos arts. 5.º, 608.º, n.º2, 635.º, ns. 4 e 5, e 639.º, todos do Cód. Proc. Civil, ex vi, arts. 1.º e 140.º do CPTA e que consistem, sinteticamente em determinar se o Acórdão do TCA-Norte, que revogou a sentença da 1.ª instância, incorreu em erro de julgamento, em suma, importa saber se, no caso concreto, o custo com as obras realizadas pela A. - pavimentação de 14 ruas da Freguesia de Vilar de Ferreiros - , deve ser suportado pela Ré Junta de Freguesia, que celebrou com a A. um contrato verbal para tal pavimentação, por via da aplicação do art.º 289.º do Código Civil - como decidiu a 1.ª instância – ou, ao invés, deve ser suportado pelo Recorrente interveniente Município de Mondim de Basto, que beneficiou dessa pavimentação, por os 14 caminhos pavimentados integrarem lhe pertencerem, por via da aplicação do instituto do enriquecimento sem causa, como decidiu o TCA-Norte. II FUNDAMENTAÇÃO MATÉRIA de FACTO As instâncias deram como provados os seguintes factos provados (ficando a negrito os factos que mais relevam para a apreciação das questões suscitadas): 1) A Autora dedica-se à indústria da construção civil e de obras públicas - Facto não controvertido; 2) Em Novembro de 1998, foi elaborado o Plano de Actividades do Município de Mondim de Basto para o ano de 1999, tendo aí sido inscrito um encargo de 20.000.000$00, com a descrição «Pavimentações várias na Freguesia de Vilar de Ferreiros». - Cfr. plano de actividades de 1999, inserto com a ref.ª 004573226-SITAF; 3) Pelo menos em 1999, a Ré não dispunha de um corpo técnico de funcionários, designadamente na área das obras públicas, carecendo, por isso, sempre que necessitasse de realizar obras na sua circunscrição territorial, do apoio técnico do Interveniente Município. - Prova testemunhal e por declarações de parte; 4) Por solicitação verbal do então Presidente da Junta de Freguesia de Vilar de Ferreiros, com quem a Autora encetou negociações, foram por esta realizadas, entre os meses de Setembro e de Novembro de 1999, obras de pavimentação, com betuminosa, dos seguintes 14 caminhos da Freguesia de Vilar de Ferreiros:
Caminho Pavimentado 1- Pavimentação do Caminho da ... 2- Pavimentação do Caminho da ... 3- Pavimentação do Caminho do ... 4- Pavimentação do Caminho da ... 5- Pavimentação do Caminho ... 6- Pavimentação do Caminho da ... ... - Bairro ... 7- Pavimentação do Caminho da ... - Vilarinho 8- Pavimentação do Caminho da ... 9- Pavimentação do Caminho da ... 10- Pavimentação do Caminho do ... 11- Pavimentação do Caminho de ... 12- Pavimentação da ... ... ao ... 13- Pavimentação do Cruzamento da ... 14- Pavimentação do Caminho ... - ... – - Cfr. facturas insertas com os documentos 01 a 10 da p.i., com os documentos 02 a 09 da contestação da Ré, e com a ref.ª 004568373-SITAF, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; Prova testemunhal e por declarações de parte; 5) A empreitada a que se alude no ponto antecedente foi acompanhada por técnicos do Interveniente Principal, afectos à Divisão de Obras desse Município. - Prova testemunhal e por declarações de parte; 6) À empreitada a que se alude em "4)" não subjazeu qualquer procedimento pré- contratual, nem a celebração de um acordo escrito. - Facto confessado; Prova testemunhal e por declarações de parte; 7) Os caminhos mencionados no ponto "4)" dispunham, já no ano de 1999, de iluminação pública, destinando-se, entre o mais, ao trânsito automóvel.
- Prova testemunhal e por declarações de parte; 8) No seguimento dos trabalhos referidos no ponto "4)", a Autora emitiu, em nome da Junta de Freguesia de Vilar de Ferreiros, as seguintes facturas: (…) TOTAL 39.401.873$00 - Cfr. facturas insertas com os documentos 01 a 10 da p.i., com os documentos 02 a 09 da contestação da Ré, e com a refª 004568373-SITAF, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; 9) No final da empreitada referida no ponto "4)", os trabalhos executados foram medidos por funcionários da Autora e pelos serviços técnicos da Divisão de Obras do Interveniente Principal, não tendo, todavia, sido elaborados quaisquer autos de medição - Prova por declarações de parte; 10) A Autora entregou à Ré, pelo menos, as facturas com os n.°s ...29, ...30, ...31, ...32, ...43, ...44 e ...45, a que se faz alusão no ponto "8)" - Facto confessado (ponto 31.° da contestação da Ré); 11) Em 20-12-1999, os então Presidente da CM de Mondim de Basto e Presidente da JF de Vilar de Ferreiros, em representação das respectivas autarquias locais, celebraram um protocolo, tendo por objecto a execução de "pavimentações várias" naquela Freguesia, contendo o seguinte teor: “[...] A Câmara Municipal de Mondim de Basto, representada pelo seu Presidente Sr. AA e a Junta de Freguesia de Vilar de Ferreiros, representada pelo seu Presidente BB celebram entre si o Protocolo que se rege pelas seguintes cláusulas: 1- OBJECTO 1.1- 19 Execução da obra de: Pavimentações Várias na Freguesia de Vilar de Ferreiros 2- OBRIGAÇÕES DA CÂMARA MUNICIPAL DE MONDIM DE BASTO Acompanhar e fiscalizar a obra, prestando apoio técnico quando solicitado. Transferir para a Junta de Freguesia a importância de 20 000 contos, no todo ou em prestações, mediante parecer da Divisão de Obras, quanto à quantidade e qualidade do trabalho realizado, devendo o valor dos trabalhos efectuados ser sempre igual ou superior ao montante a transferir. Esta obra consta do Plano de Actividades do corrente ano inscrita com o Objectivo/Programa 09.01 e Acção 23. 3- OBRIGAÇÕES DA JUNTA DE FREGUESIA 3.1- Proceder às consultas de preços, ou a concurso nos termos do Dec-Lei n° 197/99.
3.2- Fornecer à Câmara Municipal de Mondim de Basto o resultado, em termos de vantagem de preço, da consulta realizada bem como fotocópia da minuta do contrato celebrado com o adjudicatário; 3.3- Proceder aos pagamentos; 3.4- Acompanhar a obra, alertando a Câmara Municipal de Mondim de Basto para qualquer anomalia; 3.5- Assumir quaisquer encargos resultantes de indemnização ou prejuízos causados a terceiros pela execução da obra [...]» - Cfr. documento 01 da contestação da Ré, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; Prova por declarações de parte; 12) Em ../../1999, a Junta de Freguesia de Vilar de Ferreiros, representada pelo seu então Presidente de Junta, emitiu um cheque em nome da Autora, no montante de 20.000.000$00, quantia que, previamente, lhe havia sido transferida pelo Interveniente Principal - Cfr. documento 02 da p.i.; também o cheque inserto com a ref.ª 004519972 SITAF; Prova por declarações de parte; 13) Em 27-12-1999, a Autora, através do seu representante legal, emitiu o recibo n.º ...27, em nome da Junta de Freguesia de Vilar de Ferreiros, referente à importância de vinte milhões de escudos, com o descritivo seguinte: "[...] referente ao pagamento das facturas nºs ...21, ...22, ...23, ...24, ...25, ...26, ...28 e ...9 (parte)’’ - Cfr. documento 02 da p.i.; também o recibo inserto com a ref.ª 004519972-SITAF; Prova testemunhal e por declarações de parte; 14) Além da quantia a que se alude no ponto antecedente, à Autora não foi paga, nem pela Ré, nem pelo Interveniente Principal, qualquer outro montante referente à empreitada a que se alude em ”4)" - Cfr. documento 02 da p.i.; também o recibo inserto com a ref.ª 004519972-SITAF; Prova testemunhal e por declarações de parte; Facto não controvertido; 15) Em 01-10-2009, o Ilustre Mandatário da Autora elaborou uma comunicação escrita, endereçada ao Presidente da Junta de Freguesia de Vilar de Ferreiros com o assunto «Cobrança de Preços de Empreitadas. Credor: “A... Lda."», contendo o teor seguinte: «[...] A minha cliente "A... Lda.", com sede no lugar da Estrada, da freguesia ..., do concelho de Amarante, encarregou-me de cobrar dessa Junta de Freguesia a importância global de 96.776,18 €, acrescida de juros legais, emergente de empreitadas que executou por contratos celebrados entre essa Junta de Freguesia e aquela sociedade "A...", conforme documentos na posse dela sociedade e conforme as sete facturas emitidas pela credora, cujos números, datas, valores e vencimentos constam do resumo que agora se junta para melhor elucidação. Se no prazo de 30 dias não for recebida resposta satisfatória sobre a pretensão, dirigida quer para o meu escritório quer para o escritório da sociedade credora, iremos recorrer a juízo, propondo a acção correspondente para obter o pagamento quer do capital quer dos juros acima anunciados [...]» - Cfr. documento 11, junto com a p.i.;
16) Em 01-10-2009, o Ilustre Mandatário da Autora enviou, por correio postal registado, a comunicação escrita referida no ponto antecedente para a morada da Junta de Freguesia de Vilar de Ferreiros - Cfr. comprovativo de remessa postal com registo, inserto no documento 12, junto com a p.i.; 17) Em data não concretamente apurada, mas nunca anterior a ../../2010, o Presidente da Junta de Freguesia de Vilar de Ferreiros tomou conhecimento da comunicação escrita referida em "15)" - Cfr. ofício junto com a ref.ª 004568265; 18) Por ofício datado de ../../2010, o então Presidente da Junta de Freguesia de Vilar de Ferreiros comunicou à Autora, entre o mais, o seguinte: «[...] Acusamos a recepção da Vossa carta de 15.02.2010 que mereceu a nossa melhor atenção. No entanto, e depois de analisados os registos desta Junta de Freguesia não encontramos qualquer documento que reconheça ou indicie a existência da divida reclamada. Assim, não podemos dar satisfação à Vossa pretensão, mantendo-nos, no entanto, disponíveis analisar eventuais documentos que estejam na posse de Vossas Excelências e que atestem ou reconheçam a divida que reclamam […] - Cfr. ofício junto com a ref.ª 004568265-SITAF; 19) Em 09-03-2010, a Autora recepcionou o ofício a que se alude no ponto antecedente - Cfr. comprovativo de recepção postal (AR) junto com a ref.ª 004568265 -SITAF; 20) Em 22-02-2013, o Ilustre Mandatário da Autora elaborou uma comunicação escrita, endereçada ao Presidente da Junta de Freguesia de Vilar de Ferreiros com o assunto «Cobrança de Preços de Empreitadas. Credor: "A... Lda."», contendo, entre o mais, o seguinte teor: «[...] A minha cliente "A... Lda.", com sede no lugar da Estrada, da freguesia ..., do concelho de Amarante, encarregou-me de cobrar dessa Junta de Freguesia a importância global de 96 776,18 €, emergente das empreitadas que executou por contrato celebrado entre essa Junta de Freguesia e aquela sociedade “A...", conforme documentos na posse dela sociedade e conforme as sete facturas emitidas pela credora, cujos números, datas, valores e vencimentos constam do resumo que agora se junta para melhor elucidação. Se no prazo de 20 dias não for recebida resposta satisfatória sobre a pretensão, iremos recorrer a juízo, propondo a acção correspondente para obter o pagamento quer do capital quer acrescida de juros legais, que atendendo ao tempo de emissão das facturas, importará um elevado acréscimo do incumprimento. […] “ - Cfr. documento 13, junto com a p.i; 21) Em 22-03-2013, o Ilustre Mandatário da Autora enviou, por correio postal registado, a comunicação escrita referida no ponto antecedente para a morada da Junta de Freguesia de Vilar de Ferreiros - Cfr. comprovativo de remessa postal com registo, inserto no documento 14, junto com a p.i.; 22) Em 20-05-2014, deu entrada neste TAF a petição inicial referente à presente acção administrativa comum - Cfr. carimbo da secretaria, aposto a fls. 01 do processo físico; 23) Em 22-05-2014, a Ré tomou conhecimento de que, contra si, havia sido deduzida a acção referida no ponto anterior - Cfr. comprovativo de recepção postal (AR), de ref.ª 004081136-SITAF;
24) Na sequência de requerimento da Autora nesse sentido, por despacho datado de 10-05-2017, foi admitida a intervenção principal do Interveniente Município - Cfr. despacho inserto com a ref.ª 004184590-SITAF; 25) Em 30-10-2017, o Interveniente Principal tomou conhecimento do seu chamamento para os termos da presente acção administrativa comum - Cfr. comprovativo de recção postal (AR), de refª 004208415-S1TAF. 2 . MATÉRIA de DIREITO Da floresta de factos, alegações, argumentos, questões suscitadas, antes de mais e entrarmos na análise das questões concretas nestes autos --- verificação ou não dos requisitos do enriquecimento sem causa ---, importa centrar objectivamente os factos provados e assim o que está, nesta Revista, em causa e assim melhor se entender e decidir as questões que se colocam a este Supremo Tribunal. Mediante acordo verbal, entre a A./Recorrida “A..., SA” e o então Presidente da Junta de Freguesia de Vilar de Ferreiros aquela realizou, a pedido deste, a pavimentação de 14 caminhos da Freguesia, os quais, na mesma altura, já dispunham de iluminação pública e que se destinavam, entre o mais, ao trânsito automóvel. Esta pavimentação foi efectivada, entre os meses de Setembro e Novembro de 1999, com o acompanhamento dos técnicos do Município, afectos à Divisão de Obras, na medida em que a Junta de Freguesia não de dispunha de técnicos para o efeito. No final da sua execução, foi efectivada a respectiva medição por funcionários da A e os serviços técnicos da Divisão de Obras do Município, sem que, no entanto, fossem elaborados quaisquer autos de medição. Em 20/12/1999, os então presidentes do Município de Mondim de Basto e Junta de Freguesia de Vilar de Ferreiros, em representação das respectivas autarquias, celebraram um protocolo, tendo por objecto a execução de "pavimentações várias" naquela Freguesia, onde, além do mais, consta que são “OBRIGAÇÕES DA CÂMARA MUNICIPAL DE MONDIM DE BASTO “Acompanhar e fiscalizar a obra, prestando apoio técnico quando solicitado. Transferir para a Junta de Freguesia a importância de 20 000 contos, no todo ou em prestações, mediante parecer da Divisão de Obras, quanto à quantidade e qualidade do trabalho realizado, devendo o valor dos trabalhos efectuados ser sempre igual ou superior ao montante a transferir” (sublinhado nosso), sendo que à Junta de Freguesia competia, inter alliud, proceder aos pagamentos. Em ../../1999, a Junta de Freguesia, depois de receber as facturas pertinentes, no valor total de 39.401.873$00, procedeu ao pagamento à A. da quantia de 20.000.000$00, verba que o Município de Mondim de Basto previamente lhe havia transferido, sendo que, no ano anterior (Novembro de 1998), constava do Plano de Actividades do Município para o ano de 1999 várias pavimentações na Freguesia de Vilar de Ferreiros. Pese embora reclamado pela A. o pagamento da quantia em falta (96.776,14€) à Junta de Freguesia de Vilar de Ferreiros, nada mais lhe foi pago, além do valor supra referido (20.000.000$00).
Interposta esta acção contra a Junta de Freguesia, foi admitido o pedido de intervenção principal, lado passivo, do Município de Mondim de Basto, citado este em 30/10/2017.* O Acórdão recorrido do TCA-Norte, de 5/12/2024, elencou, como thema decidendum, 7 questões, a saber, (i) nulidade da sentença, (ii) caducidade do direito de acção, (iii) nulidade da sentença por ter condensado a Junta de Freguesia em juros além da citação, como pedido pela A., (iv e v) erro de julgamento da matéria de facto, (vi) atento o facto do protocolo celebrado entre o Município e Junta de Freguesia ter sido apenas assinado pelo Presidente da Câmara Municipal, sem aprovação da Câmara Municipal, órgão colegial, não vinculava nenhum dos outorgantes e ainda (vii) quem deve suportar o pagamento em falta da pavimentação das ruas da Freguesia de Vilar de Ferreiros deve ser o Município de Mondim de Basto, por via do enriquecimento sem causa, uma vez que foi quem se locupletou com o produto dos trabalhos de pavimentação. Porém, em sede de Recurso de Revista, como se evidencia das conclusões supra transcritas, apenas está em causa a 7.ª questão, ou seja, saber se o pagamento em falta, reclamado pela A. nesta acção, no valor de 96.776,14€, deve ser pago (ou não) pelo Município de Mondim de Basto, por via do enriquecimento sem causa, ou, pelo contrário, subsistir a decisão da 1.ª instância, devendo essa quantia ser paga pela Freguesia de Vilar de Ferreiros. Quanto a esta questão em concreto, o Acórdão recorrido, socorreu-se da seguinte fundamentação para dissentir da decisão do TAF de Mirandela: “De todo o modo, dos factos provado resulta não estar, o Município, eximido da sua responsabilidade perante a Autora, por aplicação do princípio do enriquecimento sem causa, pois, atentas a dominialidade Municipal dos caminhos beneficiados e as atribuições do Município contidas nos artigos 8º e 11º do DL n.º 77/84, de 08.03, quem se acha locupletado com o produto dos trabalhos prestados pela Autora é o Município? Sobre a alegação do enriquecimento sem causa, feita pela Autora na Petição, a Sentença recorrida pronunciou-se em termos redutíveis ao seguinte excerto: “A situação vertente está enquadrada no domínio da nulidade do contrato e do seu regime especial, consagrado no artigo 289.° do CC, pelo que está vedado o recurso ao instituto do enriquecimento sem causa, que se caracteriza pela sua natureza subsidiária, de acordo com o qual a sua aplicação só deve ser equacionada quando a lei não faculte ao empobrecido qualquer meio legal de ser indemnizado ou restituído. Nesta conformidade, porque o Tribunal já apreciou os pedidos formulados pela Autora ao abrigo do regime especial de restituição decorrente do artigo 289.° do CC, tendo inclusivamente concluído pela sua procedência parcial, resulta inequívoca a falta de cabimento legal do recurso ao instituto do enriquecimento sem causa, de aplicação meramente subsidiária, nos termos do artigo 474.° do CC. Fica, por isso, prejudicado o conhecimento da excepção peremptória da prescrição do direito da Autora à restituição fundada no instituto do enriquecimento sem causa, invocada pelo Interveniente Principal na sua contestação.” Em suma, a Mª Juiz a qua entendeu que, uma vez que já ia condenada, a Freguesia, a pagar à Autora o valor equivalente aos trabalhos facturados, claudicava, in casu esse requisito de recurso ao “Enriquecimento Sem Causa”, decorrente do artigo 474º do CC, constituído por ser ele o único “meio processual adequado ao exercício do direito à restituição
das quantias indevidamente retiradas do património do empobrecido”. Mas será assim? Não pomos em dúvida estarem reunidos factos provados reconduzíveis, grosso modo, a um contrato de prestação de serviços entre a Freguesia e a Autora, ainda que em termos legalmente irregulares, quer quanto ao procedimento quer quanto à forma. Portanto, andou bem, o Tribunal a quo em julgar que ocorreu um contrato (designando-o embora, com o nome de empreitada) e que o mesmo era nulo. Porém, já não pensamos que tenha ido bem ao recorrer ao artigo 289º nº 1 do CC para fundamento de uma obrigação de restituir, a cargo da Freguesia. Vejamos por quê: Conforme a citada norma, em caso de nulidade ou anulação do negócio, “deve ser restituído tudo o que tiver sido prestado ou, se a restituição não for possível, o valor equivalente”. Sucede que, atentas as atribuições legais do Município e o facto de as obras terem sido levadas a cabo no seu domínio público municipal, quem de facto recebeu e detém o resultado dos trabalhos foi e é o Município. A freguesia, essa, embora tenha outorgado o contrato nulo, não é a detentora do que foi prestado, nem sequer de um qualquer enriquecimento consequente da execução do contrato. Deste modo, encontra-se, o aplicador do direito, perante a seguinte perplexidade: O regime da nulidade do negócio não é teoricamente ou, ao menos, praticamente aplicável, pois a suposta contraparte pública no contrato nada arrecadou, pela execução deste, antes o arrecadou um terceiro, pelo que não tem sentido, relativamente a si, formular o conceito de restituição do prestado. Por outro lado, quem detém “o prestado” não outorgou o suposto contrato, pelo que tão pouco quanto a si tem sentido conceber a obrigação de “restituir” prevista no nº 1 do artigo 289º do CC como regime da invalidade do contrato. Mas sendo assim, diversamente do que julgou a Mª Juiz a qua, não estava proscrita por força do disposto no artigo 474º d CC a alegação, pela Autora, do enriquecimento sem causa, enquanto fonte do seu alegado direito de crédito, desta feita sobre o Município. Com efeito, mostra-se ser esta, precisamente, uma situação em que nenhum outro instituto do direito das obrigações ou da ordem jurídica em geral se mostra susceptível de ser aplicado como via para se repor a justiça reintegrando a Autora do que, sem causa e com seu empobrecimento, prestou ao Município. Na verdade, uma vez que não se provou facto algum de que se possa concluir que o Município foi parte no encontro de declarações de vontade do contrato nulo, isto é, se ele é um terceiro relativamente aos putativos outorgantes, não se lhe aplica o regime da nulidade desse contrato, não é ele o sujeito da obrigação de restituir a que se refere o artigo 289º nº 1 do CC. Esse sujeito só poderia ser a parte de um putativo contrato. Sem embargo, é o Município que se encontra enriquecido com a prestação de um putativo contrato. Como assim, é dele a obrigação de restituir, desta feita com fonte no seu enriquecimento sem causa.
Julgamos, assim, que há erro de direito na decisão de condenar a Freguesia Ré com fundamento no artigo 289º n 1 do CPC e no consequente juízo de dar como prejudicada a pretensão de condenação do Município com fundamento no seu enriquecimento sem causa. Como tal, é positiva a reposta a esta 7ª questão, o que faz com que o recurso proceda, impondo-se revogar a sentença, designadamente quando ao dispositivo de condenação da Freguesia e absolvição do Município”. IV - Apreciação do pedido subsidiário com base na alegação do enriquecimento sem causa, contra o interveniente Município. Conforme o nº 3 do artigo 149º do CPTA na redacção anterior à reforma de 2015, “Se o tribunal recorrido tiver julgado do mérito da causa, mas deixado de conhecer de certas questões, designadamente por as considerar prejudicadas pela solução dada ao litígio, o tribunal superior, se entender que o recurso procede e que nada obsta à apreciação daquelas questões, conhece delas no mesmo acórdão em que revoga a decisão recorrida. Da resposta positiva à 7ª questão não resultam, sem mais, os pressupostos de uma condenação do Município com fundamento no enriquecimento sem causa. Com efeito, há que apreciar, antes de mais, a alegação da excepção de prescrição da obrigação do Município, desta feita enquanto tendo por fonte o enriquecimento sem causa e, depois, improcedendo a alegação de prescrição, o quantum desta obrigação e da, também alegada, obrigação de juros de mora. O contraditório mostra-se facultado e plenamente exercido, também sobre esta questão, nos articulados das partes, pelo que não há que facultá-lo desta feita (artigo 130º do CPC)”. E, após entender que inexistia prescrição da obrigação do Município de Mondim de Basto – sub-questão não questionada – entendeu, quanto ao enriquecimento sem causa do Município, que deveria ser este a pagar a quantia de 96.776,14€ à A. (valor não questionado) (Restituição que o art.º 479.º do Cód. Civil define nos seguintes termos: “1 – A obrigação de restituir fundada no enriquecimento sem causa compreende tudo quanto se tenha obtido à custa do empobrecido ou, se a restituição em espécie não for possível, o valor correspondente. …”.), com a seguinte argumentação: “… O enriquecimento sem causa, ou melhor, a proscrição, pela ordem jurídica, do enriquecimento sem causa, vem concebido, enquanto uma das fontes das obrigações, no artigo 473º do CC: Artigo 473.º (Princípio geral)
1. Aquele que, sem causa justificativa, enriquecer à custa de outrem é obrigado a restituir aquilo com que injustamente se locupletou. 2. A obrigação de restituir, por enriquecimento sem causa, tem de modo especial por objecto o que for indevidamente recebido, ou o que for recebido por virtude de uma causa que deixou de existir ou em vista de um efeito que não se verificou. Trata-se de um instituto de vocação residual, de objecto transversal a todo o Direito das Obrigações, com que o Legislador do Código Civil de 1967, desta feita inovando face ao “De Seabra”, de 1867, que apenas previa obrigação análoga em caso de erro no pagamento (artigo 758º) (Vide Varela, João de Matos Antunes, “das Obrigações em geral, Volume I, Almedina, 4ª Edição 1982, páginas 390 e sgs.), quis, no encalço da jurisprudência que então, nesse sentido, se viera a formar, garantir que nunca alguém se enriquecesse à custa da perda patrimonial injustificada de outrem, simplesmente por nenhuma das demais das fontes das obrigações se mostrar apta a subsumir o caso concreto ou praticamente apta a repor a justiça, reintegrando o património lesado (cf. artigo 474º do CC). São variegadas as situações em que esta ultima ratio do direito das obrigações se revela necessária e, portanto, accionável como fonte de um direito de crédito. As mais das vezes, a situação resultará de factos e actos jurídicos protagonizados por apenas duas pessoas – quando, por qualquer razão de facto ou de direito, o regime da nulidade ou da anulabilidade do negócio jurídico não chega para sanar o enriquecimento infundado. Mas a situação pode também ser o resultado – inimputável ao enriquecido – da execução de um contrato nulo ou anulável, entre pessoas terceiras (res inter alia). O que importa é que o enriquecimento seja um facto e não deva ter a tutela, nem a complacência, da Ordem Jurídica e que esta não contenha instituto que especifica e nominalmente proscreva a sua etiologia e seja apto, em concreto, a repor o Direito. Atenta a teleologia do instituto, o critério de identificação da obrigação é sempre este: quem de facto enriqueceu deve restituir aquilo com que se depara enriquecido sem motivo juridicamente válido, a quem, sem motivo juridicamente válido, se viu de facto e em contrapartida empobrecido. Tal é o que apoditicamente resulta do nº 1 do artigo 473º do CC, acima transcrito e bem assim do nº 1 do artigo 479º do mesmo diploma, segundo o qual “a obrigação de restituir fundada no enriquecimento sem causa compreende tudo quanto se tenha obtido à custa do empobrecido ou, se a restituição em espécie não for possível, o valor correspondente.” Segundo o Interveniente Município não estão reunidos, relativamente à sua pessoa, os pressupostos da fonte de obrigações que é o Enriquecimento sem Causa, quer porque o quadro legislativo a aplicar é o da nulidade do contrato (com a Freguesia), o que afasta a aplicação do enriquecimento sem causa enquanto ultimo recurso para repor o Direito, quer porque não foi tido nem achado na negociação do putativo contrato, nem sequer interpelado extrajudicialmente para pagar. Alega, ainda, que, de todo o modo, não se tratando de um contrato, não há, na obrigação de restituir, lugar ao lucro nem a mora nem, consequentemente, a juros. Da primeira alegação depreende-se que, segundo o Município, o regime a aplicar e apto para reintegrar a Autora do prejuízo sofrido com a prestação dos trabalhos seria o da nulidade do negócio jurídico, previsto no artigo 289º nº 1 d CPC.
Esta tese está prejudicada, atento o que acima se discorreu e julgou quanto à sétima questão integrante do recurso. Com efeito concluímos, então, que a Freguesia, embora outorgante do contrato nulo, não era a beneficiada com a putativa prestação contratual da Autora, pelo que não se podia conceber uma sua obrigação de restituição do prestado. Já os factos de o Município ser um terceiro relativamente ao contrato (nulo) entre Autora e freguesia e de o mesmo município não ter sido interpelado para pagar antes da sua citação como interveniente, esses, são inócuos, não prejudicam o preenchimento do conceito de enriquecimento sem causa revelado pelo artigo 473º do CC, atento o que em geral expusemos supra quanto à natureza desta fonte das obrigações. Ora: Os trabalhos em causa vêm descritos e discriminados nos pontos 4 e 8 da discriminação dos factos aprovados. Convém considerar, também, o facto provado 7: 7) Os caminhos mencionados no ponto "4)" dispunham, já no ano de 1999, de iluminação pública, destinando-se, entre o mais, ao trânsito automóvel. Perante as descrições dos trabalhos e a caracterização dos caminhos seu objecto, ninguém duvidará de que os trabalhos beneficiaram o domínio público municipal do Interveniente Município e se inserem nas atribuições desta autarquia (cf. os invocados artigos 8º e 11º do DL n.º 77/84, de 08.03). Daqui resulta apodicticamente que é o Município quem se acha enriquecido sem causa à custa do empobrecimento da Autora. Poderá cogitar-se que, uma vez que, pelo protocolo descrito em 11 dos factos provados, a Junta de Freguesia passou a ter competência para levar a cabo obras com as presentes, então é esta autarquia a enriquecida, pois, com as obras realizadas, viu feitos melhoramentos que eram sua atribuição, posto que derivada da atribuição do Município, sem nada despender em contrapartida. Mas sem razão: Desde logo, o protocolo é celebrado em data posterior à execução e até à “facturação” dos trabalhos, pelo que, atentos os seus próprios termos, não os pode ter abrangido, quer dizer, as obras efectuadas em execução do contrato nulo entre a Autora e a Freguesia não são assimiláveis a uma execução do protocolo. Depois, se e na medida em que não tiverem sido transferidas verbas do Município para a Freguesia, destinadas ao pagamento destas obras, não se pode esta última autarquia considerar enriquecida, por esta via. Com efeito, só no caso afirmativo, isto é, de terem sido transferidas verbas correspondentes, poderia haver enriquecimento da Freguesia, quando é certo que o dominus do domínio público imóvel beneficiado nunca deixou de ser o Município. Resta referir o óbvio: a restituição em espécie é impossível, pelo que objecto da obrigação de restituir haverá de ser um valor equivalente aos trabalhos prestados, conforme expressamente prevê o artigo 479º nº 1 do CC…”. ** Vejamos!
A obrigação de restituir fundada no injusto locupletamento --- enriquecimento sem causa --- à custa alheia, pressupõe a verificação simultânea de três requisitos, a saber: - (i) a existência de um enriquecimento; - (ii) a obtenção deste à custa de outrem; estes, requisitos positivos,; e ainda, - (iii) a falta de causa justificativa dessa valorização patrimonial – requisito negativo, nos termos que resultam do art.º 473.º, n.º 1, do Código Civil, que dispõe: “1. Aquele que, sem causa justificativa, enriquecer à custa de outrem é obrigado a restituir aquilo com que injustamente se locupletou. 2. A obrigação de restituir, por enriquecimento sem causa, tem de modo especial por objeto o que for indevidamente recebido, ou o que for recebido por virtude de uma causa que deixou de existir ou em vista de um efeito que não se verificou”, sendo que cabe ao autor, enquanto empobrecido, alegar e provar a falta de causa atributiva da vantagem patrimonial que integra o enriquecimento da outra parte, nos termos do ónus probandi, previsto no art.º 342.º, n.º 1, do Cód. Civil, como facto constitutivo do respectivo direito. Além disso, o art.º 474.º do Cód. Civil, onde se prescreve que “Não há direito à restituição por enriquecimento sem causa, quando a lei facultar ao empobrecido outro meio legal de ser indemnizado ou restituído, negar o direito é restituição ou atribuir outros efeitos ao enriquecimento”, confere ao enriquecimento sem causa natureza subsidiária ou residual, consagrando assim o chamado princípio da subsidiariedade daquele instituto em relação a outros meios específicos de tutela, a aferir nos termos do caso concreto, que não, através de uma análise abstracta, genérica. Significa este carácter subsidiário, residual, que sempre que haja outro meio judicial suficiente para restabelecer o equilíbrio da situação não haverá lugar, por não verificada a subsidiariedade, à acção de enriquecimento sem causa, sob pena de se dar amparo, indevido, a, por exemplo, eventuais condutas negligentes das partes na selecção/condução das respectivas posições jurídicas em determinado processo, ou mesmo, em situações de fraude à lei. Como refere Almeida Costa, in “Direito das Obrigações”, págs. 501-503 “, no respeitante à ausência de outro meio jurídico a que se refere o art.º 474.º do Cód. Civil: “O problema surge a propósito das situações de facto que preenchem, não só os pressupostos do enriquecimento sem causa, mas também os de outro instituto ou norma específica. (…) Não permite o nosso sistema que, em tais hipóteses, o empobrecido disponha de uma acção alternativa. Ele apenas poderá recorrer à acção de enriquecimento quando a lei não lhe faculte outro meio para cobrir o seu prejuízo. Sempre que exista uma acção normal (de declaração de nulidade ou anulação, de resolução, de cumprimento, de reivindicação, etc.) e possa ser exercida, o empobrecido deve dar-lhe preferência: não se levantará, pois, questão de averiguar se há locupletamento injustificado.
E, então, só apurando-se, por interpretação da lei, que essas normas directamente predispostas não esgotam a tutela jurídica da situação é que se justifica o recurso complementar ao instituto do enriquecimento sem causa (ex.: em hipóteses de responsabilidade civil). (…) À inexistência da acção normalmente adequada equipara-se a circunstância de esta não poder ser exercida em consequência de um obstáculo legal (ex.: a prescrição do direito de indemnização – cfr. o art.º 498.º, n.º 4), ou de não poder sê-lo utilmente por razões de facto (“maxime” a insolvência do devedor). …”. Assim, neste conspectu, importa saber, atento o disposto no transcrito art.º 474.º se a lei pretende excluir a ação de enriquecimento sempre que exista, em abstracto, outro remédio, ou se, pelo contrário, se exige a possibilidade concreta do seu exercício para que a acção seja excluída, sustentando, Menezes Leitão, in “O Enriquecimento Sem Causa no Direito Civil”, Centro de Estudos Fiscais, Lisboa, 1996, págs. 946/947, a propósito que: “A letra da lei parece inclinar-se para a primeira solução, uma vez que se refere à hipótese de a lei facultar esse outro meio e não à sua possibilidade concreta de exercício, que muitas vezes é prejudicada pela inércia do titular do direito”, citado a propósito, no Ac. do STA, de 18/2/2021, in Proc. 1286/12.3BEBRG, onde se refere, que: “… O princípio que proíbe o enriquecimento sem causa, constante do art.º 473.º, n.º 1, do C. Civil, permite o exercício da acção de enriquecimento sempre que alguém, sem causa justificativa, obtenha um enriquecimento à custa de outrem, facultando, assim, ao empobrecido reaver aquilo em que ficou prejudicado. Face a estes pressupostos tão amplos ou genéricos, susceptíveis de permitirem a aplicação indiscriminada do instituto, o legislador consagrou a sua subsidiariedade, dispondo, no art.º 474.º, que “não há lugar à restituição por enriquecimento, quando a lei facultar ao empobrecido outro meio de ser indemnizado ou restituído”. Assim, a acção de enriquecimento é o último recurso a utilizar pelo empobrecido, estando-lhe, por isso, vedada quando este dispõe de outro meio normalmente adequado a desfazer a deslocação patrimonial verificada…”.* Efectivada esta abordagem dogmática, atento o caso concreto dos autos, temos por paradigmático, pela verosimilhança, o Ac. do STA, de 7/12/1999, in Proc. 45000, cujos factos são contemporâneos aos dos presentes autos, onde se sumariou que: “Declarada a nulidade de um contrato verbal de empreitada por o mesmo não ter tido sido celebrado por escrito, (art. 5 do D.L. 390/82 de 17/09 e arts. 184 do C.P.A. e 48 do D.L. 235/86 de 18/08), o "enriquecimento ilegítimo" decorrente da declaração de nulidade daquele contrato há-de ser apurado de acordo com os pressupostos constantes dos arts.473 e segs. do Código Civil e não do art. 289 do mesmo Código, por estar em causa a nulidade de um contrato administrativo”.
Consta ainda desse aresto do STA, a título de fundamentação: “…Segundo se acentuou na decisão recorrida, o contrato de obras públicas em causa não cumpriu a exigência decorrente do art.º 5.º do D.L. 390/82, de 17/09 e dos arts. 184.º do CPA e 48.º do D.L. 235/80, de 18/08, por ter sido celebrado verbalmente, quando a lei impunha a forma escrita para tal contrato. Assim, por força do disposto nos arts. 185.º, n.º1 e n.º 3 alínea a) do CPA estando em causa um contrato administrativo com objecto passível de acto administrativo, daí decorreria, por força dos arts. 133.º, ns. 1 e 2, alínea f) do CPA e 134 do mesmo Código, que do contrato verbal celebrado não decorreriam quaisquer efeitos; o regime legal previsto no art.º 289.º do C. Civil, que, em princípio poderia ser aplicável, foi, porém, e no caso. Expressamente afastado pelo CPA, verdade, estando em causa um “enriquecimento ilegítimo” baseado num contrato nulo, a declaração da respectiva nulidade poderia, em teoria, levar à aplicação do regime constante do art.º 289.º do C. Civil, só que, como decorre do art.º 185.º, n.º 3 alínea a) do CPA tal regime foi afastado por aquele dispositivo legal por estar em causa a nulidade de um contrato administrativo de direito público. Face ao anteriormente referido há pois e agora, que apurar se, no caso, estão verificados os pressupostos constantes do art.º 473.º do C. Civil, para se concluir, ou não, no sentido do A. poder ser ressarcido das despesas que efectuou com a realização das obras através do regime previsto para o “enriquecimento sem causa”.* Ora, é nosso entendimento que, no caso dos autos, também devemos, em consonância com o Acórdão recorrido, sufragar a aplicação do instituto do enriquecimento sem causa, por, atenta a factualidade concreta provada pelo TAF de Mirandela --- e que, pese embora tivesse sido sindicada no recurso para o Tribunal superior, quer pela sua correcção, quer pela sua amplitude, não mereceu qualquer alteração no aresto do TCA-Norte, em recurso ---, impossibilitar a subsunção a outro qualquer instituto, como seja, a aplicação “tout court” do mecanismo previsto no art.º 289.º do Cód. Civil. Efectivamente, pese embora o Recorrente/Interveniente Município de Mondim de Basto, ponha a tónica da sua alegação e consequentes conclusões no contrato verbal efectivado entre a A. e a Freguesia de Vilar de Ferreiros e desse concreto facto queira retirar todas as consequências jurídicas (art.º 289.º do C.Civil), desvinculando-se de tudo o demais, o certo é que o Município sempre esteve presente, quer antes desse contrato ---- pois logo, em Novembro de 1998, no seu Plano de Actividades para o ano de 1999, previu o encargo de pavimentações de ruas da Freguesia de Vilar de Ferreiros, ainda que apenas no valor de 20.000.000$00 – cfr. ponto 2 dos factos provados --- quer, durante a execução da pavimentação dos 14 caminhos daquela freguesia, mas que integram a sua rede viária e por isso da sua propriedade e responsabilidade (como o Acórdão recorrido qualificou e reconheceu, sem contestação do Município, neste Recurso de Revista) --- no apoio técnico, acompanhamento, fiscalização e medição final - cfr. pontos 3, 5 e 9dos factos provados --- quer, ainda, posteriormente, em 20/12/1999 (já com a pavimentação toda efectivada, porque ocorrida entre os meses de Setembro e Novembro de 1999 (ponto 4 dos factos provados), ter celebrado com a Junta de Freguesia um protocolo, tendo por objecto a pavimentação de vários caminhos daquela Freguesia --- onde o Município se vinculou a acompanhar e fiscalizar a obra, prestar apoio técnico, transferir para a Junta de Freguesia a importância de 20 000 contos, mediante parecer da Divisão de Obras, quanto à quantidade e qualidade do trabalho realizado – transferência que veio a processar-se em ../..
/1999 (ponto 12 dos factos provados) ---, onde consta (com relevo para a questão que nos ocupa), que o valor dos trabalhos efectuados deve ser sempre igual ou superior ao montante a transferir, ou seja, naquela data, tendo em consideração que, logo no final da empreitada, os técnicos da Divisão de Obras do Município mediram os trabalhos efectuados, apesar de não terem sido – como devia ter sido – elaborados quaisquer autos de medição --- , não poderia o Município desconhecer a amplitude dos trabalhos realizados e a insuficiência da verba de 20.000 contos, inscrita no Plano de Actividades do Município para 1999, elaborado em Novembro de 1998 e daí, provavelmente, ter-se exarado no Protocolo que o valor deveria ser igual ou superior a esse valor, o que invalida o vertido na conclusão z) das alegações do Recorrente. Assim, quem beneficiou com a pavimentação dos 14 caminhos --- caminhos estes municipais, conforme foi desenvolvido e afirmado na sentença da 1.ª instância, sem que essa qualificação fosse questionada junto do TCA-Norte e mesmo nesta sede de Recurso de Revista, antes o Município aceita esta qualificação - cfr, v.g., as conclusões K) e bb) das suas alegações -, apenas concentrando a discordância, em virtude do contrato verbal outorgado entre a A. e a Junta de Freguesia --- foi o seu proprietário e quem estava legalmente incumbido da sua manutenção, ou seja, o Município de Mondim de Basto, pelo que, não sendo parte no contrato verbal nulo, não poderia exercitar-se a restituição do valor correspondente às obras realizadas (art.º 289.º do C. Civil), mas antes, o pagamento à A., enquanto empobrecida, porque realizou as obras sem que tivesse sido totalmente ressarcida, por parte de quem se locupletou com essas mesmas obras, a pavimentação dos 14 caminhos municipais. Logo, inexistindo qualquer outro meio idóneo para que a A. possa obter o pagamento em falta, pela pavimentação realizada, o instituto jurídico que pode prevenir e solucionar o presente pleito, porque ainda cumpridos todos os requisitos negativos e positivos, tal como supra se dogmatizou, é o instituto do enriquecimento sem causa (ilegítimo), devendo, assim, o Município de Mondim de Basto, proceder ao pagamento do valor (não questionado, nesta sede recursiva, perante o STA), de 96.776,14 €, valor este acrescido de juros de mora comerciais, devidos - como decidiu o TCA, sem controvérsia -, desde a sua citação (em 30/10/2017 – cfr. ponto 25 dos factos provados) até integral pagamento.*** Tudo visto e ponderado, carecendo de razão o Recorrente/interveniente, importa negar provimento ao recurso e consequente manutenção da decisão judicial recorrida. III DECISÃO Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso e assim manter o Acórdão recorrido do TCA-Norte. * Custas pela A. * Notifique-se.
D.N. Lisboa, 2 de Outubro de 2025. - Antero Pires Salvador (relator) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Cláudio Ramos Monteiro.