Processo 0105/09.2BEMDL-A

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I - RELATÓRIO
A..., Lda., na sequência de decisão de 31.1.2018, foi habilitada para assumir a posição ocupada pelo exequente AA, o qual intentara em Março de 2017 no Tribunal Administrativo de Círculo de Mirandela, ao abrigo dos arts. 166º e 176º n.ºs 2 e 7, ambos do CPTA, o presente processo de execução contra o Município de Vila Real, com vista à fixação da indemnização devida, face à invocação pelo executado da existência de causa legítima de inexecução da sentença proferida em 7.5.2015, à qual AA não se opôs, tendo peticionado o seguinte:

“deve ser fixado em 2 223 645,62 € o valor indemnizatório devido pelo executado ao exequente, em consequência da inexecução do julgado e aquele condenado no respectivo pagamento ao exequente, sendo que à quantia liquidada acrescem ainda juros desde a data da Sentença apensa aos presentes autos até à presente data, acrescendo ainda juros vincendos até efectivo e integral pagamento, e os quais deve o executado também ser condenado a liquidar, à taxa legalmente aplicável.”.

Por sentença proferida em 8 de Abril de 2022 pelo TAC de Mirandela foi decidido julgar a presente acção totalmente improcedente e, em consequência, absolver o executado dos pedidos.

A exequente apelou para o TCA Norte, o qual, por acórdão de 10 de Março de 2023, decidiu negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Inconformada, a exequente interpôs recurso de revista para este STA desse acórdão, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:

«1.ª A recorrente não se conforma com o Acórdão proferido, porquanto se considera que o Tribunal recorrido realizou uma menos correta interpretação e aplicação do direito ao caso concreto.

2.ª No caso sub judice, e na temática sobre a qual a recorrente peticiona a apreciação deste Tribunal, entende-se estar em causa questão de elevada relevância jurídica e social, para além de que a sua admissão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

3.ª A aqui Recorrente fundamenta a interposição do recurso de revista tanto no pressuposto da existência de uma “questão que, pela sua relevância jurídica e social, se reveste de importância fundamental”, como também no segundo pressuposto contemplado no número 1 do artigo 150º do CPTA, de que a admissão do presente recurso é “claramente necessária para uma melhor aplicação do direito

4.ª De facto, em discussão neste processo acabam por estar em causa zonas juridicamente importantes da execução do julgado, como sejam o âmbito do dever de executar, a impossibilidade lícita de executar, o funcionamento das regras do contencioso de anulação, o quantum indemnizatório a determinar (e como) por via da inexecução do julgado, designadamente se a indemnização pelo interesse contratual positivo pode/deve ser determinada no âmbito do processo executivo, ou se deverá antes implicar a dedução de uma ação administrativa de responsabilidade.

5.ª Outra questão muito importante, atento o caso concreto, que importa responder é se os tribunais poderão substituir-se à função administrativa, isto é, se poderão declarar inexistir causa legítima de inexecução quando essa decisão já foi declarada administrativamente e quando essa decisão foi inclusivamente do acordo da Exequente, e ainda quando a executada não altera a sua posição em sede judicial.

6.ª Importa, por isso, que este Tribunal Superior se pronuncie se no caso foram respeitados, ou não, os espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, e se então foram violados, ou não, os artigos 179º, n.º 1, e 3.º, n.º 1, do CPTA.

7.ª Sobretudo quando a inexecução do julgado e a concordância quanto à existência de causa legítima de inexecução já vem da fase administrativa, o que se confirmou também judicialmente, pois nunca foi sequer um tema controverso e controvertido nos autos; e sobretudo quando, no caso concreto, o tribunal até procedeu ao escrutínio judicial aquando do acionamento do artigo 166º, n.º 1, do CPTA.

8.ª A questão que se coloca nesta revista é, assim, a de saber qual o valor, e as consequências, da declaração expressa de existência de causa legítima de inexecução por parte da Administração, e se tal não implica que o pedido indemnizatório seja realizado em conformidade, em consequência direta e automática dessa declaração de existência de causa legítima, nos termos dos artigos 166º e 178º do CPTA; e ainda saber se a perda de situação vantajosa para a exequente merece ressarcimento.

9.ª Ou seja, pretende-se aferir se as instâncias violaram os artigos 163º, n.º 3, 166º, n.º 1, 176º, nºs 3 e 7, 177º, nºs 1 e 3, 178º, 179º, e 3º, n.º 1, todos do CPTA e os artigos 566º do CPC, 18º e 266º, nºs 1 e 2 da CRP.

10.ª Por fim, para além da jurisprudência mais atual sobre o assunto e que melhor se invocará no corpo das alegações, entende-se que o presente caso assumirá algum melindre e dificuldade, revelando-se dotado de complexidade, sendo muito importante obter a pronúncia dos Juízes do Supremo Tribunal de Justiça, até por uma questão de interpretação do direito e das decisões emitidas pelas diferentes instâncias, sendo certo que o tribunal a quo, salvo o devido respeito e salvo melhor entendimento, acaba por não avançar com uma interpretação cabal quanto ao espaço de intervenção dos tribunais quando o particular e a Administração acordam com a não execução da decisão, defendendo a recorrente que a melhor interpretação será aquela que entende que não caberá ao juiz proceder a tal comprovação quando o particular concordou com a oposição da entidade requerida fundada em causa legítima de inexecução.

11.ª Por conseguinte, a melhor aplicação do direito funda-se na errada interpretação e aplicação, nomeadamente dos artigos 163º, n.º 3, 166º, n.º 1, 176º, nºs 3 e 7, 177º, nºs 1 e 3, 178º, 179º, e 3º, n.º 1, todos do CPTA e os artigos 566º do CPC, 18º e 266º, nºs 1 e 2 da CRP; daí que o presente recurso, a sua admissibilidade e apreciação, seja uma necessidade para uma melhor aplicação do direito, e seja ainda importante por uma questão de Justiça, Justiça que - na visão da recorrente - não está a ser feita.

12.ª A relevância jurídica desta questão é fundamental, porquanto assume importância objetiva, perante uma plausível repetição, visto nela se verificar capacidade de expansão da controvérsia, já que suscetível de se projetar ou de ser transponível para fora do âmbito dos autos e para outras situações futuras indeterminadas, apresentando, assim, interesse para a comunidade jurídica.

Posto isto:

13.ª A aqui recorrente interpôs petição de execução ao abrigo do artigo 176º do CPTA, por apenso aos autos principais.

14.ª Logo nos artigos 42º, 43º, 44º, e 45º, da p.i., a aqui recorrente indicou que o executado por ofício com a referência ...17 de 16 de Março de 2016 proferido pelo Vereador do Pelouro do Ordenamento do Território e Planeamento Urbano, com competência delegada em 7 de Março de 2016, comunicou ao exequente que a presente situação enquadrar-se-á no instituto da causa legítima de inexecução.

15.ª Mais tendo comunicado o executado à exequente que tal permite à Autarquia não executar a sentença em caso de impossibilidade, abrindo-se um processo de acordo para fixar o montante da indemnização devida pelo facto dessa inexecução.

16.ª Portanto, o Município emitiu ato administrativo declarando causa legítima de inexecução de Sentença, e por essa razão, a exequente colocou no tribunal a petição de execução que consta dos autos, com as alegações constantes dos artigos 66º, 67º, 68º, 74º, 75º, e 76º e melhor reproduzidas no corpo das alegações, culminando a petição de execução com o seguinte pedido: “Termos em que, autuado por apenso ao processo N.º 105/09.2BEMDL, se requer a procedência da presente petição de execução, por provada, e em consequência, deve ser fixado em 2 223 645,62 € o valor indemnizatório devido pelo executado ao exequente, em consequência da inexecução do julgado e aquele condenado no respetivo pagamento ao exequente, sendo que à quantia liquidada acrescem ainda juros desde a data da Sentença apensa aos presentes autos até à presente data, acrescendo ainda juros vincendos até efectivo e integral pagamento, e os quais deve o executado também ser condenado a liquidar, à taxa legalmente aplicável ”,

17.ª Portanto, na petição de execução a exequente não fez qualquer pedido para o tribunal declarar, ou não, se existia causa legítima de inexecução, quando na realidade essa causa legítima de inexecução já havia sido declarada administrativamente e com ela havia concordado a exequente.

18.ª Mais: na sua Contestação, designadamente nos artigos 8º, 9º, 10º e 11º, daquela douta peça jurídica, o Executado constatou - novamente - existir causa legítima de inexecução, e que o autor está de acordo com esta impossibilidade, “pelo que pretende obter e numa primeira fase, um acordo no montante de indemnização por impossibilidade de execução da sentença, e, caso tal acordo não seja obtido, será proferida decisão judicial fixando a indemnização devida, após os actos de instrução que o tribunal considerar relevantes”.

19.ª Cristalinamente, o próprio executado entendia como pacífica a existência de causa legítima de inexecução da sentença e as consequências que daí advêm: indemnização que corresponda à perda de chance efetivamente ocorrida, (só depois, em contra-alegações, face ao sentenciado, a sua posição alterou).

20.ª Sem prescindir, assim que recebida a petição de execução, por despacho datado em 09/03/2017, o tribunal a quo ordenou a notificação da entidade requerida para contestar, no prazo de 20 dias, nos termos do artigo 177º, n.º 1, do CPTA.

21.ª Ora, a inexecução do julgado e a concordância quanto à existência de causa legítima de inexecução, já vem da fase administrativa, o que se confirmou também judicialmente com a apresentação da Contestação, pois nunca foi sequer um tema controverso e controvertido nos autos.

22.ª Por sequela, em 4 de Novembro de 2021, já depois de finalizada a fase dos articulados, já com o relatório pericial em mão, o tribunal administrativo e fiscal de Mirandela profere, em suma, despacho judicial a determinar a notificação da Administração e do exequente para acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução, despacho este que foi cumprido e transitou em julgado.

23.ª Com efeito, por respeito aos ns. 1 e 2 do artigo 166º do CPTA, o tribunal a quo julgou, ou pelo menos confirmou a oposição fundada na existência de causa legítima de inexecução, tanto que ordenou a notificação da Administração e do exequente para acordarem a indemnização devida pelo facto da indemnização! Nunca a existência de inexecução e de causa legítima para essa inexecução foi controversa! Nem administrativamente, nem judicialmente! Não é questão controvertida nos autos!

24.ª Pelo que a sentença proferida em lª instância, no mínimo, e sem querer reiterar as nulidades invocadas nas instâncias infra, contraria o despacho judicial datado em 2021/11/04, despacho que, pelo menos à primeira vista, confirmou a existência de causa legítima de inexecução, tanto que ordenou a notificação das partes para acordarem no montante da indemnização devida pelo “facto da inexecução”.

Posto isto:

25.ª Existindo pronúncia quanto à inexecução do julgado, quer na fase administrativa, quer na fase judicial pelas partes, e até pelo tribunal através daquele despacho de 04/11/2022 (como se demonstrou), a verdade é que, sendo absolutamente incontroversa a existência de inexecução do julgado e de causa legítima para essa inexecução, quer por análise do articulado das partes, quer pelo ato proferido nesse sentido, entende a recorrente que não poderiam as instâncias, com o devido respeito e salvo melhor entendimento, emitir qualquer pronúncia em sede de sentença, e desde logo ao abrigo dos artigos 177º e 179º do CPTA.

26.ª Ora, nos termos do artigo 177º, n.º 3, do CPTA, se o autor reconhecer a existência de grave prejuízo para o interesse público invocado pela entidade requerida ou pelos contrainteressados, o autor pode pedir ao tribunal a fixação da indemnização pela inexecução lícita da sentença, seguindo os trâmites do artigo 166º do CPTA, com dispensa de verificação dos pressupostos da ilicitude e da culpa em obséquio ao princípio da justa repartição dos encargos públicos.

27.ª No processo de execução de julgado anulatório, está em causa a reposição da legalidade violada. E estando acordada a não execução da decisão entre a Administração e o particular, não sendo sequer questão controvertida e controversa nos autos, não se vislumbra na lei qualquer possibilidade legal de o Juiz proceder a tal comprovação! Até porque o escrutínio judicial já aconteceu aquando do acionamento do artigo 166º, n.º 1, do CPTA! Nada na lei diz que o tribunal pode fazer, ou tem de fazer, esse escrutínio em fase posterior ao 166º do CPTA.

28.ª Aliás, o que a lei diz é que o tribunal tem é de respeitar os espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, conforme artigo 179º, n.º 1, do CPTA, pois no respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua atuação. - Art.º 3º, n.º 1, do CPTA.

29.ª Intrometendo-se no espaço próprio de atuação administrativa, as instâncias a quo violaram o princípio da separação de poderes, pois conforme afirma Carlos Filipe Costa, in “A execução de julgado anulatório no contencioso administrativo, a partir do processo ",Shopping do Bom Sucesso ”, Almedina, 2016, páginas 358 e 359: “...o legislador admite que o particular possa acordar com a Administração a não execução da decisão, até por razões estratégicas, prevalecendo também aqui a dimensão eminentemente subjetivista do contencioso pós- Reforma do dealbar do século XXI. Parece resultar, então, do comando normativo do artigo 177º, n.º 3 que o legislador entende que não caberá ao juiz proceder a tal comprovação, se o particular concordar com a oposição da entidade requerida ou dos contrainteressados, fundada em causa legítima de inexecução”

30.ª Por sequela, a decisão que consta da sentença e do Acórdão recorrido, atento o caso concreto, será matéria fora do espaço de intervenção do tribunal.

MAIS:

31.ª Entenderam as instâncias a quo que não obstante o reconhecimento do deferimento tácito, por sentença, e não obstante a anulação do ato de indeferimento daquele deferimento tácito, a verdade é que (para o tribunal recorrido), a entidade executada não teria que proferir nenhum ato administrativo subsequente à prolação da sentença exequenda.

32.ª A exequente discorda. Desde logo porque na sua petição de execução nunca a Recorrente pediu a condenação do Executado à prolação de qualquer ato de licenciamento, nem a promoção dos demais trâmites com vista a obter o licenciamento.

33.ª O que a Exequente pediu foi a indemnização pelas chances e oportunidades que perdeu, e que o próprio Município reconheceu que a Exequente perdeu! E nestes casos, a fixação da indemnização pela inexecução lícita da sentença, seguindo os trâmites do artigo 166º do CPTA, é realizada com dispensa de verificação dos pressupostos da ilicitude e da culpa.

34.ª O que a exequente alegou, e alega, é que tem direito e exige do executado o pagamento da indemnização devida pela causa legítima de inexecução, impondo-se a indemnização dos prejuízos que essa inexecução acarretou na esfera jurídica da exequente, colocando-o na posição em que teria de estar, não fosse a existência de causa ilegítima de inexecução. E o que a exequente pediu e pede é exatamente isso.

35.ª O que a exequente pede é pura e simplesmente a indemnização pela inexecução, como aliás assim entendeu o Município na sua contestação, cabendo ao tribunal fixar a indemnização devida após os atos de instrução que o tribunal considerar relevantes... e no caso o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela até considerou relevante ordenar uma perícia para determinar o valor aproximado do lucro que a Exequente poderia obter com o seu projeto (e veja-se que essa perícia tem em conta o PIP da Exequente e as demais condicionantes).

36.ª De facto, a verdade é uma, a recorrente perdeu uma oportunidade, pois a sentença apensa foi proferida em 2015/05/07, após o deferimento tácito do PIP judicialmente reconhecido e antes da prolação da sentença exequenda foi alterado o RPDM de Vila Real, passando o terreno sobre o qual incidiu o PIP a estar integrado em área de construção proibida.

37.ª E, antes disso, o próprio Município já tinha declarado que a qualquer hora poderia revogar o “pedido que se encontraria tacitamente deferido”, o que depois até fez sem qualquer causa nem fundamento, sendo certo que toda a tramitação procedimental aponta para a obstaculizarão, por parte do Município, aos direitos da recorrente.

38.ª Com efeito, do Documento Número 1 junto com a petição de execução, e das fls. 145 a 157 do processo n.º 105/09.2BEMDL, consubstanciados na Sentença proferida no âmbito daquele processo, resulta que:

v) O recorrente respondeu ao ofício datado de 31.10.2008, por intermédio do seu mandatário, em 18.11.2008;

vi) E que a petição inicial que originou os autos apensos foi remetida ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, em 21.04.2009.

vii) Antes disso, em 23.02.2009. foi emitido parecer sobre o qual recaiu despacho, em 13.05.2009, a propor que o processo fosse presente a reunião do executivo, e onde se consignou que no que respeita ao deferimento tácito, há a referir que pelo facto de a informação não ter sido prestada dentro do prazo o pedido se encontraria tacitamente deferido, no entanto, o parecer desfavorável emitido e notificado ao requerente através do ofício nº ...10 de 2008.10.31.. poderá vir a revogar esse deferimento.

viii) Que em 20.05.2009 foi deliberado indeferir o processo do Autor, mas que esse ato revogatório foi julgado relativamente nulo pelo TAF de Mirandela, nunca tendo o Município repetido o procedimento revogatório.

39.ª Ou seja, se o exequente colocou uma ação a pedir a declaração de que o pedido de informação prévia que deduziu estava tacitamente deferido, foi porque necessitava dessa declaração, pois o deferimento “virtual” não lhe bastava. Veja-se que o Município, ainda antes da interposição da ação, declarou e notificou o exequente de que o deferimento tácito até já se verificaria, não obstante o parecer desfavorável emitido e notificado ao requerente através do ofício n.º ...10 de 2008.10.31, “poderia vir a revogar esse deferimento". E depois da interposição da ação, veio o Município emitir ato de revogação.

40.ª Por isso o próprio tribunal julgou parcialmente procedente a ação no processo 105/09.2BEMDL, julgando a existência de deferimento tácito, reconhecendo-o, e se o fez foi porque tendo em conta o “ziguezaguear” da Administração, entendeu que, por Justiça e segurança jurídica, e a bem da salvaguarda dos direitos da recorrente, o deveria fazer.

41.ª Pelo exposto, estes factos não foram alheios ao Juiz da ação administrativa n.º 105/09, tanto que reconheceu judicialmente os direitos do Autor, acabando com as incertezas e arduidades impostas pelo Município, emitindo uma decisão de mérito que ao menos deveria possibilitar à Exequente pedir uma indemnização pela inexecução.

42.ª As causas legítimas de inexecução são situações excecionais que tomam lícita, para todos os efeitos, a inexecução das sentenças dos tribunais administrativos, obrigando, no entanto, ao pagamento de uma indemnização compensatória ao titular do direito à execução. - Cfr. Freitas do Amaral, in A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, Almedina, 2ª edição, página 123.

43.ª No caso a impossibilidade é absoluta, por existir impedimento irremovível, de natureza física ou legal, como aliás reconheceu o Município. (Cfr. acórdão do STA de 22.09.04, Proc. n.º 42003A; cf. ainda acórdãos do STA de 02.10.03, Proc. n.º 32415A, e de 02.12.10, Proc. n.º 047579); (cf. acórdãos do STA de 02.06.10, Proc. n.º 01541A/03, e de 20.11.12, Proc. n.º 0949/12, respetivamente); (cfr. acórdão do STA de 02.06.10, Proc. n.º 01541 A/03), e que encontra fundamento legal no artigo 178.º do CPTA); (cf. acórdãos do STA de 01.10.08, Rec. n.º 42003A/97-12, e de 20.11.12, Proc. n.º 0949/12); (cfr. acórdão do STA de 20.11.12, Proc. n.º 0949/12); (Cfr. acórdão do STA de 02.06.10, Proc. n.º 01541A/03, e o acórdão de 02.12.10, Proc. n.º 047579).

44.ª A declaração de existência de uma causa legítima de inexecução faz nascer um dever de indemnizar, de natureza objetiva (Cfr. acórdãos do STA de 25.02.09, Proc. n.º 47472A, de 30.09.09, Rec. n.º 634/09, e de 20.11.12, Proc. n.º 0949/12).

45.ª O referido dever objetivo funda-se “na perceção de que, quando as circunstâncias vão ao ponto de nem sequer permitir que o recorrente obtenha aquela utilidade que a anulação lhe deveria proporcionar, não seria justo colocá-lo na total e exclusiva dependência do preenchimento dos pressupostos da responsabilidade subjetiva da Administração por factos ilícitos e culposos sem lhe assegurar uma indemnização pela perda da situação jurídica cujo restabelecimento a execução da sentença lhe teria proporcionado” (cfr. Mário Aroso de Almeida, Anulação de Atos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes, página 821).

46.ª A jurisprudência administrativa tem vindo pois a densificar a figura da “indemnização pela inexecução da sentença”, como um ato lícito, para assim evitar que seja confundida com a indemnização devida pela prática de ato ilegal e, por conseguinte, pelos prejuízos resultantes do ato anulado pela sentença (Vd. acórdão do STA de 02.06.10, Proc. n.º 01541 A/03).

47.ª A esta poderá, em qualquer caso, acrescer àquela, uma vez que estejam verificados os respetivos pressupostos legais (Vd, acórdãos do STA de 01.10.08, Rec. n.º 42003/97-12, de 30.09.09, Rec. n.º 634/09, e de 20.11.12, Proc. n.º 0949/12).

48.ª Mostra-se pois, ao contrário do decidido pelo tribunal a quo, que o processo de execução será aqui o meio adequado para obter o ressarcimento do dano decorrente da impossibilidade de execução do julgado.

49.ª Resulta, aliás, dos artigos 166º e 178.º do CPTA que a atribuição em concreto do tipo de indemnização em apreço é uma consequência direta e automática da declaração de existência de uma causa legítima de inexecução, operando, pois, ope legis, cabendo ao tribunal, em primeiro lugar, convidar as partes a fixarem o seu montante e, não havendo acordo entre elas, fixar ele próprio o respetivo montante.

50.ª Nada obstava, pois, a que, as instâncias a quo, ou até o presente tribunal em sede de recurso, determine o pagamento da indemnização por inexecução de sentença, e, neste caso, fazendo uso do Relatório Pericial junto aos autos, aponta-se para que o próprio perito afirma ‘‘...que as questões levantadas pelos serviços na análise do processo, poderiam condicionar o desenvolvimento do projeto de loteamento, mas não inviabilizar a sua aprovação ”, concluindo o perito que “...a principal conclusão a tirar da presente peritagem, tem a ver com o resultado financeiro que seria possível esperar da operação imobiliária que acabou por não ser levada a cabo. Isso aconteceu porque não foi aprovado o pedido de informação prévia submetida pelo promotor, deliberação, que viria mais tarde a ser anulada pelo Tribunal Administrativo. A situação não foi passível de ser reposta, face à revisão entretanto ocorrida do Plano Diretor Municipal de Vila Real, que modificou a qualificação do solo onde se pretendia desenvolver a operação. O resultado que se aponta na peritagem, como sendo o mais provável e razoável de ocorrer, com base nos cenários que foram montados para o efeito é de 353.437€ (trezentos e cinquenta e três mil, quatrocentos e trinta e sete euros)”.

51.ª Portanto, a pedido das partes, através dos quesitos formulados pelas partes, o próprio perito já fez o estudo e os seus cálculos tendo por base a inexecução do julgado e a fase do procedimento, determinando o valor dos danos ressarcíveis no âmbito da ação executiva, dos danos que decorrem de a sentença não poder ser executada e de, por esse motivo, o exequente não poder ser colocado na situação que teria não fora as ilegalidades praticadas.

52.ª E se dificuldades existissem em quantificar com exatidão o valor monetário correspondente à perda motivada pela inexecução do julgado, poderia/deveria o tribunal a quo orientar-se por alguns elementos referenciais, como as condições de êxito das ações intentadas (nesse caso avaliando o projeto/empreendimento e a chance de aprovação, licenciamento e construção, trabalho que já foi até realizado pelo perito), a vantagem económica final que a oportunidade poderia proporcionar (vantagem económica que a Exequente determinou na sua p.i., alegando os factos essenciais para o cálculo, para o lucro que pretendia obter; e vantagem económica que também foi calculada pelo perito), e o tempo entretanto decorrido (cf. acórdãos do STA de 20.11.12, Proc. n.º 0949/2012, de 02.06.10, Proc. n.º01541A/03, de 25.02.09, Proc. n.º47472A, e de 29.11.05, Rec. n.º 41321).

53.ª A perda da situação vantajosa da exequente merece ressarcimento, tendo em conta, primeiro, que a despeito da incerteza acerca da futura obtenção do ganho, a exequente estava em situação de poder vir a alcançá-lo, isto é, estava investida de uma oportunidade real, segundo, que esta é um bem em si mesmo, um valor autónomo e atual, distinto da utilidade final que potência, terceiro, que, por isso, a perda da oportunidade de conseguir o ganho, não é uma mera expectativa mas um dano certo e causalmente ligado à conduta da Administração e quarto, que a perda da situação jurídica, por causa legítima de inexecução, dá lugar a um dever objetivo de indemnizar. (Cff. Acórdão do TCA Sul de 3.11.2016)

54.ª Pelo que foi exposto, entende a recorrente que o tribunal a quo procedeu à incorreta interpretação e aplicação dos artigos 163º, n.º 3, 166º, n.º 1, 176º, ns.º 3 e 7, 177º, ns. 1 e 3, 178º, 179º, ns.º 1, e 3º, n.º 1, todos do CPTA, e artigo 566º do CC, e artigos 18º e 266º, números 1 e 2, da Constituição da República Portuguesa.”.

O executado, notificado, apresentou contra-alegação de recurso na qual pugnou pela inadmissibilidade do presente recurso de revista e, para a hipótese de o mesmo ser admitido, pela manutenção da decisão recorrida.

Este recurso de revista foi admitido por acórdão deste STA proferido em 14 de Setembro de 2023, no qual se escreveu designadamente o seguinte:

“Na presente revista a Recorrente/ Exequente alega, no essencial, que o decidido pelo acórdão recorrido viola, por erro de interpretação o disposto nos arts. 163º, nº 3, 166º, nº 1, 176º, nºs 3 e 7, 177º, nºs 1 e 3, 178º, 179º e 3º, nº 1, todos do CPTA, e os arts. 566º do CPC e 18º e 266º, nºs 1 e 2 da CRP.

Alega que neste processo estão em causa questões juridicamente importantes da execução de julgado, como sejam o âmbito do dever de executar, a impossibilidade lícita de executar, o funcionamento das regras do contencioso de anulação, oquantum indemnizatórioa determinar (e como) por via da inexecução do julgado, designadamente se a indemnização pelo interesse contratual positivo pode/deve ser determinado no âmbito do processo executivo.

Sendo outra questão, a de saber se, em situações como a presente, os tribunais poderão substituir-se à função administrativa, isto é, se poderão declarar inexistir causa legítima de inexecução quando essa decisão já foi declarada administrativamente e quando tal decisão obteve inclusivamente o acordo da Exequente, sendo que a Executada não altera a sua posição em sede judicial. Ou seja, a inexecução do julgado e a concordância quanto à existência de causa legítima de inexecução já vem da fase administrativa, confirmando-se na fase judicial, nunca tendo sido um tema controverso e controvertido nos autos; e, no caso concreto, o tribunal até procedeu ao escrutínio judicial aquando do accionamento do art. 166º, nº 1 do CPTA.

Mais alega que a questão que se coloca na revista é a de saber qual o valor, e as consequências, da declaração expressa de existência de causa legítima de inexecução por parte da Administração, e se tal não implica que o pedido indemnizatório seja realizado em conformidade, em consequência directa e automática dessa declaração de existência de causa legítima de inexecução, nos termos dos arts. 166º e 178º do CPTA.

Como se viu as instâncias decidiram as questões suscitadas de forma consonante, e o acórdão recorrido encontra-se fundamentado de forma coerente e plausível.

No entanto, as questões que a Recorrente pretende ver tratadas na revista recaem sobre um problema de grande relevância jurídica na jurisdição administrativa (atinente ao dever de executar e âmbito da execução), revestindo-se de alguma complexidade, não sendo isentas de dúvidas.

Tudo aconselha, portanto, que este Supremo Tribunal sobre elas se debruce com vista a uma melhor clarificação do direito.

Assim, deve ser admitido o recurso, justificando-se postergar a regra da excepcionalidade da revista.”.

O Ministério Público junto deste STA emitiu parecer no sentido da improcedência do presente recurso jurisdicional, ao qual respondeu a exequente, reiterando o referido na alegação de recurso apresentada.

As questões que cumpre apreciar resumem-se, em suma, em determinar o valor e as consequências da declaração expressa de existência de causa legítima de inexecução por parte da Administração que obteve o acordo do exequente, bem como o modo de cálculo da indemnização devida pela inexecução do julgado.

II - FUNDAMENTAÇÃO
 O acórdão recorrido considerou provada a seguinte factualidade, por reporte aos factos tidos por assentes na sentença de 1ª instância:

“1. Em 21/04/2009 foi apresentada neste TAF de Mirandela, por AA, petição inicial de ação administrativa especial para condenação à prática de ato devido, formulando os seguintes pedidos (cfr. petição inicial de fls. 1-12 do processo nº 105/09.2BEMDL):

“a) se digne a considerar o pedido de informação prévia deduzido pelo Autor tacitamente e por isso ordene a intimação da Ré para proceder ao ato que se mostra devido, ou seja, o deferimento do aludido pedido; subsidiariamente

b) requer-se a Vª Exª que se digne julgar procedente o pedido de informação prévia formulado pelo Autor, pelo facto de o mesmo estar conforme à legislação aplicável tudo, com as demais consequências legais.”;

2. Na contestação, o réu, ora executado invocou que, na pendência da ação, foi praticado ato de revogação do deferimento tácito, e o autor apresentou nova petição inicial, impugnando o novo ato praticado (cfr. contestação e nova petição a fls. 35-42 e 50-63 do processo nº 105/09.2BEMDL);

3. Em 07/05/2015, foi proferida sentença por este Tribunal, na qual se decidiu: “julga-se parcialmente procedente a presente ação, julgando-se a existência de deferimento tácito quanto ao projeto do Autor e indeferindo-se o pedido de reconhecimento de que o projeto do Autor está conforme às normas legais.” (cfr. sentença de fls. 145-157 do processo nº 105/09.2BEMDL);

4. Da sentença referida no ponto anterior consta, além do mais, a seguinte fundamentação (cfr. sentença de fls. 145-157 do processo nº 105/09.2BEMDL);

“(...)

Com relevo para a decisão a proferir, julgam-se provados os seguintes factos:

1. Em 30.04.2007, o Autor dirigiu ao Réu, pedido de informação prévia, ao qual foi atribuído o nº de processo 7/2007 - cfr. fls. 1 e seguintes do PA apenso;

2. Em 04.05.2007, o Autor deu conhecimento ao Réu que havia pedido parecer à EP - Estradas de Portugal, E.P.E. quanto ao pedido de informação prévia referido no ponto anterior - cfr. fls. 26 e seguintes do PA apenso;

3. Em 07.03.2008, a EP - Estradas de Portugal, E.P.E. comunicou ao Autor o seguinte - cfr. fls. 29 do PA apenso:

“Relativamente à pretensão formulada por V. Exª, tenho a honra de informar que esta Direção de Estradas, face às alterações agora introduzidas, nada tem a opor, desde que as construções previstas respeitem a zona “non aedificandi” prevista na alínea a) , do artigo 5º e n.º 1 do artigo 6.º, do Decreto-lei n.º 13/94, de 15 de Janeiro (afastamento mínimo de 50 m em relação ao eixo e ramal IP4). Contudo e em relação às construções existentes, integradas no estudo apresentado no lote n.º ..., salienta-se desde já que só serão permitidas obras de ampliação ou de modificação destes edifícios, na condição de satisfazerem os requisitos previstos nas alíneas a), b), c) e d), do n.º 1, do artigo 9º, do Decreto-lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro.”

4. Por requerimento datado de 13.03.2008, o Autor requereu a substituição do pedido de informação prévia entregue anteriormente por outro, reformulado na sequência de parecer da EP - Estradas de Portugal, E.P.E. - cfr. fls. 28 do PA apenso;

5. Em 06.10.2008, foi emitido parecer quanto ao projecto do Autor em que se analisou integração ambiental (implantação, cérceas, índices de utilização, acessos, rede viária, usos), áreas de cedência (espaços verdes e equipamento de utilização colectiva), estacionamento, verificação da conformidade com o P.D.M., concluindo pela inviabilidade da proposta tal como apresentada - cfr. fls. 47 e seguintes do PA apenso que aqui se dão por integralmente reproduzidas;

6. Em 17.10.2008, foi proferido o seguinte despacho - cfr. fls. 47 do PA apenso: “Concordo. Dar conhecimento nos termos do C.P.A. como parecer desfavorável. Uma eventual reformulação deve conter:

1 - Acessos adequados e dimensionados de acordo com as normas vigentes

2 - Ocupação com moradias unifamiliares

3 - Dimensionamento das áreas verdes e por equipamentos e sua localização, de acordo com a sua real utilidade e fruição.”;

7. Por requerimento datado de 23.10.2008, o Autor comunicou ao Réu que, nos termos do artigo 111º, n.º 2 do RJUE, a sua pretensão tinha-se por tacitamente deferida, uma vez que não tinha sido objeto de decisão no prazo de 30 dias - cfr. fls. 59 do PA apenso;

8. Por ofício datado de 31.10.2008, foi o Autor notificado, para efeitos do artigo 101º do C.P.A., se pronunciar quanto à intenção de indeferir o seu requerimento de Março de 2008 - cfr. fls. 61 do PA apenso;

(...)

12. Em 20.05.2009, foi deliberado indeferir o processo do Autor do seguinte modo - cfr. fls. 63 do PA apenso:

“Indeferir nos termos da informação dos serviços”

(...)

IV. No que concerne à formação de deferimento tácito, resulta, desde logo, que o mesmo foi admitido quer em sede da informação final do procedimento (cfr. facto 11) como em sede de contestação do Réu.

Mas analise-se se assim foi efetivamente.

Tendo sido apresentado pedido de informação prévia em 30.04.2007 (cfr. facto 1 supra) e, ainda não tendo havido decisão expressa quanto ao mesmo, em 13.03.2008 (cfr. facto 4), o Autor substituiu o pedido que havia feito.

Quanto a este último pedido, a primeira pronúncia do Réu foi em 06.10.2008 (cfr. facto 5) mas nada foi comunicado ao Autor, a não ser aquando da invocação por este da ocorrência de deferimento tácito.

Na verdade, o artigo 16º do RJUE em vigor à data dos factos, dispunha que:

“1. A câmara municipal delibera sobre o pedido de informação prévia no prazo de 20 dias ou, no caso previsto no n.º 2 do artigo 14.º, no prazo de 30 dias contados a partir:

a) Da data da receção do pedido ou dos elementos solicitados nos termos do n.º 4 do artigo 11.º; ou

b) Da data da receção do último dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades exteriores ao município, quando tenha havido lugar a consultas; ou ainda c) Do termo do prazo para a receção dos pareceres, autorizações ou aprovações, sempre que alguma das entidades consultadas não se pronuncie até essa data.”

O artigo 14º, n.º 2 ali referido regulava que:

“2 - Quando o pedido respeite a operação de loteamento, em área não abrangida por plano de pormenor, ou a obra de construção, ampliação ou alteração em área não abrangida por plano de pormenor ou operação de loteamento, o interessado pode requerer que a informação prévia contemple especificamente os seguintes aspetos, em função dos elementos por si apresentados:

a) A volumetria da edificação e a implantação da mesma e dos muros de vedação;

b) Condicionantes para um adequado relacionamento formal e funcional com a envolvente;

c) Programa de utilização das edificações, incluindo a área bruta de construção a afetar aos diversos usos e o número de fogos e outras unidades de utilização;

d) Infra-estruturas locais e ligação às infra-estruturas gerais;

e) Estimativa de encargos urbanísticos devidos.”.

Ora, dizendo respeito o pedido de informação prévia a operação de loteamento, teria que ser apreciado e emitida deliberação pela Câmara Municipal em 30 dias, o que não sucedeu.

Do artigo 111º, al. c) do RJUE na mesma redação, resultava que:

“Decorridos os prazos fixados para a prática de qualquer ato especialmente regulado no presente diploma sem que o mesmo se mostre praticado, observa-se o seguinte:

[...]

c) Tratando-se de qualquer outro ato, considera-se tacitamente deferida a pretensão, com as consequências gerais.”

Assim, de acordo com esta norma, o pedido do Autor ter-se-ia que considerar tacitamente deferido. O deferimento tácito equivaleria a um verdadeiro acto administrativo, permitindo-se ao interessado que mediante tal situação pudesse desencadear a operação urbanística pretendida (Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes, Fernanda Maçãs, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, comentado, 3ª edição, 2012, Almedina, p. 686).

Deste modo conclui-se que não fosse a admissão pelo Réu quanto à formação do deferimento tácito, a verdade é que o mesmo decorreu da conjugação das normas transcritas, sendo forçoso julgar procedente a primeira parte do primeiro pedido formulado na petição inicial. Isto é, julga-se procedente o pedido de reconhecimento de que houve deferimento tácito. Contudo, não se pode condenar o Réu a proceder ao ato devido, qual seja o deferimento, porque tal é contraditório. Havendo deferimento tácito não há que praticar mais nenhum ato de deferimento expresso, como se disse já, o deferimento tácito vale por si só, é um ato administrativo tout court.

Contudo, no decurso do presente processo, veio o Réu indeferir o pedido do Autor ou revogar o deferimento tácito.

Ora, nesta parte, importa que sendo o deferimento tácito um ato administrativo para todos os efeitos também será possível que o Réu o revogue nos termos dos artigos 138º e seguintes do C.P.A.. Carecerá agora de análise esta atuação do Réu, como veio a ser pedido em sede de nova petição inicial.

E, nesta parte, abreviando, impõe-se que se traga para aqui o que se suscitou previamente e que deu origem a uma fase de alegações complementares.

Na verdade, em tal despacho invocaram-se três situações, que não foram, devida e cabalmente, esclarecidas pelo Réu. Quanto ao alegado despacho de revogação do deferimento tácito, tendo em consideração o despacho constante do ponto 12 da matéria de facto supra, o mesmo limita-se a: “Indeferido nos termos da informação dos serviços”, não constando nem de tal despacho nem da informação (que não se sabe efetivamente qual é, uma vez que haviam sido produzidas duas informações) qualquer esclarecimento quanto ao que determina a sua revogação (ie, nada é dito quanto à formação de ato tácito e quanto à motivação da sua revogação).

Por outro lado, afigura-se haver vício de violação de lei (por deficiente fundamentação), uma vez que foi elaborada informação em que foram apontados diversos vícios ao projeto do Autor (cfr. facto 5), ao que ele respondeu em sede de audiência prévia (cfr. facto 9), vindo posteriormente a ser elaborada nova informação em que são apresentados apenas três motivos para indeferimento do projeto apresentado (cfr. facto 11). O ato final (cfr.

facto 12) apenas remete para a informação dos serviços, não se sabendo que informação efetivamente está em causa e em que termos ocorre o indeferimento.

Por fim, a informação constante do facto 11 supra dado como assente, a ser acolhida pelo ato constante do facto 12, padece de falta de fundamentação, pois faz afirmações conclusivas, não consubstanciadas em violação de normas jurídicas, o que não permite ao destinatário médio apreender o seu sentido.

Esclarecendo. Compulsada tal informação, a mesma limita-se a indicar que o projeto não pode ser aprovado porque as áreas não foram corretamente indicadas e conclui-se que de acordo com a Portaria 1136/2001 de 25 de Setembro devem ser outras (2.939,69m2 para espaços verdes de utilização colectiva e 3.650,80m2 para espaços destinados a equipamento de utilização colectiva) mas não indica como se chega a tais valores nem que normas da Portaria, em concreto, determinam tais áreas naquele projeto. Por outro lado, afirma que face à inclinação do terreno não é demonstrada a real utilização da parcela destinada a equipamento, não se sabendo que inclinação está em causa e a que parcela se refere. Quanto a acessos refere que o acesso previsto na parte mais a sul do terreno (não se sabendo qual é) possui uma inclinação superior a 12%, o que dificulta a utilização do mesmo - em que termos é que uma inclinação de 12% dificulta a sua utilização não vem esclarecido. No que concerne a lugares de estacionamento públicos também não se compreende, afinal, qual o nº de lugares exigidos, indica-se que são necessários 63 em função de umas áreas presumidas, mas como são indicados 55 são em número inferior ao exigido; conclui-se depois que caso se considere a situação mais penalizante (que se define por reporte à Portaria 1136/2001 de 25 de Setembro - sem qualquer indicação de normas) seria necessário lugares privados acrescido de 20%. Fica-se, novamente, sem compreender qual o alcance da correção que era necessário fazer.

Deste modo, por não ser possível aferir, concretamente, qual o conteúdo do acto revogatório do deferimento tácito, é forçoso concluir pela sua anulabilidade, o que se determina. E, em consequência, deve o Réu repetir, querendo e sob pena de se manter o deferimento tácito, o procedimento revogatório, com cumprimento das formalidades que aqui se apontou estarem em falta.

Face a tal decisão e levando em consideração o que supra se expendeu em sede de fundamentação da matéria de facto assente supra, não se pode aferir da conformidade do projeto do Autor com as normas legais, como pretendido no segundo pedido formulado na petição inicial, pedido que se encontra prejudicado (artigo 608º, n.º 2 do C.P.C.). (...);

5. Não foi interposto recurso da sentença proferida nos autos de ação administrativa especial nº 105/09.2BEMDL (cfr. por consulta ao SITAF, processo nº 105/09.2BEMDL);

6. Com data de 13/07/2015, a exequente, por intermédio do seu mandatário, enviou ao executado uma carta registada com aviso de receção, recebida a 14 de Julho de 2015, solicitando uma audiência para tratar do assunto relativo ao cumprimento da sentença judicial acima exposta, da qual consta, designadamente, o seguinte (cfr. documento nº 2 junto com a petição inicial):

“(...) Assunto: Processo Nº 105/09.2BEMDL; Loteamento ..., ..., Vila Real;

AA, (...) tendo sido notificado da Sentença prolatada no âmbito do processo que correu no Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, vem mui respeitosamente expor e requerer a V. Exa. o seguinte:

1º Como é do conhecimento deste Município, correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela a Ação administrativa Especial autuada sob o nº 105/09.2BEMDL, em que foi A. AA e R. Câmara Municipal de Vila Real.

2º Ora, nesse processo judicial, o aqui requerente pedia a procedência da ação e em consequência que o Tribunal:

a) Se dignasse a considerar o pedido dc informação prévia deduzido pelo Autor tacitamente deferido e por isso condenasse a Ré a reconhecer tal deferimento;

b) Ainda que assim não se entenda, requer-se a Va.Exa. que se digne julgar procedente o pedido de informação prévia formulado pelo Autor, pelo facto de o mesmo estar conforme à legislação aplicável, tudo com as demais consequências legais.

3º O processo prosseguiu os seus regulares e ulteriores trâmites, sendo que o Tribunal, por Sentença prolatada no dia 8 de Maio de 2015, julgou procedente o primeiro pedido do A., ou seja o de considerar o pedido de informação prévia deduzido pelo Autor tacitamente deferido.

4º Recorde-se que nesse processo estava em causa o pedido de Informação Prévia respeitante à Operação de Loteamento Urbano sito no Lugar ..., ..., Vila Real, e cujo Processo na Câmara é o Processo Nº ...7.

5º Com efeito, do dispositivo da sentença consta o que ora se transcreve:

Pelo exposto, em Tribunal Singular, julga-se parcialmente procedente a presente ação, julgando-se a existência de deferimento tácito quanto ao projeto do Autor e indeferindo-se o pedido de reconhecimento de que o projeto do Autor está conforme às normas legais.

Condenam-se as partes no pagamento das custas, em partes iguais.

6º Acresce que da Sentença poderia ter sido interposto recurso nos termos do artigo 140º e seguintes do CPTA, recurso a ser interposto no Tribunal Central Administrativo do Norte, no prazo de 30 dias, cujo prazo terminou no dia 10 de Junho de 2015.

7º Face ao exposto, ocorrendo o trânsito em julgado da Sentença, competindo à Autarquia Local respeitar os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, e designadamente os reconhecidos pela via judicial, serve a presente para peticionar a V. Exa. a realização de uma audiência para tratar de assuntos correlacionados com a operação de loteamento em causa, sendo intenção do requerente dar início à operação urbanística em causa.

8º Nada obstando à realização da referida, uma vez que a Administração Pública deve ser organizada de modo a aproximar os serviços das populações e de forma não burocratizada - Cfr. Artº 5º, nº 2 do C.P.A..

Nestes termos, e nos melhores do direito, requer-se a V. Exa. a marcação de uma audiência, a realizar na Câmara Municipal, para tratar do assunto supra melhor exposto.”;

7. AA manteve diversas reuniões com o ora executado (facto não controvertido);

8. Por ofício do Vereador do Pelouro do Ordenamento do Território e Planeamento Urbano da Câmara Municipal de Vila Real, datado de 13/03/2016, foi comunicado ao exequente, designadamente, o seguinte (cfr. documento nº 5 junto com a petição inicial):

“Analisadas as consequências resultantes da sentença proferida pelo TAF de Mirandela no proc. nº 105/09.2BEMDL que julgou a existência de deferimento tácito quanto ao projeto do V/ cliente, referente a uma operação de loteamento urbano sito no Lugar ..., ..., concluíram os nossos Serviços que a presente situação enquadrar-se-á no instituto da causa legítima de inexecução que, permite à Autarquia não executar a sentença em caso de impossibilidade, abrindo-se um processo de acordo para fixar o montante da indemnização devida pelo facto dessa inexecução.

Nestes termos, solicita-se a V.Ex.ª que concretize os eventuais prejuízos do V/ cliente com vista ao apuramento do valor da indemnização anteriormente referida, a atribuir no âmbito de um possível acordo extrajudicial. (...)”;

9. Em resposta ao ofício antecedente, o autor dirigiu à entidade executada requerimento do qual consta, entre o mais, o seguinte (cfr. documento nº 6 junto com a petição inicial):

“(...)

2º Ora, em resposta ao solicitado, cumpre-me informar que o M/ Constituinte teve de suportar despesas com a limpeza do terreno, com a realização de levantamento topográfico, bem como, com os projetos de loteamento, no valor nunca inferior em cerca de 70 000.00 €.

3º Tudo com vista à construção do aludido projeto, para colocar os imóveis à venda no mercado habitacional.

4º Para além disso, importa ainda considerar o valor das despesas que o M/ Cliente teve de suportar para recorrer aos Tribunais, a fim de acautelar os seus legítimos interesses neste assunto, e que ascendem a cerca de 10 000,00 €.

5º Por outro lado, no ano de 2007, a área da imobiliária atravessava uma boa fase, contrariamente, ao que se verifica nos dias de hoje.

6º Sendo certo que, ao ter sido impedido por este Município, de proceder à construção do aludido projeto, o M/ Cliente sofreu prejuízos tutelados pelo direito, uma vez que investiu na aquisição e limpeza do terreno, procedeu à execução de todas as burocracias necessárias com vista à criação do loteamento, vendo-se, a final, impedido de executar o referido projeto para construção de cinquenta e três lotes, um dos quais destinar-se-ia a comércio e serviços e os restantes cinquenta e dois, destinar-se-iam a habitação, com uma área total dos lotes de 11 152 m2, área de implantação de 4 677 m2 e área de construção de 13 605 m2, ficando assim privado do lucro que resultaria de tal empreendimento, cujo valor exato não é possível apurar com rigor e exatidão, mas que se estima em valor nunca inferior a 2 000 000,00 € (Dois milhões de euros).

7º Pelo exposto, o M/Cliente sofreu danos emergentes já quantificados em cerca de 80 000,00 € (Oitenta mil euros) (70 000,00 € + 10 000,00 €), a que acrescem os lucros cessantes em valor nunca inferior a 2 000 000,00 € (Dois milhões de euros), dos quais não se prescinde. (...)”;

10. O requerimento inicial dos presentes autos executivos foi apresentado em juízo em 07/03/2017 (cfr. fls. 1).”.

*
Presente a factualidade antecedente, cumpre entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.

As questões que cumpre apreciar resumem-se, em suma e como acima referido, em determinar o valor e as consequências da declaração expressa de existência de causa legítima de inexecução por parte da Administração que obteve o acordo do exequente, bem como o modo de cálculo da indemnização devida pela inexecução do julgado.

Apreciando.

Na acção administrativa especial, à qual estes autos de execução se encontram apensos, foi proferida, em 7.5.2015, sentença na qual, e no que respeita ao acto revogatório do acto tácito, se refere que “é forçoso concluir pela sua anulabilidade, o que se determina”, decisão que assentou na falta da fundamentação do mesmo, tendo a acção sido julgada parcialmente procedente e, em consequência, “julgando-se a existência de deferimento tácito quanto ao projeto do Autor e indeferindo-se o pedido de reconhecimento de que o projeto do Autor está conforme às normas legais.”.

Após trânsito em julgado desta sentença, a exequente informou o executado de que era sua intenção “dar início à operação urbanística em causa” e, após ter mantidos diversas reuniões com o mesmo, este comunicou-lhe, por ofício datado de 13.3.2016, que “a presente situação enquadrar-se-á no instituto da causa legítima de inexecução que, permite à Autarquia não executar a sentença em caso de impossibilidade, abrindo-se um processo de acordo para fixar o montante da indemnização devida pelo facto dessa inexecução”, bem como lhe solicitou que “concretize os eventuais prejuízos do V/ cliente com vista ao apuramento do valor da indemnização anteriormente referida, a atribuir no âmbito de um possível acordo extrajudicial”.

Não tendo sido possível um acordo extrajudicial quanto ao valor da indemnização devida pelo facto da inexecução, foi interposta a presente execução, ao abrigo dos arts. 166º e 176º n.ºs 2 e 7, ambos do CPTA, com vista à fixação da indemnização devida, face à invocação pelo executado da existência de causa legítima de inexecução da sentença proferida em 7.5.2015 que mereceu o acolhimento da exequente, tendo sido peticionado o seguinte: “deve ser fixado em 2 223 645,62 € o valor indemnizatório devido pelo executado ao exequente, em consequência da inexecução do julgado e aquele condenado no respectivo pagamento ao exequente, sendo que à quantia liquidada acrescem ainda juros desde a data da Sentença apensa aos presentes autos até à presente data, acrescendo ainda juros vincendos até efectivo e integral pagamento, e os quais deve o executado também ser condenado a liquidar, à taxa legalmente aplicável.”. Esta indemnização, e de acordo com o alegado na petição de execução, destina-se a ressarcir a exequente dos danos decorrentes da perda de oportunidade de construção do empreendimento que foi objecto de pedido de informação prévia.

O executado apresentou contestação na qual concluiu que, caso inexistisse acordo quanto à fixação da indemnização devida - referindo que entendeu não ser possível executar a sentença de anulação face à alteração urbanística, entretanto, ocorrida (o prédio sobre o qual recaiu o deferimento tácito está hoje integrado em área de construção proibida por força do regulamento do PDM, entretanto, alterado) que impossibilita que sejam retirados quaisquer efeitos jurídicos do deferimento tácito, não podendo a exequente prosseguir com os pedidos necessários ao eventual licenciamento da operação de loteamento pretendida, razão pela qual declarou a existência de causa legítima de inexecução -, e após instrução e análise dos elementos relevantes, deveria ser considerada muito pouco provável a perspectiva indicada de desenvolvimento das intenções da exequente - pois, por um lado, não se pode concluir que o projecto apresentado em sede de informação prévia seria aprovado como licença de loteamento nos moldes e características em que a exequente fundamenta os seus cálculos (face à natural e obrigatória redução que o PDM em vigor na data imporia) e, por outro lado, o que se pretende determinar será a eventual chance que a exequente perdeu pelo facto de não ter conseguido levar até ao fim o licenciamento que almejava, sendo que, caso não existissem atrasos, a exequente obteria o licenciamento do loteamento em 2010, sendo pouco provável, face à conjuntura económica dessa época, que o projecto de loteamento tivesse sequer seguimento (pois este obrigaria a investimentos vultuosos, desde logo, para execução das infra-estruturas, sendo que a partir de 2009, com a crise dos mercados internacionais, o crédito foi fortemente restringido e iniciou-se um período de crise no imobiliário que impediria a exequente de desenvolver a pretensão que apresentou, ou desistisse mesmo do empreendimento projectado e sendo ainda menos provável que, ainda que construísse os inúmeros edifícios, os conseguisse comercializar) -, determinando-se em consequência dessa realidade a indemnização que corresponda à perda de chance efectivamente ocorrida.

Por despacho de 10.7.2017 foi determinada a realização da perícia requerida pela exequente, por despacho de 10.4.2018 foi fixado o respectivo objecto e, por despacho de 1.10.2020, foi ordenada a notificação do perito para, face à apresentação de reclamação pelas partes do relatório de peritagem, prestar os esclarecimentos solicitados.

Em 4.11.2021 foi proferido o seguinte despacho:

“Compulsados os autos, verifico que, na presente acção, o exequente vem, ao abrigo do preceituado no artigo 176º, nº 7 do CPTA, concordando com a invocação, pelo Município, de existência de causa legítima de inexecução, requerer a fixação da indemnização devida.

Determina aquele preceito legal que, neste caso, é aplicável o disposto no artigo 166º do CPTA.

Assim, antes de mais, verificado que não foi ainda dado cumprimento ao disposto no artigo 166º, nº 1 do CPTA, determino a notificação da Administração e do exequente para acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução.

Prazo: vinte dias.”.

Após notificação deste despacho às partes, a exequente veio informar que, apesar das diligências encetadas, não foi possível obter um acordo entre as partes, requerendo o prosseguimento dos autos e, nessa sequência, realizou-se no dia 31.3.2022 a prestação de esclarecimentos pelo perito e a inquirição das testemunhas arroladas pelas partes.

Por sentença proferida em 8 de Abril de 2022 pelo TAC de Mirandela - na qual, e no segmento relativo à motivação da matéria de facto, afirma-se que da prova produzida nos autos (pericial e testemunhal) não relevava a demonstração de factos carecidos de prova - foi decidido julgar a presente acção totalmente improcedente e, em consequência, absolver a entidade executada dos pedidos.

Esta sentença - na qual se considerou que as questões a decidir eram as seguintes: saber se carece e/ou é passível de execução a sentença proferida nos autos principais e, em caso afirmativo, saber se se verifica causa legítima de inexecução e apurar a indemnização devida pelo executado à exequente - assentou, em termos principais, no entendimento de que a pretensão indemnizatória da exequente tinha de improceder por faltar o primeiro pressuposto da execução da sentença anulatória, a inexecução, pois a sentença proferida nos autos principais não carece de execução. Para o efeito nela foi deduzida, em suma, a seguinte argumentação:

- uma vez proferida a sentença, e transitada em julgado, a autoridade do caso julgado anulatório produz três importantes efeitos na ordem jurídica, nos termos previstos no art. 173º n.º 1 do CPTA: o efeito constitutivo - ou seja, a destruição com eficácia retroactiva do acto anulado pela decisão exequenda, in casu, o despacho de 20.5.2009 que revogou o deferimento tácito -, o efeito preclusivo ou inibitório e, com relevância para o caso concreto, o efeito reconstitutivo ou repristinatório - traduzido no dever que recai sobre a Administração de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado;

- impende, portanto, sob a Administração, o dever de executar a sentença anulatória, extraindo da mesma as devidas consequências, designadamente o dever de reconstituição da situação actual hipotética (cfr. art. 173º, do CPTA), e constitui pressuposto da execução de sentenças de anulação de actos administrativos, nos termos do art. 176º n.º, 1 do CPTA, que “a Administração não dê execução espontânea à sentença no prazo estabelecido no nº 1 do artigo anterior”;

- atento o que se referiu na sentença proferida nos autos principais em 7.5.2015 [“(…) Assim, de acordo com esta norma, o pedido do Autor ter-se-ia que considerar tacitamente deferido. O deferimento tácito equivaleria a um verdadeiro acto administrativo, permitindo-se ao interessado que mediante tal situação pudesse desencadear a operação urbanística pretendida (Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes, Fernanda Maçãs, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, comentado, 3ª edição, 2012, Almedina, p. 686). (…) sendo forçoso julgar procedente a primeira parte do primeiro pedido formulado na petição inicial. Isto é, julga-se procedente o pedido de reconhecimento de que houve deferimento tácito. Contudo, não se pode condenar o Réu a proceder ao ato devido, qual seja o deferimento, porque tal é contraditório. Havendo deferimento tácito não há que praticar mais nenhum ato de deferimento expresso, como se disse já, o deferimento tácito vale por si só, é um ato administrativo tout court. (…) Deste modo, por não ser possível aferir, concretamente, qual o conteúdo do acto revogatório do deferimento tácito, é forçoso concluir pela sua anulabilidade, o que se determina.”], conclui-se que a anulação do acto de indeferimento determinou a repristinação do deferimento tácito, em sentido favorável ao autor, ou seja, o pedido de informação prévia já foi deferido ex vi legis (cfr. arts. 16º e 11º, al. c), do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação), pelo que a decisão tomada no processo declarativo não carece de qualquer acto executório para a produção plena dos seus efeitos;

- no caso dos autos, o efeito reconstitutivo opera mediante a execução do efeito repristinatório da anulação e basta-se com isso, isto é, a decisão exequenda anulou o acto impugnado na instância declarativa, sendo que, como decorre com clareza do trecho da sentença recorrida acima transcrito, é evidente que, pela mera anulação do acto, se repristinou a regulação administrativa anterior, pois o acto anulado revogou um acto anterior de deferimento tácito do pedido de informação prévia, pelo que não havia necessidade de repetir qualquer acto administrativo [neste sentido, Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, Regime Jurídico de Urbanização e Edificação Comentado, 2006, pág. 157 (“A informação prévia fornecida pela câmara municipal não é uma mera actuação de natureza declarativa, mas um verdadeiro acto administrativo que se pronuncia (de forma prévia ou antecipada) sobre uma determinada operação urbanística. Trata-se de um acto prévio de natureza verificativa e sem carácter permissivo, na medida em que não é com base nele que o particular pode promover e executar a operação urbanística apreciada. Para tal, o particular terá de dar início a outro procedimento administrativo tendente ao licenciamento da operação urbanística, este sim, o acto que se pronuncia, de forma final e definitiva, sobre a operação urbanística, tendo, por Isso, natureza permissiva.”)], ou seja, o executado não tinha que proferir qualquer acto administrativo subsequente à prolação da sentença exequenda, bastando à exequente a própria sentença declarativa, entretanto, transitada em julgado, para poder promover os demais trâmites com vista a obter o licenciamento pretendido, mas era a própria exequente quem tinha de os promover, pelo que teria de ter lançado mão do procedimento com vista ao licenciamento, pois a sentença e o deferimento tácito, em si mesmos, não constituíam o executado no dever de deferir o licenciamento, enquanto a exequente não apresentasse o aludido pedido de licenciamento [neste sentido, Ac. do TCA Sul de 28.5.2020, proc. n.º 1052/08.0BELRA-A (“(…) ii) O cumprimento do dever de executar o efeito repristinatório da anulação circunscreve-se à reconstituição do statu quo ante, isto é, da situação inicial que existia no momento da intervenção ilegal. iii) Uma vez que o acto anulado judicialmente revogou um acto anterior de deferimento tácito do pedido de informação prévia, não ficou a Entidade Executada obrigada a repetir qualquer acto administrativo, pois que persiste o deferimento tácito. iv) Perante o reconhecimento judicial de um deferimento tácito, cabia à ora Exequente promover os demais trâmites com vista a obter o licenciamento pretendido.”)].

- o executado “reconheceu” a existência de causa legítima de inexecução e propôs à exequente a fixação de indemnização devida pelo facto dessa inexecução, mas erradamente como decorre do exposto.

Não se conformando com esta decisão, a exequente apelou para o TCA Norte, o qual, por acórdão de 10 de Março de 2023, decidiu negar provimento ao recurso e confirmar a sentença proferida em 1ª instância.

Invoca a exequente que este acórdão não se pode manter, dado que os tribunais não podem emitir pronúncia quanto à inexecução do julgado quando, como ocorre in casu, já foi declarada na fase administrativa a existência de causa legítima de inexecução, decisão que obteve concordância da exequente, sendo que o ora executado não alterou a sua posição em sede de contestação, pois tal comportamento corresponde a um desrespeito dos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, traduzindo-se numa violação do princípio da separação de poderes e dos arts. 3º n.º 1 e 179º n.º 1, do CPTA. Mais alega que a referida declaração expressa de existência de causa legítima de inexecução por parte da Administração implica que seja fixada a indemnização devida - com dispensa de verificação dos pressupostos da ilicitude e da culpa (trata-se de um dever de indemnizar que tem natureza objectiva) -, a qual é uma consequência directa e automática dessa declaração (arts. 166º e 178º, do CPTA).

Refere também que no requerimento executivo não formulou qualquer pedido no sentido de ser declarada a existência de causa legítima de inexecução ou de o executado ser condenado à prolação de qualquer acto de licenciamento, antes tendo peticionado a fixação da indemnização devida pela inexecução do julgado, salientando que o tribunal, aquando do accionamento do art. 166º n.º 1, do CPTA, através do despacho de 4.11.2021, confirmou a existência de causa legítima de inexecução, pelo que a sentença proferida em 1ª instância contraria esse despacho que já transitou em julgado.

Vejamos.

Na presente execução é pedida a fixação da indemnização devida pela existência de causa legítima de inexecução que se traduz numa responsabilidade objectiva - pois emerge sem necessidade de se averiguar se há ou não culpa -, por perda do direito à execução da decisão anulatória que permitiria a reconstituição natural, ou seja, esta obrigação indemnizatória representa a execução por sucedâneo do efeito repristinatório da sentença anulatória, a qual pressupõe o preenchimento de determinados pressupostos, concretamente, e conforme se sumariou no Ac. do STA de 7.5.2015, proc. n.º 047307A:

“II - Constituem pressupostos do dever de indemnizar “pelo facto da inexecução” a existência:

(i) de decisão judicial anulatória;

(ii) de situação de impossibilidade absoluta ou grave prejuízo para o interesse público geradora de causa legítima de inexecução [arts. 163.º, n.º 1, 166.º e 178.º do CPTA];

(iii) de prejuízos na esfera jurídica do exequente; e

(iv) de nexo de causalidade entre a inexecução e os prejuízos.” (sublinhado nosso).

O primeiro destes requisitos encontra-se preenchido, pois a sentença proferida nos autos principais em 7.5.2015 procedeu à anulação do acto revogatório do acto tácito.

A verificação do preenchimento do segundo requisito - relativo à existência de causa legítima de inexecução - implica que o tribunal [a)] afira se a referida sentença anulatória proferida nos autos principais em 7.5.2015 carece de execução e, em caso afirmativo, [b)] especifique os actos e operações que o executado deveria ter adoptado para lhe dar execução, [c)] averigue se estes não foram praticados e [d)] determine se existe alguma circunstância (impossibilidade absoluta ou excepcional prejuízo para o interesse público) que legitime essa inexecução.

Ora, o referido aferimento sobre se a sentença anulatória de 7.5.2015 carece de execução foi feito pela decisão proferida em 1ª instância, a qual concluiu que essa sentença não carece de execução - entendimento que foi corroborado pelo acórdão recorrido -, defendendo a exequente, ora recorrente, que o tribunal não pode pôr em causa que este segundo requisito se encontra preenchido.

Com efeito, alega a exequente que, face à invocação pelo executado da existência de causa legítima de inexecução na fase administrativa (feita por ofício datado de 13.3.20216) e o acordo que deu a tal invocação, o preenchimento deste segundo requisito (relativo à existência de causa legítima de inexecução) é ponto assente, mas sem razão.

Para explicitar esta questão cumpre convocar os normativos legais que serão de seguida transcritos.

Prescreve o art. 163º, do CPTA, na redacção dada pelo DL 214-G/2015, de 2/10 (qualquer menção ao CPTA respeitará à versão do mesmo nesta redacção), sob a epígrafe “Causas legítimas de inexecução”, que:

“1 - Só constituem causa legítima de inexecução a impossibilidade absoluta e o excecional prejuízo para o interesse público na execução da sentença.

2 - A causa legítima de inexecução pode respeitar a toda a decisão ou a parte dela.

3 - A invocação de causa legítima de inexecução deve ser fundamentada e notificada ao interessado, com os respetivos fundamentos, dentro do prazo estabelecido no n.º 1 do artigo anterior, e só pode reportar-se a circunstâncias supervenientes ou que a Administração não estivesse em condições de invocar no momento oportuno do processo declarativo.”.

Por sua vez determina o art. 166º, desse Código, o seguinte:

“1 - Quando o tribunal julgue procedente a oposição fundada na existência de causa legítima de inexecução, ordena a notificação da Administração e do exequente para, no prazo de 20 dias, acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução, podendo o prazo ser prorrogado se for previsível que o acordo se possa vir a concretizar em momento próximo.

2 - Na falta de acordo, o tribunal ordena as diligências instrutórias que considere necessárias, findo o que se segue a abertura de vista simultânea aos juízes-adjuntos, caso se trate de tribunal colegial, fixando o tribunal o montante da indemnização devida no prazo máximo de 20 dias.

3 - Se a Administração não ordenar o pagamento devido no prazo de 30 dias contado da data do acordo ou da notificação da decisão judicial que tenha fixado a indemnização devida, seguem-se os termos do processo executivo para pagamento de quantia certa.” (sublinhados nossos).

O art. 175º, desse mesmo Código, o qual regula o prazo para a execução e as causas legítimas de inexecução, no âmbito da execução de sentenças de anulação de actos administrativos, dispõe que:

“1 - Salvo ocorrência de causa legítima de inexecução, o dever de executar deve ser integralmente cumprido, no máximo, no prazo procedimental de 90 dias.

2 - A existência de causa legítima de inexecução deve ser invocada segundo o disposto no artigo 163.º, mas não se exige, neste caso, que as circunstâncias invocadas sejam supervenientes.

(…)”

E prescreve o art. 176º, do citado Código, o qual regula a petição de execução, no âmbito da execução de sentenças de anulação de actos administrativos, o seguinte:

“1 - Quando a Administração não dê execução espontânea à sentença no prazo estabelecido no n.º 1 do artigo anterior, o interessado e o Ministério Público, quando tenha sido autor no processo ou estejam em causa os valores referidos no n.º 2 do artigo 9.º, podem exigir o cumprimento do dever de execução perante o tribunal que tenha proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição.

2 - A petição, que é autuada por apenso aos autos em que foi proferida a sentença de anulação, deve ser apresentada no prazo de um ano, contado desde o termo do prazo do n.º 1 do artigo anterior ou da notificação da invocação de causa legítima de inexecução a que se refere o mesmo preceito.

3 - Na petição, o autor deve especificar os atos e operações em que considera que a execução deve consistir, podendo, para o efeito, pedir a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias, à entrega de coisas, à prestação de factos ou à prática de atos administrativos.

(…)

6 - Quando a Administração tenha invocado a existência de causa legítima de inexecução, segundo o disposto no n.º 3 do artigo 163.º, deve o autor deduzir, se for caso disso, as razões da sua discordância e juntar cópia da notificação a que se refere aquele preceito.

7 - No caso de concordar com a invocação da existência de causa legítima de inexecução, o autor pode solicitar, no prazo estabelecido no n.º 2, a fixação da indemnização devida, sendo, nesse caso, aplicável o disposto no artigo 166.º.” (sublinhados nossos).

Decorre do art. 176º n.º 7, conjugado com os arts. 163º n.º 3 e 175º n.º 2, ora transcritos, que o interessado, caso concorde com a invocação da existência de causa legítima de inexecução, feita pela Administração na fase administrativa, pode solicitar, através do processo de execução - neste caso o mesmo não se destine a exigir o cumprimento do dever de execução -, a fixação da indemnização compensatória devida pelo facto da inexecução.

Assim, desse art. 176º n.º 7 apenas resulta a faculdade de o interessado, caso a Administração já tenha invocado a existência de causa legítima de inexecução e o mesmo concorde com tal invocação, usar o processo de execução para solicitar a fixação da indemnização devida pela inexecução, visto a finalidade do processo executivo se ter frustrado (e não para exigir o cumprimento do dever de execução). Cabe salientar que o pedido deduzido ao abrigo deste art. 176º n.º 7 somente respeita à indemnização pelo facto da inexecução (lícita), pois, caso o pedido de indemnização tenha um fundamento distinto, maxime assente na prática do acto administrativo ilegal, terá de ser deduzido em acção administrativa [neste sentido, Acs. do STA de 7.5.2015, proc. n.º 047307A, 26.10.2023 (Pleno), proc. n.º 047693/01.8BALSB-A, e 7.12.2023, proc. n.º 0272/15.6BEFUN].

O citado art. 176º n.º 7 estatui que, caso o interessado exercite tal faculdade, como ocorreu in casu, é aplicável o disposto no art. 166º, do CPTA.

Ora, dos n.ºs 1 e 2 deste art. 166º resulta que a fixação pelo tribunal do montante da indemnização devida pela inexecução pressupõe que este reconheça a existência de causa legítima de inexecução, ou seja, a existência de causa legítima de inexecução é um dos pressupostos que o tribunal tem de apreciar, nos termos acima expostos [[a)] aferir se a sentença anulatória carece de execução; em caso afirmativo [b)] especificar os actos e operações que a Administração deveria adoptar para lhe dar execução, [c)] averiguar se estes não foram praticados e [d)] determinar se existe alguma circunstância (impossibilidade absoluta ou excepcional prejuízo para o interesse público) que legitime essa inexecução], a fim de determinar se é devida tal indemnização, não estando o mesmo dispensado de proceder a essa apreciação - ao contrário do que defende a ora exequente - caso o executado tenha invocado a existência de causa legítima de inexecução e o exequente concorde com tal invocação. Dos Acs. do STA de 20.1.2010, proc. n.º 047578A (despacho de fls. 138), e 7.5.2015, proc. n.º 047307A (cfr. os respectivos pontos XII a XV, XLIV e XLV), resulta que o tribunal não poderá prescindir da concreta apreciação deste requisito nos casos em que o interessado concorda com a invocação feita pela Administração da existência de causa legítima de inexecução.

A exequente também não tem razão quando afirma que essa apreciação corresponde a um desrespeito dos espaços de valoração próprios do exercício da função administrativa, e à violação do princípio da separação de poderes, pois, ao realizar tal apreciação, o tribunal limita-se a aferir do preenchimento de um dos pressupostos de que depende a atribuição da indemnização pelo facto da inexecução.

E essa apreciação sobre o preenchimento do requisito relativo à existência de causa legítima de inexecução pode ser feita na sentença que conhece do pedido de fixação da indemnização devida pela inexecução, excepto se, aquando do convite às partes, nos termos do art. 166º n.º 1, do CPTA (para acordarem no montante da indemnização devida), tiver sido emitida pronúncia expressa sobre esse requisito, dado que esse art. 166º n.º 1 e o citado art. 176º n.º 7 não proíbem que a apreciação desse requisito seja feita após a formulação do referido convite.

Do exposto resulta, portanto, que in casu a decisão proferida em 1ª instância podia - e devia - emitir pronúncia sobre se a sentença proferida nos autos principais carecia de execução, pois:

(i) - a apreciação dessa questão era essencial para determinar se estava preenchido o requisito relativo à existência de causa legítima de inexecução, sem o qual não pode ser atribuída uma indemnização pelo facto da inexecução;

(ii) - não era impeditiva de tal pronúncia a invocação da existência de causa legítima de inexecução pelo executado na fase administrativa (feita por ofício datado de 13.3.2016) e o acordo dado pela exequente a tal invocação, já que essa invocação e esse acordo - embora permitam que seja deduzido em sede executiva o pedido de fixação da indemnização devida pela inexecução - não dispensam o tribunal de aferir do preenchimento do requisito relativo à existência de causa legítima de inexecução

(iii) - até esse momento ainda não tinha sido proferida nos autos decisão sobre essa questão.

Efectivamente, e quanto à afirmação que consta do ponto (iii) do parágrafo antecedente, cabe salientar que o despacho de 4.11.2021, o qual foi acima transcrito, limitou-se a convidar as partes - perante a constatação de que a presente execução foi intentada ao abrigo do art. 176º n.º 7, do CPTA, e que ainda não tinha sido determinado o cumprimento do disposto no art. 166º n.º 1, desse mesmo Código - para acordarem no montante da indemnização devida pelo facto da inexecução, nele não sendo concretamente apreciado o preenchimento do requisito relativo à existência de causa legítima de inexecução [pois nesse despacho nada se disse sobre se a sentença proferida nos autos principais carecia de execução, nem se confirmou que existia uma concreta causa para a mesma não ser legitimamente executada, assim como nesse despacho não foi emitida uma concreta pronúncia no sentido do reconhecimento à exequente do direito a ser indemnizada pelo facto da inexecução], razão pela qual não se formou qualquer caso julgado sobre esta matéria.

Nestes termos, cumpre julgar improcedente o presente recurso - o que implica que fique prejudicado o conhecimento da questão relativa ao modo de cálculo da indemnização devida pela inexecução do julgado -, já que a exequente, ora recorrente, não põe em causa a correcção dos motivos em que assentou a decisão proferida em 1ª instância - os quais foram corroborados pelo acórdão recorrido - para concluir que a sentença prolatada nos autos principais não carece de ser executada [o executado não tinha que proferir qualquer acto administrativo subsequente à prolação da sentença exequenda, bastando à exequente a própria sentença declarativa, entretanto, transitada em julgado, para poder promover os demais trâmites com vista a obter o licenciamento pretendido, mas era a própria exequente quem tinha de os promover, pois a sentença anulatória e o deferimento tácito não constituíam o executado no dever de deferir o licenciamento enquanto a exequente não apresentasse o pedido de licenciamento], pois limitou-se a impugnar - sem razão - a possibilidade de o tribunal proceder à apreciação dessa questão.

*
A exequente deverá suportar as custas do presente recurso de revista, dado que nele ficou vencida (cfr. art. 527º n.ºs 1 e 2, do CPC, ex vi art. 1º, do CPTA).

III - DECISÃO 
Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo o seguinte:

I - Negar provimento ao presente recurso jurisdicional e, em consequência, manter o acórdão recorrido.

II - Condenar a exequente nas custas do presente recurso de revista.

III - Registe e notifique.

*
Lisboa, 25 de Junho de 2026. - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela (relatora) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Cláudio Ramos Monteiro - com voto de vencido).

Declaração de Voto

Votei vencido, por entender que o Tribunal apenas pode sobrepor o seu juízo ao acordo das partes quanto à existência de causa legitima de inexecução se dos autos resultarem indícios suficientes da ilegalidade do referido acordo. O que em minha opinião não se verifica.

Ao contrário do que foi afirmado pelas instâncias, a sentença carece de execução, no sentido amplo do termo, porque a informação prévia consolida o direito a obter uma licença de loteamento de acordo com os termos daquela informação, mas não confere, por si só, o direito de o particular realizar a operação urbanística pretendida. A informação prévia é uma fase do procedimento de licenciamento da operação de loteamento, e a sentença obriga a Câmara a dar sequência a esse procedimento.

Ao invocar que o Plano Diretor Municipal (PDM) superveniente impede a concessão daquela licença a Câmara Municipal recusou-se a extrair efeitos jurídicos da sentença.

É certo que, em rigor, a execução da sentença não é juridicamente impossível - porque o plano superveniente não se aplica ao caso julgado, que consolida o direito do interessado, nos termos da informação concedida - mas a verdade é que o artigo 48.º do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação (RJUE) permite à Câmara opor-se à execução da sentença, "esvaziando" o conteúdo da informação prévia para dar execução ao PDM entretanto revisto, desde que indemnize o particular.

Ora, havendo acordo quanto às razões da Câmara para não dar "execução" à sentença que reconheceu o direito do particular, e quanto à necessidade de o indemnizar por esse facto, não vejo porque se tenha de remeter o particular para um processo autónomo e não se admita resolver a questão, desde já, no âmbito deste processo.