Processo 01803/12.9BEPRT

Acordam em conferência os Juízes Desembargadores que compõem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:

T., LDA., interpõe recurso da sentença que julgou improcedente a impugnação deduzida contra o ato de liquidação de taxa pela instalação e funcionamento de posto de abastecimento de combustíveis praticado pelo Município de (...), no valor de € 5.000,00, por entender que a liquidação impugnada padece de diversos vícios de lei ordinária e constitucional.

Formula nas respetivas alegações as seguintes conclusões que se reproduzem:

IV. DAS CONCLUSÕES

A. O presente recurso vem interposto da sentença, com a qual a Recorrente não se conforma, que julgou improcedente a impugnação apresentada contra a liquidação da taxa devida pela instalação e funcionamento de posto de abastecimento de combustível, referente a 2012, no montante de € 5.000 e o indeferimento da reclamação graciosa que a manteve essencialmente inalterada.

B. Em primeiro lugar, a Recorrente é parte ilegítima no procedimento de liquidação do tributo subjacente aos presentes Autos, na medida em que não é titular de qualquer direito de propriedade ou parcelar deste sobre o prédio no qual se encontra o posto de abastecimento em causa ou mesmo sobre o próprio posto, nem tão-pouco da respectiva licença de exploração emitida pela DRE Norte, pelo que não pode ser sujeito passivo da relação tributária in casu, violando a sentença recorrida que assim não decidiu o disposto nos artigos 18.º, n.º 3 da LGT, 9.º do CPPT e 7.º, n.º 2 do RGTAL.

C. Por outro lado, mal andou o Tribunal a quo ao não declarar a nulidade da taxa em crise por incompetência por falta de atribuições, incorrendo em violação do artigo 133.º, n.º 2, al. b) do CPA que assim o determina, dado que os órgãos do Município de (...), não tendo competência para o licenciamento e fiscalização do posto de abastecimento em causa, por falta de atribuições e não tendo a Recorrente requerido qualquer renovação ou alteração à autorização de exploração do mesmo, não podiam ter liquidado a taxa dos Autos.

D. Sem embargo, a Recorrente não tem dúvidas de que a taxa impugnada é um tributo que não visa compensar o Município de (...) pela realização de uma qualquer prestação pública, nem assenta em qualquer dos pressupostos previstos no artigo 3.º do RGTAL e no artigo 4.º da LGT, não podendo, como tal, ser qualificado como uma taxa.

E. O tributo em causa não assenta na remoção de um obstáculo jurídico à instalação e exploração do posto de abastecimento, uma vez que o mesmo já se encontra instalado e a sua actividade devidamente licenciada; sendo que o mesmo não assenta ainda na utilização de qualquer bem do domínio público municipal, pois o posto de abastecimento está totalmente implantado em propriedade privada.

F. Ademais, o tributo em causa não assenta em qualquer prestação concreta de um serviço público local, uma vez que o Município de (...) não tem, tão-pouco, competência para a fiscalização da actividade – mormente no que respeita ao seu impacto ambiental – dos postos de abastecimento em causa, nem demonstrou ou procurou demonstrar que tenha efectuado quaisquer prestações efectivas e concretas à Recorrente neste domínio.

G. O posto de abastecimento relevante é objecto de inspecções periódicas, vistorias e de acções de fiscalização regulares por parte da entidade competente para o efeito, que não é o Município, sendo que, assim, este último não desenvolve uma qualquer actividade ou realiza uma qualquer prestação efectiva carente de ser compensada.

H. Na verdade, o tributo dos Autos parece fundar-se apenas na existência de impacto ambiental negativo e de potenciais efeitos nefastos para a saúde dos munícipes, o que impede, de novo, a sua qualificação como taxa, uma vez que, se as taxas podem ter finalidades extrafiscais, estas não podem basear-se só e exactamente na prossecução daquelas finalidade, por tal representar uma violação do princípio da equivalência que opera como pressuposto e limite daquele tipo de tributos.

I. Daí que, não sendo o tributo previsto nos artigos 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas e 29.º da respectiva Tabela anexa justificado por qualquer contrapartida específica, carecendo de carácter bilateral, este assume a natureza de verdadeiro imposto.

J. A esta luz, padece a sentença dos Autos de erro de julgamento por não ter considerado que a taxa liquidada é um imposto, na medida em que não assenta em qualquer dos pressupostos legalmente previstos no RTGAL para o efeito, sendo, pois, manifesto que o relevante regulamento viola frontalmente a alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP e o n.º 2 do artigo 103.º do mesmo compêndio constitucional, já que aos municípios não é licito criar este tipo de tributos.

K. Em suma, a liquidação da taxa e o indeferimento da reclamação que a manteve devem ser anulados por violação de lei ordinária e constitucional, sendo que as normas contidas no artigo 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas e no artigo 29.º da respectiva Tabela anexa são orgânica e materialmente inconstitucionais, por violação dos artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP, violação de que padece a sentença recorrida por assim não ter entendido, devendo ser, pois, revogada.

Termos em que deve a sentença recorrida ser revogada, com as demais consequências legais, designadamente a sua substituição por decisão dê por verificados os vícios de ilegitimidade da ora Recorrente e de violação de Lei ordinária e/ou constitucional alegados, anulando os actos impugnados, com as devidas consequências legais.

Só nestes termos será respeitado o DIREITO e feita JUSTIÇA!

A Entidade Demandada apresentou as suas contra-alegações, tendo concluído da seguinte forma:

CONCLUSÕES:

1 – A douta sentença recorrida que julgou improcedente a impugnação considerando a impugnante parte legítima, que o Município é competente para proceder à liquidação da taxa de impacto ambiental negativo e que o tributo exigido consubstancia uma taxa e não um imposto, não merece qualquer reparo, encontra-se devidamente fundamentada e fez correcta interpretação da lei aos factos, não violando quaisquer normativos legais nem padecendo de inconstitucionalidade, pelo que deve ser mantida.

2 – De acordo com o nº 3 do artigo 18º da Lei Geral Tributária e o artigo 70 nº2 do regime geral das taxas das autarquias locais, consagrado na Lei nº 53-E/2006, de 29 de Dezembro, e que fundamenta a taxa em questão, o sujeito passivo identifica-se pela sua vinculação ao cumprimento da prestação tributária.

3 – Ora, sendo a prestação tributária devida pelo exercício de uma actividade de impacto ambiental negativo e sendo a recorrente quem exerce essa actividade, independentemente de ser titular ou não da propriedade ou da licença de exploração, é a recorrente que está vinculada ao cumprimento da prestação tributária e, por isso, é o sujeito passivo e parte legítima.

4 – As atribuições e competências das autarquias para criação de taxas decorrem do disposto no artigo 15º da Lei das Finanças Locais e nos artigos 238 nº 4 e 241 da Constituição da República Portuguesa, que conferem poder tributário às autarquias.

5 – O artigo 7º da Lei 53-E/2006, de 29 de Dezembro, determina que o sujeito activo da relação jurídico-tributária geradora da obrigação de pagamento das taxas previstas na presente lei é a autarquia local, titular do direito de exigir aquela prestação.

6 – A referida lei, no nº 2 do artigo 6º da lei nº 53-E/2006, de 29 de Dezembro, identifica expressamente como sendo possível que as taxas incidem sobre actividades geradoras de impacto negativo.

7 – E o artigo 80 do mesmo diploma legal estipula que as taxas das autarquias locais são criadas por regulamento aprovado pelo órgão deliberativo respectivo, o que aconteceu com a presente taxa através do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas

8 – Por isso, não restam dúvidas de que a taxa em questão é criada pela autarquia que tem competência para o efeito, e é devida à autarquia - Município de (...), sendo a autarquia local o sujeito activo da relação jurídico - tributária geradora da obrigação de pagamento das presentes taxas.

9 – Por último, a douta sentença na apreciação da questão sobre a natureza da taxa não merece qualquer reparo.

10 – Como consta da Nota Justificativa da proposta de alteração do Regulamento, submetida a Apreciação Pública, a previsão da taxa em questão surge na sequência do disposto no nº2 do artigo 60 do RGTAL que dispõe que as taxas municipais podem incidir sobre a realização de atividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo.

11 – Aliado à circunstância de existirem certos domínios das atividades económicas que foram identificados e considerados no Regulamento, e com os fundamentos constantes da nota justificativa, como o maior exemplo de atividades geradoras de impacto ambiental negativo, onde consta a existência de postos de abastecimento de combustíveis junto aos eixos rodoviários e vias estruturantes mas também a instalação de infraestruturas de radiocomunicações, a ocupação do solo com parques de estacionamento a descoberto e os stands de exposição para venda de veículos automóveis ou outros objetos ao ar livre.

12 – E, na verdade, é do senso comum que estas atividades elencadas, e concretamente a instalação de postos de abastecimento, pela agressão que constituem à paisagem urbana ou rural, pela pressão que exercem não só nas rodovias como no tecido urbano envolvente e até pelo desequilíbrio urbano e paisagístico que provocam, são atividades que causam impacto ambiental negativo, isto é, produzem alterações desfavoráveis em termos ambientais numa determinada área, in casu na área do Município de (...).

13 – O funcionamento dos postos de abastecimento de combustíveis que, normalmente, acontece junto de elementos vulneráveis como zonas residenciais, vias de comunicação, locais frequentados pelo público, constitui, por isso, uma atividade prejudicial ao ambiente urbano, degradando o ordenamento do território e o urbanismo e a paisagem urbana bem como a qualidade de vida dos cidadãos e colocando problemas a nível de gestão de tráfego, bens ambientais que incumbe ao Município preservar e manter dentro de determinados parâmetros.

14 – O concelho de (...), por ser um concelho com uma grande extensão, constituído por vários eixos rodoviários principais e estruturantes e desde sempre ser um concelho de travessia para e do País, tem instalados muitos postos de abastecimento, o que, em termos urbanísticos e de gestão de tráfego, causa um forte impacto negativo pelas condicionantes urbanísticas e de aproveitamento de solos que a sua instalação determina no espaço público municipal.

15 – Acresce que o funcionamento dos postos de abastecimento provoca ainda impactos negativos ambientais presentes e futuros principalmente ao nível da poluição atmosférica com a emissão de gases e libertação de vapores e outros poluentes mas também com a emissão de ruídos (face à afluência de veículos e também pelo movimento de descargas dos veículos cisterna de combustível) que incumbe à autarquia inspeccionar, fiscalizar e prevenir, sendo nesses postos de abastecimento armazenada e manipulada uma substância perigosa que, por ser altamente inflamável, apresenta problemas de prevenção de segurança civil.

16 – É, assim, evidente o impacto de um posto de abastecimento nos bens ambientais que compete ao município preservar, decorrente não só das suas atribuições e competências gerais como da Lei de Bases do Ambiente.

17 – Como melhor consta do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no Processo n.o 5256/11 de 10/07/2012, a atividade de abastecimento de combustíveis, independentemente de estar instalada em propriedade particular, pela natureza do efeito útil pretendido, contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à entidade municipal tutelar.

18 - Assim, de acordo com esta jurisprudência mais recente a taxa em causa assenta na remoção de um obstáculo jurídico, e encontra-se legitimada pela “tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da “qualidade ambiental das povoações e da vida urbana” nos termos constitucionalmente exigidos”.

19 – O funcionamento desta atividade representa um risco para os bens jurídicos ambientais que, em prejuízo da qualidade ambiental da vida urbana e segurança no concelho, o Município tem de suportar passivamente, acrescido do facto de que, com fundamento no princípio da responsabilização, o beneficiário da actividade, e que com ela tem lucro económico, tem o dever de contribuir, através da taxa em apreço, para ressarcir a comunidade dos danos ambientais reais ou potenciais, aos bens afetados.

20 – A utilidade económica que a recorrente / Impugnante retira da sua atividade é sustentada por correspondente dispêndio de recursos naturais, que exige e requer a execução de serviços pelo Município com vista à redução dos fatores de risco ambiental.

21 – Verifica-se, por isso, a existência de fundamento legal para a aplicação da taxa constante do artigo 1000 do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas, que se reveste de uma taxa de desincentivo, pretendendo-se com o valor fixado penalizar este tipo de ocupação dado o seu nível de prejudicialidade.

22 – Também o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 05.02.2013, proferido no processo 06245/12, disponível em www.dgsi.pt e o Acórdão nº 581/2012, proferido pelo Tribunal Constitucional em 05 de Dezembro de 2012, vão no mesmo sentido, além do Acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional nº 316/2014, de 01 de Abril de 2014, que fundamentou a sentença sob recurso.

23 – Deste modo, bem decidiu a douta sentença ao julgar a impugnação improcedente, e, não ocorrendo a violação de qualquer normativo deve a douta sentença manter-se por válida e legal.

Termos em que deverá se manter a sentença recorrida e julgar improcedente a impugnação, assim se fazendo

JUSTIÇA

O Ministério Público emitiu parecer no sentido de o recurso ser julgado improcedente.

Foram dispensados os vistos legais, nos termos do n.º 4 do artigo 657.º do Código de Processo Civil, com a concordância da Exma. Desembargadora Adjunta e do Exmo. Desembargador Adjunto, atenta a disponibilidade do processo na plataforma SITAF (Sistema de Informação dos Tribunais Administrativos e Fiscais).**
Delimitação do Objeto do Recurso – Questões a Decidir.

As questões suscitadas pela Recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respetivas conclusões [vide artigos 635.º, n.º 4 e 639.º CPC, ex vi alínea e) do artigo 2.º, e artigo 281.º do CPPT] são as de saber se a sentença enferma de erro de julgamento de facto e de direito, designadamente, se a Recorrente é parte ilegítima no procedimento de liquidação do tributo e se a taxa em apreço é um imposto.

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Relativamente à matéria de facto, o tribunal, deu por assente o seguinte:

II – Fundamentação de facto:

Factos provados:

Consideram-se provados os seguintes factos, com relevo para a decisão da causa:

1) Em 14/06/2004 foi emitido, pela Direção Regional do Norte do Ministério da Economia, o Alvará n.º /P, pelo qual foi concedida à “L, S.A.” uma licença, pelo prazo de 20 anos, para explorar uma instalação de armazenagem de combustíveis, constituída por posto de abastecimento para venda ao público, sita na(...) – Lugar de (...), freguesia de (...), concelho de (...), distrito (cfr. doc. de fls. 24 do suporte físico do processo).

2) A “L, S.A.” é proprietária do posto de abastecimento de combustível mencionado no ponto anterior e é titular de um direito de superfície temporário sobre o prédio urbano onde o mesmo se encontra instalado, com início em 2001 e termo em 2026 (cfr. docs. de fls. 25 e 26 e 125 a 139 do suporte físico do processo).

3) A “L, S.A.” celebrou com a ora Impugnante um contrato de cessão de exploração, pelo qual aquela cedeu a esta a exploração comercial do posto de abastecimento de combustível referido em 1), obrigando-se a Impugnante, na qualidade de cessionária, a explorar o estabelecimento por sua conta e risco, cabendo-lhe a direção efetiva do mesmo, incluindo a dos equipamentos pertencentes à “L, S.A.” (cfr. doc. de fls. 125 a 139 do suporte físico do processo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).

4) Em 07/02/2012 o Município de (...) emitiu a fatura/recibo n.º /PUB/2012, recebida pela Impugnante em 09/02/2012, nos termos da qual esta deveria proceder ao pagamento da taxa anual devida nos termos do art.º 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas, no valor de € 5.000,00 e referente ao posto de abastecimento de combustível mencionado nos pontos antecedentes, com o fundamento de que “a instalação de postos de abastecimento de combustíveis na área do Concelho integra o conceito de atividade privada suscetível de causar impacto ambiental negativo” (cfr. doc. de fls. 2 do processo administrativo apenso).

5) Através de requerimento enviado ao Município de (...) em 12/03/2012, a Impugnante apresentou reclamação contra o ato de liquidação da taxa referida no ponto anterior, nos termos do art.º 16.º, n.os 2 e 5, da Lei n.º 53-E/2006, de 29/12, solicitando a anulação da liquidação reclamada (cfr. docs. de fls. 15 a 22 do suporte físico do processo).

6) A petição inicial da presente impugnação deu entrada em juízo no dia 10/07/2012 (cfr. comprovativo de entrega de documento de fls. 2 do suporte físico do processo).

7) Em 29/11/2012 foi elaborado parecer sobre a reclamação apresentada pela Impugnante, do qual consta, além do mais, o seguinte:

“(...)

B. Enquadramento legal e regulamentar

Importa, antes de mais, aferir sobre a legalidade da notificação remetida à reclamante pela qual lhe foi comunicada a liquidação da taxa devida pela instalação e funcionamento de posto de abastecimento de combustíveis.

(...)

C. Conclusão/Proposta

Deste modo, a notificação remetida à reclamante, ao não indicar a norma que estabelece os meios e prazos de reação, implica a ineficácia do ato de notificação da liquidação da taxa.

Para além disso, da notificação enviada não consta a fundamentação de facto e de direito, pelo que, salvo melhor opinião, dever-se-á proceder a nova notificação à reclamante contemplando a fundamentação de facto e de direito, bem como a indicação dos meios de defesa e prazos de reação contra o ato notificado.

Em face do exposto (...), propomos se proceda à notificação da titular do processo, nos seguintes termos:

(...)”

(cfr. doc. de fls. 15 e 16 do processo administrativo apenso).

8) Em 06/12/2012 foi proferido, pela Vereadora da Câmara Municipal de (...), despacho de concordância com os fundamentos do parecer supra indicado (cfr. doc. de fls. 15 do processo administrativo apenso).

9) Em cumprimento do despacho referido no ponto anterior, foi enviado à Impugnante, via postal registada em 17/12/2012, o ofício n.º /12 de 13/12/2012, notificando-a novamente para proceder ao pagamento da taxa anual devida nos termos do art.º 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas, no valor de € 5.000,00 e referente ao posto de abastecimento de combustível mencionado nos pontos antecedentes (cfr. doc. de fls. 17 do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).*
Factos não provados:

Não há factos que cumpra julgar não provados com interesse para a decisão da causa, de acordo com as várias soluções plausíveis de direito.*
Os factos que foram considerados provados resultaram da análise do conjunto dos documentos e informações supra identificados, juntos aos autos e constantes do processo administrativo apenso, nos termos expressamente referidos no final de cada facto.

**
Apreciação jurídica do recurso.

A primeira questão a apreciar, resume-se em saber se a Recorrente é parte ilegítima no procedimento de liquidação do tributo, na medida em que a mesma alega que não é detentora da licença de exploração do posto de abastecimento de combustíveis, nem titular de qualquer direito de propriedade ou equivalente relativamente ao imóvel onde se encontra instalado aquele posto, sendo a «L, S.A.» a titular do direito de superfície do referido imóvel.

Relativamente ao assunto em apreço, existe já jurisprudência firmada, quer pelo Supremo Tribunal Administrativo, quer por este Tribunal Central Administrativo Norte, nos processos n.º 1800/12.4BEPRT e n.º 1806/12.3BEPRT, ambos aprovados na sessão de 11/03/2021 e disponíveis em www.dgsi.pt.

O Supremo Tribunal Administrativo pronunciou-se muito recentemente sobre este assunto, exatamente referente ao Município em apreço nos autos, tendo concluído que, da interpretação do artigo 100.º Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas do Município, o sujeito passivo, portanto o devedor da taxa de instalação e funcionamento, é o detentor da titularidade do posto de abastecimento e não o concessionário.

Vejam-se os Acórdãos do STA, ambos de 2 de fevereiro de 2020, proferidos no processo n.º 01388/20.2BEPRT e no processo n.º 01969/13.0BEPRT (ambos em www.dgsi.pt), transcrevendo-se o sumário deste último, que contém o seguinte teor:

O sujeito passivo da taxa de instalação (e funcionamento) de postos de abastecimento de combustíveis, prevista no artigo 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas do Município de (...), na falta de concretização por este, tem de se considerar ser a pessoa ou entidade detentora da titularidade do licenciamento do posto de abastecimento de combustíveis, incluindo GPL (não o respetivo comercializador/retalhista).

Para melhor enquadramento da situação, cita-se o Acórdão do STA proferido em recurso de revista, no processo n.º 01806/12.3BEPRT, como segue:

A leitura, atenta, do aresto proferido pela formação preliminar, permite-nos reconhecer como questão, central, a responder, nesta sede, a de saber/definir quem é o sujeito passivo da taxa de instalação (e funcionamento) de postos de abastecimento de combustíveis, prevista no artigo (art.) 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas do município de (...) (doravante, RMTCU) ( Publicado no DR., 2.ª série, n.º , de de 2011.).

No âmbito das relações jurídicas tributárias, regra geral, os respetivos sujeitos passivos são/é a pessoa singular ou coletiva, o património ou a organização de facto ou de direito que, nos termos da lei, está vinculado ao cumprimento da prestação tributária, seja como contribuinte direto, substituto ou responsável – cf. art. 18.º n.º 3 da Lei Geral Tributária (LGT).

Restritamente, na peugada desta norma, no campo das relações jurídico-tributárias geradoras da obrigação do pagamento de taxas às autarquias locais, nos termos do art. 7.º n.º 2 do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL) ( Positivado pela Lei n.º 53-E/2006 de 29 de dezembro.), “O sujeito passivo é a pessoa singular ou colectiva e outras entidades legalmente equiparadas que, nos termos da presente lei e dos regulamentos aprovados pelas autarquias locais, esteja vinculado ao cumprimento da prestação tributária.”.

Com este, fundamental e determinante, enquadramento legal, a resposta à questão que nos ocupa passa, portanto, in casu, por determinar e identificar qual a pessoa coletiva (sociedade impugnante ouL, S.A.), nos termos do RGTAL e, decisivamente, do RMTCU, está obrigada ao pagamento da taxa, pela instalação de postos de abastecimento de combustíveis, incluindo GPL, instituída pelo art. 100.º do diploma regulamentar municipal

( « Artigo 100.º

Instalação de postos de abastecimento de combustíveis, incluindo GPL

1 - Pela instalação de postos de abastecimento de combustíveis, incluindo GPL, são devidas, anualmente, as taxas previstas na Tabela Anexa ao presente Regulamento, devendo o pagamento ser efetuado até ao dia 31 de março do ano a que respeite.

2 – Ficam isentos do pagamento das taxas previstas no número anterior, os postos de abastecimento licenciados ao abrigo do presente Regulamento, por um período de 10 anos.»).

Visitado, na íntegra, o RMTCU, no seu conjunto de normas, encontramos, apenas, com relevo para a missão vinda de estabelecer, o respetivo art. 3.º que, sob a epígrafe, pertinente, da “Incidência subjetiva das taxas”, dispõe:

«Estão sujeitas às taxas previstas neste Regulamento e fixadas na respetiva Tabela Anexa, todas as pessoas singulares ou coletivas e as entidades legalmente equiparadas que, nos termos da lei e regulamentos municipais estejam vinculadas ao cumprimento da prestação tributária, designadamente o Estado, as Regiões Autónomas as Autarquias Locais, os fundos e serviços autónomos e as entidades que integram o sector empresarial do Estado, das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 7.º da Lei n.º 53- E/2006 de 29 de dezembro e no n.º 1 do artigo 12.º da Lei n.º 2/2007 de 15 de janeiro. »

Outrossim, em função da concreta taxa, disputada neste processo, também, reputamos com interesse aludir à estatuição do art. 2.º n.º 3 ( Sob o título “Base de incidência objetiva das taxas”.), do mesmo RMTCU:

«3 - A utilização e aproveitamento de bens do domínio público e privado municipal e a realização de atividades dos particulares, geradoras de impacto ambiental negativo, são também passíveis de tributação, nos termos previstos no presente Regulamento. »

Objetivamente, o conteúdo destas duas disposições regulamentares, aplicáveis, não nos fornece instrumentos adequados e capazes de permitirem a construção de uma solução, direta e inequívoca, da pergunta em tratamento. No primeiro caso, o reproduzido art. 3.º apresenta-se como uma cópia, conformada com a situação concreta, do art. 7.º n.º 2 do RGTAL, reforçando, portanto, o critério, transversal, mas, genérico e casuístico, de responsabilizar, pelo pagamento das taxas, as pessoas que estejam vinculadas ao cumprimento da prestação tributária.

A segunda norma transcrita (art. 2.º n.º 3 do RMTCU) ( Cujo precedente, legitimante, se encontra no art. 6.º n.º 2 do RGTAL.), ainda que, conjugada com o art. 3.º (do RMTCU), mesmo para os casos de “realização de atividades dos particulares, geradoras de impacto ambiental negativo”, igualmente, não resolve a problemática em torno da identidade, individualizada, caso a caso, do sujeito passivo das taxas, em que se exercitar a tributação, aí, permitida. Também, aqui, como antes, haverá, sempre, a necessidade de, nos termos do regulamento, encontrar a(s) pessoa(s) vinculada(s) ao cumprimento da prestação tributária.

Estes objetivos apontamentos, na nossa perspetiva, não se mostram suscetíveis de serem afetados pela consideração dos argumentos, aduzidos pela rte, nos pontos 3 a 18 das conclusões acima reproduzidas, porquanto, traduzem uma construção teórica, abstrata, do versado conceito de sujeito passivo da taxa em apreço, norteada pela ideia de que, estando em

causa a atividade das instalações de postos de abastecimento de combustíveis, geradora de impacto ambiental, o responsável só pode ser (empiricamente? pela normalidade do acontecer?) quem exerce essa atividade (“o comercializador dos produtos”), por contraposição com o “titular da licença de exploração/promotor do licenciamento”.

Efetivamente;

- a integração do art. 100.º do RMTCU na sua Parte III ( Que comporta, apenas, mais, o art. 99.º, dedicado à “Instalação de infraestruturas de suporte de estação de radiocomunicações e respetivos acessórios”.), com o título “Actividades geradoras de impacto ambiental negativo” e a fundamentação, no mesmo sentido, da taxa, que prevê, constante da “Nota justificativa da proposta de alteração submetida a Apreciação Pública do referido Regulamento…”, valem, apenas, como tradução do entendimento, por parte do município de (...), de que a instalação de postos de abastecimento de combustíveis, incluindo GPL, na sua área geográfica, passou a ser considerada atividade geradora de impacto ambiental negativo ( o que é, comummente, aceite e a impugnante, nestes autos, não contesta) e, como tal, passível de ser taxada, com o apoio, em primeira linha, do disposto no art. 6.º n.º 2 do RGTAL;

- a periodicidade anual da cobrança/pagamento da taxa em análise, permitindo, indubitavelmente, distingui-la das “Taxas do processo de licenciamento de Instalações de armazenamento de produtos de petróleo e de postos de abastecimento de combustíveis, incluindo de GPL”, prevista no art. 52.º do RMTCU, as quais, tendo de ser pagas “aquando da entrega do respetivo processo nos serviços municipais”, sem dissenso, se aceita serem da responsabilidade da pessoa pedinte do, concreto, licenciamento, mostra-se, totalmente, inócua, quanto a contributos para identificar o sujeito passivo do tributo exigido pelo art. 100.º do RMTCU;

- a separação, de acordo com legislação pertinente, entre o “promotor do licenciamento” (de instalações de armazenamento de produtos de petróleo e de postos de abastecimento de combustíveis) e o “titular da licença de comercialização”, mesmo, complementada pela circunstância de as taxas municipais poderem incidir sobre a realização de atividades, dos particulares, geradoras de impacto ambiental negativo, não resolve (sem prejuízo de contributos que possa ter) o aspeto da incidência da taxa do art. 100.º do RMTCU, no que tange ao sujeito passivo da mesma, tarefa que competia ao diploma regulamentar solucionar, tanto mais, perante a potencial disputa entre dois, possíveis, destinatários/obrigados;

- igualmente, a ligação entre incidências objetiva e subjetiva (retirando esta daquela) da taxa em discussão, só por si, é incapaz de conformar um critério, seguro e eficaz, para alcançar a identidade do sujeito passivo, do responsável pelo seu pagamento, perante a existência, nítida, de dois alvos potenciais.

Como concluímos, sem esquecer, ainda, estarmos a operar no campo, específico e especioso, da incidência (subjetiva) dos tributos (Onde, as regras de interpretação têm, por imperativo legal, de ser muito cuidadosas – cf., v.g. art. 11.º n.ºs 3 e 4 da LGT.), a condição de sujeito passivo, disputada nestes autos, equivalente a “vinculado ao cumprimento da prestação tributária”, tem de resultar dos termos do RGTAL e dos regulamentos aprovados pelas autarquias locais, no caso, do RMTCU do município de (...), o que não sendo inequívoco, objetivo, quanto à taxa prevista no art. 100.º deste último, nos impõe a tarefa de a estabelecer, mediante ponderação, concatenada, dos elementos de facto (enquanto tradução da realidade subjacente) disponíveis nos autos e os limites/contornos estabelecidos nos aludidos diplomas legal e regulamentar.

Não obstante, como se dá nota no aresto da formação preliminar, o STA, até ao momento, no âmbito de processos idênticos ao presente, nunca ter tido condições (Por insuficiência dos respetivos enquadramentos factuais, que, sempre, mandou ampliar.) para definir quem é o sujeito passivo da taxa em apreço, a consideração do conteúdo da jurisprudência pretérita concede-nos linhas de interpretação/orientação que não podemos, aqui e agora, descurar.

Assim, focando, decisiva e determinantemente, o teor do acórdão, do STA, de 27 de setembro de 2017, processo n.º 0138/17 (Disponível no sítio www.dgsi.pt; ao invés do sustentado, pela rda, na conclusão Q. da sua contra-alegação, o acórdão identificado não foi proferido nestes autos, mas, sim, no processo n.º 1800/12.4BEPRT.), conseguimos encontrar e extratar as seguintes premissas, essenciais:

- o RMTCU prevê a cobrança de duas taxas tendo por incidência objetiva a instalação de postos de abastecimento de combustíveis;

- se em relação à primeira das taxas (prevista no art. 52.º do RMTCU) “parece claro que o respectivo sujeito passivo seja a entidade que pretende o licenciamento”, já, em relação à segunda (art. 100.º do RMTCU), se podem suscitar dúvidas a esse respeito, porque, no mesmo RMTCU, não se prevê que pessoa está vinculada ao cumprimento da prestação tributária;

- “face ao regime jurídico instituído no DL nº 267/2002 (considerando as sucessivas alterações e a Portaria nº 1188/2003, de 10/10), a sociedade que detém a titularidade do licenciamento é que é a responsável pelo exercício da actividade, independentemente de poder ceder a exploração do posto de abastecimento a outra pessoa ou entidade (relevante é que seja indicado um responsável técnico)”;

- nos casos de cessão de exploração das instalações integrantes dos postos de abastecimento de combustíveis, é fundamental saber se, ao abrigo do correspondente contrato, “foi transmitida a titularidade da licença de exploração e do posto de abastecimento”.

Sem que o tenha dito expressamente (porque não dispunha de todos os dados factuais para o efeito), o aresto a que nos arrimámos, na ausência de uma opção clara, do RMTCU, quanto à identificação do sujeito passivo da taxa contida no seu art. 100.º, erigiu em critério, jurisprudencial, para suprir essa lacuna, o da consideração de pessoa ou entidade detetora da titularidade do licenciamento do posto abastecedor, porque, reflexamente, é, à partida, a responsável pelo exercício da atividade específica, privativa, do mesmo, que, todos, estamos de acordo, é capaz de justificar a injunção de uma taxa, cuja finalidade seja a compensação pelo, inerente, objetivo, impacto ambiental negativo.

Neste enquadramento, na situação julganda, a nossa atenção transfere-se, agora, para o contrato, identificado e dado por integralmente reproduzido no ponto 2. dos factos provados ( Cf. pág. 198 segs. (SITAF).).

Visto o respetivo conteúdo, com particular destaque para o “DOCUMENTO COMPLEMENTAR”, conseguimos retirar, com relevo para o desiderato que prosseguimos, o seguinte conjunto de dados objetivos:

- os outorgantes, na escritura pública em causa, declararam ceder (L) e aceitar (sociedade impugnante) a cessão da exploração de determinado estabelecimento comercial (“constituído por um posto de abastecimento de combustíveis, loja “A” e túnel de lavagem automática para veículos automóveis,…”), ou seja, formalizaram uma típica, estrita, cessão de exploração comercial;

- aL, “como dona e legítima possuidora do estabelecimento comercial” objeto do contrato cedeu a respetiva exploração “para nele serem comercializados produtos derivados de petróleo e outros por ela fornecidos”;

- “Os materiais, incluindo os maquinismos, que equipam o estabelecimento são propriedade exclusiva daL”;

- a Lreservou o direito de inspecionar o estabelecimento e de nele realizar, a todo o tempo, as obras ou beneficiações julgadas necessárias ou convenientes, enquanto a cessionária só podia realizar obras ou modificar a sua disposição/arranjo com o consentimento escrito daquela;

- a cessionária ficou obrigada a consumir e vender, em exclusivo, nas atividades desenvolvidas no estabelecimento cedido, os combustíveis fornecidos pelaL, bem como, vender “lubrificantes e outras especialidades do comércio da Petrogal e que por esta lhe forem fornecidos”, sendo que a L prestaria àquela “a assistência técnica necessária no respeitante à exploração dos produtos de sua marca”;

- a programação dos fornecimentos à cessionária era feita (com exceções contadas) pelaL, o fornecimento de gasolinas e gasóleos para revenda no posto de abastecimento era feito em regime de consignação, com reserva de propriedade a seu favor até integral pagamento do respetivo preço, podendo ser alterado por simples comunicação escrita;

- na comercialização, a cessionária tinha direito “às comissões ou margens normalmente praticadas pelaL ;, a deduzir dos preços de referência”, as quais podiam ser “automaticamente” modificadas …, mais, cabendo à L “determinar os descontos, prazos e condições de pagamento do preço dos produtos por ela fornecidos”;

- a partir do segundo ano da vigência do contrato, a cessionária obrigou-se a realizar, anualmente, mínimos de vendas (de gasolinas e gasóleo) sob pena de a Petrogal poder rescindir o contrato;

- a cessionária obrigou-se a fazer funcionar o posto de abastecimento, “em condições óptimas de satisfação do público”, devendo assegurar, entre o mais, que todos os funcionários, no período de serviço, usassem, obrigatoriamente, “a fardaA”, todos os dias, incluindo sábados, domingos e dias feriados …;

- ficaram a cargo da L “todas as despesas com a instalação, verificação, afinação, … que derivem do uso normal dos materiais cedidos ou de defeito de fabrico ou instalação, bem como as despesas de manutenção e reparação dos materiais de sua propriedade” e, ainda, a obrigação de segurar o estabelecimento “contra todos os riscos de explosão e incêndio”;

- a cessionária ficou obrigada a “fazer seguro de responsabilidade civil decorrente das actividades a que respeita a exploração, do qual constará expressamente que a sua cessação depende do consentimento escrito daL”;

- em caso de caducidade ou resolução do contrato, a cessionária obrigou-se a, no prazo máximo de quinze dias, “restituir à L o estabelecimento, com todos os equipamentos, materiais e utensílios que dele façam parte integrante, e retirar as mercadorias que lhe pertencerem”.

Este rol de dispositivos contratuais (sem olvidar o conteúdo, de cariz complementar, dos pontos 4. e 5. dos factos provados) são, em nosso entender, eloquentes, na demonstração do propósito, dos outorgantes na versada escritura, em especial, daL, comprovadamente ( Ponto 3. dos factos provados.), titular da licença de exploração e da propriedade do posto de abastecimento/estabelecimento comercial, de não transmitir, por via da ocorrida e escriturada cessão de exploração, essas titularidade e propriedade, para a esfera jurídico-patrimonial da cessionária/sociedade impugnante. Resumidamente, do clausulado respeitante ao negócio em apreço, além de nada ter sido convencionado quanto a uma eventual transferência (se legalmente possível) da titularidade da licença de exploração concedida, pelo Governo, àL, S.A., no que concerne ao envolvido posto de abastecimento de combustíveis, loja “A” e túnel de lavagem automática para veículos automóveis, os contraentes, sendo a L dona e legítima possuidora do mesmo, somente intentaram negociar, contratualizar, a cessão da exploração, comercial, do mesmo, fazendo-o com recurso a regras, manifesta e objetivamente, indicativas de que aquela propriedade não era envolvida, isto é, objeto de transmissão, acrescendo, resultar, dos termos específicos em que se formalizou a cessão, a afirmação, embora, indireta, mas, inequívoca, de que aL, nada cedendo dos direitos concedidos por essa propriedade, exigia o cumprimento de um conjunto, alargado e diversificado, de obrigações, por parte da cessionária, claramente, impostas pelo poder negocial de um verdadeiro proprietário, que, até aos limites do possível, se mantém e quer manter como tal.

Encontrado o sentido da resposta a dar à questão central desta revista e de que não será o “comercializador/retalhista” o sujeito passivo cuja identidade se procura, presente o teor da conclusão 19, importa, sem delongas, expressar que o aresto invocado, além de, como o é dito, não ter julgado a inconstitucionalidade da norma regulamentar visada nestes autos, realiza um julgamento (do prisma constitucional) não sob a perspetiva de quem paga a, aí, discutida, taxa, mas, da sua qualificação como tal, justificada pela contraprestação do município, traduzida, desde logo, na atividade fiscalizadora obrigatória e “na obrigação passiva de conformação com a influência modeladora de certa atividade licenciada de caráter permanente e causadora de impactes negativos não considerados na licença”.

Dito isto, estamos em condições de afirmar que o sujeito passivo da taxa de instalação (e funcionamento) de postos de abastecimento de combustíveis, prevista no artigo (art.) 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas do município de (...) (RMTCU), na falta de concretização por este, tem de se considerar ser a pessoa ou entidade detetora da titularidade do licenciamento do posto de abastecimento de combustíveis, incluindo GPL, que, na situação julganda, não é a sociedade impugnante, cuja ilegitimidade (não responsável pelo pagamento da taxa liquidada) foi, portanto, bem decidida, nas instâncias.» Fim de citação.

Conforme se pode ver pelo que ficou dado por assente, na matéria de facto, a L é a detentora do Alvará de exploração do posto de abastecimento de combustíveis (facto 1); é proprietária do estabelecimento e titular de um direito de superfície (facto 2); e celebrou com a Impugnante um contrato de cessão de exploração comercial do posto de abastecimento de combustíveis (facto 3).

Tendo em conta que o artigo 100.º do Regulamento estabelece que é sobre a instalação de postos de abastecimento de combustíveis que é devida as taxas previstas em anexo ao Regulamentos, e, verificando-se que foi a L quem instalou o posto de abastecimento e não a impugnante que é quem apenas o explora, conclui-se que esta não pode ser sujeito passivo das taxas que ao caso couberem. Desta forma, é parte ilegítima no procedimento de liquidação das taxas em causa.

Em face do exposto, a sentença não se pode manter na ordem jurídica, devendo ser revogada e a impugnação julgada procedente. *
No concerne a custas, atenta a revogação da sentença e ao facto de o Recorrido ter contra-alegado, assim como a impugnação acabar por ser totalmente procedente, é o Impugnado/Recorrido o responsável pelas custas em ambas as instâncias – vide artigo 527.º, nos. 1 e 2 do Código de Processo Civil.**
Nos termos do n.º 7 do artigo 663.º do Código de Processo Civil, elabora-se o seguinte sumário:

As taxas devidas nos termos do artigo 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas do Município de (...), incidem sobre quem instalou o posto de abastecimento de combustíveis e não sobre quem o explora comercialmente. *

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Decisão

Termos em que, acordam em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar a impugnação procedente, anulando-se a liquidação impugnada.*

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Custas a cargo do Município Recorrido, em ambas as instâncias. *

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Porto, 17 de fevereiro de 2022.

Paulo Moura

Vítor Salazar Unas

Ana Patrocínio