Processo 034/17

Recurso JurisdicionalDecisão recorrida – Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel

. de 04 de Outubro de 2016

Julgou a Fazenda Pública parte legítima, improcedendo a invocada excepção dilatória da sua ilegitimidade. 
 Acordam nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

A Representante da Fazenda Pública, veio interpor o presente recurso da decisão supra mencionada, nos termos dos art.s 280º, 282º e 285º do Código do Processo e Procedimento Tributário, proferida no processo n.º 6/16.8BEPNF de oposição instaurado por A…………….., contra o processo de execução fiscal com o nº 1759201501116983, que corre termos no Serviço de Finanças de Amarante, instaurado contra o executado aqui oponente para cobrança coerciva de dívidas devidas à sociedade B……………., SA tendo, para esse efeito formulado, a final da sua alegação, as seguintes conclusões:

A. Vem o presente recurso interposto do douto despacho que, apreciando a exceção dilatória de ilegitimidade invocada em contestação, julgou a Fazenda Pública parte legítima na oposição sub judice.

B. A subida imediata do recurso da decisão interlocutória em causa sustenta-se no disposto no nº 2 do art. 285º do CPPT, porquanto a subida afinal comprometeria o efeito útil a obter com a reação à decisão de legitimidade passiva da Fazenda Pública proferida por meio do despacho recorrido.

C. A presente oposição foi deduzida contra o processo de execução fiscal, instaurado contra o executado aqui oponente para cobrança coerciva de dívidas devidas à sociedade credora exequente, provenientes de taxas de portagem devidas pela transposição de barreiras de portagem ou locais de deteção de veículos integrados em infraestruturas rodoviárias concessionadas, sem que o agente tivesse procedido ao seu pagamento, e respetivos custos administrativos, que perfazem a quantia exequenda de € 134,77.

D. A interposição do presente recurso faz-se sustentada na norma do nº 5 do art. 280º do CPPT, que admite o direito ao recurso para esse Colendo Supremo Tribunal das decisões que relativamente à mesma questão de direito perfilhem solução oposta à adotada em mais de três decisões do mesmo tribunal ou de outro tribunal de igual grau.

E. A autorização legislativa para a aprovação do CPPT, na al. c) do nº 1 da L. nº 87-B/98, de 31.12, estabeleceu que "a fixação de alçadas não prejudicará a possibilidade de recurso para o STA, em caso de aquele visar a uniformização das decisões sobre idêntica questão de direito", como garantia da uniforme aplicação do direito e do respeito do princípio da igualdade.

F. Nem existe restrição ao direito de recurso, em caso de oposição entre decisões de 1ª instância versando a mesma questão de direito, a circunstância de a letra do nº 4 do art. 280º do CPPT, só em relação às decisões de 1ª instância referir-se a "sentenças", quando o texto da norma, no mais, refere decisões, sob pena de condicionar irremediavelmente o andamento posterior e essa mesma decisão final, e restringir de modo irrazoável o sentido e finalidade da norma do nº5 do art. 280º do CPPT, criando desigualdade onde ela não devia existir, e potenciando a prolação de uma decisão final injusta.

G. Deste modo, a Fazenda Pública identificou, relativamente à mesma questão de direito, pelo menos três decisões proferidas por tribunais do mesmo grau que perfilham solução oposta, já transitadas, indicadas no desenvolvimento das alegações de recurso, que se fez supra. Cabe referir que, inusitadamente, o próprio Tribunal a quo, na oposição nº 2186/15.0BEPNF, em despacho proferido na mesma data que o despacho ora recorrido, apreciando a ilegitimidade invocada pela Fazenda Pública nessa oposição para contestar no que se refere às dívidas relacionadas com portagens, confirmou a ilegitimidade invocada e declarou a Fazenda Pública parte ilegítima, quanto a essas dívidas, e parte legítima a concessionária que consta no título executivo como credora.

H. É entendimento doutrinal que o art. 210º do CPPT, ao determinar a notificação do representante da Fazenda Pública, tem como pressuposto que seja a ele que cabe a legitimidade passiva para representar o exequente, e que, se o credor exequente é uma entidade que não deva ser representada pelo representante da Fazenda Pública, deverá ser notificado quem tem o poder legal de a representar, pois é entre o credor exequente e o executado que se estabelece a relação jurídica processual.

I. A Fazenda Pública identificou, ainda, uma decisão proferida por esse Supremo Tribunal, em 16.12.2015, no âmbito do processo nº 01455/15, na qual estava em causa a representação de uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos em reclamação de atos do órgão da execução fiscal onde se promovia a cobrança de dívida relativa a taxas dominiais por uso privativo de parcelas do domínio público,

J. tendo sido entendido que aquela sociedade deveria ser representada por quem os seus estatutos indicassem, e não pela Representação da Fazenda Pública, cuja intervenção só está justificada quando estão em causa interesses da Administração tributária ou de outras entidades públicas que, nos termos da lei, aquela deva representar, declarando não ser o caso e afastando a aplicação da al. a) do nº 1 do art. 15º do CPPT. Posto isto,

K. Não fazendo a entidade credora parte da Administração Tributária (AT), segundo o nº3 do art. 1º da LGT, nem se tratando de entidade pública que a lei designe a Fazenda Pública como sua representante, para efeitos da al. a) do nº1 do art. 15º do CPPT, a representação da credora na execução a que se refere esta oposição não compete ao representante da Fazenda Pública, embora a promoção da cobrança coerciva da dívida através do processo execução fiscal tenha sido atribuída à AT pelo art.17º-A da L. nº 25/2006, de 30.06.

L. A credora da dívida exequenda é uma pessoa coletiva de direito privado, reveste a forma de sociedade anónima e, como tal, tem no seu objeto social a exploração de autoestradas e respetivas áreas de serviço, em regime de concessão, e, nos seus estatutos, se há-de indicar que a administração e representação dessa sociedade competirão membros de órgãos sociais.

M. A decisão recorrida, no entanto, declara que a competência para promover a cobrança coerciva dos créditos relativos à taxa de portagem, dos custos administrativos e dos juros de mora devidos cabe à AT, nos termos do art. 17º-A da L. nº 25/2006, e que, sendo créditos cobrados pela AT, a representação em juízo do titular do crédito compete à Fazenda Pública.

N. A Fazenda Pública entende que a decisão recorrida equipara ou faz corresponder, contra o disposto nas normas legais aplicáveis, o alcance do âmbito do processo de execução fiscal para a cobrança coerciva da dívida e a competência atribuída aos serviços da AT para o promover com a legitimidade da Fazenda Pública para representar em juízo a entidade

credora.

O. A propósito, esse Supremo Tribunal, no citado acórdão de 16.12.2016, tirado no proc. 01455/10, observou, significativamente, que "a competência para instaurar a execução fiscal cabe ao órgão da execução fiscal, serviço da AT onde deva correr a execução, mas não se confunde com a legitimidade para representar o credor tributário nessa fase judicial",

P. nem, acrescenta a Fazenda Pública, com a legitimidade para representar o credor da dívida exequenda nos meios processuais tributários conexos com o processo de execução fiscal.

Q. Por outras palavras, parece poder enunciar-se o princípio ou regra de que a legitimidade da Fazenda Pública para intervir no processo judicial tributário em representação de certa entidade determina-se pela qualidade dessa entidade como credora e não pela qualidade da entidade que é ou vem a ser a entidade exequente.

R. No caso, não se afigura poder suscitar dúvida acerca da qualidade da credora da dívida exequenda como pessoa coletiva de direito privado com a forma de sociedade anónima, exterior à AT, dominada pela holding que detém o domínio da concessionária, incumbida, por força do contrato de concessão da infraestrutura rodoviária e prestação de serviços de cobrança de portagens, e ao abrigo das cláusulas 86ª e 87ª do contrato de concessão, segundo a minuta de alteração aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros nº 39-G/2010, publicada em Diário da República, 1ª série, nº 108, de 04.06.2010, da cobrança de portagens na infraestrutura rodoviária onde ocorreram as transposições das barreiras de portagem ou locais de deteção sem tivesse sido efetuado o respetivo pagamento.

S. Para efeito desta constatação, e em segundo lugar, a Fazenda Pública objeta que a afirmação de que as dívidas exequendas, sendo taxas de portagem e respetivos custos administrativos, seriam direta ou indiretamente dívidas ao Estado, ainda que a respetiva receita seja afeta ao IMT, à C…………….., SA ou a outra entidade pública por força dos contratos de concessão.

T. Além de que para a determinação da legitimidade passiva no processo de oposição, na ótica da Fazenda Pública, releva a qualidade do credor, quando integrante da AT, agindo como tal, ou outras entidades públicas a que a lei declare deverem ser representados no processo judicial tributário pela Fazenda Pública.

U. Ainda assim, a Fazenda Pública propugna que a dívida exequenda não constitui, estritamente, dívida ao Estado, nem a respetiva receita está imediatamente afeta ao IMT, à C……………., SA ou a outra entidade pública por força dos contratos de concessão.

V. Os documentos que instruem a oposição informam que as dívidas em cobrança respeitam a taxas de portagem, e correspondentes custos administrativos, devidas pela transposição de barreiras de portagem ou locais de deteção integrados nas infraestruturas rodoviárias que compõem a concessão Grande Porto.

W. Consultada as bases da concessão vigentes ao tempo da constituição das dívidas, aprovadas pelo DL nº 189/2002, de 28.08, com as alterações dadas pelo DL nº 19/2007, de 22.01, e pelo DL nº 44-G/2010, de 05.05, publicadas em Diário da República, 1ª série, nº87, de 05.05.2010,

X. verifica-se que o serviço de cobrança de portagens nos termos do contrato de prestação de serviços celebrado entre a concessionária e a D………………, SA (nos termos da minuta que constitui o Anexo 21 à minuta aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros nº 39-G/2010) tem como contrapartida para a concessionária tem o direito a receber da EP uma remuneração nos termos definidos na Secção V do Capítulo X-A daquele DL, que, nos termos da base LVII-S, pode deduzir ao valor a entregar à EP relativo à cobrança de portagens, que deve emitir a correspondente fatura, e que, nos termos da al. a) da base LVII-T, os Custos Administrativos a cobrar aos utentes pelas Cobranças Secundária ou Coerciva são receita própria da concessionária.

Y. Daqui retira-se que as quantias em cobrança coerciva no PEF a que se reporta esta oposição não são, única e distintamente, taxas de portagem.

Z. Os montantes em cobrança são constituídos não só pelos valores devidos pela utilização da infraestrutura rodoviária concessionada que, por algum motivo, a concessionária ou a cessionária da sua posição contratual no contrato de prestação de serviços de cobrança de portagens não logrou arrecadar aos utentes quando dessa utilização, que devia entregar à titular da receita,

AA. mas de receita própria da concessionária ou da dita cessionária da sua posição contratual no âmbito do contrato de prestação de serviços de cobrança celebrado com a EP.

BB. Não releva, então, para efeitos de determinação da natureza do crédito, que "indiretamente", no dizer da decisão recorrida, seja dívida ao Estado, porquanto a fonte mais próxima da obrigação inerente é o serviço prestado ao utente pela concessionária e o serviço de cobrança estabelecido entre a concessionária ou a cessionária no contrato de prestação desses serviços de cobrança anexo ao contrato de concessão.

CC. Logo, no PEF a que se refere esta oposição está em cobrança a receita devida a uma pessoa coletiva de direito privado no âmbito da sua atividade empresarial, a qual só tem de ser cobrada coercivamente através do processo de execução fiscal por força do art. 17º-A da L. nº 25/2006,

DD. mas cuja representação da credora no processo judicial tributário e/ou no processo de execução fiscal não compete ao representante da Fazenda Pública, tendo a decisão recorrida infringido a norma da al. a) do nº1 do art. 15º do CPPT.

Requereu que seja concedido provimento ao presente recurso revogando-se, por conseguinte, o despacho recorrido.

Foi emitido parecer pelo Magistrado do Ministério Público no sentido da improcedência do recurso.

Não foram apresentadas contra-alegações.

A decisão recorrida não indicou que factos considera provados, suportando-se na circunstância de o credor do crédito ser a empresa B……………, SA.

***
 Estão verificados os requisitos do recurso por oposição de julgados, nos termos do disposto no art,º 280.º, n.º 5 do Código de Processo e Procedimento Tributário.

O objecto do presente recurso cinge-se à definição de quem deve representar a entidade exequente no processo de oposição à execução fiscal, quando esteja em causa a cobrança coerciva de taxas de portagem. Não se trata de uma verdadeira questão de legitimidade aferida pela titularidade da relação material controvertida que, nestes processos de execução fiscal é atribuída à Administração Tributária, como adiante melhor esclareceremos, mas apenas de quem deve representar em juízo a entidade exequente.

Tal como refere o Representante da Fazenda Pública, «os montantes em cobrança são constituídos não só pelos valores devidos pela utilização da infraestrutura rodoviária concessionada que, por algum motivo, a concessionária ou a cessionária da sua posição contratual no contrato de prestação de serviços de cobrança de portagens não logrou arrecadar aos utentes quando dessa utilização, que devia entregar à titular da receita, mas de receita própria da concessionária ou da dita cessionária da sua posição contratual no âmbito do contrato de prestação de serviços de cobrança celebrado com a EP.

A concessionária da autoestrada é uma empresa de direito privado.

As autoestradas são bens do domínio público do estado. O Estado português celebrou contratos de concessão/subconcessão da infraestrutura rodoviária e prestação de serviços de cobrança de portagens, sendo estas receitas afectas ao Instituto da Mobilidade e dos Transportes, e à C…......,….., SA. bem como da coima e respetivos encargos em que às entidades concessionárias/subconcessionárias da exploração de autoestradas, foram atribuídas prerrogativas de poderes públicos, nomeadamente no domínio da liquidação e cobrança do tributo taxa de portagem, que lhes incumbe efetivar.

Nos termos do disposto no art.º 15.º do Código de Processo e Procedimento Tributário:

«1 - Compete ao representante da Fazenda Pública nos tribunais tributários:

a) Representar a administração tributária e, nos termos da lei, quaisquer outras entidades públicas no processo judicial tributário e no processo de execução fiscal;

b) Recorrer e intervir em patrocínio da Fazenda Pública na posição de recorrente ou recorrida;

c) Praticar quaisquer outros actos previstos na lei.»

A representação da Administração Tributária por parte do Representante da Fazenda Pública assenta na natureza da entidade representada e não da natureza do crédito ou do credor. Por isso, tal representação opera no âmbito das competências atribuídas por lei àquela Administração Tributária, definidas no art.º 10.º do Código de Processo e Procedimento Tributário onde se não inscreve, de forma expressa, a cobrança de taxas de portagem, custos administrativos e demais valores aqui em causa. Preventivamente seja no art.º 10.º, j), seja no art.º 15.º, n.º 1, c), o legislador inscreveu que compete à primeira - j) Realizar os demais actos que lhes sejam cometidos na lei - e quanto ao segundo - c) Praticar quaisquer outros actos previstos na lei - .

Não precisava de o dizer, porque bastaria que a lei viesse no futuro a ampliar as competências da Administração Tributária ou os poderes de representação do Representante da Fazenda Pública para que assim passasse a ser.

A L. nº 25/2006, de 30.06 no seu art.º 17°-A, veio estabelecer que:

«Compete à administração tributária promover, nos termos do Código de Procedimento e Processo Tributário, a cobrança coerciva dos créditos compostos pela taxa de portagem, coima e custos administrativos e dos juros de mora devidos» dando concretização às referidas alíneas j) do art.º 10.º, e c) , do n.º 1, do art.º 15.º, ambos do Código de Processo e Procedimento Tributário, independentemente de a entidade credora ser pública ou privada.

Ao ampliar a competência da Administração Tributária, em razão da matéria, para a cobrança coerciva dos créditos compostos pela taxa de portagem, coima e custos administrativos e dos juros de mora devidos, não optou o legislador apenas pela utilização do meio processual de execução fiscal para a cobrança coerciva de tais créditos mas atribuiu competência à Administração Tributária para proceder à cobrança coerciva destes créditos. Tendo-o efectuado, por arrastamento, o Representante da Fazenda Pública passou a ter legitimidade para intervir nos processos de oposição com origem em cada um desses processos de execução fiscal, não em representação da entidade de direito privado a quem está atribuída a competência de cobrar tais créditos, mas em representação da Administração Tributária que tem competência para proceder à cobrança coerciva dos mesmos. Para não ser assim, teria o legislador que ao ampliar a competência da Administração Tributária para esta cobrança coerciva, indicar, de modo expresso, que nos processos de oposição, ou outros despoletados na fase executiva, a entidade encarregada de proceder à liquidação e cobrança voluntária dos créditos em questão seria representado por mandatário por este designado, sendo que não existe tal dispositivo legal.

Nada permite afastar este regime legal, expressamente estabelecido, pela circunstância de alguns dos montantes liquidados integrarem receitas próprias das entidades concessionárias/subconcessionárias ou prestadoras de serviços dada a definição abrangente constante do art.º art.º 17°-A L. nº 25/2006, de 30.06 - taxa de portagem, coima e custos administrativos e dos juros de mora devidos - os englobar. Estamos perante uma clara opção do legislador, porventura ancorada no equilíbrio dos contratos de concessão entre os custos e os benefícios da referida exploração da infraestrutura rodoviária.

Não enferma, pois, a decisão recorrida do erro de julgamento que lhe era apontado, ainda que deva ser interpretada no sentido de que compete à A Representante da Fazenda Pública, nestes processos de execução fiscal, representar a Administração Tributária que é a entidade encarregada da cobrança coerciva dos créditos aqui em questão.

Deliberação

Termos em que acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso, e confirmar a decisão recorrida.

Custas pela recorrente.
(Processado e revisto pela relatora com recurso a meios informáticos (art.º 131º nº 5 do Código de Processo Civil, ex vi artº 2º Código de Procedimento e Processo Tributário).

Lisboa, 10 de Maio de 2017. – Ana Paula Lobo (relatora) – Casimiro Gonçalves – Francisco Rothes.