Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), com sede em Lisboa; # I. A…………, Lda., …, recorre da sentença proferida, no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Almada, em 20 de janeiro de 2020, em que se decidiu: « I. Julgo a presente impugnação parcialmente procedente e declaro a nulidade das liquidações de taxa de publicidade impugnadas emitidas entre 30/9/2006 e 3/6/2011. II. Absolvo a EP - Estradas de Portugal, SA, quanto aos restantes pedidos. III. (…).» A recorrente (rte) apresentou alegação, finalizada com as seguintes conclusões: « A) O presente Recurso restringe-se, necessariamente, aos pontos nos quais a ora Recorrente não obteve vencimento na douta sentença proferida, e, neste particular, o mesmo diz apenas respeito ao ponto em que a Impugnada, ora Recorrida, foi absolvida da instância relativamente aos actos de liquidação identificados como actos n.º 45, 46 e 55 a 86 com fundamento na não apresentação de requerimento de ampliação do pedido nos termos dos artigos 259.º, 260.º, 264.º e seguintes do CPC, aplicáveis por remissão ao art. 2.º, e) do CPPT. B) Com efeito, na sentença recorrida, foi a EP - Estradas de Portugal, S.A. “absolvida quanto aos restantes pedidos”, de entre os quais se conta o pedido de declaração de nulidade das liquidações de taxa de publicidade emitidas a partir de 03/06/2011, ou seja, após a propositura da presente acção, concretamente, os actos identificados sob os números 45, 46 e 55 a 86. C) O fundamento invocado para essa absolvição de instância é a não apresentação de nenhum requerimento de ampliação do pedido por parte da Recorrente nos termos dos artigos já identificados no ponto 2. D) Fundando-se essa absolvição da instância, portanto, no princípio da estabilidade da instância quanto ao pedido, sendo que o mesmo é fixado desde a citação do Réu, ressalvando-se as possibilidades de alteração e ampliação legalmente fixadas. E) Considerando, por fim, a Mm. Juiz a quo que os actos identificados pela Recorrente posteriores a 03/06/2011 e, portanto, posteriores à data de apresentação da petição inicial e da citação da entidade impugnada não constituem uma consequência ou desenvolvimentos dos actos de liquidação impugnados, conduzindo este raciocínio à absolvição da Ré da Instância. F) Sendo admitido à impugnante, ora Recorrente, invocar novos factos ou imputar novos vícios ao acto impugnado no decurso da acção, sendo admitida a modificação/ampliação da causa de pedir e do pedido, na sequência de acordo entre as partes ou de novos factos susceptíveis de integrarem vícios do acto impugnado, por aplicação subsidiária do CPTA, bem como a ampliação do pedido nos termos do disposto no artigo 265.º, n.º 2 do CPC quando a ampliação for o desenvolvimento ou a consequência do pedido primitivo;
Jurisprudência
Processo 0473/11.6BEALM
G) Ora, sucede que, no entender da Recorrente, o raciocínio atrás explicitado não poderá colher face à acção concretamente proposta e aos pedidos concretamente formulados pela Recorrente na sua Petição Inicial. H) Tendo em conta que a situação concreta dos autos se prendia precisamente com uma situação de incerteza provocada pela Ré, no âmbito da qual era impossível à Autora, ora Recorrente, prever quais as “taxas” que a mesma viria a cobrar, e estando em causa a própria subsistência da Autora já que essas cobranças originavam, em quase todos os casos, execuções fiscais e penhoras, I) O pedido foi formulado de forma abrangente, incluindo já os possíveis actos de liquidação que viessem a ser processados após a entrada da acção, J) Sendo esse o único motivo justificativo para o valor atribuído pela Recorrente à acção já que contemplava uma estimativa de valores que poderiam vir a ser cobrados pelas Estradas de Portugal, S.A. K) O pedido concretamente formulado pela Impugnante na sua Petição Inicial foi: “Que sejam ressarcidos todos os valores já pagos e a apurar a final pela A. à R. indevidamente pela aplicação da norma supra referida”, isto em consequência da declaração de nulidade da actuação das Estradas de Portugal na cobrança de uma taxa de publicidade cuja competência já não se lhe encontra atribuída. L) Assim, não faria qualquer sentido impor-se ainda à Autora o ónus de “ir actualizando” os valores em causa ao longo dos anos com base no mesmo fundamento e na mesma actuação por parte da Ré quando o seu pedido inicial já abarcava estes actos futuros, M) Não se podendo entender que exista qualquer violação ao princípio da estabilidade da instância já que este pedido foi formulado nestes termos ab initio tendo-se, portanto, tornado estável após a citação da Ré nestes termos. N) Assim, os actos identificados sob os números 45, 46 e 55 a 86 apesar de serem posteriores à entrada da presente acção, estavam já contemplados no pedido inicial, ainda que em abstracto, tendo sido atribuído à acção um valor estimado de cobranças que a EP poderia vir a efectuar, precisamente no sentido de se abarcar estes actos futuros e evitar a multiplicação de acções no Tribunal sobre o mesmo assunto e com as mesmas partes, representando até uma manifestação do princípio de economia processual. O) Nestes termos, entende a Recorrente que o pedido não foi conhecido pela Mma. Juiz a quo em toda a sua extensão, logo não sendo de aplicar o raciocínio efectuado quanto à ampliação do pedido precisamente porque o mesmo foi efectuado com a máxima amplitude possível ab initio, pelo que seria redundante o requerimento de ampliação do mesmo. P) Já que o pedido inicial era sempre necessariamente maior do que aquele que supostamente seria a causa da ampliação. Q) Devendo, por este motivo na parte em que absolve da instância a Ré relativamente aos actos de liquidação identificados como acto n.º 45, 46 e 55 a 86, ser a douta sentença recorrida revogada e substituída por outra que declare a nulidade desses actos, por falta de atribuições da entidade Estradas de Portugal, S.A., para proceder à liquidação das taxas de publicidade, nos termos do art. 133.º, n.º 2, al. b) e 134.º do CPA;
R) E, em consequência, condene a Ré na imediata e plena reconstituição da legalidade do acto devolvendo as liquidações efectivamente pagas, acrescidas do pagamento de juros indemnizatórios, nos termos do art. 100.º da Lei Geral Tributária. Termos em que, e nos demais de Direito que V. Exa. mui doutamente suprirá, deve o presente Recurso ser admitido e julgado procedente, sendo a sentença recorrida revogada na parte ora posta em crise e substituída por outra que declare a nulidade dos actos de liquidação identificados como acto n.º 45, 46 e 55 a 86, e, em consequência, condene a Ré na imediata e plena reconstituição da legalidade do acto devolvendo as liquidações efectivamente pagas, acrescidas do pagamento de juros indemnizatórios, nos termos do art. 100.º da Lei Geral Tributária.» * A recorrida (EP - Estradas de Portugal, S.A.) formalizou contra-alegação, onde conclui: « 1ª - Não merece qualquer sanção a, aliás, muito douta sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (TAF Almada) que absolveu a IP da instância quanto ao ato tributário nº 50 do requerimento de fls. 583, do pedido de não aplicação de coimas, absolveu quanto aos atos tributários nºs 7 a 24 de fls. 583, idem quanto aos atos tributários nºs 1 a 6, de fls. 583, também quanto aos atos tributários nºs 45 e 46 e 55 a 86 de fls. 583 e ainda julgou improcedente a alegada inconstitucionalidade orgânica e material da taxa de publicidade impugnada. 2ª - Só as liquidações que, sendo efetivas, à data da impugnação, e referenciadas no Ponto 1 dos Factos provados, (III. FUNDAMENTAÇÃO III.1 De facto) de páginas 3 a 6 da sentença, desde que pagas pela Impugnante, tem a entidade Impugnada de reembolsar, com juros indemnizatórios. 3ª - Incumbe à Impugnante, num processo de impugnação judicial tributária, o ónus de identificar o ato tributário colocado em causa e, pedindo o reembolso de verbas, demonstrar que, comprovadamente, as mesmas foram pagas. 4ª - A douta sentença, ora recorrida, não merece censura, julgando corretamente, a páginas 21, a impugnação (apenas) parcialmente procedente, declarando a nulidade das liquidações de taxa emitidas entre 30/09/2006 e 3/06/2011 e absolvendo a empresa pública IP, quanto a todos os restantes pedidos. 5ª - Também é legal a atribuição de coresponsabilidade nas custas judiciais na percentagem de 75% impostos à impugnante A…………, SA e de 25% a cargo da Infraestruturas de Portugal, SA. 6ª - Só é passível de impugnação tributária o que existe, o que foi liquidado, não uma situação futura ou incerta, não verificada, não verificável, não concretizada, porquanto os atos tributários que podem ser objeto de impugnação têm de ser os concretos, individualizados e identificados. 7ª - O valor que uma parte processual, autor, impugnante ou requerente, de um concreto processo, estima ou calcula, não constitui fundamento para a causa de pedir, a mesma, nomeadamente em processo tributário, baseia-se numa liquidação concreta e pré-existente à instauração da ação impugnatória.
8ª - A Recorrente A…………, SA, ao contrário de outras empresas impugnantes de taxas de publicidade à margem das estradas nacionais e, nomeadamente, em postos de abastecimento de combustíveis, como é bem sabido por este Supremo Tribunal, ao instaurarem impugnações tributárias, não impugnam nem podem impugnar atos tributários futuros, como pretende a recorrente, não impugnam atos tributários em abstrato (?). 9ª - O Código de Procedimento e de Processo Tributário, em vigor à data da entrada da petição - Decreto-Lei nº 433/99 de 26 de outubro - no seu Artigo 1º, alínea b) prevê o processo judicial tributário com regime fixado no Título III, resultando do Artigo 97º nº 1, alínea a) a impugnação da liquidação dos tributos …, com os fundamentos do Artigo 99º, designadamente os previstos na alínea b) (incompetência). 10ª - Ora, in casu, ato tributário em causa - Artigo 3º nº 2 da Lei Geral Tributária - é a taxa a favor de entidade pública e que consta de lei especial de defesa do Estatuto das Estradas Nacionais, sendo ato tributário aquele que resulta de um procedimento tributário completo - Artigo 54, nº 1, alínea b) da LGT - com uma concreta liquidação de uma taxa, uma e cada uma delas, individualizadas, que notificadas ao contribuinte passou a vigorar na ordem jurídica portuguesa. 11ª - Só contra um ato tributário da liquidação, efetivo, o contribuinte pode reagir na forma de impugnação judicial, pelo que a contribuinte Impugnante tinha o ónus de identificar todos e cada um dos atos tributários em causa, quando da instauração da ação e o Tribunal só poderia julgar da legalidade dos invocados como ilegais e cuja concreta nulidade se reclamava, em 3/06/2011, data da entrada da impugnação. 12ª - A declaração da nulidade, num processo judicial, administrativo, tributário ou outro, retira da ordem jurídica os atos nela existentes e que constam com identificação no referido processo à data da sua instauração ou, se supervenientes e ligados aos mesmos atos, decorrência dos mesmos, não atos ou liquidações futuras, abstratas. 13ª - Realce-se, até, que o pedido inicial formulado pela Impugnante não foi sequer concretizado quando da instauração da impugnação, tendo o douto Tribunal, conforme despacho de 11 de julho de 2018, auxiliado a Impugnante que, em 4 de setembro de 2018, identificar os precisos atos de liquidação que pretendia serem objeto de julgamento. 14ª - A impugnação judicial da A…………, SA, tem uma data - 3/06/2011 - e a empresa publicitária, aproveitando a porta aberta pelo douto Tribunal, em 2018, de modo até, no mínimo, deselegante, introduz a referência a outros 34 atos tributários, de datas posteriores à entrada da ação, mas não apresentando um formal e correto requerimento de ampliação do pedido, pelo que não justificou qualquer alteração do pedido. 15ª - A inaudita ampliação do pedido, que a ora Recorrente confessa abstrato, não apresentou fundamentação e impactava com a estabilidade da instância, pelo que muito bem julgou a Meritíssima Sra. Dra. Juiz do TAF de Almada. 16ª - A sentença recorrida, com a decisão proferida de páginas 9 e parágrafos 1º e 2º da página 10, é legal e justa, porquanto a Impugnante não apresentou nenhum pedido de alteração, por ampliação, do pedido, pretendendo modificar a instância de modo abusivo sem conexão com as liquidações do pedido inicial datadas de até 6 de junho de 2011.
Nestes termos, nos mais de Direito, e sempre com o muito douto suprimento de V. Exas. Venerandos Senhores Juízes Conselheiros, se requer que seja julgado totalmente improcedente o presente recurso da A…………, SA e, em conformidade, totalmente confirmada a sentença da 1ª instância. Mais se requer seja a Recorrente condenada nas custas judiciais e de parte neste Supremo Tribunal Administrativo. (…).» * A Exma. Procuradora-geral-adjunta emitiu parecer, no sentido da improcedência do recurso e manutenção da sentença recorrida. * Cumpridas as formalidades legais, compete conhecer e decidir. ******* # II. Na sentença, em sede de julgamento factual, consta: « Consideram-se documentalmente provados os seguintes factos relevantes para a decisão da causa: 1. Entre 30/9/2006 e 3/6/2011, a EP - Estradas de Portugal, SA emitiu em nome da Impugnante, os seguintes actos de liquidação constantes do requerimento de fls. 583 e seguintes dos autos em suporte digital: - Em 10/11/2006 emitiu o Acto de liquidação n.º 214000360, relativa ao ano de 2006 no valor de EUR 1.365,96 (cf. documento n.º 17 a fls. 583 e seguintes do processo em suporte digital); - Em 7/7/2006, emitiu o Acto de liquidação n.º 49/07-EL.010104, tributo: Estradas de Portugal - Taxas, respeitante ao ano de 2007, com prazo de pagamento voluntário até 01/04/2007, com o valor de EUR 1362,96 e juros no valor de EUR 95,41, num total de EUR 1.484,12 (cf. Doc. n.º 18 a fls. 583 e seguintes do processo em suporte digital); - Acto de liquidação n.º 50/70-EL.01.01.04, tributo: EP-EPE - Taxas, respeitante ao ano de 2007, com prazo de pagamento voluntário até 18/07/2007, no valor de EUR 1362,96 e juros no valor total de EUR 1.388,71 (cf. Doc. n.º 19 a fls. 583 e seguintes do processo em suporte digital); - Liquidação n.º EF/14/DRSTM/2010, tributo: EP-EPE - Taxas, respeitante ao ano de 2007, com prazo de pagamento voluntário até 11/10/2007, com o valor de EUR 2725,92 e juros no valor total de EUR 3.581,94 (cf. Doc. n.º 20);
- Em 10/10/2007, emitiu o acto de Liquidação n.º 00/07, tributo: EP-EPE - Taxas, respeitante ao ano de 2007, datado de 10/04/2007, “Implantação de 1 (Um) Painel Publicitário EN 18 ao KM 172,580 - Lado Esq”, com o valor de EUR 1368,96 (cf. Doc. n.º 21); - Em 29/8/2008 emitiu o acto de liquidação por Implantação de Painel, tributo: EP-EPE - Taxas, respeitante ao ano de 2008, com prazo de pagamento voluntário até 29/08/2008, com o valor de EUR 1365,96 (cf. Doc. n.° 22); - Acto de liquidação n.º EF/67/DRSTM/2010, respeitante ao ano de 2008, com prazo limite para pagamento voluntário de 18/10/2008, no valor de EUR 1326,96, pago pela Impugnante em 2/9/2010; - Acto de liquidação n.º EF/15/DRSTM/2010, respeitante ao ano de 2009, com prazo limite para pagamento voluntário de 20/11/2009, no valor de EUR 5.451,84, (cf. documento n.º 24); - Acto de liquidação n.º 4506, respeitante ao ano de 2009, com prazo limite para pagamento voluntário de 10/3/2010, no valor de EUR 1.593,16 (cf. documento n.º 25); - Acto de liquidação n.º EF/68/DRSTM/2010, respeitante ao ano de 2009/2010, no valor de EUR 1362,96 (cf. documento n.º 26); - Acto de liquidação n.º AET.040.240/2009, respeitante ao ano de 2009/2010, “IC1 ao Km 589,100” no valor de EUR 1362,96, com prazo limite para pagamento voluntário de 6/10/2010, (cf. documento n.º 27); - Acto de liquidação n.º 367/2010/DRPTG, respeitante ao ano de 2010, “IP2 - Nó Zona Industrial - Km 175-660” no valor de EUR 1362,96, com prazo limite para pagamento voluntário de 29/6/2010, (cf. documento n.º 28); - Em 7/4/2011, emitiu o acto de liquidação n.º 324/2011/DRPTG, respeitante à renovação para o ano de 2011, “IP2 - Nó Zona Industrial, no valor de EUR 1362,96, com prazo limite para pagamento voluntário de 11/5/2011, (cf. documento n.º 29); - Acto de liquidação n.º 462/2010DRPTG, respeitante ao ano de 2010, no valor de EUR 1362,96, com prazo limite para pagamento voluntário de 30/06/2010, pago pela Impugnante em 2/9/2010, no valor total de EUR 1.415,97 (cf. documento n.º 30); - Acto de liquidação n.º 91369, respeitante ao ano de 2010, no valor de EUR 1362,96, com prazo limite para pagamento voluntário de 13/1/2010, pago pela Impugnante em 6/1/2011, no valor total de EUR 1.415,97 (cf. documento n.º 31); - Acto de liquidação n.º 91362, respeitante ao ano de 2010, no valor de EUR 1362,96, com prazo limite para pagamento voluntário de 13/1/2010, pago pela Impugnante em 6/1/2011, no valor total de EUR 1.415,97 (cf. documento n.º 32); - Acto de liquidação n.º 1348, respeitante ao ano de 2010, no valor de EUR 1362,96, com prazo limite para pagamento voluntário de 29/12/2010, pago pela Impugnante em 6/1/2011, no valor total de EUR 1.409,69 (cf. documento n.º 33);
- Acto de liquidação n.º 1349, respeitante ao ano de 2010, no valor de EUR 1362,96, com prazo limite para pagamento voluntário de 29/12/2010, pago pela Impugnante em 6/1/2011, no valor total de EUR 1.409,69 (cf. documento n.º 34); - Acto de liquidação n.º 1350, respeitante ao ano de 2010, no valor de EUR 1362,96, com prazo limite para pagamento voluntário de 29/12/2010, pago pela Impugnante em 6/1/2011, no valor total de EUR 1.409,69 (cf. documento n.º 35); - Acto de liquidação n.º 91371, respeitante ao ano de 2010, no valor de EUR 1362,96, com prazo limite para pagamento voluntário de 13/10/2010, pago pela Impugnante em 6/1/2011, no valor total de EUR 1.415,97 (cf. documento n.º 36); - Acto de liquidação n.º 34727, respeitante ao ano de 2011, no valor de EUR 1362,96, com prazo limite para pagamento voluntário de 13/2/2011, pago pela Impugnante no valor total de EUR 1.399,62 (cf. documento n.º 39); - Acto de liquidação n.º 34727, respeitante ao ano de 2011, no valor de EUR 1362,96, com prazo limite para pagamento voluntário de 13/2/2011, pago pela Impugnante no valor total de EUR 1.399,62 (cf. documento n.º 40); - Acto de liquidação n.º 34669, respeitante ao ano de 2011, no valor de EUR 1362,96, com prazo limite para pagamento voluntário de 17/2/2011, pago pela Impugnante no valor total de EUR 1.398,61 (cf. documento n.º 41); - Acto de liquidação n.º 3361stm11, respeitante ao ano de 2011, no valor de EUR 1362,96, com prazo limite para pagamento voluntário de 30/5/2011 (cf. documento n.º 43); - Acto de liquidação n.º 33610tm11, respeitante ao ano de 2011, no valor de EUR 1362,96, com prazo limite para pagamento voluntário de 30/5/2011 (cf. documento n.º 44); - Acto de liquidação n.º 4297, respeitante ao ano de 2011, no valor de EUR 2.725,92 com prazo limite para pagamento voluntário de 20/5/2011 (cf. documento n.º 45); - Acto de liquidação n.º 2964STM11, respeitante ao ano de 2011, no valor de EUR 1362,96, com prazo limite para pagamento voluntário de 19/5/2011 (cf. documento n.º 46); 2. Em 3/6/2011, a presente impugnação foi apresentada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (cf. comprovativo a fls. 1 dos autos).» *** Em ordem a perceber o objeto deste recurso, num prévio apontamento historiográfico, importa registar que: - este processo teve na sua génese (a 3 de junho de 2011) uma petição inicial de ação administrativa especial (que começou a correr termos no contencioso administrativo, do TAF de Almada), cujo pedido, em primeira linha, requeria a “anulação do acto administrativo…” («… praticado que, consubstancia um acto administrativo praticado pela EP, nos termos do qual esta impõe à ora A. o licenciamento de publicidade junto dela e se arroga o direito de proceder à cobrança das respectivas taxas, …,
Bem como da declaração de ilegalidade da NORMA QUE DETERMINA PAGAMENTO da taxa em causa, … Que a R. venha aos autos informar relativamente aos valores totais cobrados à A. no âmbito das taxas em causa, bem como os valores que efectivamente pretende cobrar até apresentação da sua contestação. Que sejam ressarcidos todos os valores já pagos e a apurar a final, pela A. à R. indevidamente pela aplicação da norma supra referida.»); - em 22 de fevereiro de 2012, foi proferido despacho, onde, além do mais, se julgou “oficiosamente corrigido o erro na forma do processo da presente acção administrativa especial, devendo o processo passar a tramitar de acordo com a forma de Processo de impugnação, prevista no CPPT.”; - após cumprimento de diversos trâmites do processo de impugnação judicial, foi proferido, em 11 de julho de 2018, despacho do seguinte teor: «Compulsados os autos para prolação de sentença, constata-se que a Impugnante não procedeu à identificação de qual o ato de liquidação em discussão nos presentes autos e cuja ilegalidade e anulabilidade pretende. De harmonia com o disposto no artigo 79.º, n.º 3, alínea a), do CPTA, aplicável ex vi do artigo 2.º, al. c), do CPPT, e 108.º, nº 3, do CPPT, deduzida pretensão impugnatória, cabe ao Autor identificar cabalmente e juntar o documento comprovativo da prática do ato impugnado. Pelo exposto, afigurando-se relevante para a presente lide e podendo, inclusive, obstar ao conhecimento do mérito da causa, determino a notificação da Impugnante para, no prazo de 10 dias, identificar e juntar aos autos o(s) ato(s) de liquidação(ões) que constituem o objeto imediato da presente ação. (…).» - a impugnante respondeu nos termos do documento de pág. 173 segs. (SITAF), identificando os atos 1 a 78; - com data de 29 de outubro de 2019, foi emitido despacho, ordenando a notificação da “Impugnante para no prazo de 5 (cinco) dias, vir aos autos identificar os actos de liquidação que pretende impugnar (identificados pelo número de liquidação, designação do tributo, data da emissão, período a que respeita, valor e data limite de pagamento voluntário) juntando para o efeito uma cópia de cada acto de liquidação e não de qualquer outro acto processual”, a coberto do disposto no art. 108.º do CPPT e sob cominação de “absolvição da Fazenda Pública por ininteligibilidade do pedido e falta de objecto (…)”, constando a resposta da peça da pág. 584 segs., detetando-se a passagem, dos atos identificados, de 78 para 86. Ainda, neste exórdio dedicado à história, face ao que se irá discutir neste apelo, impõe-se precisar que na sentença recorrida, a título de “Questões prévias”, se expendeu: «
Em 3/6/2011, a petição inicial da presente impugnação judicial foi apresentada no Tribunal Administrativo de Almada, que não obstante não identificar os actos de liquidação que pretendia impugnar foi alvo de despacho de admissão. Perante a invocação por parte da entidade impugnada em sede de contestação da falta de identificação dos actos impugnados, a Impugnante foi notificada para vir aos autos indicar os actos tributários de liquidação que pretendia impugnar. Em resposta ao despacho de aperfeiçoamento, a Impugnante veio aos autos juntar um arrazoado de documentos. Compulsados os autos para sentença e verificada a ausência da identificação legal dos actos impugnados, a Impugnante foi novamente notificada por despacho de 29/10/2019, para vir aos autos identificar de forma perceptível os actos tributários que pretendia Impugnar. Face à identificação realizada pela Impugnante a fls. 583 e seguintes dos autos em suporte digital, por despacho de 20/11/2019, a entidade impugnada foi notificada para se pronunciar sobre os documentos apresentados e proceder à junção aos autos da documentação relativa aos actos tributários identificados, mas manteve-se silente. Da identificação dos actos tributários sindicados apresentada pela Impugnante verifica-se o seguinte: A Impugnante idêntica o acto número cinquenta do requerimento constante a fls. 583 e seguintes dos autos em suporte digital, com uma nota de citação para o processo executivo 202201026089 e apensos, onde são cobradas várias quantias a titulo de taxas sem identificação das liquidações subjacentes, que podem já ter sido consideradas entre os actos de liquidação identificados, pelo que absolve-se da instância a entidade impugnada quanto a este pedido. A Impugnante pretende sindicar em cumulação actos de liquidação de taxas, decisões de aplicação de coimas e actos de cobrança pelo pagamento de prestações de serviços: Ora, a cumulação pretendida é ilegal e inadmissível, porquanto a impugnação judicial é o meio processual adequado para reagir contra as liquidações de tributos, invocando vícios próprios dessas liquidações, bem como dos atos anteriormente praticados que afectam a legalidade das mesmas liquidações, conforme resulta dos artigos 97.º e 99.º do CPPT. A presente impugnação judicial não é o meio processual correcto para questionar as decisões de aplicação de coimas mas sim o recurso para o tribunal tributário de 1.ª instância previsto no art.º 80.º do Regime Geral das Infracções Tributárias, aprovado pela Lei 15/2001 de 5 de Junho e que deve ser apresentado no prazo de 20 dias a contar da notificação da decisão. Importa decidir dar sem efeito o pedido quanto às decisões de aplicação de coimas identificadas entre os actos número sete a número vinte e quatro, do requerimento constante a fls. 583 e seguintes dos autos em suporte digital, uma vez que se verifica inadmissível o meio processual escolhido nos presentes autos e consequentemente absolver da instância a entidade impugnada quanto ao pedido inadequado, prosseguindo os autos quanto ao restante.
Tendo sido efectuados, na petição inicial de impugnação, vários pedidos de anulação da liquidação de vários tributos, anulação de decisões de aplicação de coimas e pagamentos por prestações de serviço, verifica-se erro parcial na forma do processo devendo desprezar-se os pedidos inadequados e prosseguir o processo apenas para conhecimento dos pedidos adequados à forma processual escolhida. Neste sentido, ver o Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo em 7/1/2016, no processo n.º 01265/13, disponível para consulta em www.dgsi.pt. No que se refere aos actos de cobrança pelo pagamento de prestações de serviços identificados como actos número um a número seis do requerimento constante a fls. 583 dos autos, não são os mesmos cumuláveis com a Impugnação Judicial dos actos de liquidação de taxas, face à falta de identidade e natureza das prestações em causa nos termos do disposto no artigo 104.º do CPPT. Acresce que os actos de cobrança de prestações de serviços se encontram identificados por actos de citação em sede de execução para pagamento, nos quais não se vislumbra os indícios da materialidade subjacente aos mesmos. Pelo que, deverá a entidade Impugnada ser absolvida da instância quanto as estes pedidos. Por fim, a Impugnante notificada para identificar os actos de liquidação de taxa que pretende sindicar na presente acção intentada em 3/6/2011, vem aos autos identificar actos de liquidação emitidos posteriormente à data de apresentação da presente Impugnação judicial identificados como actos número 45, 46, 55 a 86. A Impugnante não formulou nenhum requerimento de ampliação do pedido nos termos dos artigos 259.º, 260.º, 264.º e seguintes do CPC, aplicável por remissão do artigo 2.º, e) do CPPT. De acordo com o princípio da estabilidade da instância quanto ao pedido, o mesmo é fixado a partir da citação do réu, salvo as possibilidades de alteração e ampliação fixadas na lei. A ampliação do pedido é objecto de regulação através de disposições específicas quer no CPTA (art. 63º), quer no CPC (arts. 273º e 506º, a que correspondem, respectivamente, os actuais arts. 265º e 588º do novo CPC) mas não existe qualquer norma no CPPT sobre a matéria, sendo que durante o decurso do processo tributário poderão ocorrer factos supervenientes com relevância para a composição do litígio. Nos termos da alínea e) do artigo 2º do CPPT, são de aplicação supletiva ao procedimento e processo tributário, de acordo com a natureza do caso omisso, designadamente as normas sobre organização e processo nos tribunais administrativos e tributários e o CPC. Contudo, nos termos do disposto no artigo 63.º do CPTA ex vi art. 2º, al. e), do CPPT, é permitido à impugnante invocar novos factos ou imputar novos vícios ao acto impugnado.
A possibilidade de modificação da instância em sede de processo tributário tem também sido admitida pela doutrina para quem, “quando se esteja perante questões de conhecimento oficioso ou quando factos subjectivamente supervenientes para o impugnante lhe proporcionem a tomada de conhecimento de vícios de que não podia conhecer no momento da apresentação da petição, será permitido ao impugnante invocar novos vícios ao acto impugnado, o que está em sintonia com o preceituado no artigo 506º do CPC, sobre a admissibilidade de articulados supervenientes, que deve ser subsidiariamente aplicável, com adaptações, ao processo de impugnação judicial, por força do disposto na alínea e) do art. 2º do CPPT” - cfr. neste sentido, Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário Anotado e Comentado, Vol. I, Áreas Editora, Lisboa, 2006, pág. 783. Verifica-se a admissibilidade de modificação/ampliação da causa de pedir e do pedido, na sequência de acordo entre as partes ou de novos factos susceptíveis de integrarem vícios do acto impugnado, por aplicação subsidiária do CPTA, bem como a ampliação do pedido nos termos do disposto no artigo 273.º, n.º 2 do CPC (actual 265.º, n.º 2) quando a ampliação for o desenvolvimento ou a consequência do pedido primitivo. Ora, a Impugnante vem em resposta ao despacho que determina a identificação dos actos impugnados em 3/6/2011, identificar actos de liquidação emitidos posteriormente à data de apresentação da petição inicial e de citação da entidade impugnada, que não constituem uma consequência ou desenvolvimentos dos actos de liquidação impugnados. Pelo que, deverá a entidade impugnada ser absolvida da instância quanto aos mesmos. Vem a Impugnante invocar a nulidade de 28 actos de liquidação de taxa de publicidade emitidos pela EP - Estradas de Portugal, SA entre 30/9/2006 e 3/6/2011, invoca para o feito a inconstitucionalidade orgânica e material, por alegada incompetência da Estadas de Portugal SA para a autorização, fixação e cobrança da taxa de publicidade. (…). » O apreço da alegação e conclusões deste recurso, leva-nos, agora, a identificar como única questão a solucionar saber se está afetada, por erro de julgamento, a fundamentação e decisão de absolver, a Fazenda Pública, da instância, relativamente aos “actos de liquidação emitidos posteriormente à data de apresentação da petição inicial e de citação da entidade impugnada, que não constituem uma consequência ou desenvolvimentos dos actos de liquidação impugnados”, identificados, nos autos, com os números 45, 46 e 55 a 86., pergunta, esta, que nos transporta para a problemática da alteração do pedido e da causa de pedir, no âmbito das ações judiciais. Princípio estruturante, transversal aos vários edifícios jurídico-processuais portugueses, é o da estabilidade da instância, afirmativo de que, citado/notificado o réu/demandado/ impugnado, esta se deve manter a mesma quanto às pessoas, ao pedido e à causa de pedir, com ressalva das situações de exceção, consignadas na lei - art. 260.º do Código de Processo Civil (CC). No âmbito, privativo, da jurisdição administrativa e fiscal, este princípio (na vertente das exceções) encontra-se presente, desde logo, na previsão dos arts. 63.º (64.º e 65.º) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), dispondo o primeiro, sob a epígrafe “Ampliação da instância”, entre o mais, que “(a)té ao encerramento da discussão em primeira instância, o objeto do processo pode ser ampliado à impugnação de atos que venham a surgir no âmbito ou na sequência do procedimento em que o ato impugnado se
insere, assim como à formulação de novas pretensões que com aquela possam ser cumuladas.” (Cf. art. 63.º n.º 1 do CPTA, na redação do Decreto-Lei n.º 214-G/2015 de 2 de outubro, aplicável, in casu, por referência aos momentos (anos de 2018 e 2019) em que foram produzidas decisões e respostas, respeitantes a esta matéria. Até 1 de dezembro de 2015, este mesmo compêndio regulava-a nos, então, arts. 63.º e 91.º n.ºs 5 e 6.). Compulsado o regime mais desenvolvido, inscrito no CPC, ao nível da modificação objetiva da instância (aquela que envolve e se opera, quanto ao pedido e/ou causa de pedir), identificamos como ideias-força, nas situações de falta de acordo entre as partes, a de que o pedido pode ser reduzido, em qualquer altura, ou ampliado, até certo e determinado, momento do devir processual, desde que, se cumpra a exigência de a ampliação consubstanciar “o desenvolvimento ou a consequência do pedido primitivo”, bem como, a de ser necessário fundamentar e requerer, expressa e concretamente, a pretendida extensão do petitório inicial; nos termos do art. 63.º n.º 4 do CPTA, mais incisiva e explicitamente, a ampliação do objeto do processo (impugnatório) tem de ser requerida pelo autor, em articulado próprio, a submeter ao contraditório. Neste enquadramento, podemos, desde já, afirmar o acerto da sentença recorrida, quando defende e sustenta, que a, aqui, rte tinha de apresentar (e não apresentou) requerimento de ampliação do pedido, acrescendo a circunstância de a impugnante ter vindo, em resposta ao despacho que determinou a identificação dos atos impugnados na petição inicial, identificar atos de liquidação emitidos posteriormente à data da apresentação desse articulado e da citação da entidade impugnada, que não constituem uma consequência ou desenvolvimentos dos primeiros. Quanto ao contraponto da rte, no sentido de que este entendimento, exigente, não lhe é aplicável, fundamentalmente, porque o pedido inicial “foi formulado de forma abrangente, incluindo já os possíveis actos de liquidação que viessem a ser processados após a entrada da acção” e, ainda, porque “os actos identificados sob os números 45, 46 e 55 a 86 apesar de serem posteriores à entrada da presente acção, estavam já contemplados no pedido inicial, ainda que em abstracto, tendo sido atribuído à acção um valor estimado de cobranças que a EP poderia vir a efectuar…” - conclusões I) e N), dizemos, desde já, não ser suscetível de acolhimento. Como decorre do pedido que integra a petição inicial da ação administrativa especial, inicialmente interposta, acima transcrito e que, bem ou mal, se manteve inalterado até este momento, trata-se, efetivamente, de uma formulação bastante “abrangente”, mas que não se apresentava, em tese, incompatível com essa forma processual. Porém, a partir do momento em que este processo foi convolado e passou a ser tramitado na forma de impugnação judicial, ao mesmo importava, em primeiro lugar, por iniciativa da impugnante, serem introduzidas as necessárias adaptações, destacadamente, ao nível da identificação correta, específica, dos atos de liquidação impugnados, o que, a não ter ocorrido em momento anterior, sempre aquela teria de ter efetivado na sequência dos dois despachos que o tribunal lhe dirigiu para o efeito. Obviamente, no seguimento destes podia, cumprindo as exigência de requerimento próprio e pedido específico, alargar o número de atos impugnados (aos liquidados após a propositura da ação), sob a condição de demostrar, ainda, a identidade com os inicialmente impugnados e a afeção pelo(s) mesmo(s) vício(s). Mas, não tendo ocorrido esta atuação adequada, é, objetivamente, evidente que a propalada abrangência (Na ótica da impugnante até dava (e deu) para envolver “várias quantias a titulo de taxas sem identificação das liquidações subjacentes, decisões de aplicação de coimas e actos de cobrança pelo pagamento de prestações de serviços”.
) não pode cobrir os, ditos, atos identificados sob os números 45, 46 e 55 a 86, comprovadamente, liquidados em datas posteriores à da entrada da presente ação em juízo, porquanto, o versado pedido, da petição inicial, até, de forma expressa, restringe o seu alcance “aos valores totais cobrados à A. no âmbito das taxas em causa, bem como os valores que efectivamente pretende cobrar até apresentação da sua contestação”, bem como, que “sejam ressarcidos todos os valores já pagos e a apurar a final, pela A. à R. indevidamente pela aplicação da norma supra referida” (Anote-se, no que tange ao valor da ação - conclusão J), constar do final do mesmo articulado: “Valor da causa: o da providência cautelar”.). Ou seja, é a própria autora (ora, rte) que se reporta (e circunscreve a discussão) às taxas já cobradas e a cobrar até à data da apresentação da contestação e, apenas, pretende ser ressarcida de todos os valores já pagos, isto é, por coerência lógica do peticionado, por referência a este último momento, embora, o apuramento só ocorresse a final, como, também, seria consequente. Uma derradeira questão nos merece debruce e prende-se com a (hipotética) possibilidade de o tribunal recorrido ter podido, ex officio (Artigo 6.º n.º 1, “parte final”, do CPC.), com base no conteúdo da resposta/peça da pág. 584 segs. (SITAF), aproveitar a mesma como um requerimento de ampliação do pedido originário e despoletar diligências necessárias, em especial, o exercício do contraditório, por forma a reunir as condições para, na futura sentença, se poder debruçar sobre a legalidade de (alegados) posteriores atos de liquidação de taxas, alcançando, desse modo, uma decisão capaz de, na maior medida, corresponder à situação existente no momento. Visto o teor integral do documento (processual) em causa, conclui-se que, para além de uma identificação ordenada dos atos de liquidação, como tal considerados pela impugnante, “divididos em 3 (três) categorias: Prestação de Serviços; Coimas e Taxas”, nada aponta no sentido de aquela pretender ampliar o seu pedido inicial a outros e específicos atos de liquidação de taxas (de publicidade ???), notificados após a introdução deste processo em juízo; estes, apenas, surgem identificados como todos os outros, integrantes da pretensão originária. Aliás, a requerente formulou um pedido, mas, foi o de que “… seja oficiada a Contraparte, ao abrigo do Princípio da Cooperação no sentido do envio do/s processo/s administrativo/s referente/s aos actos ora mencionados caso subsistam dúvidas de identificação dos actos.”. Em suma, o julgado, em 1.ª instância, não merece censura; fazendo-se, contudo, a precisão de que o ponto II. da decisão, em sintonia com a fundamentação anterior e subjacente, neste acórdão, supra, reproduzida, se refere à absolvição, da EP - Estradas de Portugal, SA, da instância. ******* # III. Pelo expendido, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, acordamos negar provimento ao recurso. * Custas pela recorrente.
***** [texto redigido em meio informático e revisto] Lisboa, 10 de março de 2021. - Aníbal Augusto Ruivo Ferraz (relator) - Paula Fernanda Cadilhe Ribeiro - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes.