Processo 02401/23.7BEPRT

Espécie: Recursos de revista de acórdãos dos TCA

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I – RELATÓRIO

1. A..., S.A., devidamente identificada nos autos, veio interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do artigo 150.º do CPTA, do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), de 31/07/2024, que concedeu provimento ao recurso, revogou a sentença recorrida e julgou totalmente procedente a presente ação administrativa de contencioso pré-contratual.

2. A Autora, ora Recorrida, B..., S.A. (B...), intentou a presente ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual contra A..., S.A., indicando como Contrainteressada C..., LDA., peticionando, a final, a procedência da presente ação e, em consequência, sejam“a) … anulados o ato de exclusão da proposta da Autora, e, em consequência, o ato de adjudicação da proposta da C..., bem como o eventual contrato entre a Ré e a Contrainteressada, se entretanto celebrado, por se revelarem inválidos; b) … a Ré condenada à prática do ato de readmissão da proposta da Autora, por ser legalmente devido; e c) … a Ré condenada à prática do ato de adjudicação da proposta da Autora, por ser legalmente devido, e, em consequência, a celebrar com esta o contrato objeto do Concurso.”.

3. Por sentença de 15/05/2024, o Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Porto, julgou a ação improcedente e absolveu a Entidade Demandada do pedido.

4. Inconformada, a Autora B..., veio interpor recurso jurisdicional de apelação para o TCAN, o qual, por acórdão de 31/07/2024, concedeu provimento ao recurso, revogou a sentença recorrida e julgou totalmente procedente a presente ação.

5. A Entidade Demandada A..., S.A., não se conformando com o julgamento do TCAN, interpôs então o presente recurso de revista, formulando, nas respetivas alegações, as seguintes conclusões:

“I. Vem o presente recurso interposto da decisão proferida pelo Tribunal Central Administrativo Norte, notificada à Recorrente em 31.07.2024, que, concedendo provimento ao Recurso interposto pela Recorrida, revoga a sentença recorrida, prolatada em 15.05.2024 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto.

II. Em termos sintéticos, defendeu o douto Tribunal a quo que, “não obstante não oferecer controvérsia que a Autora omitiu a indicação dos equipamentos afetos a estes itens, é nosso entendimento, alicerçado numa análise criteriosa e multidimensional, que tal lacuna se revela absolutamente irrelevante para o efetivo e profícuo controlo da execução da obra”.

III. No que concerne à “Telas Finais”, por considerar o Tribunal a quo que aquelas “consubstanciam-se no conjunto de desenhos finais do projeto, integrando as retificações e alterações introduzidas no decurso da obra e que traduzem, com fidedignidade, o que foi efetivamente construído (…)”, reconhece ele (Tribunal) que foram “desenvolvidas apenas após a conclusão da obra, constituindo um registo post factum das intervenções realizadas”,

IV. Já relativamente ao “Estaleiro”, desenvolveu o Tribunal recorrido o seguinte raciocínio: uma vez que o “Estaleiro situa-se (…) no plano de apoio à execução à obra, não integrando nenhuma atividade do Plano de Trabalhos, mas antes consubstanciando-se num elemento acessório, ainda que indispensável, ao desenvolvimento da empreitada. 51. Logo, também este não interfere, de forma direta e substantiva, com a execução da obra e, por maioria de razão, com a possibilidade de controlo efetivo desta por parte da Entidade Contratante”.

V. E a partir das supra expostas observações abalançou-se o Tribunal a quo a concluir que “fica irremediavelmente abalada a consistência da decisão de exclusão da proposta da Autora do procedimento concursal, por manifesta falta de fundamento legal”.

VI. Em suma, não obstante decidir o Tribunal a quo que, efetivamente, se verificaram omissões no plano de equipamentos apresentados pela Recorrida, considera o Tribunal a quo que tais omissões não relevam para efeitos das operações de fiscalização/controlo a realizar pela Recorrente,

VII. Assim sendo, revela-se premente a necessidade de se ver realizada uma melhor aplicação do Direito, já que,

VIII. Não só decide o Tribunal a quo sobre matérias que, considerando a sua natureza técnica e científica, apenas poderão ser compreendidas/decididas por técnicos especializados em operações de controlo/fiscalização de obra, não tendo aquele (Tribunal a quo) logrado, caso entendesse não refletir a Sentença de 1.ª Instância a realidade técnica/cientifica dos factos, ordenar a baixa dos autos, para a realização das diligências probatórias (testemunhais ou periciais) necessárias à correta compreensão dos factos, naquele âmago (da 1.ª instância),

IX. Decidindo assim com base em meras presunções e conjeturas que derivam dos seus próprios conhecimentos acercas destas questões técnicas que, evidentemente, e salvo o devido respeito, não se demonstram suficientemente profundos ou minimamente adequados à sua análise (destas matérias),

X. Como tais matérias não poderiam ser deixadas à sua discricionariedade/entendimento (do Tribunal a quo), já que recaem sobre o âmbito de aplicação da discricionariedade (técnica) da Administração, já que pressupõem a realização, conforme explana o Tribunal Central Administrativo Norte de “juízos técnicos de existência, juízos técnicos valorativos e juízos técnicos de probabilidade e (…) implicam o domínio de regras próprias da ciência e da técnica, em matérias extra-jurídicas”, fora, por isso, da esfera de sindicabilidade do poder judicial.

XI. A Administração, confrontada com aquela questão técnica, isto é, acerca da necessidade, ou não, da discriminação, em sede de plano de equipamentos, dos equipamentos a utilizar na execução dos referidos trabalhos (Telas Finais e Estaleiro) para efeitos de competente realização dos trabalhos de fiscalização e controlo,

XII. Decidiu que tal necessidade era patente, já que sem a necessária discriminação (dos equipamentos a utilizar), tais operações (de fiscalização/controlo) se demonstravam de extrema dificuldade, vendo-se assim preterida a ratio legis do artigo 361.º do CCP, assim como as restantes normas e princípios da contratação pública aplicáveis.

XIII. Isto posto, incorreu aquele Acórdão não apenas em vícios de nulidade (ou, caso assim não se entenda de erro no julgamento de Direito), nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 615.º do CPC, aplicável ex vi o artigo 1.º do CPTA, por violação das regras probatórias aplicáveis, nos termos do n.º 1, n.º 2 e n.º3 do artigo 90.º – em concreto, pela não realização da prova testemunhal requerida em sede de requerimento probatório apresentado pela Recorrente ou da prova pericial que se revelava como necessária – e por violação do Princípio de Separação de Poderes, nos termos do artigo 111.º da CRP e, ainda, do n.º 1 do artigo 3.º do CPTA – já que se vê invadida a esfera de “discricionariedade técnica” da Administração –,

XIV. Mas incorre também o Acórdão em erro de julgamento de Direito, por violação do artigo 361.º do CCP e restantes normas e princípios da contratação pública aplicáveis, in casu, já que a omissão dos referidos equipamentos não poderá senão gerar a sua violação, na medida em que impede a Requerente de realizar as necessárias operações de fiscalização/controlo.

XV. Verifica-se ainda a existência de duas decisões em sentido contrário: decide o TAF Porto pela improcedência da presente ação de contencioso pré-contratual, mas já o Tribunal Central Administrativo Norte decide (erroneamente) pela sua procedência, existindo, em sede da decisão de improcedência do Tribunal a quo a existência de um muito bem fundamentado voto de vencido no colégio de Desembargadores que subscreve o acórdão.

XVI. Ademais, a matéria ora sob análise reveste-se, sem dúvida, de relevância jurídica e social, assumindo, portanto, uma importância fundamental que justifica a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo,

XVII. Já que servirá para esclarecer, não apenas as entidades adjudicantes, como os todos os concorrentes aos procedimentos pré-contratuais, acerca da essencialidade (ou não) da apresentação de planos de equipamentos completos e competentemente redigidos para efeitos de exclusão (ou não) da sua proposta – questões que se revestem, consequentemente, da maior essencialidade, já que sempre os seus efeitos se estenderão para os restantes procedimentos pré-contratuais a decorrer (presentemente e futuramente), servindo, assim, para dirimir as dúvidas de todos os intervenientes no âmago deste género de procedimentos –,

XVIII. Como permitirá providenciar resposta a uma questão que se revela, talvez, de maior importância: em que medida é que o poder judicial, nestes casos, se pode substituir à Administração Pública na determinação destas questões/matérias técnicas/cientificas, violando, dessa forma (ou não) a reserva da decisão da Administração Pública,

XIX. E, ainda, em que medida poderá o Tribunal tomar decisões quanto a questões técnicas/cientificas sem se ancorar em quaisquer contributos testemunhais/periciais.

XX. Assim, e como já competentemente resulta demonstrado quanto à admissibilidade do presente Recurso, o Acórdão recorrido padece, de forma patente, de nulidade,

XXI. Sendo que, caso assim não se entenda (que o Acórdão recorrido padece de vícios que o enfermam de nulidade) sempre se poderá considerar que a decisão do Tribunal a quo incorre em erro de julgamento de Direito.

XXII. Ora, estando em causa a necessidade (ou não) para efeitos de controlo/fiscalização dos trabalhos da empreitada a contratar, a indicação (ou não) dos equipamentos necessários à sua realização (dos trabalhos de empreitada) no plano de equipamentos

XXIII. Então estamos perante uma questão que é decidida segundo critérios técnicos/científicos, que, consequentemente, recaem sobre o âmbito da aplicação da discricionariedade técnica da Administração, isto é, a atividade administrativa que pressupõe a realização de “juízos técnicos de existência, juízos técnicos valorativos e juízos técnicos de probabilidade e como implicam o domínio de regras próprias da ciência e da técnica, em matérias extra-jurídicas”.

XXIV. E estando em causa uma questão/matéria que recai sobre a discricionariedade técnica da Administração, tal (questão/matéria) não poderá ser sindicada jurisdicionalmente, exceto nos casos em que resulte que o juízo técnico da Administração padece de “erro que é tão manifesto, grosseiro ou patente, que não deixe margem para dúvidas que não se pode manter”.

XXV. Ora não podendo ser alegado que existe “erro que é tão manifesto, grosseiro ou patente, que não deixe margem para dúvidas que não se pode manter” na decisão da Administração da exclusão da proposta da Recorrida, ainda mais quando considerado que decidiu o TAF Porto no sentido da improcedência da presente ação de contencioso pré-contratual, por concluir que a omissão de certos equipamentos, no plano de equipamentos – em concreto, os equipamentos a utilizar para efeitos de execução das Telas finais e do Estaleiro –, impede o controlo, pelo dono da obra, da execução da empreitada,

XXVI. Não pode esta matéria ser objeto de análise/controlo judicial, padecendo assim o Acórdão que dela decide de nulidade, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, aplicável ex vi o artigo 1.º do CPTA, por violação do Princípio da Separação dos Poderes, nos termos do artigo 111.º da CRP, e, ainda, do n.º 2 do artigo 3.º do CPTA.

XXVII. Ademais, nulidade do Acórdão nesses termos – da alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC – sempre resultaria da violação das regras processuais probatórias aplicáveis, in casu,

XXVIII. Já que, pressupondo a decisão a realização de juízos técnicos/científicos, acerca da necessidade (ou não) da verificação, em sede de procedimento pré-contratual, da apresentação de um plano de equipamentos em que sejam discriminados todos os equipamentos necessários para a realização dos trabalhos a executar ao seu abrigo,

XXIX. E concluindo o Tribunal a quo que, em sede de 1.ª instância (TAF Porto), essa (des)necessidade não havia sido objeto de suficiente prova, isto é, não tendo sido demonstrado, a seu ver (do Tribunal a quo) que essa indicação se revelava, sem sombra para dúvidas, essencial/imperiosa,

XXX. Deveria ter decidido pela revogação da Sentença recorrida, com a consequente baixa dos autos, para em sede de 1.ª instância se prosseguir a instrução da causa, isto é, para serem ouvidas as testemunhas indicadas em sede de requerimento probatório apresentado pela Recorrente – testemunhas que, por deterem os conhecimentos necessários, seriam capazes de provar, junto daquele (TAF Porto) a necessidade da discriminação, dos equipamentos em falta – ou, ainda, a realização da necessária prova pericial,

XXXI. Ao invés de, como se verificou, decidir acerca dessas questões técnicas/cientificas, cuja análise e avaliação dependa da posse dos necessários conhecimentos/entendimentos,

XXXII. Conhecimentos/entendimentos que, analisado o Acórdão recorrido, o Tribunal a quo não detém,

XXXIII. Padecendo Acórdão de nulidade, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, aplicável ex vi o artigo 1.º do CPTA, por violação do “direito à prova” da Recorrente, uma derivação do direito à tutela jurisdicional efetiva, prevista no artigo 20.º da CRP, por violação do Princípio do Inquisitório, previsto no artigo 411.º do CPC, aplicável, in casu, ex vi o artigo 1.º e n.º 2 do artigo 90.º do CPTA), e, por último, as regras probatórias aplicáveis, prescritas pelo n.º 1 e n.º 3 do artigo 90.º do CPTA.

XXXIV. Por último, não poderá senão reiterar-se, de forma breve, que caso não se entenda pela nulidade do Acórdão recorrido – por violação do Princípio da Separação dos poderes, ou por violação das regras processuais probatórias aplicáveis, que, consequentemente, deram origem a que o Tribunal a quo se pronunciasse sobre questões sobre as quais não poderia decidir, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, aplicável ex vi o artigo 1.º do CPTA –,

XXXV. Sempre o Acórdão recorrido deveria ser objeto de revogação, porque incorre em erro de julgamento de matéria de direito,

XXXVI. Já que, não só invoca, para efeitos de decisão, Acórdãos cujas conclusões não são, na verdade, suscetíveis de ser transplantadas ao caso sob análise, considerando que versam sobre a essencialidade da discriminação, no plano de equipamentos, dos equipamentos a utilizar para efeitos de avaliação da proposta, e não, como se verifica neste caso, para efeitos da sua análise,

XXXVII. Como a indicação dos equipamentos afetos às Telas Finais e ao Estaleiro se revela determinante para o efetivo e profícuo controlo da execução da obra.

XXXVIII. Ora, tendo o Tribunal a quo concluído que a Recorrente, no âmago da sua proposta ao procedimento pré-contratual sub judice, “omitiu a indicação dos equipamentos afetos” à execução das Telas Finais e do Estaleiro,

XXXIX. Pelo que a discussão não incide sobre a existência, ou não, de omissões no âmago do plano de equipamentos: tanto o TAF Porto como o Tribunal a quo concluem pela sua existência (das omissões),

XL. Mas antes, pela relevância (ou não) dessas omissões para efeitos de controlo/fiscalização dos trabalhos a desenvolver,

XLI. Tendo o Tribunal a quo decidido pela sua irrelevância (das omissões verificadas no plano de equipamentos, para o propósito de realização das operações de controlo/fiscalização),

XLII. Quanto ao Estaleiro por considerar que o mesmo se demonstra como um “elemento acessório, ainda que indispensável ao desenvolvimento”,

XLIII. E quanto às Telas Finais, por entender que as mesmas se realizam após a conclusão da obra, ou seja, constituírem um “registo post factum das intervenções realizadas”.

XLIV. Contudo, tais conclusões não suscetíveis de acolhimento.

XLV. Sendo o Estaleiro um “espaço físico” onde se localizam os componentes necessários à satisfação das exigências de execução da obra, esse espaço físico, como consta do próprio Acórdão recorrido, demonstra-se “indispensável” na medida em que, sem o mesmo, a obra não se encontra em condições de ser executada de modo satisfatório, quer do ponto de vista técnico-económico, quer do ponto de vista da sua qualidade e segurança.

XLVI. Mas, contrariamente ao que é sufragado pelo Tribunal a quo, nem por isso se poderá considerar o Estaleiro como meramente “acessório”, já que a sua execução não se demonstra meramente complementar à prestação principal, mas antes essencial à sua execução.

XLVII. Reitera-se: o estaleiro tudo será menos um mero adorno ao desenvolvimento da empreitada, mas antes a primeira tarefa a ser executada no desenvolvimento da obra, sendo que a sua implementação é realizada por meio de projeto, o qual se vê executado através de diversas etapas e diferentes fases, ao longo de toda a empreitada.

XLVIII. Assim, a implementação do estaleiro demonstra-se crucial para a execução da obra, pelo que os equipamentos a ele (estaleiro) alocados, se demonstram essenciais ao efetivo e profícuo controlo do desenvolvimento da empreitada.

XLIX. Assim, a mera referência ao estaleiro como um “único equipamento” de composição universal, incapaz de ser sujeito a qualquer vicissitude, além de não ter qualquer adesão técnica e fática à realidade, inviabiliza o poder de fiscalização que (legalmente!) incumbe à Recorrente.

L. Já que no concerne às telas finais, esclarece o Tribunal a quo que “consubstanciam-se no conjunto de desenhos finais do projeto, integrando as retificações e alterações introduzidas no decurso da obra e que traduzem, com fidedignidade, o que foi efetivamente construído”,

LI. Alegando que serão desenvolvidas “apenas após a conclusão da obra”.

LII. Ora, não só tal não se verifica – já que, conforme consta do voto de vencido do Acórdão recorrido ““[p]ese embora sejam qualificadas de “finais” isso apenas significa que espelham todas as alterações que foram introduzidas no decurso da obra, traduzindo o que foi efectivamente construído, e não que são elaboradas depois de a obra estar concluída. Aliás, as telas finais podem e devem ser elaboradas à medida que as diversas espécies de trabalhos vão sendo concluídas, por forma a traduzirem de forma fidedigna e actualizada o que foi concretamente executado e a alcançar a sua elaboração no final da obra” –,

LIII. Mesmo que tal entendimento fosse suscetível de acolhimento – isto é, mesmo que se considerasse que as telas finais são elaboradas apenas e só depois da mesma estar concluída – as mesmas não configuram um fase independente/isolada da mesma, nem podem ser substancialmente separadas dos restantes trabalhos executados.

LIV. Nesta medida, espelhando as telas finais todos os eventos e tarefas desenvolvidas pelo empreiteiro ao longo da execução dos trabalhos, indaga a Recorrente: como não poderão ser essenciais para efeitos de controlo/fiscalização da execução dos trabalhos?

LV. Tal essencialidade seria suscetível de apreensão, perceção e comprovação por parte do Tribunal a quo caso tivesse logrado, como legalmente se exige, fazer descer os autos para realização da necessária prova (testemunhal ou pericial).

LVI. Desta feita, outra coisa não se poderá concluir senão que deve ser excluída a proposta cujo plano de trabalhos seja omisso quanto aos equipamentos a alocar à elaboração das telas finais, e, ainda, à implementação das telas finais, por não apresentação de documento obrigatório, nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 57.º do CCP e da alínea d) do n.º 2 do artigo 146.º do CPP,

LVII. Padecendo o Acórdão recorrido de erro no julgamento de Direito, devendo então ser revogado ou anulado por esta Ilustre Instância.

LVIII. Sem prescindir, ainda que o Ilustre Tribunal não acompanhe as considerações tecidas supra, termos em que considere que (i) o estaleiro configura um elemento acessório ao desenvolvimento da empreitada e (ii) as telas finais são desenvolvidas apenas após a conclusão da obra – cenário que se aventa por mera cautela de patrocínio –, certo é que – conforme resulta do voto de vencido que consagra o Acórdão recorrido – ambos constituem trabalhos previstos da empreitada, pelo que deveria a Recorrida ter pugnado por indicar os equipamentos afetos aos mesmos no plano de trabalhos que apresentou em sede de proposta, o que não ocorreu.

LIX. Nos termos do n.º 1 do artigo 361.º do CCP “[o] plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los”.

LX. Por outras palavras, e para o que ora releva, o plano de trabalhos deve ser integrado por um conjunto de documentos suscetível de comprovar os meios a que o empreiteiro se socorrerá para a execução de cada uma das espécies de trabalho previstas (acessórias ou não; desenvolvidas após a conclusão da obra ou não!).

LXI. Sendo os “trabalhos previstos” todos aqueles cuja definição se encontra estipulada no caderno de encargos e, consequentemente, estando (i) a montagem e implementação do estaleiro e (ii) a elaboração e apresentação das telas finais devidamente evidenciadas no mapa de quantidades em anexo ao caderno de encargos do procedimento pré-contratual em crise, resulta cristalino que os equipamentos a alocar aos mesmos deveriam ter sido previstos pela Recorrida na sua proposta.”.

Pede que o presente recurso de revista seja admitido, por se encontrarem preenchidos e devidamente demonstrados os requisitos de admissibilidade previstos no disposto no artigo 150.º do CPTA e que o recurso seja julgado totalmente procedente, revogando-se a decisão recorrida.

6. A Recorrida, B..., apresentou contra-alegações culminando-as com as seguintes conclusões:

A. As alegações de recurso a que ora se responde vêm interpostas do douto Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte em 31.07.2024, que, concedendo total provimento ao recurso interposto pela Autora, revogou a decisão de 1.ª instância, julgando totalmente procedente a ação de contencioso pré-contratual em apreço.

B. Para tanto, e em suma, o douto Tribunal a quo concluiu – e bem – que:

i. É de seguir o critério adotado pela jurisprudência dos tribunais superiores em casos semelhantes ao caso sub judice, o qual se prende com determinar “se o Plano de Trabalhos que acompanha a proposta da Recorrente se revela [ou não] como óbice ao cabal e profícuo controlo, por parte da entidade adjudicante, da execução da empreitada visada nos autos, mormente no que concerne à sua sequência e cadência operacional.”19

ii. O plano de trabalhos apresentado pela B... é apto – e não prejudica – o controlo efetivo, por parte da entidade adjudicante, da execução da empreitada.20

iii. No que concerne à indicação dos meios afetos à obra quanto aos itens “6. Telas Finais” e “7. Estaleiro”, tal indicação prende-se com a necessidade de quantificação dos recursos humanos alocados e não com a obrigatoriedade de afetação em regime de exclusividade de todos os funcionários alocados à obra.21

iv. O plano de trabalhos apresentado pela B... indica os meios humanos e respetiva medida e prazo de afetação aos itens “6. Telas Finais” e “7. Estaleiro”,22 termos em que não podia a respetiva proposta ter sido excluída com base neste fundamento.23

v. Já no que respeita à não indicação de equipamentos afetos aos itens “6. Telas Finais” e “7. Estaleiro”, a mesma é “absolutamente irrelevante para o efetivo e profícuo controlo da execução da obra”,24 tornando, assim, juridicamente insustentável a exclusão da proposta da B..., também, com base neste fundamento.25

vi. Com efeito, e por um lado, (i) as telas finais são apenas desenvolvidas após a conclusão da obra, não interferindo com a respetiva execução e controlo desta por parte do dono da obra;26 por outro, (ii) o estaleiro situa-se apenas “no plano de apoio à execução à obra, não integrando nenhuma atividade do Plano de Trabalhos, mas antes consubstanciando-se num elemento acessório, ainda que indispensável, ao desenvolvimento da empreitada”.27

vii. Nesta medida, a proposta da B... foi indevidamente excluída do concurso em apreço nos autos.

C. É esta a decisão que a Recorrente pretende pôr em crise, não se inibindo, para o efeito, de fazer uso manifestamente abusivo e indevido de um expediente cujo carácter excecional resulta expressamente do artigo 150.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”).

D. Ora, o recurso de revista só é admissível se estivermos perante uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental, ou se a sua admissão for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito – pressupostos que, in casu, não se encontram preenchidos.

E. Com efeito, basta atentar na questão que nos ocupa e especialmente se tivermos em consideração as decisões unânimes e categóricas que, a este propósito, e conforme já referido, foram já proferidas pela jurisprudência dos tribunais superiores, para logo concluir que uma tal questão não reveste dignidade ou complexidade suficientes para ser apreciada por este Supremo Tribunal.

F. Sem prejuízo, do Acórdão posto em crise consta, sem incertezas ou perplexidades, a questão jurídica em causa e o iter cognoscitivo e valorativo que esteve, e deve estar, subjacente à sua resolução, nada mais restando à ora Recorrente senão a mera discordância face a uma decisão que, não padecendo de qualquer erro ou mácula, não merece o mais ínfimo reparo.

G. Improcedendo, desde logo, a conclusão de recurso n.º VII das Alegações de Recurso ora sob resposta.

Da Inadmissibilidade do Recurso de Revista

H. Ora, em princípio, das decisões que o Tribunal Central Administrativo profere em sede de recurso de apelação não cabe recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, porquanto o mesmo ao depender de um critério qualitativo, desligado do valor da causa, assume um carácter patentemente excecional, sendo sistematicamente caracterizado pela doutrina, pela jurisprudência, e até pelo próprio legislador, como “válvula de segurança do sistema”.

I. Sucede que, as questões em apreço no recurso interposto pela Recorrente não se enquadram naquelas para as quais a lei admite o recurso de revista, nem o mesmo se reveste de natureza “fulcral” ou “indubitavelmente necessário”, nem de importância fundamental, pela sua relevância jurídica ou social.

SENÃO VEJAMOS,

J. A propósito da admissibilidade do presente recurso de revista, alega a Recorrente que a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo é necessária, ancorando-se em três pedras angulares, sustentadas numa pretensa “i) violação do Princípio da Separação e Interdependência dos Poderes; ii) violação das regras processuais aplicáveis; iii) violação do artigo 361.º do CCP e das restantes normas e princípios aplicáveis no âmbito da contratação pública”.

K. Sucede que, conforme amplamente demonstrado supra, os argumentos que a Recorrente expende nesta sede, a propósito das pretensas nulidades que imputa ao acórdão recorrido – as quais, de resto, como vimos, não se verificam – é totalmente inócua para aferir da admissibilidade, propriamente dita, do presente recurso.

L. De facto e por um lado, não se verifica qualquer necessidade de uniformização do entendimento da jurisprudência dos tribunais superiores, porquanto, conforme tivemos já oportunidade de adiantar, o acórdão recorrido seguiu, justamente, o critério fixado por essa mesma jurisprudência.

M. Por outro, a questão em apreço também (i) não se reveste de complexidade jurídica superior ao comum ou um grau de dificuldade superior ao normal, (ii) não se afigura com particular relevância jurídica ou social, (iii) nem – como acabámos de ver – levanta “dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina”.

N. Com efeito, e em primeiro lugar, o tema do nível de detalhe exigido aos planos de trabalhos e dos meios para os realizar foi já sobejamente apreciado por este Supremo Tribunal, em sentido convergente e, aliás, categórico – não tendo a resolução da questão em causa nos presentes autos suscitado especiais indagações ou, sequer, oscilações entre as decisões já proferidas por este douto Tribunal ad quem.

O. Encontrando-se, de resto, o acórdão recorrido em integral consonância com a mais recente -e abundante – jurisprudência dos tribunais superiores sobre a matéria dos autos, sendo, assim, totalmente injustificada a sua reponderação e reapreciação por este Supremo Tribunal.

P. A referida jurisprudência tem afastado uma interpretação mais formalista do disposto no artigo 361º do CCP, e adotando uma leitura dessa norma que permita, efetivamente, ao dono de obra controlar a sequência e o ritmo de execução da obra, permitindo-lhe prevenir desvios ou atrasos, sancionando o empreiteiro ou resolvendo o contrato.

Q. Tendo adotado, a este propósito, o critério segundo o qual uma proposta não deverá ser excluída quando o respetivo plano de trabalhos seja objetivamente suscetível de, no caso concreto, permitir ao Dono da Obra controlar – de forma adequada, suficiente e eficaz – o ritmo e a cadência da execução dos trabalhos objeto da empreitada.

R. Ora, o Acórdão recorrido respeitou integralmente este mesmo sentido da interpretação do STA, não merecendo, assim, qualquer censura e sendo, por isso mesmo, desnecessária a respetiva revista para uma alegada melhor interpretação do direito.

S. De resto, a divisão de correntes jurisprudenciais implícita ao preenchimento dos requisitos do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, não se prende com o facto de a 1.ª instância ter decidido num sentido e a 2.ª noutro – como tenta fazer crer a Recorrente – mas sim com a circunstância de as instâncias superiores tratarem a questão jurídica sub judice de forma contraditória e carente de uniformização – o que manifestamente não é o caso. T.

T. A constatação de que inexistem incongruências, perplexidades, ou contradições a sanar quanto à interpretação do artigo 361.º do CCP é suficiente para se concluir pela inaplicabilidade da possibilidade de admitir o presente recurso para melhor aplicação do direito – não se justificando, por isso, a postergação da regra da excecionalidade da revista.

U. Termos em que decaem, in totum, as Conclusões de Recurso n.º XII, XIV, XVI, XVII, XXXVI, XXXVII, XLI a XLIV, XLV a LVI, LVIII, LX e LXI das Alegações ora sob resposta.

V. Em segundo lugar, não se verifica, no caso concreto, qualquer violação do princípio da separação de poderes, mas apenas o bom funcionamento do estado de direito.

W. Com efeito, é por demais evidente que a legalidade da exclusão de uma proposta, por aplicação de normativos legais e regulamentares é sindicável pelo poder jurisdicional, não seria a já referida e identificada jurisprudência deste Supremo Tribunal em situações muito similares.

X. De resto, fosse esta invasão dos poderes da administração pública tão notória, teria a Recorrente alegado tal violação em sede de 1.ª instância, ou mesmo aquando da apresentação das suas contra-alegações de recurso dirigidas ao Tribunal a quo.

Y. E muito menos viria, em claro contrassenso com o que alega a este propósito, requerer a este douto Tribunal que a questão sub judice fosse novamente pelo mesmo apreciada.

Z. Decaindo, assim, in totum, as Conclusões de Recurso n.º VIII, IX, X, XIII, XVIII, XXIII, XXIV, XXV, XXVI, XXVIII, XXXI, XXXII, das Alegações ora sob resposta.

AA. Em terceiro e último lugar, o Acórdão recorrido não violou o “direito à prova” da Recorrente – como a mesma pretende fazer crer.29

BB. Por um lado, no que concerne à produção de prova testemunhal – a única requerida pela Recorrente – foi, na verdade, o Tribunal de 1.ª instância, cuja sentença tanto é aplaudida pela ora Recorrente que, por Despacho de 26.02.2024,30 concluiu que a prova testemunhal recai sobre alegações suscetíveis de prova por documentos e, bem assim, que o estado do processo permitia decidir dos pedidos formulados, sem necessidade de produção de prova adicional, além da produzida nos autos.

CC. Por outro lado, o mesmo se diga quanto à realização de prova pericial, porquanto se a mesma era assim tão essencial e premente como a Recorrente alega,31 então devia, como é evidente, tê-la oportunamente requerido, nos termos do artigo 83.º, n.º 2, do CPTA.

DD. Assim, e em suma, ponto é que a Recorrente alega a nulidade do acórdão recorrido, por alegadamente violar um meio de prova que considera - agora - essencial, mas que não requereu, quando o devia ter feito, acusando o Tribunal a quo de exercer o poder jurisdicional com base em “meras presunções e conjeturas”, mas que – a existirem – também foram levadas a cabo pelo Tribunal de 1.ª instância, pois que ambos decidiram com base na mesma prova e sobre a mesma matéria.

EE. Termos em que decaem, assim, in totum, as Conclusões de Recurso n.º XIII, XIX, XXVII, XXVIII, XXIX, XXX, XXXIII das alegações ora sob resposta.

FF. Face ao exposto – e especialmente atenta a desnecessidade do presente recurso para melhor aplicação do direito e a inexistência de relevância jurídica ou social –, urge concluir que, além de a Recorrente não ter logrado demonstrar o preenchimento de nenhum dos critérios qualitativos enunciados no artigo 150.º do CPTA, é evidente que a questão em causa nos presentes autos não os preenche, devendo o presente recurso ser rejeitado, o que expressamente se requer.

GG. Improcedendo, assim, a Conclusão de Recurso n.º XX das Alegações ora sob resposta.

SEM PRESCINDIR,

Da Improcedência do Recurso quanto ao Alegado Erro de Julgamento

HH. A Recorrente repete, na íntegra, os argumentos expendidos a propósito da alegada nulidade do Acórdão, tendo em vista fundamentar uma alegada oposição da decisão em recurso aos princípios gerais do Direito e às “regras vigentes”.

II. Sucede que, reiterando-se e dando-se, nesta sede, por reproduzido tudo quanto foi exposto na Secção 1 supra, e justamente pelas razões aí devidamente elencadas, cumpre, pois, concluir, não se ter verificado qualquer erro de julgamento por parte do Tribunal a quo, mas uma correta aplicação das normas legais e regulamentares ao caso concreto.

JJ. Com efeito, em causa não estão “conhecimentos técnicos especializados”, que não sejam os do próprio tribunal, necessários e adequados para sindicar a atuação do Júri e a decisão da Recorrente, em causa nestes autos.

KK. O mesmo será dizer que o Tribunal apenas apreciou a legalidade do ato de exclusão da proposta do Recorrido, como lhe competia – não se substituindo à autuação do Júri, pois não avaliou as propostas.

LL. A jurisprudência seguida pelo Tribunal a quo encontra-se em plena consonância com a proferida pelos tribunais superiores em casos semelhantes ao dos autos, no sentido de que (i) uma proposta não deverá ser excluída quando o respetivo plano de trabalhos seja objetivamente suscetível de, no caso concreto, permitir ao Dono da Obra controlar – de forma adequada, suficiente e eficaz – o ritmo e a cadência da execução dos trabalhos objeto da empreitada e, bem assim, que (ii) tal análise deve ser feita e apreciada casuisticamente.

MM. Quanto aos concretos itens do plano de trabalhos em apreço nos autos, recorde-se apenas que (i) as telas finais não são uma atividade de obra, mas um documento a ser entregue aquando da receção provisória, pelo que o limite temporal para a sua execução é claro e imperativo – não se destinando a permitir qualquer tipo de acompanhamento e controlo da obra e, bem assim, que (ii) o estaleiro é, na verdade, um meio de trabalho preparatório e acessório, como tal, não produtivo e cuja previsão é, aliás, uma barra temporal do início ao fim dos trabalhos – sendo assim, quer um quer outro, objetivamente irrelevantes para efeitos de permitir ao dono da obra controlar a cadência da execução da empreitada.

NN. Impondo-se, por fim, concluir, à luz de todo o exposto, pela improcedência das Conclusões de Recurso n.º XX, XXI, XXXV, LVII das Alegações ora sob resposta.”.

Pede que seja julgado inadmissível ou, subsidiariamente, que o mesmo seja julgado totalmente improcedente.

7. Por acórdão proferido pelo TCAN, em 27/09/2024, foi emitida pronúncia sobre a nulidade invocada pela Recorrente contra o aresto recorrido no recurso jurisdicional interposto, no sentido de não se verificar.

8. O recurso de revista interposto pela Recorrente foi admitido por acórdão proferido pela Secção de Contencioso Administrativo deste STA, em formação de apreciação preliminar, de 17/10/2024, no qual se conclui que “(…) a apreciação jurídica dos factos que foi feita no acórdão recorrido e que levou à revogação da sentença, e a conceder razão à pretensão anulatória da autora, inspira legítima dúvida sobre a sua correção. Na verdade, sendo os trabalhos previstos todos os definidos no caderno de encargos, e estando a montagem e implementação do estaleiro e a elaboração e apresentação das telas finais bem evidenciadas no mapa de quantidades em anexo ao mesmo, tudo leva a crer que os equipamentos a alocar a esses tens deveriam ter sido previstos pela ora recorrida na sua proposta”, justificando-se, pois, a intervenção deste Supremo Tribunal “para uma melhor indagação e, eventualmente, uma melhor decisão num assunto que suscita interrogações jurídicas e a respeito do qual se perfilhou uma posição que suscita legítimas dúvidas.”.

9. O Ministério Público junto deste STA, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º e do n.º 2, do artigo 147.º do CPTA, emitiu parecer. Sustenta que a não se verifica a nulidade decisória, que configurou como sendo de excesso de pronúncia, mas já quanto a “Saber se o nível de detalhe do plano de trabalhos e equipamentos apresentado com a proposta é ou não o adequado para assegurar a boa execução da obra, e ao controlo dos prazos contratuais, é matéria que envolve a formulação de juízos valorativos de natureza administrativa e não cabe aos tribunais, nomeadamente nas situações, em que tal aspecto não se encontre sujeito à concorrência, como é o caso dos autos.”, acolhe a alegação recursiva da Recorrente, pronunciando-se pela procedência do fundamento do recurso. No respeitante à questão da omissão da instrução pronuncia-se o Ministério Público no sentido de a Recorrente não ter reclamado do despacho que indefere os meios de prova, tendo essa decisão transitado em julgado, além de não ter recorrido subordinadamente, não tendo razão nesta parte. Quanto à violação do princípio do inquisitório defende que está em causa uma nulidade secundária, nos termos do artigo 195.º do CPC, que só podem ser arguida nos termos do artigo 199.º, n.º 1 do CPC, além de o erro na apreciação das provas e na fixação os factos não poder ser objeto do recurso de revista. Em relação à violação dos princípios da contratação pública, sustenta que nada consta da matéria de facto acerca da relevância das omissões da proposta, designadamente, se são relevantes para o controlo da execução da obra, mas considerando que foi dado como provado que a proposta era omissa quanto a itens do Caderno de Encargos, que são termos ou condições, não pode ser outra a solução a dar senão a exclusão da proposta.

Conclui no sentido de que “o presente recurso merece provimento, devendo ser revogado o Acórdão recorrido, julgando-se improcedente a ação proposta pelo A.”.

10. Notificadas as partes do parecer do Ministério Público, ao abrigo do disposto no n.º 2, do artigo 146.º do CPTA, veio a Recorrente sustentar que adere “integralmente ao teor do mesmo” e a ora Recorrida vem contraditar, pugnando pela improcedência total do presente recurso de revista.

11. Atenta a natureza urgente dos autos, o processo vai, com dispensa de vistos prévios dos Juízes Conselheiros Adjuntos, à Conferência para julgamento.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

12. Constitui objeto do presente recurso de revista aferir se o acórdão do TCAN, ao conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar a ação totalmente procedente, incorreu em:

(i) Nulidade, nos termos da al. d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC e erro de julgamento de direito, por violação das regras probatórias aplicáveis previstas no artigo, 90.º, n.ºs 1, 2 e 3, do CPTA, do direito à prova, enquanto derivação do direito à tutela jurisdicional efetiva, previsto no artigo 20.º da Constituição e do princípio do inquisitório, previsto no artigo 411.º do CPC, ex vi artigo 1.º e 90.º, n.º 2 do CPTA;

(ii) erro de julgamento por violação do princípio da separação de poderes ínsito no artigo 111.º, n.º 1 da CRP e artigo 3.º, n.º 1 do CPTA, por se pronunciar sobre matérias de natureza técnica e científica reservadas à Administração, invadindo a sua esfera de discricionariedade técnica e por violação do artigo 361.º do CCP e demais normas e princípios da contratação pública aplicáveis, por motivo de o Plano de Trabalhos da proposta da Autora ser omisso quanto aos equipamentos a alocar à execução da obra, designadamente, aos itens «telas finais» e «estaleiro», comprometendo as necessárias operações de fiscalização e controlo por parte do dono da obra.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

13. Por reporte à sentença do tribunal da 1.ª instância, o TCAN deu como assente a seguinte factualidade, que reproduziu nos seguintes termos:

«A). Em 30.05.2023, o Conselho de Administração da D..., S.A. deliberou a autorização da abertura do procedimento concursal tendente à “Substituição da Conduta Distribuidora na Rua ... em ...” - cfr. proposta de investimento DAA 12 PL 2023, a fls 6771 da 2.ª pasta constante do processo administrativo «pen-drive»;

B). Em 16.06.2023, foi publicado no Diário da República n.º ...16, II Série, o “anúncio de procedimento n.º ...76/2023”, cujo teor parcial se extracta:

“(…)

1 - IDENTIFICAÇÃO E CONTACTOS DA ENTIDADE ADJUDICANTE

Designação da entidade adjudicante: A..., S.A.

NIPC: ...02

Serviço/Órgão/Pessoa de contacto: DEF-AP Aprovisionamento

Endereço: Rua ..., ...

(…)

2 - OBJETO DO CONTRATO

Designação do contrato: Substituição da Conduta Distribuidora na Rua ... em ...

Descrição sucinta do objeto do contrato: O presente procedimento tem por objetivo a empreitada de substituição da conduta distribuidora na Rua ... em ... por avarias frequentes e insuficiência de caudais

(…)

Tipo de Contrato: Empreitada de Obras Públicas

Preço base do procedimento? Sim

Valor do preço base do procedimento: 325,000.00 EUR

(…)

Valor: 325,000.00 EUR

(…)

12 – CRITÉRIO DE ADJUDICAÇÃO

Se no ponto 5 for sim, o critério de adjudicação é diferenciado por lote? Não

Multifator? Não

Monofator

Fator – Nome: Preço

(…)” - cfr. anúncio de procedimento a fls. 385 da 2ª pasta constante do processo administrativo «pen-drive»;

C). Do “programa de concurso” do procedimento concursal em apreço, consta o seguinte teor parcial que se extracta: “(…)

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(…)

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(…)

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(…)

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(…)

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(…)” - cfr. programa do procedimento a fls 401 e ss da 2ª pasta constante do processo administrativo «pen-drive»;

D). O “caderno de encargos” do procedimento concursal em apreço, tem o seguinte teor parcial que se extracta: “(…)

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(…)

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(…)

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(…)

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(…)

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(…)

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(…)

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(…)” - cfr. caderno de encargos e anexo IV (projeto de execução), do qual constam os anexos: IV.2 (cláusulas técnicas), IV. 3 (mapa de quantidades), IV.6 (plano de segurança e saúde), e IV. 7 (compilação técnica da obra), todos a fls 427 e ss da 2ª pasta constante do processo administrativo «pen-drive»;

E). Em 30.06.2023, a A. apresentou proposta ao procedimento concursal na qual constam, entre outros, duas declarações que se extractam:

(…)

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(…)” - cfr. declarações a fls 629 e 631, respetivamente, da 1ª pasta constante do processo administrativo «pen-drive»;

F). A proposta a que se alude no ponto antecedente contém, entre outros, um documento denominado de “memória descritiva e justificativa da execução da empreitada”, no qual, relativamente ao estaleiro, consta a seguinte informação, cujo teor parcial com relevância para os presentes autos se extracta: “(…)

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(…) [vd. memória descritiva e justificativa da execução da empreitada a fls 647 e ss] (…)

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(…)

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(...) [vd. anexo IV do Plano de Estaleiro a fls 735 da memória descritiva e justificativa]

(…)

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(…)

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(...)

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(…)” [vd. nota técnica de higiene e saúde e segurança no trabalho a fls 760 da memória descritiva e justificativa] - cfr. 1ª pasta do processo administrativo «pen-drive»;

G) Da proposta apresentada pela Autora consta, entre outros, um documento denominado de “lista de trabalhos e quantidades”, com o seguinte teor parcial que se extracta:

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H) Da proposta apresentada pela Autora consta, entre outros, um documento denominado de “plano de mão de obra”, do qual se extracta o seguinte teor:

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I). A Autora juntou à sua proposta, entre outras, um documento denominado de “plano de equipamento”, que se extracta:

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J). Em 30.06.2023, a Contrainteressada apresentou proposta ao procedimento concursal na qual consta, entre outros, duas declarações que se extractam: “(…)

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(…)” - cfr. declarações a fls 910 e 908, respetivamente, da 1ª pasta que consta do processo administrativo «pen-drive»;

K). Da proposta a que se alude no ponto antecedente consta, entre outros, um documento denominado de “lista de preços unitários”, cujo teor parcial se extracta: “(…)

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(…)”, cfr. documento a fls 911 e ss da 1ª pasta que consta do p.a. em suporte digital

L). A Contrainteressada juntou à sua proposta, entre outras, um documento denominado de “plano de trabalhos”, cujo teor parcial se extracta:

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M). A Contrainteressada juntou à sua proposta, entre outras, um documento denominado de “plano de meios humanos”, cujo teor parcial se extracta: “(…)

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(…)” - cfr. documento a fls 919 da 1ª pasta que consta do p.a. em suporte digital.

N). A Contrainteressada juntou à sua proposta, entre outras, um documento denominado de “plano meios técnicos/equipamentos”, cujo teor parcial se extracta: “(…)

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O). Em 02.08.2023, o júri do referido procedimento concursal elaborou “Relatório Preliminar”, do qual consta, além do mais, o seguinte teor parcial que se extracta: “(…)

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(…)” - cfr. relatório preliminar a fls 323 e ss da 1ª pasta constante do processo administrativo «pen-drive»;

P). Em 14.08.2023, a Contrainteressada exerceu o seu direito de audição prévia - cfr. documentos a fls 309 e ss da 1ª pasta constante do processo administrativo «pen-drive»;

Q). Em 29.08.2023, o júri do identificado procedimento concursal elaborou o “1.º Relatório Final”, conforme teor parcial que se extracta: “(…)

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(…)” - cfr. 1.º relatório final a fls 305 e ss da 1ª pasta constante do processo administrativo «pen-drive»;

R). Em 11.09.2023, a Autora exerceu o direito de audição prévia - cfr. documento a fls 300 da 1ª pasta constante processo administrativo «pen-drive»;

S). Em 28.09.2023, o júri do identificado procedimento concursal elaborou o “2.º Relatório Final”, do qual consta, além do mais, o seguinte teor parcial que se extracta: “(…)

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(…)” - cfr. 2.º relatório final a fls 297 da 1ª pasta constante do processo administrativo «pen-drive»;

T). Em 09.10.2023, o Conselho de Administração da D..., S.A. deliberou adjudicar à Contrainteressada a empreitada objecto do procedimento concursal em apreço. - cfr. documento a fls 10 da 1ª pasta constante do processo administrativo «pen-drive»;

U). Na sequência do ponto antecedente, em 20.11.2023, a R. e a Contrainteressada subscreveram documento denominado de “contrato de empreitada” para “(…) substituição da conduta distribuidora na Rua ... em ..., por avarias frequentes e insuficiência de caudais (…)” - conforme se extracta da cláusula 2.ª do contrato a fls 28 e ss da 1ª pasta constante do processo administrativo «pen-drive»;

V). A petição inicial a que respeita a presente lide foi apresentada em juízo no dia 23.11.2023. – cfr. fls.1 dos autos (suporte físico); 
*
Não se provaram outros factos com interesse para a decisão a proferir nos autos. ***
Os factos que supra se consideram provados encontram arrimo na prova documental junta aos autos, em especial, do processo administrativo, atendendo ainda à circunstância de que nenhum documento foi alvo de impugnação.”.

DE DIREITO

14. Importa entrar na análise dos fundamentos do recurso, nos termos invocados pela Recorrente, designadamente, das conclusões da alegação do recurso, as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2 do CPTA e 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 140.º, n.º 3 do CPTA, o que se fará, atendendo à delimitação supra das questões a decidir.

(i) Nulidade, nos termos da al. d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC e erro de julgamento de direito, por violação das regras probatórias aplicáveis previstas no artigo, 90.º, n.ºs 1, 2 e 3, do CPTA, do direito à prova, enquanto derivação do direito à tutela jurisdicional efetiva, previsto no artigo 20.º da Constituição e do princípio do inquisitório, previsto no artigo 411.º do CPC, ex vi artigo 1.º e 90.º, n.º 2 do CPTA

15. Vem a Entidade Demandada, ora Recorrente, assacar a nulidade decisória ao acórdão recorrido, com fundamento na omissão da realização das diligências probatórias destinadas à comprovação da realidade técnica/científica dos factos atinentes de que as omissões no Plano de Equipamentos não relevam para efeitos das operações de fiscalização/controlo a realizar pela Recorrente, mais sustentando que estão em causa matérias que, pela sua natureza, apenas podem ser decididas por técnicos especializados em operações de controlo/fiscalização de obra, que o Tribunal não podia conhecer, assim como, que o acórdão recorrido decidiu com base em meras presunções e conjeturas que derivam dos seus próprios conhecimentos acerca destas questões técnicas.

16. Em face da configuração do fundamento do recurso, decorrente da alegação recursiva e das respetivas conclusões do recurso, evidencia-se que a Recorrente, sob a invocação de nulidade decisória nos termos da alínea d), do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, vem invocar diversas questões, mas sem nunca especificar se considera ocorrer uma omissão de pronúncia ou um excesso de pronúncia.

17. No parecer emitido pelo Ministério Público foi interpretado como estando em causa a alegação do excesso de pronúncia, mas não é claro que assim seja, pois é invocada pela Recorrente a omissão da realização de diligências probatórias.

18. Recai sobre o Recorrente o ónus de alegação concretizada e fundamentada do fundamento do recurso, o que, no presente caso, não se verifica, ficando por compreender em que termos o Recorrente considera o Tribunal ter incorrido na aludida nulidade decisória, por se limitar a invocar a norma da alínea d), do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, sem concretizar se entende estar em causa uma omissão ou um excesso de pronúncia.

19. Em qualquer caso, sendo taxativos os fundamentos das nulidades previstos no n.º 1 do artigo 615.º do CPC, as razões invocadas pela Recorrente não se subsumem à nulidade decisória invocada, seja em que dimensão for.

20. A Recorrente entende que a omissão de realização de diligências probatórias para a prova dos factos atinentes às operações de controlo/fiscalização de obra configura a nulidade decisória prevista na alínea d), do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, mas não é possível subsumir o invocado a tal norma jurídica, por tal alegada omissão probatória não se reconduzir a uma nulidade decisória.

21. A violação das regras probatórias e a alegada ofensa do princípio da separação de poderes não integram qualquer das dimensões da nulidade decisória invocada, a que acresce que os argumentos invocados se enquadram em erros de julgamento de direito, que consistem em vício diferente da decisão judicial.

22. Não se inclui nas nulidades da sentença o erro de julgamento, a injustiça da decisão ou sequer a sua não conformidade com o direito aplicável, assim como, qualquer desvio à tramitação processual ou ao rito dos atos processuais.

23. Também no respeitante ao erro de julgamento, importa considerar que está em causa a alegada omissão de realização de diligências probatórias, mas sem que a Recorrente concretize que factos entende deverem ser provados, nem que diligências de prova entendem deverem ser realizadas, limitando-se a alegar a prova testemunhal e a prova pericial e sem que, em nenhum momento anterior, tenha reagido contra o despacho de indeferimento da fase autónoma de instrução.

24. Pelo que, o fundamento do recurso, tal como invocado pela Recorrente, não tem qualquer sustento, não se mostrando concretizada qual a factualidade relevante que carece de ser provada.

25. Além de emergir dos autos não existir controvérsia sobre a factualidade relevante, mas antes na sua respetiva valoração jurídica, pelo que, a divergência das partes e das instâncias não se coloca no plano do facto, mas no plano do direito.

26. O que, sem colocar exigências de melhor fundamentação, deve conduzir à improcedência do suscitado, por não se poder reconduzir o invocado pela Recorrente à nulidade decisória da al. d), do n.º 1 do artigo 615.º do CPC.

(ii) Erro de julgamento de direito por violação do princípio da separação de poderes ínsito no artigo 111.º, n.º 1 da CRP e artigo 3.º, n.º 1 do CPTA, por se pronunciar sobre matérias de natureza técnica e científica reservadas à Administração, invadindo a sua esfera de discricionariedade técnica e por violação do artigo 361.º do CCP e demais normas e princípios da contratação pública aplicáveis, por motivo de o Plano de Trabalhos da proposta da Autora ser omisso quanto aos equipamentos a alocar à execução da obra, designadamente, aos itens «telas finais» e «estaleiro», comprometendo as necessárias operações de fiscalização e controlo por parte do dono da obra

27. No demais, vem a Recorrente invocar o erro de julgamento contra o acórdão recorrido com o fundamento em o Tribunal ter decidido sobre matérias que não podem ser deixadas à sua discricionariedade ou entendimento, por respeitarem a juízos que recaem sobre o âmbito da discricionariedade técnica da Administração, por pressuporem juízos técnicos de existência, juízos técnicos valorativos e juízos técnicos de probabilidade, em matérias extra-jurídicas, fora da sindicabilidade do poder judicial.

28. Como sustenta a Recorrente, a Administração confrontada com a questão da necessidade ou não da discriminação, no Plano de Equipamentos, dos equipamentos a utilizar na execução dos referidos trabalhos – Telas Finais e Estaleiro – para efeitos de realização dos trabalhos de fiscalização e controlo, veio a entender que tal necessidade era patente, por sem essa discriminação dos equipamentos a utilizar, as operações de fiscalização e controlo se mostrarem de extrema dificuldade.

29. Daí entender a Recorrente que o acórdão viola o princípio da separação de poderes, nos termos do artigo 111.º da Constituição e do artigo 3.º, n.º 1 do CPTA, por ser invadida a esfera da discricionariedade técnica da Administração, além de, nestes domínios, o Tribunal só poder sindicar o juízo administrativo em caso de erro manifesto, grosseiro ou patente, que não deixe margem para dúvidas, o qual entende não se verificar.

30. Invoca ainda a Recorrente que no presente caso, tais especificações são necessárias, não para efeitos de avaliação da proposta, mas para a sua análise, sendo a indicação dos equipamentos afetos às Telas Finais e ao Estaleiro determinantes para o controlo da execução da obra, pelo que, tendo o júri do concurso aferido a omissão destes elementos da

proposta e a sua essencialidade, não poderia o acórdão recorrido reverter este juízo e entender pela irrelevância das referidas omissões ou que tais elementos omissões seriam meramente acessórios.

31. Sustenta também a Recorrente que o acórdão recorrido incorre em erro de julgamento de direito por violação do artigo 361.º do CCP e das normas e princípios de contratação pública aplicáveis, por a omissão dos referidos equipamentos impedir a Entidade Demandada de realizar as necessárias operações de fiscalização/controlo.

32. Considerando as razões invocadas pela Recorrente, a questão de direito que vem colocada como fundamento do recurso respeita às exigências colocadas ao Plano de Equipamentos, integrado no Plano de Trabalhos, o que se prende com a sua finalidade no âmbito dos procedimentos pré-contratuais que tenham por objeto empreitadas de obras públicas, assim como, ao concreto sistema de avaliação que foi definido no procedimento, quanto a determinar se o referido Plano constitui ou não um aspeto de execução do contrato submetido à concorrência e, em função disso, a configuração da matéria no âmbito da discricionariedade administrativa.

33. O acórdão recorrido, dissentindo da sentença proferida em 1.ª instância, veio a entender que a questão controvertida gravita em torno, não da falta do documento, mas antes da sua incompletude ou insuficiência, explanando a jurisprudência deste STA sobre as insuficiências dos Planos de Trabalhos e entendendo que, escrutinado o Plano de Mão de Obra apresentado, o mesmo revela a indicação dos meios humanos afetos à obra, incluindo quanto às Telas Finais e ao Estaleiro, e indicando o período temporal correspondente, além de proceder a uma quantificação dos recursos humanos, considerando que poderá estar em causa uma questão respeitante à valia da proposta globalmente considerada e que não existe fundamento para a exclusão da proposta.

34. Já no respeitante aos equipamentos, extrai-se do acórdão sob censura que, reconhece que “a Autora omitiu a indicação dos equipamentos afetos a estes itens, é nosso entendimento, alicerçado numa análise criteriosa e multidimensional, que tal lacuna se revela absolutamente irrelevante para o efetivo e profícuo controlo da execução da obra.”, passado a discorrer sobre a finalidade das Telas Finais e do Estaleiro de obra para concluir não existir fundamento para a exclusão da proposta da Autora.

35. Como antes referido, a divergência na presente ação coloca-se no plano da valoração jurídica dos aspetos omissos da proposta da Autora, se integram ou não fundamento para a sua exclusão.

36. No presente caso, de entre o mais, está em causa o conteúdo do Plano de Equipamentos, que integra o Plano de Trabalhos, quanto a saber se a proposta apresentada cumpre as exigências previstas nas peças regulamentares quanto à indicação dos meios técnicos/equipamentos a afetar aos Capítulos 6 (telas finais) e 7 (estaleiro).

37. No que respeita ao enquadramento normativo, dispõe o Código dos Contratos Públicos (CCP), na redação vigente à data da abertura do procedimento, ocorrida em 16/06/2023 (D.L. n.º 18/2008, de 29/01, na redação dada pelo D.L. n.º 78/2022, de 07/11), no seu artigo 43.º, referente ao “Caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada”, o seguinte:

“1 - Sem prejuízo do disposto no n.º 2 do artigo anterior, o caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada de obras públicas deve incluir um projeto de execução.

(…)

4 - Em qualquer dos casos previstos nos números anteriores, o projeto de execução deve ser acompanhado de:

a) Uma descrição dos trabalhos preparatórios ou acessórios, tal como previstos no artigo 350.º;

b) Uma lista completa de todas as espécies de trabalhos necessárias à execução da obra a realizar e do respetivo mapa de quantidades. (…)”.

38. Nos termos do artigo 57.º do CCP, relativo aos “Documentos da proposta”:

“1 - A proposta é constituída pelos seguintes documentos:

a) Declaração do anexo i ao presente Código, do qual faz parte integrante;

b) Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar;

c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento ou convite que contenham os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule;”.

2 - No caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, a proposta deve ainda ser constituída por:

(…)

b) Um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução;

(…)

3 - Integram também a proposta quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis para os efeitos do disposto na parte final da alínea b) do n.º 1. (…)”.

39. No que respeita à “Análise das propostas”, regula o artigo 70.º do CCP, nos seguintes termos:

“1 - As propostas são analisadas em todos os seus atributos, representados pelos fatores e subfatores que densificam o critério de adjudicação, e termos ou condições.

2 - São excluídas as propostas cuja análise revele:

a) Que desrespeitam manifestamente o objeto do contrato a celebrar, ou que não apresentam algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, nos termos, respetivamente, do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 57.º;

b) Que apresentam algum dos atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspetos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência, sem prejuízo do disposto nos n.ºs 10 a 12 do artigo 49.º;(…)”.

40. Por sua vez o n.º 2 do artigo 146.º, quanto ao “Relatório preliminar”, estipula:

“2 – No relatório preliminar a que se refere o número anterior, o júri deve também propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas: (…)

d) Que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 57.º e no n.º 1 do artigo 57.º-A; (…)

e) Que não cumpram o disposto nos n.ºs 4 e 5 do artigo 57.º ou nos n.ºs 1 e 2 do artigo 58.º; (…)

o) Cuja análise revele alguma das situações previstas no n.º 2 do artigo 70.º. (…)”.

41. Quanto ao “Plano de trabalhos”, importa considerar a norma do n.º 1, do artigo 361.º do CCP, nos termos da qual:

“1 - O plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los.”.

42. Do disposto do artigo 56.º do CCP resulta ainda que “A proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo.” (n.º 1), entendendo-se por atributo da proposta para efeitos do Código, “qualquer elemento ou característica da mesma que diga respeito a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos” (n.º 2).

43. A proposta constitui, nos termos do disposto no n.º 1, do artigo 56.º do CCP, a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo, isto é, constitui um ato jurídico praticado no quadro de procedimento de formação de contrato público mediante o qual os interessados manifestam a intenção ou pretensão de vir a celebrar o contrato objeto daquele procedimento, assumindo, nessa veste de concorrentes (artigo 53.º do CCP), o compromisso jurídico de o fazerem com estrita observância daquilo que foram as exigências e condições definidas pela entidade adjudicante nas peças procedimentais, na certeza de que, quanto aos aspetos que nas referidas peças se mostram submetidos à concorrência, aquele ato reveste da natureza duma «proposta negocial»/«declaração negocial» vinculada que é dirigida àquela entidade para que a mesma a aceite ou recuse [vide, entre outros, os Acórdãos do STA

de 07/05/2015, Proc. n.º 01355/14 (e demais jurisprudência deste Supremo nele citada), de 07/01/2016, Proc. n.º 01021/15, de 19/01/2017, Proc. n.º 0817/16, de 18/09/2019, Proc. 02178/18.8BEPRT e de 07/09/2023, Proc. n.º 0462/22.5BELSB].

44. Devendo a proposta dar pontual cumprimento ao que tiver sido exigido nas peças do procedimento, o seu respetivo conteúdo é determinado pela vontade manifestada pela entidade adjudicante e pelo que haja sido previsto como aspetos de execução do contrato, seja quanto aos seus atributos [elementos da proposta que, à luz do critério de adjudicação e modelo de avaliação definidos no programa do procedimento, irão ser submetidos à concorrência ou alvo da avaliação, para efeitos de escolha da melhor proposta – artigos 42.º, n.ºs 3 e 4, 56.º, n.ºs 1 e 2, 57.º, n.º 1, al. b) e 70.º, n.ºs 1 e 2, als. a) e b), do CCP], seja quanto aos termos ou condições [elementos da proposta relativos a aspetos da execução do contrato inseridos nas peças do procedimento, mormente em cláusulas do Caderno de Encargos, não submetidos à concorrência e que a entidade adjudicante pretende que os concorrentes se vinculem – artigos 42.º, n.º 5, 57.º, n.º 1, al. c) e 70.º, n.ºs 1 e 2, als. a) e b), do CCP].

45. Nos termos que constam da alínea C) do probatório, foi prevista na alínea i) do ponto 12.1.c1) a exigência de “um plano de trabalhos”, tal como definido no artigo 361.º do CCP, que incluísse:

“(i) Um plano de atividades (…);

(ii) Plano de meios humanos a afetar à obra;

(iii) Plano de meios técnicos/equipamentos a afetar à obra, e

(iv) Memória justificativa e descritiva do modo de execução da obra (…)”.

46. Assim, do plano de trabalhos, fazem parte, entre outros documentos, o “plano de meios técnicos/equipamentos”, o qual constitui um documento a integrar a proposta e cuja não apresentação determinará a sua respetiva exclusão da proposta, como previsto no ponto 12.2 do Programa de procedimento, assente na al. C) do probatório.

47. Nas diversas cláusulas do Caderno de Encargos foram previstas, além do mais, as exigências colocadas na “Preparação e planeamento da execução da obra” (cláusula 10.ª), as regras referentes ao Plano de trabalhos (cláusula 14.ª) e as atinentes às “Especificações dos equipamentos, dos materiais e elementos de construção” (cláusula 18.ª), além do relativo ao Estaleiro (ponto 4 e 4.1.) e o Projeto “Como Construído”, referente às “Telas Finais”, no ponto 3.2., tal como constante da al. D) dos factos provados.

48. No presente caso, o critério de adjudicação da proposta escolhido foi o da proposta economicamente mais vantajosa, determinado através da modalidade monofator, fixando-se o preço como o único aspeto de execução do contrato submetido à concorrência, nos termos da al. b), do n.º 1 do artigo 74.º do CCP.

49. O que implica que, no concurso em apreço, apenas o preço irá ser avaliado pelo júri do procedimento.

50. Neste sentido, no presente caso, o Plano de trabalhos constitui um aspeto da execução do contrato subtraído à concorrência, que não visa densificar o critério de avaliação das propostas, nem estabelecer quaisquer padrões de comparação das propostas com base em tal elemento ou característica da proposta, mas um aspeto da execução do contrato a que a entidade adjudicante pretende que os concorrentes se vinculem.

51. Sobre as funções ou finalidades conferidas ao Plano de Trabalhos fixou este STA alguns parâmetros interpretativos decisórios, que ora se enunciam e se acolhem, nos termos dos seguintes Acórdãos:

(i) de 14/07/2018, Processo n.º 0395/18, em cujo sumário se escreveu:

“I – Nos procedimentos de formação de um contrato de empreitada, as exigências do artigo 361.º do CCP (Plano de trabalhos) devem ser lidas em conjugação com o disposto no artigo 43.º do CCP (Caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada).

II – As omissões ou incompletudes do plano de trabalhos não podem ser supridas pela via do pedido de esclarecimentos aos concorrentes prevista no n.º 1 do artigo 72.º do CCP.”.

Consta da sua fundamentação que “da conjugação de todos estes preceitos [artigos 43.º/1, 57.º /1/b) e 361.º do CCP] decorre com suficiente clareza que deverá haver uma adequação do plano de trabalhos apresentado no âmbito da proposta (conforme impõe a al. b do n.º 2, do artigo 57.º) ao plano de execução constante do CE, pois só assim este será respeitado. E, por conseguinte (...) só assim (...) será possível o controlo e a fiscalização do cumprimento dos prazos contratuais para efeitos de aplicação de eventuais sanções contratuais, a determinação de prorrogações do prazo de execução e ainda outros aspectos relacionados com eventuais trabalhos a mais”;

(ii) de 03/12/2020, Processo n.º 02189/19.6BEPRT, de que se extrai:

“I - No âmbito do procedimento de formação de um contrato de empreitada de obra pública, todos os concorrentes devem indicar nas respetivas propostas, para além das declarações ou elementos referidos no n.º 1 do art.º 57.º do CCP, um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução e isso independentemente dessa exigência constar ou não do Programa do Procedimento.

II - A apreciação de subfactores submetidos à concorrência, relativos à execução do contrato de empreitada, que no aspeto da sua avaliação, são pontuados na sua muito insuficiência não são manifestamente elementos suscetíveis de conduzirem à exclusão da proposta quer nos termos do artigo 146.º, n.º 2, al. d) do CCP quer nos termos do artigo 70.º, n.º 2 do mesmo CCP.

III - A não apresentação dos planos de trabalhos exigidos na proposta só pode levar à exclusão de uma proposta quando, na situação concreta em que a questão se coloque, se comprove que a sua falta contende com a avaliação da mesma ou que resulte do caderno de encargos a sua essencialidade.

IV - A incompletude e falta de alguns planos previstos nas condições técnicas do projeto, no que toca à manutenção e garantia não tendo gerado a impossibilidade de avaliação da proposta e da sua comparação com as restantes não se repercute ao nível da exclusão da proposta, mas antes ao nível da sua avaliação da mesma, já que se trata de aspeto da proposta submetido à concorrência.

V - O que está em sintonia com o caderno de encargos onde se admite que o projeto de execução a considerar para a realização da empreitada possa ser, em última instância, o apresentado pelo empreiteiro, e aceite pelo dono da obra relativamente a aspetos da execução submetidos à concorrência.” (sublinhado nosso).

Do seu teor consta que “uma situação é admitir que foram omitidos planos de trabalho e de equipamento que deviam ter sido juntos e outra será dizer se os mesmos conduzem à exclusão da proposta de per si” e que “a falta de elementos que, em sede de avaliação, são pontuados na sua muito insuficiência não são manifestamente elementos susceptíveis de conduzirem à exclusão da proposta quer nos termos do artigo 146.º, n.º 2, al. d) do CCP, quer nos termos do artigo 70.º, n.º 2 do mesmo CCP.”.

(iii) de 27/01/2022, Processo n.º 0917/21.9BEPRT, de que se extrai o seguinte sumário:

“I - A alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do Código dos Contratos Públicos (CCP) não consente que se subverta a ordem lógica das operações de análise e avaliação das propostas de um concurso público, transformando em fundamento de exclusão das mesmas aquilo que é um fator da sua avaliação.

II – A mera insuficiência do plano de trabalhos apresentado com a proposta para a realização de uma empreitada de obras públicas não viola o n.º 1 do artigo 361.º do CCP, e não constitui um fundamento de exclusão da proposta, quando aquele plano corresponda a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência.” (sublinhado nosso).

Na sua fundamentação, adota-se a mesma linha interpretativa do aresto precedente, no sentido de “a alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do Código dos Contratos Públicos (CCP) não consente que se subverta a ordem lógica das operações de análise e avaliação das propostas de um concurso público, transformando em fundamento de exclusão das mesmas aquilo que é um fator da sua avaliação» e que «a mera insuficiência do plano de trabalhos apresentado com a proposta para a realização de uma empreitada de obras públicas não viola o n.º 1 do artigo 361.º do CCP, e não constitui um fundamento de exclusão da proposta, quando aquele plano corresponda a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência”;

(iv) de 07/04/2022, Processo n.º 01513/20.3BELSB, de que se extrai do sumário:

“I - No procedimento de formação de um contrato de empreitada, quando Caderno de Encargos seja integrado por um projeto de execução, a proposta tem de ser acompanhada por um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º do CCP.

II – As exigências do 361.º do CCP não são apenas de natureza formal, antes encontram o seu fundamento também em aspetos materiais relacionados, quer com a correta avaliação das propostas, quer com a futura execução do contrato.” (sublinhado nosso).

Na sua fundamentação resulta que “no procedimento de formação de um contrato de empreitada, quando Caderno de Encargos seja integrado por um projeto de execução, a proposta tem de ser acompanhada por um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º do CCP» e que «as exigências do 361.º do CCP não são apenas de natureza formal, antes encontram o seu fundamento também em aspetos materiais relacionados, quer com a correta avaliação das propostas, quer com a futura execução do contrato.”;

(v) de 23/06/2022, Processo n.º 01946/20.5BELSB, de que se extrai:

“A omissão de indicação de alguns elementos do plano de equipamentos que acompanha a proposta num concurso público só pode considerar-se causa directa e imediata de exclusão quando se consubstancia como uma omissão material (ou seja, quando exista uma ausência total de apresentação da proposta com o plano de equipamentos) ou uma omissão formal expressa (ou seja, quando no programa de concurso se diga expressamente que o plano de equipamentos deve integrar todos os equipamentos necessários à execução do contrato, tal como definido nos termos e condições de execução do caderno de encargos). Se a referida omissão corresponder a uma mera indicação incompleta (na “lista de equipamentos” que acompanha a proposta) da listagem dos equipamentos a utilizar face ao que é exigido no caderno de encargos a título de equipamentos para a execução do contrato, pode admitir-se que os elementos formalmente omissos se tenham por supridos por outros elementos da proposta, designadamente, pela declaração expressa de vinculação do concorrente a todo o teor do contrato a celebrar. Nesta última hipótese, a exclusão nunca poderá ter lugar sem que previamente o júri interpele o concorrente nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 3 do artigo 72.º do CCP.”

(vi) de 14/07/2022, Processo n.º 2515/21.8BEPRT (sem sumário), de onde se extrai a seguinte fundamentação:

“i) a de que o plano de trabalhos é, simultaneamente, um elemento essencial ao controlo da execução da obra e, nessa medida, um elemento de comparabilidade entre as propostas (artigo 361.º do CCP);

ii) em razão da primeira função - de garantia do controlo de execução da obra - ele tem de incluir todos os elementos exigidos pela lei (artigo 361.º, n.º 1 do CCP) e preencher todas as características (nível de densidade) às quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule [artigo 57.º, n.º 1, al. c) do CCP], pois esse nível de “pré-definição” da execução do contrato não submetido à concorrência (artigo 42.º, n.º 5 do CCP) é um elemento de perfeição da proposta, que, quando não verificado, leva à exclusão da mesma [artigo 70.º, n.º 2, al. a) do CCP];

iii) para além deste nível de pré-definição da execução do contrato exigido pela lei e pelo caderno de encargos, e quando este aspecto (o da execução do contrato) for também concebido no programa do concurso como um factor submetido à concorrência, a insuficiência ou incompletude do plano de trabalhos tem de ser tratada como um factor de avaliação da proposta e não como um critério de perfeição (exclusão) da mesma, pois aqui o que está em causa é “escolher” também o plano de execução dos trabalhos mais vantajoso” (sublinhados nossos).

Aqui também se decidiu que as insuficiências ou deficiências dos planos de trabalhos não podem ser reconduzidas a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis, implicando a exclusão da proposta.

(vii) de 14/07/2022, Processo n.º 0627/20.4BEAVR, com o seguinte sumário:

“I- Da conjugação dos arts. 43º nº 4 b), 57º nº 2 b) e 361º nº 1 do Código dos Contratos Públicos não resulta a imposição, para todos os casos, de um nível único de detalhe do “plano de trabalhos” (e de pagamentos, de equipamentos e de mão-de-obra), a apresentar com as propostas em procedimentos de formação de contratos de empreitada de obras públicas, designadamente que exceda o necessário para assegurar o objetivo legal (“ratio legis”) de permitir um adequado controlo, por parte do dono da obra, da execução da empreitada concretamente em causa, tal como fixado quanto ao seu ritmo e sequência e meios utilizados.

II – Não se destinando o “plano de trabalhos” a garantir o compromisso da efetiva realização, por parte do empreiteiro, de todas as espécies de trabalho previstas, necessárias para a realização da obra – objetivo atingido através da declaração de aceitação, pelo empreiteiro, do conteúdo do Caderno de Encargos (e, portanto, da realização de todas as espécies de trabalho discriminadas, pelo dono da obra, no “projeto de execução” e no respetivo “mapa de quantidades”) -, nada impede que o “plano de trabalhos” possa agregar ou agrupar diversas espécies de trabalho, desde que permita, em concreto, controlar adequadamente o ritmo e a sequência da execução da empreitada, e os meios nela utilizados, e respeite as eventuais exigências do Caderno de Encargos (nomeadamente, quanto à unidade de tempo e periodicidade aí definidas pelo dono da obra).” (sublinhados nossos);

Escreveu-se neste aresto acerca do Plano de Trabalhos que ele é um “documento onde o empreiteiro fixa a sequência e prazos da execução da obra, por espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada”, de forma a habilitar a entidade adjudicante a controlar a execução da obra, designadamente, a sua sequência e ritmo e que o artigo 361.º do CCP se tem como cumprido se a insuficiência do plano de trabalhos não inviabilizar o controlo pelo dono da obra da respetiva execução e, bem assim que, a suficiência do plano de trabalhos apresentado tem de ser aferida perante cada situação em concreto, uma vez que, aquela norma não fornece um modelo tipo de mapa de trabalhos que se ajuste a todas as empreitadas de obras publicas;

(viii) de 08/09/2022, Processo n.º 0399/21.5BEAVR, de cuja fundamentação se extrai:

“(…) são os aspectos da casuística (os elementos especiais de cada caso, quer no que respeita às exigências do programa de concurso e do caderno de encargos, quer no tocante ao modo como em concreto cada proposta é apresentada) que determinam a solução do litígio. Os elementos essenciais do caso são determinantes neste particular litígio para identificar a solução do diferendo. (…) É por esta razão – por se tratar de uma omissão, não de dados ou elementos que obrigatoriamente teriam que acompanhar a proposta, mas tão só de uma forma de apresentação (autónoma) de resultados obtidos a partir dos dados que tinham acompanhado a proposta (…)”, que o “Tribunal concluiu que neste caso não haveria lugar à exclusão da proposta porque o que estava em causa era uma irregularidade na forma de apresentação do plano de trabalho (…)”;

(ix) de 23/05/2024, Processo n.º 0196/22.0BELRA, de que se extrai:

“I - No âmbito da admissão da proposta apenas compete à entidade adjudicante controlar que o plano de trabalho respeita os requisitos mínimos estabelecidos na lei, e aqueles que eventualmente sejam impostos pelos documentos patenteados a concurso.

II - Saber se o nível de detalhe do plano de trabalhos apresentado com a proposta é ou não o nível adequado para assegurar a boa execução da obra, e ao cumprimento dos seus prazos contratuais, é matéria que envolve a formulação de juízos valorativos de natureza administrativa, sobre a qual, em rigor, não cabe aos tribunais pronunciarem-se, mesmo que o plano de trabalhos não constitua um aspeto da execução do contrato sujeito à concorrência.” (sublinhado nosso).

(x) de 24/10/2024, Processo n.º 01742/23.8BEPRT, em que se sumariou:

“I - Apurando-se que o Plano de Trabalhos, o Plano de Mão de Obra e o Plano de Equipamentos, para além dos demais documentos obrigatórios, foram apresentados pelas Contrainteressadas, não está em causa a falta de apresentação de qualquer documento obrigatório, por todos os documentos terem sido apresentados, antes o seu respetivo grau de concretização ou de explicitação quanto a certas matérias.

II - Tal como definido pela entidade adjudicante, o grau de detalhe e completude do Plano de Trabalhos, relativos ao modo de execução dos trabalhos, assim como dos restantes Planos de Mão de Obra e de Equipamentos, integram o modelo de avaliação das propostas, segundo os diversos fatores e subfatores e respetivos parâmetros de avaliação, por as classificações parciais e total a atribuir a cada proposta dependerem desse grau de concretização.

III - Pelo que, quanto a saber se o teor dos documentos apresentados respeitam as vinculações legais e administrativas aplicáveis e quanto à respetiva qualificação das exigências previstas nas peças do procedimento, como definido no Programa de concurso, estão em causa aspetos de execução do contrato a celebrar que não se traduzem em termos ou condições não submetidos à concorrência, mas antes em atributos da proposta, que dependem do que cada concorrente tiver proposto na respetiva proposta apresentada, por desse modo ter sido construído todo o sistema de avaliação das propostas.

IV - No respeitante aos aspetos que devam integrar o Plano de Trabalhos, tal como discriminados nos vários números do n.º 6 do artigo 11.º do Programa do Concurso, não estão em causa aspetos da proposta que, no caso de serem omissos ou insuficientemente concretizados, se possam reconduzir a motivo de exclusão da proposta, mas antes a situações que implicarão uma sua menor avaliação, com a atribuição de pontuações mais baixas.

V - Nem a lei, nem as peças do procedimento cominam com a exclusão a proposta que não seja suficientemente concretizada quanto às suas especificações, por, diferentemente, resultar do sistema de avaliação das propostas a diferente avaliação consoante o grau de concretização dos diversos Planos apresentados.

VI - A mera insuficiência ou incompletude do Plano de Trabalhos apresentado com a proposta para a realização de uma empreitada de obras públicas, não viola o n.º 1 do artigo 361.º do CCP e não constitui um fundamento de exclusão da proposta, quando aquele Plano corresponda a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência, como no presente caso.

VII - Embora estejam em causa documentos distintos, todos os Planos previstos nas peças do procedimento, Plano de Trabalhos, Plano de Mão-de-Obra e Plano de Equipamentos, são complementares e integrativos da manifestação da vontade da concorrente, devendo ser analisados de modo relacional e globalmente, segundo a unidade jurídica que constitui a proposta do concorrente.” (sublinhado nosso).

52. Explanada uma síntese da jurisprudência deste STA sobre o Plano de Trabalhos, não se pode manter o decidido no acórdão sob recurso, incorrendo em errada interpretação e interpretação dos normativos de direito invocados pela Recorrente.

53. Como antes referido, o Programa do procedimento estipulou no ponto 12.1.c1) que a proposta fosse constituída por um plano de trabalhos – no qual se incluiu um plano de atividades, um plano de meios humanos, um plano de meios técnicos/equipamentos e memória justificativa e descritiva, conforme estatuído no artigo 361.º do CCP, cujas exigências têm de ser consideradas em conjugação com o disposto no artigo 43.º do CCP, pois só deste modo se afere a adequação em concreto do Plano de trabalhos, como impõe a al. b) do n.º 2, do artigo 57.º do CCP ao Plano de execução definido pela entidade adjudicante no Caderno de Encargos.

54. Verificando-se que o Plano de trabalhos junto à proposta apresentada pela Autora omite a indicação dos equipamentos afetos aos itens Telas Finais e Estaleiro, importa determinar se, apesar dessas deficiências, o mesmo ainda se encontra em condições de desempenhar a função justificativa da respetiva exigência, qual seja a de permitir, em concreto, controlar adequadamente o ritmo e a sequência da execução da empreitada, e os meios nela utilizados, como decidido, entre outros, no Acórdão deste STA, de 14/07/2022, Processo n.º 627/20.4BEAVR.

55. Em caso de juízo negativo, como decidido na 1.ª instância e afirmado na declaração de voto de vencida do acórdão recorrido, impõe-se decidir que o Plano de Trabalhos constante da proposta da Autora não se apresenta consonante com o prescrito nos artigos 57.º, n. º 2, al. b) e 361.º, n.º 1 do CCP, bem como, com as cláusulas 10.ª, 14.ª e 18.ª do Caderno de Encargos, por não possuir os elementos necessários a um adequado controlo dos meios humanos e equipamentos a afetar à execução dos trabalhos da empreitada e, por esse motivo, não capacitar o dono da obra a exercer uma devida e adequada fiscalização e acompanhamento da execução da empreitada, que lhe permita o pleno exercício dos respetivos poderes de direção, de fiscalização e de sanção na execução do contrato de empreitada.

56. Reconhecendo-se que deva ser encontrado um ponto de equilíbrio ou de adequação entre aquelas que são as exigências legais e previstas no Caderno de Encargos quanto ao nível de detalhe exigido da proposta, designadamente, quanto ao Plano de Trabalhos, de forma a não se exigir um grau de enunciação do modo de execução dos trabalhos e equipamentos a afetar à execução da empreitada irrealista e desmesurado, por isso poder conduzir à exclusão de propostas, em prejuízo de um dos fins dos procedimentos pré-contratuais, que consiste em garantir a sã concorrência, não se pode sufragar um entendimento que retire conteúdo útil às referidas exigências legais e regulamentares, tanto mais por as deficiências e omissões da proposta não poderem ser supridas depois da celebração do contrato.

57. O princípio da concorrência assume um papel fundamental no âmbito dos procedimentos pré-contratuais, mas não se realiza segundo um modelo ou espécie única, nem se projeta sempre da mesma maneira, pois se, por um lado, visa potenciar a participação do maior número possível de candidatos e concorrentes, essa ampla participação tem de se associar a um sistema de garantias, que assegurem a igualdade de regras de acesso e de oportunidades, para que se realize a efetiva e sã concorrência entre eles, sob a égide do fim de prossecução do interesse público.

58. Por isso, não pode haver dúvidas de que assegurar-se que as regras definidas nas peças do procedimento se aplicam de igual modo a todos os candidatos, como no respeitante às exigências previstas no Caderno de Encargos, será uma via, por excelência, a garantir o princípio da concorrência.

59. Quanto às exigências previstas para a execução da obra em causa nos autos, referentes ao Plano de Trabalhos, as mesmas são instrumentais a assegurar o controle ou fiscalização do normal andamento e execução dos trabalhos da empreitada.

60. Assim, de acordo com as suas características específicas, segundo a exigência prevista na alínea c1) do ponto 12.1 do Programa do procedimento, conjugada com as cláusulas 10.ª (preparação e planeamento da execução da obra), 14.ª (cumprimento do plano de trabalhos), 18.ª (especificações dos equipamentos, dos materiais e elementos de construção) do Caderno de encargos e do projeto de execução constante do anexo IV daquela peça, o qual inclui o anexo IV.2 (cláusulas técnicas) e o anexo IV.3 (mapa de quantidades) [nos termos do ponto D) da factualidade assente], resulta que tais exigências têm por particular finalidade controlar o ritmo e a sequência da execução e dos meios/equipamentos utilizados na empreitada.

61. Como decidido em 1.ª instância, “decorre da factualidade provada que a A., juntamente com a sua proposta [cfr. ponto E) do probatório], apresentou, entre outros e no que para a presente análise releva: (i) a lista de trabalhos e quantidades [cfr. ponto G). do probatório]; (ii) o plano de mão de obra [cfr. ponto H) do probatório]; (iii) o plano de equipamento [cfr. ponto I) do probatório]; e (iv) a memória descritiva e justificativa [cfr. ponto F) do probatório]. Sucede que, pese embora a A. tenha identificado as quantidades e os valores inerentes aos itens «6 (telas finais)» e «7 (estaleiro)», como decorre do ponto G) do probatório, a A., não só, não indicou com clareza os meios humanos necessários para a execução dos trabalhos identificados nos referidos itens, porquanto assinalou no respetivo plano de mão de obra que estariam afetos aos mesmos “0,1 medidor/preparador” e “0,5 diretor de obra e 0,2 técnico superior de qualidade, segurança e ambiente” [cfr. ponto H) do probatório], como também, não indicou quais os equipamentos inerentes aos mesmos [cfr. ponto I) do probatório].”.

62. Segundo a sua configuração típica, o Plano de Trabalhos constitui o documento que visa habilitar a Administração a fiscalizar a construção e a controlar o ritmo da sua execução, com respeito pelos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas no mapa de quantidades, designadamente, os trabalhos relacionados com as telas finais e o estaleiro, como ora está em causa, bem como os meios técnicos com os quais a Autora se propôs executar tais trabalhos, a qual tem o ónus de indicar os meios técnicos e humanos efetivamente necessários à sua realização.

63. Prevendo-se nos procedimentos pré-contratuais relativos a empreitadas de obras públicas que os concorrentes apresentem com as suas propostas um Plano de Trabalhos, tal obrigação legal não se impõe por mero formalismo, antes visa corresponder a uma necessidade material que cumpre satisfazer.

64. Refere a este respeito, a doutrina: “o plano de trabalhos é um documento obrigatoriamente apresentado com proposta (nos termos do disposto na alínea b) do nº 2 do artigo 57º do Código), no qual o empreiteiro descreve a sequência e o prazo de execução de cada uma das espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada, bem como os meios com que se propõe a executá-los, incluindo o plano de pagamentos.

Este documento habilita o dono da obra a fiscalizar e a controlar o ritmo da execução da obra, no sentido de evitar atrasos que se possam revelar irrecuperáveis”, GONÇALO GUERRA TAVARES, “Comentário ao CCP”, Almedina, Jan/2019, págs. 843/844, em anotação I ao artigo 361.º n.º 1 do CCP).

65. E constitui “o documento essencial ou a base para o exercício do poder de fiscalização da execução do contrato por parte do dono da obra” que o utiliza para “controlar a cadência ou o ritmo da obra”, mas também para a vinculação do dono da obra, a integração do plano de trabalho na proposta implica a sua incorporação no contrato, o que faz com que a sua modificação só possa ser operada no exercício do poder de modificação dos contratos administrativos (artigos 311º e seguintes e 370º e seguintes)», LICÍNIO LOPES MARTINS, “Alguns aspetos da empreitada de obras públicas no CCP”, Estudos de Contratação Pública, II, pág. 383, Coimbra Editora, também citado por PEDRO FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, “Direito da Contratação Pública”, II, AAFDL, 2012, págs. 77/78).

66. Como decidido por este STA no Acórdão de 14/07/2022, no Processo n.º 0627/20.4BEAVR, “É, pois, de concluir, tal como, aliás, resulta claramente da letra do nº 1 do art. 361º do CCP, que o plano de trabalhos (documento onde o empreiteiro fixa a sequência e prazos da execução da obra, por espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada) se destina – e tem como objetivo, causador da sua exigência – “habilitar o dono da obra a controlar a execução da obra, designadamente o seu ritmo, para permitir detetar e evitar eventuais atrasos”. (…) Em suma, a exigência legal dos arts. 57º nº 2 b) e 361º nº 1 do CCP ter-se-á que considerar cumprida sempre que, para o caso concreto em questão, o plano de trabalhos permita, adequadamente, “habilitar o dono da obra a controlar o ritmo e sequência da obra concretamente em causa.”.

67. Quanto às Telas finais, elas constituem igualmente uma exigência do Caderno de Encargos, devendo ser apresentada uma peça desenhada da rede de abastecimento de água, de acordo com as especificações previstas, além de se indicar as pessoas a alocar a esse trabalho e o respetivo equipamento necessário.

68. No que respeita ao Estaleiro, também não foram indicados quaisquer equipamentos afetos ao mesmo [como se extrai da alínea I) do probatório], extraindo-se do ponto 4.1 do anexo IV.6 do Caderno de Encargos [cfr. ponto D) do probatório], que o estaleiro consubstancia o local onde se efetuam os trabalhos de construção, bem como os locais onde se desenvolvem as atividades de apoio direto àqueles trabalhos.

69. Por isso, como se decidiu na sentença “procedendo a uma análise conjugada de todos os documentos que compõem a proposta da A., no que concerne especificamente à montagem do estaleiro, diga-se que – ao invés do alegado pela A., designadamente, quando refere que não existe equipamento a indicar, na medida em que o estaleiro se configura como um mero equipamento de apoio à execução da obra - resultar da memória descritiva e justificativa apresentada por esta apresentada, se atentarmos ao ponto 4 da mesma, no que respeita ao estaleiro, que é referida a “(…) instalação de equipamentos e material adequados, instalações sanitárias, instalações de repouso e lazer, instalações de primeiros socorros (…)”, entre outros [cfr. ponto F) do probatório]. Também decorre do anexo à memória descritiva e justificativa apresentada pela Autora que o próprio estaleiro seria composto por diversas áreas/espaços, aos quais se encontram adstritos diversos equipamentos tais como, a título de exemplo, escritórios, diversas salas, instalações sanitárias, parque de máquinas, entre outros. Aliás, diga-se que estes equipamentos decorrem, não só, do próprio plano de estaleiro anexo à memória descritiva e justificativa que a A.

juntou à sua proposta, como também, da nota técnica de higiene e saúde e segurança no trabalho anexa à memória descritiva e justificativa [cfr. ponto F) do probatório]. Sucede, porém, que o plano de equipamentos apresentado pela A. foi completamente omisso quanto aos meios necessários à implementação do referido estaleiro [cfr. ponto I) do probatório].”.

70. Deste modo, perante a factualidade provada e admitida no próprio texto da fundamentação do acórdão recorrido, designadamente, de “não oferecer controvérsia que a Autora omitiu a indicação dos equipamentos afetos a estes itens”, Telas finais e Estaleiro, não se pode acolher o expendido relativo à conformidade da proposta apresentada com as exigências previstas no Caderno de Encargos, que efetivamente constituem fundamento de exclusão da proposta.

71. Como espécie de trabalho da empreitada, a proposta tinha de enunciar o plano de equipamentos para a sua execução.

72. Estão em causa trabalhos previstos realizar nas peças do procedimento, que exigem a discriminação dos meios humanos e dos equipamentos a afetar, pelo que, exigências próprias da empreitada posta a concurso.

73. E como trabalhos da empreitada, que integram a “lista de trabalhos e de quantidades”, previstos nos números 6 (Telas Finais) e 7 (Estaleiro), não podiam ser omitidos na proposta apresentada, sob pena de exclusão.

74. Daí que não se possa manter o percurso fundamentador do acórdão recorrido, pois em virtude das omissões do Plano de trabalhos constante da proposta, não tem sustento que o mesmo seja adequado e suficiente a cumprir as finalidades que serve, de programar adequadamente os trabalhos e os equipamentos a afetar e de permitir o controlo e fiscalização do andamento da execução dos trabalhos da obra, determinando que a proposta deva ser excluída por afronta ao estatuído nos artigos 57.º, n.º 2, al. b) e 361.º, n.º 1 do CCP.

75. Os diversos aspetos que integram o Plano de trabalhos constituem uma garantia de controlo da execução da empreitada, tendo a proposta a apresentar de contemplar as várias exigências enunciadas pela entidade adjudicante, às quais quis que os concorrentes se vinculassem.

76. E apesar de se reconhecer que não existe um grau único de precisão ou detalhe de todas as exigências do Plano de Trabalhos, para poder ser admitida a proposta apresentada tem de reunir as condições a assegurar o objetivo legal de tal documento, de permitir acompanhar e controlar as diversas fases de execução da empreitada por parte do dono da obra, quer quanto ao seu ritmo, quer em relação aos meios humanos, meios técnicos ou equipamentos a empregar.

77. Além de que, estando em causa aspetos de vinculação da proposta, por o Plano de Trabalhos não integrar o sistema de avaliação das propostas, considerando ser o preço o único atributo da proposta submetido à concorrência, não cabe ao Tribunal a formulação do juízo sobre a (ir)relevância da incompletude ou insuficiência da proposta em matéria de especificações do Plano de Trabalhos exigidas pelo Caderno de Encargos, nem qualquer juízo no sentido de que as omissões da proposta incidem sobre aspetos acessórios dos trabalhos da empreitada, como afirmado no acórdão recorrido, por tais juízos serem eminentemente do foro administrativo.

78. Perante exigências consagradas no Caderno de Encargos quanto ao Plano de Trabalhos a apresentar, só perante situações evidentes pode o Tribunal proceder à qualificação da sua essencialidade ou irrelevância, sob pena de se substituir à Administração.

79. Este é um caso em que não é possível afirmar inequivocamente que o dono da obra pode controlar o ritmo e sequência dos trabalhos ou sequer, os equipamentos a afetar à obra, pelo que, não pode o Tribunal, sem mais, substituir-se à Administração nesse juízo, tanto mais por nunca ter sido alegado nos autos qualquer erro grosseiro ou manifesto de apreciação administrativa.

80. Não existem dúvidas quanto a existirem as invocadas omissões da proposta apresentada pela Autora, assim como, que o júri do concurso considerou estar afetada a possibilidade de controlo e fiscalização da execução dos trabalhos, pelo que, não se colocando uma situação em que esse juízo de mérito da Administração esteja flagrantemente enfermado de erro, não pode o Tribunal formular um juízo substitutivo desse mesmo juízo, sob pena de violação dos limites impostos pelo artigo 3.º, n.º 1 do CPTA, que impõe aos tribunais a apreciação da legalidade e não do mérito administrativo.

81. Pelo que, no presente caso, perante as omissões comprovadas da proposta apresentada pela Autora e as exigências previstas no Caderno de Encargos como vinculações para todos os concorrentes, por não estarem em causa atributos da proposta, mas antes aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência, não se pode manter o decidido no acórdão recorrido, visto que o juízo administrativo formulado sobre a falta de controlo pelo dono da obra da integralidade dos aspetos da empreitada exigidos no Caderno de Encargos se traduz num juízo técnico, que não enferma de erro grosseiro ou manifesto de avaliação, para que possa, sem mais, ser revertido pelo Tribunal, passando, designadamente, a decidir que as exigências colocadas pelo Caderno do Encargos a respeito das Telas Finais e do Estaleiro são irrelevantes para o efetivo plano de trabalhos e para o controlo da execução desses trabalhos.

82. Além de que, as omissões do Plano de trabalhos, quando respeitantes a termos ou condições que não tenham sido submetidas à concorrência, como no presente caso, não podem ser objeto de correção em sede de procedimento concursal, porque, a admitir-se, tal equivaleria a admitir-se o suprimento de uma omissão que é conducente à exclusão de uma proposta de acordo com o artigo 70.º, n.º 2, al. a) do CCP, por tal constituir fundamento da sua respetiva exclusão.

83. Não só tais exigências resultam do Caderno de Encargos, como se comina com a exclusão da proposta a proposta que omita tais prescrições, considerando que estão em causa aspetos não submetidos à concorrência, a verificar no âmbito da análise e não da avaliação da proposta.

84. Por isso, a exclusão da proposta da Autora decorreu do exercício de poderes vinculados e isto porque, estando estatuído que a violação dos parâmetros fixados no Caderno de Encargos importava a exclusão da proposta, não restava à Entidade Demandada senão proceder como procedeu.

85. Acresce, como anteriormente decidido por este STA nos Acórdãos de 14/06/2018, no Processo n.º 0395/18 e de 07/04/2022, no Processo n.º 01513/20.3BELSB, o cumprimento das exigências legais em matéria do Plano de trabalhos que acompanha a proposta num contrato de empreitada em que o critério de adjudicação único é o preço, como no presente caso, consubstancia um elemento essencial de transparência e eficiência, bem como de garantia do

princípio da concorrência, pois só pode haver comparabilidade das propostas quanto ao preço se estivermos perante planos de trabalho comparáveis, porque assentes em regras de execução claras a que os concorrentes se vincularam perante a entidade adjudicante.

86. É por esta razão que as insuficiências ou deficiências dos Planos de trabalho apresentados com as propostas neste tipo de concursos não podem ser reconduzidos a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis, como decidido no Acórdão deste STA, de 14/07/2022, no Proc. 2515/21.8BEPRT.

87. Como antes decidido, “Sendo facto incontrovertido que a proposta apresentada não cumpre uma exigência específica do Caderno de Encargos, respeitante a termo ou condição, tal desrespeito constitui fundamento de exclusão da proposta, nos termos da al. a), do n.º 2, do artigo 70.º do CCP, conjugada com a al. c), do n.º 1, do artigo 57.º do CCP.”, Acórdão do STA, de 07/09/2023, Processo n.º 0462/22.5BELSB.

88. De modo que, subsumindo-se as omissões da proposta da Autora a aspetos de vinculação das peças do procedimento, a serem aferidas pelo júri do procedimento na fase de análise das propostas, tem de se concluir pela procedência do fundamento do recurso.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em conceder provimento ao recurso, em revogar o acórdão recorrido e em manter a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto.

Custas pela Recorrida.

Lisboa, 13 de fevereiro de 2025. - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Pedro José Marchão Marques - Helena Maria Mesquita Ribeiro.