Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I – Relatório 1 – A………., com os sinais dos autos, propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (TAF do Porto), em 15 de Outubro de 2019, acção administrativa, contra o Instituto da Segurança Social IP – Centro Nacional de Pensões, na qual formulou o seguinte pedido: “[…] Nestes termos e nos mais de direitos, que V/ Exa. doutamente suprirá, deve a presente acção ser julgada procedente por provada e em consequência; - ser o acto administrativo declarado inválido; - ser a decisão substituída por outra de deferimento do pedido de pensão de sobrevivência e demais prestações por morte decorrentes do óbito de B………, cujo pagamento deverá ser efectuado; - bem como deverá ser condenada a autoridade ré ao pagamento dessas prestações com efeitos retroactivos à data do óbito, acrescida de juros sobre as quantias em dívida a contar desde Fevereiro de 2019 até efectivo e integral pagamento […]». 2 – Por sentença de 4 de Junho de 2020 foi a acção julgada procedente e a Entidade Demandada condenada a, no prazo de 30 [trinta] dias, deferir o requerimento de prestações por morte de B……… formulado pela A., com efeitos à data do óbito, procedendo ao seu pagamento, acrescido de juros de mora contados desde o mês de Março de 2019 até ao seu efectivo e integral pagamento. 3 – Inconformada, a Entidade Demandada recorreu daquela decisão para o TCA Norte, que, por acórdão de 21 de Maio de 2021, concedeu provimento ao recurso, revogou a sentença e julgou improcedente a acção. 4 – A A. interpôs recurso da decisão do TCA Norte para este Supremo Tribunal Administrativo, que, por acórdão de 4 de Novembro de 2021, admitiu a revista. 5 – A A. e aqui Recorrente apresentou alegações que rematou com as seguintes conclusões: «[…] 1. O presente recurso de revista vem interposto do, aliás, Douto Acórdão do TCA Norte proferido em 21 de Maio de 2021. 2. Nos termos do artigo 150.º n.º 1 do CPTA: “Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.” 3. Como alegado, no caso concreto estão preenchidos dois dos pressupostos de admissão da Revista.
Jurisprudência
Processo 02486/19.0BEPRT
4. Entende a Recorrente que o referido acórdão não ponderou todas as dimensões jurídicas que decorrem da situação em apreço, devendo este Supremo Tribunal intervir em revista a fim de aprofundar o regime jurídico aplicável. Porque; 5. A Recorrente requereu junto do Recorrido, o Centro Nacional de Pensões do Instituto da Segurança Social, o reconhecimento da qualidade de titular da pensão de sobrevivência e a atribuição e pagamento das prestações por morte do seu falecido companheiro B…….. 6. O pedido de prestações por morte (pensão de sobrevivência) apresentado pela Recorrente em 14 de Março de 2019, foi indeferido, pelo facto do período da vivência da União de facto entre o beneficiário falecido e a Recorrente ter duração inferior a dois anos. 7. Mais concretamente, pelo despacho de 2 de Setembro de 2019 foi indeferida a prestação por morte de B………. à Recorrente, com o seguinte fundamento: “art.º 1.º, n.º 2 da Lei n.º 7/2001, de 11/05, na redação da Lei n.º 23/2010, de 30/08, por ter a união de facto duração inferior a dois anos”.;" 8. A Recorrente impugnou judicialmente o referido acto administrativo, uma vez que viveu maritalmente com o falecido beneficiário, desde pelo menos 2014, até à data do respetivo óbito. 9. A Recorrente discorda com a interpretação feita pelo Instituto da Segurança Social, IP., pela qual a causa de exclusão da alínea c) do artigo 2.º da Lei 7/2001 (Republicada pela Lei 23/2010) que considera que a existência de um casamento não dissolvido nos dois anos anteriores ao óbito do beneficiário impedem o início da união de facto. 10. Interpretação por demais restritiva que, para além de contrariar o estabelecido no Código Civil (arts. 9.º e 2020.º), igualmente contraria a jurisprudência anteriormente conhecida, produzida pelos Tribunais Comuns, que eram os competentes para dirimir as questões em mérito, e que agora são da competência dos Tribunais Administrativos, que abundantemente se têm pronunciado a favor da interpretação defendida pela Recorrente. 11. A Recorrente requer que na apreciação dos pressupostos de facto para atribuição das prestações por morte (pensão de sobrevivência), seja considerado o período em que estava casada, mas já em união de facto com o beneficiário, como um único período. 12. O Acórdão recorrido entendeu que só a partir do momento em que transitou a sentença de divórcio do anterior casamento, é que a Autora e o beneficiário falecido iniciaram a sua vivência em união de facto para efeitos de aplicação do regime jurídico previsto na Lei 7/2001, mormente de proteção na eventualidade de morte do beneficiário, pela aplicação do regime geral da segurança social e da lei - artigos 2.º, alínea c) e 3.º deste diploma – pois que, até essa data, legalmente, a Autora encontrava-se no estado civil de casada. 13. Não se pode concordar com tal entendimento, pois o impedimento previsto no artigo 2.º, da Lei n.º 7/2001, de 11 de Maio, não se verificava à data da morte do beneficiário.
14. Face à matéria dada como provada em primeira instância, nomeadamente que, independentemente da data do trânsito em julgado do divórcio da Recorrente esta o beneficiário há mais de cinco anos que mantiveram a comunhão conjugal. 15. Deve considerar-se para efeitos do art.° 3.° n.° 1 e) da Lei n.° 7/2001 de 11 de Maio, que a Recorrente e o falecido beneficiário viviam "em condições análogas às dos cônjuges há mais de dois anos". 16. Pelo que a Recorrente entende que, o ato administrativo em causa violou o princípio previsto no art.° 3.° do CPA, uma vez que o conceito de união de facto previsto na Lei n.° 7/2001, de 11 de Maio não pode ter a interpretação restritiva que a entidade recorrida e o Tribunal Central Administrativo lhe deram. 17. Contrariando o estabelecido no n.º 1 ao art.º 2020.º do C. Civil – “Aquele que, no momento da morte de pessoa não casada ou separada judicialmente de pessoas e bens, vivia com ela há mais de dois anos em condições análogas às dos cônjuges …”, que considera que é no momento do óbito que se afere o estado civil dos UNIDOS. 18. Por maioria de razão e porque a Lei que permite o mais permite o menos, deve a pretensão da Recorrente ser deferida, para fins de atribuição da pensão de sobrevivência por morte do beneficiário, 19. somando-se o tempo em que viveu com o mesmo em condições análogas às dos cônjuges com o tempo em que coabitaram durante a pendência do seu casamento anterior. 20. Ao decidir como decidiu, o douto acórdão recorrido fez uma incorreta interpretação da alínea c) do artigo n.º 2 da Lei n.º 7/2001, de 11 de maio, interpretação essa que, além do mais, é inconstitucional por violação expressa dos princípios constitucionais da igualdade e proporcionalidade, previstos nos artigos 13.º e 18.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa. 21. Assim sendo, o ato administrativo que aqui se impugna foi praticado com violação de lei por erro na análise dos pressupostos de facto e com violação do princípio da legalidade (art.° 3.° do Código do Procedimento Administrativo (CPA), do princípio da justiça e da razoabilidade (art.° 8.º do CPA) e do princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos (art.° 4.° do CPA). 22. O referido ato também violou o interesse comum, da maioria dos cidadãos que pretendem ver reconhecido o seu direito às prestações sociais, como a pensão de sobrevivência em situações análogas à da Recorrente. 23. Face ao exposto, a decisão o ato administrativo praticado pela entidade Recorrida deve ser considerado nulo e consequentemente deve o douto acórdão do Tribunal Central Administrativo ser revogados, e substituídos por decisão que dê provimento ao pedido da Recorrente ou seja ser reconhecida a união de facto entre a A. e o falecido beneficiário por um período superior a 2 anos e consequentemente ser atribuído o direito à A. a receber a prestação por morte (sobrevivência), nos termos do art.° 3.º n.° 1 e) da Lei n.° 7/2001 de 11 de maio, conforme inicialmente peticionado”.
24. Tudo em consonância e de acordo com a legislação e a maioria da Doutrina e Jurisprudência citadas. Termos em que, da modéstia de quanto fica, e do muito que doutamente será suprido, dando provimento ao presente recurso, e em consequência revogando a douta decisão recorrida e substituindo-a por outra que julgue procedente o presente recurso, Vªs. Exªs. farão, JUSTIÇA […]». 6 – Não foram produzidas contra-alegações. 7 – O Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer. Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação 1. De facto No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto: «[…] A) Em 22 de Fevereiro de 1976, B……. casou-se com C……….. [cf. averbamento constante do assento de nascimento n.º 1377 a fls. 8 do processo administrativo]; B) Em 13 de Agosto de 1998, a Autora casou-se com D………. [cf. averbamento constante do assento de nascimento n.º 1377 a fls. 6 do processo administrativo]; C) Em 19 de Abril de 2010, transitou em julgado a sentença proferida em 8 de Março de 2020, pelo Tribunal Judicial de Vila Nova de Gaia de Família e Menores através do qual se declarou dissolvido, por divórcio, o casamento identificado na alínea A) [cf. averbamento constante do assento de nascimento n.º 1377 a fls. 8 do processo administrativo]; D) Em 06 de Fevereiro de 2017, transitou em julgado a decisão proferida na mesma data pela 3.ª Conservatória do Registo Civil do Porto através da qual se declarou dissolvido, por divórcio, o casamento identificado na alínea B) [cf. averbamento constante do assento de nascimento n.º 1377 a fls. 6 do processo administrativo]; E) Em 03 de Fevereiro de 2019, B…….. faleceu [cf. averbamento constante do assento de nascimento n.º 1377 a fls. 8 do processo administrativo]; F) Com data de 27 de Fevereiro de 2019, o Presidente da Junta de Freguesia de Paranhos emitiu um documento designado de “Atestado”, através do qual declarou que “atesta, com fundamento em Prova Testemunhal, prestada por E………, com o C.C. n.º ………., Válido até 13/03/2020 residente na Rua …….. n.º ….-…..-4200-…, Paranhos-Porto e por F……….., com o C.C. n.º ……..,Válido até 19/03/2028 e residente na Rua· …………… n.º ….-….-4200-….
, Paranhos-Porto, nesta Freguesia, cujas declarações e cópias se encontram arquivadas nesta Junta de Freguesia, os quais foram, tal como o(a) próprio(a) requerente, advertidos de que a prestação de falsas declarações, consubstancia a prática de um crime previsto e punido por lei, que: A……….., nascido(a) a 04-06-1958, Desempregada, Divorciada, filho(a) de G…….. e de H………, natural de Angola, portador(a) do CC n.º ………, válido até 09-11-2020, com o NIF n.º …….. Reside nesta Freguesia na Rua ……….., …., ……, 4200-…. Porto, e viveu em união de facto com o seu companheiro B……… desde 22/02/2014 até à data do seu falecimento ocorrido em 03/02/2019.” [cf. cópia a fls. 1-4 do processo administrativo, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]; G) Em 14 de Março de 2019, a Autora requereu ao Centro Nacional de Pensões a atribuição de prestações pelo falecimento de B…….., indicando que o estado civil deste à data do seu óbito era de “Divorciado” e que o “parentesco com o beneficiário falecido” era o de “União de facto”, juntando, a final, a documentação que se encontra junta a fls. 1 a 12 do processo administrativo [cf. comprovativo de entrega a fls. 1 e formulário preenchido a fls. 9-12, ambos do processo administrativo, cujo teor ora se dá por integralmente reproduzido]; H) Por despacho de 27 de Junho de 2019, o Director da Unidade de UPPS do Réu projectou o indeferimento do requerimento da Autora, com fundamento em “A união de facto não ter durado, pelo menos, dois anos” e com a seguinte observação “Requerente c/casamento dissolvido por divórcio em 6/2/2017” [cf. cópia a fls. 13 do processo administrativo]; I) Por ofício de 26 de Junho de 2019, a Chefe de Equipa da Unidade de Processamento de Prestações de Sobrevivência do Réu comunicou à Autora de que esta dispunha do prazo de 10 dias úteis para, querendo, se pronunciar, nos termos do artigo 122.º do CPTA quanto ao indeferimento do seu requerimento, indicando, para o efeito, a seguinte fundamentação [cf. cópia a fls. 14 do processo administrativo]: “(…) Art. 1.º, n.º 2, da Lei n.º 7/2001, de 11 de Maio, republicada pela Lei n.º 23/2010, de 30 de Agosto, consequentemente tendo V. Exa. dissolvido o seu casamento com D………. em 2017/02/06 por divórcio, e o beneficiário B……….. falecido em 2019/02/03, não havia decorrido 2 anos entre a data do divórcio e a data do óbito (…)” J) Com data de 12 de Julho de 2019, a Autora apresentou um requerimento de exercício de audiência prévia relativamente à intenção supra melhor descrita, pugnando, a final, pela inexistência da circunstância dirimente prevista na alínea c) do artigo 2.º da Lei n.º 7/2001 [cf. cópia em documento n.º 4 da petição inicial]; K) Por despacho de 02 de Setembro de 2019, o Director de Núcleo de Processamento de Prestações de Sobrevivência do Réu determinou o indeferimento do requerimento de prestações por morte formulado pela Autora, com o seguinte fundamento: “art.º 1.º, n.º 2 da Lei n.º 7/2001, de 11/05, na redacção da Lei n.º 23/2010, de 30/08, por ter a união de facto duração inferior a dois anos” [cf. cópia a fls. 26 a 27 do processo administrativo]; 2. De Direito 2.1. A única questão que vem suscitada no presente recurso é a de saber se existiu erro de julgamento do acórdão recorrido por ter sufragado o entendimento da Entidade Demandada segundo o qual na atribuição da pensão de sobrevivência não pode ser contabilizado como período em união de facto para efeitos do disposto no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 7/2001, na redacção introduzida pela Lei n.
º 23/2010, aquele em que as pessoas integrantes dessa relação ainda permanecem casadas com terceiros. 2.2. Importa lembrar que na sentença do TAF do Porto se decidiu a este respeito que “[…] tal como decorre da jurisprudência supra citada, o legislador validou efectivamente a tese segundo a qual a “união de facto”, enquanto conceito sociológico, se inicia, existe e se mantém mesmo que um dos unidos de facto seja [ainda] casado e, por isso, que a duração mínima de dois anos estabelecida no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 7/2001, de 11 de Maio mais não acaba por ser do que uma exigência mínima para que essa “posse de estado” possa ser digna de tutela jurídico-subjectiva do unido de facto […]”. Já o TCA Norte pronunciou-se a este respeito da seguinte forma: “[…] Da conjugação da alínea c), do artigo 2º, com o nº 2, do artigo 1º, ambos da Lei 7/2001, resulta que, para que possa ser atribuída relevância jurídica a uma situação de união de facto e, consequentemente, para que dessa situação possam resultar benefícios, em vida ou por morte, é condição necessária que nenhum dos membros dessa união de facto tenha o estado civil de casado, ainda que separado de facto […]”. 2.3. Ora, a questão que se coloca nos autos não é inteiramente nova para a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, que se pronunciou já em diversas ocasiões sobre a interpretação que há-de ter o pressuposto normativo da união de facto para efeitos de atribuição de uma pensão de sobrevivência, designadamente, nos seguintes arestos: - acórdão de 17.12.2019 (proc. 0442/16.0BEBRG) “Mostra-se reconhecido, por força do disposto nos arts. 01.º, n.º 2, e 02.º, al. c), da Lei n.º 7/2001, de 11 de maio [na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 23/2010, de 30 de agosto], como situação igualmente abrangida na proteção conferida às uniões de facto em decorrência da morte dos beneficiários ativos ou pensionistas, realizada mediante a atribuição das prestações pecuniárias denominadas pensões de sobrevivência, as situações de pessoas «unidas de facto» casadas entre si mas separadas «de jure» de pessoas e bens”; - acórdão de 17.12.2019 (proc. 01378/17.0BEBRG) “I – Resultando dos autos que a Autora viveu em união de facto com o seu marido até ao óbito deste, mais de dois anos após se ter do mesmo separado judicialmente de pessoas e bens, tem aquela direito aos benefícios concedidos nos arts. 3º a 7º da Lei 7/2001, de 11/5, e 8º do DL 322/90, de 18/10, designadamente à prestação social de pensão de sobrevivência. II – Nos termos do art. 1º nº 2 da referida Lei 7/2001, viveram ambos, após a separação judicial, “em condições análogas às dos cônjuges” – leia-se, “às dos cônjuges que vivem em plena comunhão de vida”. III – Aos casados separados judicialmente de pessoas e bens e aos divorciados é aplicável o regime previsto no art. 11º do DL 322/90, de 18/10 – prestações condicionadas ao reconhecimento judicial de pensão de alimentos -, o que não impede a aplicação do regime de proteção e benefícios outorgados pelos citados arts. 3º a 7º da Lei 7/2001 e 8º do DL 322/90 aos casados entre si (desde que separados judicialmente de pessoas e bens), ou aos divorciados entre si, que mantenham ou readquiram, um com o outro, uma vivência de plena comunhão de “leito mesa e habitação”.
IV – Se o regime legal de proteção aos “unidos de facto”, nomeadamente em caso de morte de um dos conviventes, se destina a possibilitar ao sobrevivente, através de um sucedâneo prestacional, manter o nível de condições de vida que resultava do apoio mútuo inerente àquela vida em comum, por forma a que, após o óbito, não se veja este, de um momento para o outro, numa situação de total desproteção material, é de concluir que esta preocupação legal mantém toda a sua pertinência nos casos como o dos autos.” - acórdão de 09.01.2020 (proc. 01994/16.0BEPRT) “I – Sendo certo que, aquando do falecimento do unido de facto, a união de facto que mantinha com a sua ex-cônjuge e A. na presente acção ainda não tinha perfeito dois anos – período de tempo esse que é pressuposto do reconhecimento legal da união de facto –, o tempo que durou o casamento de ambos deve aproveitar-lhe para este efeito de direito à pensão de sobrevivência. II – No caso dos autos o que se verifica é um continuum de estatutos: primeiramente, a A. e o beneficiário falecido estavam casados e, de seguida, após o divórcio, passaram a estar unidos de facto”. - acórdão de 09.07.2020 (proc. 01782/17.6BEPRT) “A A., que estivera casada com o beneficiário da segurança social entre 23/7/87 e 25/2/2015 e que, após esta data, continuara a viver com ele em união de facto, tem direito à pensão de sobrevivência, ainda que não se tenha completado um período de 2 anos entre a data em que, por divórcio, fora dissolvido o seu matrimónio e aquela em que veio a ocorrer o falecimento desse beneficiário”. E para a determinação da decisão que nos cumpre tomar releva igualmente a seguinte jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça a propósito da interpretação do modo de contagem do prazo para a produção de efeitos jurídicos do regime da união de facto: - acórdão de 22.05.2013 (proc. 1185/09.6TVLSB.L1.S1) “I - Estando à data da cessação da união de facto um dos unidos que vivia em situação adulterina, já liberto do vínculo conjugal por ter sido decretado o divórcio por sentença transitada em julgado, menos de dois anos antes da data de cessação da união de facto, esse facto não integra a excepção impeditiva da atribuição de efeitos jurídicos à união de facto prevista no art. 2.º c) da Lei 7/2001, de 11.5. II – O requisito de estabilidade da união de facto que a lei coloca no período de dois anos não exige que a dissolução do casamento de um dos membros que viveu em união de facto tenha ocorrido há pelo menos dois anos em relação à data em que cessou, consensualmente, a união de facto que, no caso, perdurou cerca de 14 anos. III – Tendo a união de facto cessado quando um dos membros dessa união já estava divorciado não se exige que o estado de divorciado perdure há dois anos, não existindo, no caso vertente, possibilidade de concorrência ou disputa de direitos, por exemplo, previdenciais ou outros, como a atribuição da casa de morada de família entre o cônjuge e o unido de facto”.
2.3. Em suma, compulsados todos os subsídios jurisprudenciais precedentes afigura-se-nos que não deve proceder a fundamentação e a decisão do acórdão recorrido. Como se tem destacado, a atribuição de uma pensão de sobrevivência a alguém que vivia em união de facto com de cujus corresponde a uma equiparação de direitos entre esta situação e a situação de casamento. Para que o direito da pessoa que vive em união de facto possa prevalecer é necessário que essa situação – que como o próprio nome indica resulta de factos que têm de ser comprovados (artigo 2.º-A da Lei n.º 7/2001) – se configure, comprovadamente, como análoga à dos cônjuges por mais de dois anos à data em que esses efeitos se querem fazer valer. Porém, impede-se a produção dos efeitos jurídicos da situação de união de facto se nessa data [à data em que se pretendem fazer os referidos efeitos – artigo 2.º, al. c) da Lei n.º 7/2001], existir um casamento não dissolvido sem que tenha sido decretada a separação de pessoas e bens. Se assim não fosse, existiriam dois quadros factuais que preencheriam a previsão legal da atribuição do direito à pensão – o da união de facto que perdurasse há mais de dois anos e o do casamento não dissolvido. Ora, o legislador solucionou expressamente esse “conflito”, fazendo prevalecer nessa hipótese a situação jurídica do casamento não dissolvido (e em que não sobreveio separação judicial de pessoas e bens). Já se à data em que se pretende fazer valer o direito à pensão inexiste qualquer casamento, deixa de existir impedimento, pelo que vale plenamente a relação de união de facto desde que estejam reunidos os pressupostos legais respectivos: que nessa data a mesma se configure, comprovadamente, como análoga à dos cônjuges por mais de dois anos. 2.4. No caso dos autos ficou provado que na data em que B………. faleceu (03.02.2019) [ponto E do probatório], ele já vivia há mais de 2 anos em união de facto com a A. e aqui Recorrente [ponto E do probatório] e que, nessa data, já tinha sido declarado judicialmente (por decisão transitada em julgado) o divórcio de B…….. Assim, cabe concluir que estão verificados os pressupostos legais para que a A. e aqui Recorrente possa beneficiar da pensão de sobrevivência ao abrigo do disposto nas disposições conjugadas dos artigos 1.º, n.º 2 e 3.º da Lei n.º 7/2001. III – Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e em fazer subsistir o decidido na sentença do TAF do Porto. Custas pelo Recorrido. Lisboa, 21 de Abril de 2022 - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (relatora) - Carlos Luís Medeiros de Carvalho - Maria do Céu Dias Rosa das Neves (em substituição).