Processo 028/07.0BEALM

1 – RELATÓRIO:

Inconformada, veio a Autoridade Tributária e Aduaneira, nos termos do artigo 284.º do C.P.P.T., apresentar recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal, com o fundamento em oposição de acórdãos, por entender que o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido em 19 de Setembro de 2018, nos presentes autos o qual consta de fls. 90 a 95 está em oposição com o acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 02 de Maio 2012, proferido no processo nº 0307/11.

O acórdão recorrido negou provimento ao recurso interposto pela Fazenda Pública e confirmou a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada deduzida contra o acto de fixação do valor patrimonial da segunda avaliação efetuada ao prédio inscrito na matriz predial urbana sob o artigo P11852 da freguesia de ………, Seixal.

2- Os recorrentes apresentam as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:

«17

Entre os doutos acórdãos em causa, o fundamento e o recorrido, existe oposição susceptível de servir de fundamento ao recurso vertente.

18.

Sendo que, quanto à questão jurídica em causa, é o acórdão fundamento que perfilha o entendimento mais correcto, dado que, o coeficiente de localização é um elemento preciso, objectivo e pré-determinado por lei, indisponível para as partes no processo de avaliação, não existindo qualquer margem discricionária ou subjectiva para a fixação do valor do coeficiente de localização por parte dos peritos avaliadores, que perante a localização geográfica do imóvel, pela sua própria natureza invariável, apenas podiam usar o valor do coeficiente de localização efectivamente usado e nenhum outro.
Termos em que, com o douto suprimento de V. Exas., deve ser considerado que se verifica a requerida oposição de acórdãos, e, em consequência, seguirem-se os demais termos até final.»

Foram apresentadas contra alegações com o seguinte quadro conclusivo:

«a. O Acórdão recorrido negou provimento ao recurso apresentado pelo Recorrente, confirmando assim a sentença de anulação do ato de fixação do Valor Patrimonial Tributário (“VPT”) contestado;

b. Inconformado com o douto acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, o Ilustre Representante da Fazenda Pública recorreu do mesmo por oposição de julgados, concluindo, tanto na fundamentação da oposição, como nas suas alegações de recurso, que entre os doutos acórdãos em causa, o fundamento e o recorrido, existe oposição suscetível de servir de fundamento ao recurso vertente;

c. O Ilustre Representante da Fazenda Pública concluiu ainda que, quanto à questão jurídica em causa, é o acórdão fundamento que perfilha o entendimento mais correto, dado que, o coeficiente de localização é um elemento preciso, objetivo e predeterminado por lei, indisponível para as partes no processo de avaliação, não existindo qualquer margem discricionária ou subjetiva para a fixação do valor do coeficiente de localização por parte dos peritos avaliadores, que perante a localização geográfica do imóvel, pela sua própria natureza invariável, apenas podiam usar o valor do coeficiente de localização efetivamente usado e nenhum outro.

d. Admitindo os Recorrentes que existe oposição de julgados, não podem os mesmos deixar de vincar que o entendimento mais correto consta do Acórdão recorrido;

e. Com efeito não procede o entendimento da Ilustre Representante da Fazenda Pública, segundo o qual a “(…) a fundamentação exigível para a aplicação destes valores apenas se pode circunscrever à identificação geográfica/física dos prédios no concelho e freguesia respetivos, ao estabelecimento do coeficiente de localização e das percentagens referidas e à invocação do quadro legal que lhe é aplicável”;

f. Desde logo porque o ato tributário contestado, que consiste na 2.ª avaliação requerida pelos Recorridos, não estava devidamente fundamentado e não resulta suficiente a necessária fundamentação, nem de facto, nem de direito;

g. De facto, não existe qualquer identificação dos factos que determinaram o seu apuramento, nem qualquer remissão para o quadro legal aplicável quanto à determinação do mesmo, qual seja a alegada Portaria n.º 1426/2004, de 25 de novembro;

h. Como resulta evidente, não estão expressos quais os fundamentos que levaram a desatender aos fundamentos dos Recorridos aquando do pedido da 2.ª avaliação, nem que permita a estes perceber qual ou quais das características da localização do imóvel que foram consideradas para a determinação do coeficiente de localização e consequentemente fixar o VPT do imóvel em causa;

i. Assim sendo, deverá ser mantida a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada e do Supremo Tribunal Administrativo, uma vez que, como resulta evidenciado, a avaliação em causa padece de falta de fundamentação;

j. Sem prejuízo do que vem alegado, ainda que no ato de fixação do VPT constasse a remissão para a Portaria n.º 1426/2004, 25 novembro, constata-se que esta apenas estabelece os valores mínimos e máximos dos coeficientes de localização, ou seja, os coeficientes concretamente utilizados não estão fixados na referida Portaria;

k. Este ponto é de vital importância, uma vez que o acórdão fundamento baseia a sua jurisprudência numa pretensa aprovação através de Portaria dos coeficientes de localização individualmente aplicáveis em cada zonamento, o que manifestamente não é o caso.

l. Na referida Portaria apenas são estabelecidos os valores mínimos e máximos dos coeficientes de localização, por tipo de afetação a aplicar em cada município, pelo que dúvidas não restam que cabe à livre discricionariedade da Administração Tributária estabelecer tanto o zonamento como os coeficientes de localização correspondentes a cada zona.

m. Apenas assim não seria caso os próprios mapas de zonamento (e correspondente coeficientes de localização) fossem aprovados e publicados por Portaria, dando assim total publicidade ao ato normativo que pretensamente existe nesta matéria com vinculação para a atuação dos peritos avaliadores da Administração Tributária.

n. Ora, os atos normativos em matéria administrativa são de publicidade obrigatória nos termos da alínea h) do n.º 1 do artigo 119.º da Constituição da República Portuguesa, norma que apenas é verdadeiramente cumprida se o ato normativo for objeto de publicação na sua integralidade.

o. Deste modo, e como bem considerou o Tribunal a quo os Recorridos não acederam – nem tinham como aceder - aos fundamentos da determinação do VPT em causa, especialmente aos critérios de determinação do coeficiente de localização constante do ato tributário contestado, pelo que é evidente que o mesmo carece de fundamentação devendo manter-se por essa razão a decisão recorrida.»

O Ministério Público, neste STA, emitiu parecer sendo que atenta a sua extensão se apresenta por súmula:

«1 – AT- AUTORIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA vem interpor o presente recurso por Oposição de Acórdãos, nos termos do disposto no artigo 284º, nº 3 do CPPT, entre o acórdão proferido nestes autos e que consta de fls. 90 a 95 (acórdão recorrido) e o proferido pelo Pleno da secção tributária deste STA (acórdão fundamento).

Alega, para o efeito, que estão patentes decisões contraditórias nos arestos em causa, as quais se traduzem, e em síntese, no seguinte:

Que está patente identidade de situações de facto e de direito em ambos os processos, sendo que,

No acórdão recorrido, proferido nestes autos, “entendeu-se que: Sendo o coeficiente de localização variável entre um mínimo e um máximo torna-se necessário que a AF indique as razões que levaram à atribuição do concreto coeficiente máximo” e, considerando que se verifica essa ausência, decidiu-se no sentido da falta de fundamentação do acto de avaliação e com base nisso manteve-se a sentença proferida na 1ª instância.

Todavia, no acórdão fundamento,

Entendeu-se que: “(…) no acto de fixação do valor patrimonial tributário não há qualquer hipótese de escolha ou eleição subjectiva do zonamento e do coeficiente de localização a aplicar (…) porque, tanto a fórmula utilizada como o CI aplicado, resultam da aplicação directa de normas legais e regulamentares, traduzindo elementos objectivos que não dão qualquer espaço à subjectividade ou discricionariedade dos avaliadores (…)”.

E, quanto à “fundamentação do acto de avaliação que a lei exige no artigo 77º da LGT reporta-se à explicitação dos critérios e factores adoptados pelos peritos avaliadores e às operações de apuramento do valor patrimonial tributário que levaram a cabo, e nunca à explicitação das razões que terão conduzido à emissão de um regulamento ministerial com um determinado conteúdo.

Deve considerar-se suficientemente fundamentado o acto de fixação do valor patrimonial tributário quando as fichas e o termo de avaliação contém a individualização do prédio avaliado, a sua identificação geográfica no respectivo concelho e freguesia, a indicação da percentagem e coeficientes legais aplicados, as operações de quantificação e as normas aplicadas, por tal permitir compreender o percurso cognoscitivo e valorativo seguido pelos peritos avaliadores.”

Pede, assim, a procedência do recurso.

2 - Os recorridos contra-alegaram pugnando pela manutenção do julgado.

3 – São requisitos da Oposição de Acórdãos e consequentemente do prosseguimento do presente recurso, como decorre do disposto no artigo 284º, nº 3 do CPPT:

(…)

4 – Da análise dos autos e cotejando um e outro dos acórdãos invocados constata-se que ambos assentam em situações de facto, no essencial, idênticas, bem como o fundamento de direito é o mesmo num e noutro caso – a interpretação dos artigos 42º, nº 3 do CIMI e o 77º da LGT – que se mantêm sem alteração substancial, sendo que se está perante dois arestos com decisões expressas opostas, tendo o acórdão fundamento transitado em julgado.

Verificam-se, pois, os requisitos para a decisão em sede de Oposição de Acórdãos.

E, desde já se emite parecer no sentido que deverá ser acolhida a doutrina emanada do douto acórdão fundamento por ser a interpretação que melhor se enquadra no caso em apreço, pois o julgado vício de falta de fundamentação, que levou a negar provimento ao recurso e à confirmação da sentença recorrida no agora acórdão recorrido, “a existir, localiza-se no regulamento e não no acto tributário de avaliação que fixou o valor patrimonial do seu prédio, não podendo um regulamento padecer deste tipo de vício (…)” – ver acórdão fundamento.

E citando, na parte que aqui ressalta como pertinente, o douto acórdão fundamento “VII – Localizando-se o vício de falta de fundamentação na Portaria aplicada, há que recordar que os actos normativos não têm de facultar aos cidadãos os elementos necessários à percepção da motivação que determinou o conteúdo concreto da norma, nem proporcionar-lhes a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade emissora, bastando-lhe a explicitação expressa da lei que visa regulamentar ou da lei que defina a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão (art.112º, nº 7, da CRP), por forma a que os interessados possam controlar a conformação regulamentar com a lei habilitante.

VIII – Os actos regulamentares, praticados no exercício da actividade administrativa pelos artigos 114º a 119º do CPA, e, no caso concreto, em execução do dever imposto à Administração pelo nº 1 do artigo 13º do Dec.Lei nº 287/2003, de 12.11, e dos nºs 1 e 3 do artigo 62º do CIMI, não estão, pois, sujeitos ao dever de fundamentação nos termos definidos pelo artigo 77º da LGT e pelo artigo 124º do CPA.”,

O recurso merece provimento.»

Os Juízes Conselheiros desta Secção do Contencioso Tributário do STA tiveram vista dos autos.

2 – FUNDAMENTAÇÃO

Foram considerados no acórdão sob recurso, os seguintes factos:

«1. Os impugnantes apresentaram junto do Chefe do Serviço de Finanças do Seixal-2 reclamação, nos termos do artº 76º do CIMI, da avaliação do prédio urbano de sua pertença, inscrito na matriz predial sob o artigo P11852, sito na Rua ………, nº ……, ………, da freguesia de ………, Seixal, conforme documento junto a fls. 12 a 17 dos autos cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido, e no qual manifestaram a sua discordância quanto ao coeficiente de localização, por ter sido fixado no valor máximo constante da Portaria nº 1426/2004, de 25 de Novembro;

2. Em 29.08.2006, foi elaborada 2ª avaliação ao prédio em causa, tendo a comissão deliberado atribuir os valores constantes na ficha de avaliação, atribuindo ao imóvel o valor patrimonial tributário de € 264.000,00 (cfr. fls. 36, 40-41 do P.A. apenso);

3. Na ficha de avaliação, fez-se constar que o imóvel em questão, destinado a habitação, tem 3 pisos; tem uma área bruta privativa de 180,0000 m2 e uma área bruta dependente de 53,9500 m2, sendo fixado o coeficiente de localização de 1,75 (cfr. idem);

4. Com data de 04.10.2006, foi emitida a notificação da 2ª avaliação constante de fls. 18 dos autos, subscrita pelo Chefe de Finanças e cujo teor aqui se dá por inteiramente reproduzido.».

O acórdão fundamento deste Supremo Tribunal atendeu à seguinte matéria de facto:

A - Na sequência da apresentação da declaração Modelo l pela impugnante, em 26/01/2007, com vista à inscrição do prédio urbano, sito em ……, freguesia do ………, concelho de Pombal, foi efectuada a avaliação do referido prédio em 26/02/2007 (vide fls. 4 e segs. do processo administrativo apenso);

B - Notificada a impugnante do resultado dessa avaliação, requereu a mesma uma 2ª avaliação, indicando como seu representante, a intervir na 2ª avaliação, o Sr. B…… (cfr. fls. 9 e segs. do processo administrativo apenso);

C - O perito indicado pela impugnante foi notificado para comparecer no dia 12/02/2009, às 14 horas, no respectivo Serviço de Finanças, para constituição da comissão de avaliação, a fim de se proceder à 2ª avaliação do prédio (cfr. fls. 12 e 13 do processo administrativo apenso);

D - Foi tomado compromisso de honra ao perito indicado pela impugnante (fls. 14 processo administrativo apenso);

E - Em 19/09/2006, depois da comissão de avaliação ter visto e examinado o prédio descrito, procederam à avaliação do prédio descrito na ficha de avaliação n° 2576133, do prédio urbano, com o artigo matricial n° P 6904, Pombal, tendo-lhe sido atribuído o valor tributável de € 325.600,00 (fls. 15 a 17 do processo administrativo apenso que aqui se dão por integralmente reproduzidas);

F - O termo de avaliação teve o voto de vencido do representante da impugnante por não concordar com o valor da avaliação (termo de avaliação de fls. 15);

G - O coeficiente de localização para o prédio avaliado e identificado na alínea a) é de 0,90, de acordo com o SIGIMI - Sistema de Informação Geográfica do Imposto Municipal Sobre Imóveis, publicado no sítio www.e-financas.gov.pt (cfr. print junto ao PA apenso);

H - Do resultado da 2ª avaliação, foi a impugnante notificada pelo ofício n° 5451156, datado de 17/02/2009 (fls. 10 dos presentes autos);

I - Na avaliação referida na alínea anterior foi atribuído o coeficiente de afectação de 0,60, o coeficiente de localização de 0,90, o coeficiente de qualidade e conforto de 0,950 e o valor base do prédio edificado de 615,00 (fls. 16 vº do apenso);

J - Em 23/02/2009 a impugnante requereu, ao abrigo do disposto no artigo 37.º, n° 1 do CPPT, a passagem de certidão dos fundamentos de facto e de direito pelos quais foi fixado o Vc em € 615,00, o Cl em 0950 e fotocópia do auto de avaliação (fls. 18 do PA apenso);

K - Pelo ofício datado de 29/04/2009, recebido em 30/04/2009, a impugnante foi notificada, na pessoa da sua mandatária, da fundamentação do Cl e Vc e da fotocópia solicitada, nos termos constantes de fls. 22 e 23 do processo administrativo apenso, com o seguinte teor «(...) O Cl constante da notificação efectuada em função da 2ª avaliação efectuada ao artigo urbano n° 6904 da freguesia de ……… foi fixado pela portaria n° 982/2004, de 4 de Agosto, sob proposta da CNAPU, conforme artº do CIMI, sendo o coeficiente de localização constante daquela notificação o indicado no local; - O Vc - valor base dos prédios edificados -, constante da mesma notificação é o indicado para aquele ano (2007), de acordo com a portaria nº 1433-C/2006 de 29 de Dezembro»;

L - Em 13/05/2009 a impugnante deduziu a presente impugnação (carimbo aposto na petição inicial de fls. 2).

3-DO DIREITO

DECIDINDO NESTE STA

Cumpre em primeiro lugar apreciar se ocorre ou não a invocada oposição de acórdãos uma vez que o julgamento preliminar nesta matéria já efectuado não impede ou desobriga o Tribunal de recurso de apreciar a questão (cfr. Artigo 687º nº 4 do CPC).

Vejamos então quais os pressupostos para a admissão de recurso e verificação da oposição de acórdãos.

O presente processo de impugnação da fixação do valor patrimonial tributário foi instaurado no ano de 2007, pelo que é aplicável o regime legal resultante do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) de 2002, nos termos dos arts. 2.º, n.º 1, e 4.º, n.º 2, da Lei n.º 13/2002 de 19 de Fevereiro, na redacção que lhe foi conferida pela Lei n.º 107-D/2003 de 31 de Dezembro, dos quais decorre que a data da entrada em vigor do novo Estatuto ocorreu em 1 de Janeiro de 2004.

Assim, a admissibilidade dos recursos por oposição de acórdãos, tendo em conta o regime previsto nos artigos 27.º, alínea b) do ETAF e 152.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), depende de existir contradição entre o acórdão recorrido e o acórdão invocado como fundamento sobre a mesma questão fundamental de direito e de a decisão recorrida não estar em sintonia com a jurisprudência mais recentemente consolidada do STA.

Como já entendeu o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo (Acórdão de 29 de Março de 2006, rec. n.º 1065/05), relativamente à caracterização da questão fundamental sobre a qual deve existir contradição de julgados, devem adoptar-se os critérios já firmados no domínio do ETAF de 1984 e da LPTA, para detectar a existência de uma contradição, a saber:

- identidade da questão de direito sobre que recaíram os acórdãos em confronto, que supõe estar-se perante uma situação de facto substancialmente idêntica;

- que não tenha havido alteração substancial na regulamentação jurídica;

- que se tenha perfilhado, nos dois arestos, solução oposta;

Cumpre esclarecer ainda que:

- a oposição deverá decorrer de decisões expressas, não bastando a pronúncia implícita ou a mera consideração colateral, tecida no âmbito da apreciação de questão distinta (Acórdãos do Pleno desta Secção do STA de 26 de Setembro de 2007, 14 de Julho de 2008 e de 6 de Maio de 2009, recursos números 452/07, 616/07 e 617/08, respectivamente).

A alteração substancial da regulamentação jurídica relevante para afastar a existência de oposição de julgados verifica-se «sempre que as eventuais modificações legislativas possam servir de base a diferentes argumentos que possam ser valorados para determinação da solução jurídica» (v. Acórdãos do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA de 19 de Junho de 1996 e de 18 de Maio de 2005, proferidos nos recursos números 19532 e 276/05, respectivamente).

Por outro lado, a oposição de soluções jurídicas pressupõe identidade substancial das situações fácticas, entendida esta não como uma total identidade dos factos mas apenas como a sua subsunção às mesmas normas legais (cfr. JORGE LOPES DE SOUSA, op. cit., p. 809 e o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 26 de Abril de 1995, proferido no recurso n.º 87156).

Em suma, este tipo de recurso pressupõe uma identidade dos factos subjacentes (que terão de ser essencialmente os mesmos do ponto de vista do seu significado jurídico) e uma identidade do regime jurídico aplicado (ainda que em invólucros legislativos diferentes), pois sem essa identidade não será possível vislumbrar a emissão de proposições jurídicas

opostas, sobre a mesma questão fundamental de direito, que careça de uniformização jurisprudencial.

Vejamos, agora, se tais pressupostos se verificam.

A recorrente invoca a oposição de acórdãos entre o acórdão recorrido do Supremo Tribunal Administrativo, de 19 de Setembro de 2018, exarado a fls. 90 a 95 dos autos com o douto acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo de 02/05/2012 prolatado no processo nº 307/11, doravante referenciado como acórdão fundamento.

E, refere que:

Há identidade de factos no acórdão recorrido e no acórdão fundamento por em ambos os arestos estar em causa a segunda avaliação de prédio no qual os impugnantes atacavam a fixação do coeficiente de localização do imóvel em causa em cada um dos processos sendo que tais avaliações ocorreram em plena vigência do Código de Procedimento e Processo Tributário e SIGIMI- Sistema de Informação Geográfica do Imposto Municipal Sobre Imóveis; sendo afirmado que também o quadro jurídico é o mesmo e que a questão a que ambos os arestos deram resposta distinta consiste em saber se, perante igual enquadramento fáctico e jurídico, e sendo o coeficiente de localização variável entre um mínimo e um máximo é ou não exigível que sejam indicadas as concretas razões que levaram à atribuição do concreto coeficiente.

Ora o Acórdão recorrido entendeu, que sendo o coeficiente de localização variável entre um mínimo e um máximo torna-se necessário que a AT indique as razões que levaram à atribuição do concreto coeficiente máximo mas já o acórdão fundamento em sentido diverso considerou que:

“(…) Com efeito, o coeficiente de localização é aprovado por Portaria do Ministro das Finanças sob proposta da CNAPU após ponderação de determinadas circunstâncias e características dos prédios, designadamente, as acessibilidades, a proximidade de equipamentos sociais, serviços de transportes públicos e a localização em zonas de elevado valor de mercado imobiliário. E o mesmo se passa com os zonamentos, que são aprovados por Portaria do Ministro das Finanças sob proposta da CNAPU, sendo a determinação do seu valor efectuado em cada município em assembleia camarária e cuja materialização corresponde aos mapas informáticos de valor por zona. O que significa que no acto de fixação do valor patrimonial tributário não há qualquer hipótese de escolha ou eleição subjectiva do zonamento e do coeficiente de localização a aplicar. Eles resultam da aplicação do CIMI e da referida Portaria, constituindo esta um acto ministerial de natureza regulamentar que os avaliadores são obrigados a aplicar, não sendo obrigados a saber nem tendo de descrever no termo de avaliação quais foram as características do imóvel que conduziram a CNAPU a propor ao Ministro a aprovação do coeficiente de localização em cada zonamento, nem de saber e descrever quais foram as razões que levaram o Ministro a tal aprovação.

Ora, a fundamentação do actos tributários em questão (acto de avaliação e fixação do valor patrimonial tributário do prédio) que a lei exige nos artigos acima citados reporta-se à explicitação dos critérios e factores adoptados pelos próprios avaliadores e às operações de apuramento desse valor patrimonial que estes levam a cabo, e nunca à explicitação das razões que terão conduzido à emissão de um regulamento ministerial com um determinado conteúdo ou, mais, concretamente, das razões que terão levado à aprovação regulamentar pelo Ministro das Finanças de um critério que são obrigados a aplicar.(…).

Ocorre oposição no caso dos autos?

Ainda que numa primeira leitura possa parecer que ocorre a alegada oposição acórdãos, analisando, mais em profundidade e em pormenor, ambos os arestos chegamos à conclusão final de que tal oposição não existe.

Se é verdade que há identidade de normas legais aplicáveis, e ocorre aplicação e interpretação dos preceitos legais relativamente a factos com alguma similitude por respeitarem a procedimento de avaliação de imóveis, cremos no entanto que não há completa ou essencial identidade de factos o que determina que não haja também contradição na aplicação dos preceitos legais à exigência de fundamentação da opção por um determinado e concreto valor do coeficiente de localização.

Com efeito, no acórdão fundamento expressou-se que não havia a obrigação de fundamentar o que consta de normativos legais regulamentares designadamente os constantes de portarias que deram execução ao disposto no artº 42º do CIMI sendo que se está perante actos vinculativos que levam à determinação exacta do coeficiente de localização.

Enquanto que no acórdão recorrido a determinação de um determinado coeficiente de localização (CL), no caso o de 1,75, que consta da portaria como limite máximo e que tinha de ser o considerado, como o foi, por atenção aos valores do zonamento predefinidos e regulamentados não terá no dizer do mesmo acórdão sido devidamente explicado ou “justificado ainda que sucintamente”. Está pois em causa uma avaliação concreta que não indicou os normativos nos quais se estribava o coeficiente aplicado. A decisão do acórdão recorrido de confirmação da sentença recorrida tem a ver com a ponderação de um determinado caso concreto que, salvo o respeito por opinião diversa, não é coincidente factualmente com o caso do acórdão fundamento onde o que desde sempre se questionou foi a própria fundamentação dos regulamentos para conterem em si próprios determinados valores para os coeficientes de localização. Isto resulta do seguinte excerto do acórdão fundamento que passamos a citar:

“E porque, tanto a fórmula utilizada como o Cl aplicado, resultam da aplicação directa de normas legais e regulamentares, traduzindo elementos objectivos que não dão qualquer espaço à subjectividade ou discricionariedade dos avaliadores, é óbvio que o acto tributário em questão permite a total reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelos peritos avaliadores para chegaram àqueles concretos valores patrimoniais tributários.

Pode, pois, considera-se suficientemente fundamentado o acto tributário de fixação do valor patrimonial tributário quando as fichas e o termo de avaliação contém a individualização dos prédios avaliados, a sua identificação geográfica no respectivo concelho e freguesia, a indicação da percentagem e coeficientes legais aplicados, as operações de quantificação e as normas aplicadas, por tal permitir compreender o percurso cognoscitivo e valorativo seguido pelos peritos avaliadores.

Razão por que não pode haver, quanto a estes aspectos, qualquer falta ou insuficiência de fundamentação.

Aliás, a Impugnante nunca afirmou que a fundamentação constante do acto de avaliação não lhe permitia compreender a fórmula e critérios aplicados ou conhecer os coeficientes de localização previstos no CIMI e aprovados nas citadas Portarias.

O que ela verdadeiramente defende é que não sabe quais os factores ou fundamentos, de entre os elencados nas alíneas a) a d) do n.º 3 do artigo 42.º do CIMI, que terão conduzido à aprovação do zonamento e do coeficiente de localização aplicado, por as Portarias se terem limitado a aprová-los sem explicitarem a forma como os mesmos foram determinados.

Porém, essa circunstância não gera a violação do dever de fundamentação previsto no artigo 77.º da LGT e no artigo 124.º do CPA, por se tratarem de preceitos aplicáveis aos actos administrativos e tributários e não aos regulamentos ou actos normativos.

Como se sabe, o regulamento é uma decisão de um órgão da administração pública que, ao abrigo de normas de direito público, visa produzir efeitos jurídicos em situações gerais e abstractas, pelo que se diferencia do acto administrativo, desde logo, por ser geral e abstracto, enquanto que o acto administrativo produz efeitos jurídicos num caso concreto (Sobre a matéria, vide FREITAS DO AMARAL, in “Direito Administrativo”, III, 1989, pág. 36 e seg., ESTEVES DE OLIVEIRA, in “Direito Administrativo” (Lições), 1979, pág. 144 e seg., MARCELO REBELO DE SOUSA E ANDRÉ SALGADO DE MATOS, in “Direito Administrativo Geral”, Tomo III, 2ª Edição, pág. 248.).

Ora, as disposições da Portaria n.º 982/2004 e das que se lhe seguiram para aprovação do zonamento e coeficientes de localização correspondentes a cada zona de valor homogéneo para os tipos de afectação à habitação, comércio, indústria e serviços, nos termos e para os efeitos do artigo 42.º do CIMI, têm as características de generalidade e abstracção que caracterizam os actos normativos, já que se dirigem a um número indeterminado e indeterminável de pessoas, estabelecendo coeficientes para cidadãos/munícipes não individualizadas a priori, aplicáveis a todo o território nacional e a todos os que vejam o seu património imobiliário urbano avaliado para efeitos tributários, não se divisando nelas qualquer acto administrativo que, como tal, esteja sujeito ao dever de fundamentação consagrado no artigo 268.º, n.º 3 da CRP e plasmado na LGT e no CPA.

É certo que a delimitação geográfica que aí é feita, por municípios e zonamentos, parece aproximar-se da natureza individual, por interferir mais directamente com a esfera patrimonial dos proprietários, como a Recorrente, que vêem os seus prédios urbanos nela incluídos, mas esse será um aspecto meramente instrumental da ordem normativa que o diploma introduz, a ela adstrito e dela indissociável, sem possibilidade de ser autonomizado como acto administrativo encarado “a se” (Para se saber qual o coeficiente de localização que se aplica numa determinada rua ou local onde se situa o prédio construído ou a construir, e para calcular o respectivo valor patrimonial tributário, basta consultar o SIGIMI - Sistema de Informação Geográfica do Imposto Municipal Sobre Imóveis, que constitui uma aplicação informática online que contém a base de dados dos coeficientes aplicáveis a todos os locais do país, bem como o simulador de avaliação de imóveis da DGCI.).

As citadas Portaria constituem, pois, regulamentos, sujeitos, enquanto forma de actividade administrativa, ao princípio da legalidade, quer na sua dimensão de preferência de lei, quer na sua dimensão de reserva de lei. Da sua sujeição à preferência de lei decorre que, tal como sucede com todas as condutas administrativas que contrariem o bloco de legalidade a que estão sujeitos, possam ser ilegais e, como tal, susceptíveis de impugnação contenciosa nos tribunais administrativos, os quais podem declarar a sua ilegalidade com força obrigatória geral (art.º 204.º da CRP, e arts. 72.º e 76.º do CPTA).

E da sujeição à reserva de lei decorre que os regulamentos têm necessariamente de ser habilitados por lei, mas o grau de densidade normativa da lei habilitante pode variar entre a vinculação total do conteúdo regulamentar e o pólo oposto de atribuição de uma quase total liberdade de conformação regulamentar, limitando-se, neste último caso, a identificar a competência, em sentido subjectivo e em sentido objectivo, para a sua emissão (Sobre a matéria, vide, MARCELO REBELO DE SOUSA E ANDRÉ SALGADO DE MATOS, ob. citada, pág. 251.).

Não estão, porém, sujeitos ao dever de fundamentação ou de explicitação das razões por que se regulamentou dessa forma e não de forma diferente. Ao contrário dos actos administrativos, os actos normativos não têm de facultar aos cidadãos os elementos necessários à percepção da motivação que determinou o conteúdo concreto da norma, nem proporcionar-lhes a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade emissora, bastando-lhe a explicitação expressa da lei que visa regulamentar ou da lei que defina a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão (art.º 112.º, n.º 7, da CRP), por forma a que os interessados possam controlar a conformação regulamentar com a lei habilitante.

Os actos regulamentares, praticados no exercício da actividade administrativa genericamente regulada pelos artigos 114.º a 119.º do CPA, e, no caso concreto, em execução do dever imposto à Administração pelo n.º 1 do artigo 13.º do Dec.Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, e dos nºs 1 e 3 do artigo 62.º do CIMI, não estão, pois, sujeitos ao dever de fundamentação nos termos definidos pelo artigo 77.º da LGT e pelo artigo 124.º do CPA, não lhes sendo igualmente aplicável o mecanismo previsto no artigo 37°. do CPPT, de passagem de certidão donde constem esses fundamentos, sem prejuízo do direito de os interessados acederem aos documentos administrativos preparatórios que suportam o acto regulamentar, mais concretamente, do direito de acesso ao teor das propostas formuladas pela CNAPU que foram objecto de aprovação por acto ministerial, em conformidade com a Lei n.º 46/2007, de 24 de Agosto, que regula o Acesso aos Documentos Administrativos.

Em conclusão, o vício de falta de fundamentação arguido pela Impugnante, a existir, localiza-se no regulamento e não no acto tributário de avaliação que fixou o valor patrimonial do seu prédio, e não podendo um regulamento padecer deste tipo de vício improcede fatalmente o pedido de que, por via dessa ilegalidade, se anule aquele acto tributário.(…)”

Assim e em jeito de conclusão:

No acórdão fundamento levou-se à matéria de facto provada que o CL do prédio é de 0,9, de acordo com o SIGIMI, e que foi esse o CL aplicado, bem como o sujeito passivo foi notificado de que o CL foi fixado pela Portaria n.º 982/2004, de 4 de Agosto e, por esse motivo, se considerou que a fundamentação se bastava com a «a individualização do prédio avaliado, a sua identificação geográfica no respectivo concelho e freguesia, a indicação da percentagem e coeficientes legais aplicados, as operações de quantificação e as normas aplicadas, por tal permitir compreender o percurso cognoscitivo e valorativo seguido pelos peritos avaliadores». E, mais se considerou que o vício de falta de fundamentação invocado se referia à Portaria (e não à avaliação em si própria) mas já no acórdão recorrido, embora conste da matéria de facto qual o CL do prédio aplicado (1,75) valor máximo permitido para zona do Seixal 2, impunha-se que a Comissão de Avaliação referisse porquê, o que poderia (e deveria) ter feito desde logo por remissão para a portaria que fixa o zonamento. Porque não o fez, não deu a conhecer ao sujeito passivo qual a razão pela qual o CL foi fixado no valor máximo.

Assim, não só a matéria de facto num e noutro dos acórdãos são diversas, como, apesar de a questão da falta de fundamentação se colocar em ambos, coloca-se sob perspectivas diversas e não opostas e tanto basta para que se considere que no caso concreto não ocorre a apontada oposição de acórdãos.

Daí a consideração que, cremos ter demonstrado, não ocorre a apontada contradição de acórdãos por não ocorrer identidade substancial das situações fácticas subjacentes aos dois arestos, e bem assim também inexiste identidade da mesma questão fundamental de direito. E, tudo conduz a que o recurso deva ser julgado findo.

Assim sendo, não estão, pois, a nosso ver, verificados os pressupostos de que depende o julgamento por oposição de acórdãos, termos em que, ao abrigo do nº 5 do art. 284º do CPPT, se irá julgar findo por não se verificar a apontada oposição.

4- DECISÃO:

Pelo exposto, acordam os Juízes deste STA em julgar findo o recurso.

Custas a cargo da recorrente.

Lisboa, 11 de Dezembro de 2019. – José da Ascensão Nunes Lopes (relator) - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes – Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia - Isabel Cristina Mota Marques da Silva – José Gomes Correia – José Manuel de Carvalho Neves Leitão - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Joaquim Manuel Charneca Condesso - Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos - Aníbal Augusto Ruivo Ferraz - Paulo José Rodrigues Antunes.