Processo 0666/19.8BEAVR

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., S.A., com o número de identificação fiscal e de pessoa coletiva ...24 e com sede na Avenida ..., n.º …2, 1, ... ..., recorreu para a Secção do Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro que julgou improcedente a impugnação judicial o ato de indeferimento da reclamação graciosa que apresentou contra o ato de autoliquidação da Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético, referente ao ano 2018, no valor de € 2.271.663,69, e o ato de liquidação de juros n.º ...62, no valor de € 3.627,44.

Com a interposição do recurso, foram apresentadas alegações e formuladas as seguintes conclusões:

«(…)

A. A RECORRENTE não exerce qualquer actividade no sector electroprodutor, nem sequer em qualquer outro subsector da electricidade, pelo que em nada contribui para o problema da dívida tarifária do SEN, não beneficiando, pois, de nenhuma forma directa ou especial, da actividade do Estado exercida no âmbito do problema em causa (o mesmo acontecendo com grande parte dos sujeitos passivos da CESE).

B. Não tendo qualquer relação com a dívida tarifária do SEN, a RECORRENTE não contribuiu ou beneficiou das circunstâncias que geraram esse problema, pelo que não tem também relação com o consequente desequilíbrio orçamental que o Estado português assumiu como objectivo anular ou atenuar (o mesmo acontecendo com grande parte dos sujeitos passivos da CESE) – e que, em rigor, constituiu o único objectivo da CESE, não só em 2014, ano a que respeitam os actos tributários cuja declaração de ilegalidade se requer, mas também até ao momento.

C. A Recorrente não é parte da causa de tal desequilíbrio, nem retirará da actuação estadual nesse aspecto qualquer benefício que não seja partilhado, em princípio na mesma medida, por todos os particulares.

D. Relativamente ao financiamento de políticas sociais e ambientais do sector energético, que o legislador também inscreveu formalmente como justificação da CESE, não se conhecem, com um grau mínimo de probabilidade objectiva, passados quase três anos do início de vigência do tributo, qual a natureza, o conteúdo e a importância das mesmas, razão pela qual nunca poderemos dar por demonstrada a sua indispensabilidade e, portanto, que os sujeitos passivos do tributo poderão em princípio, alguma vez, ser efectivos beneficiários de uma ou mais das políticas em causa. Ora, se não conseguimos para já vislumbrar uma probabilidade séria desse efectivo benefício, tem de ser dar por não provado enquanto comprovado o benefício potencial ou presumido.

E. Aliás, mesmo que pudéssemos estabelecer uma ligação entre um benefício decorrente das políticas em questão e a actividade das empresas energéticas que não actuam no sector da produção de electricidade – no qual se gerou o problema da dívida tarifária e o consequente desequilíbrio orçamental –, sempre essa ligação seria insuficiente para assegurar a legitimidade da CESE, na medida em que aquelas empresas continuariam a suportar um tributo cuja receita (a restante receita) é afecta a um objectivo com o qual nada têm a ver (a redução da dívida tarifária do sector electroprodutor) e a um outro cuja solução beneficia de igual modo, geral e indiscriminadamente, todos os particulares – para além de

ser ele próprio, em parte, uma consequência daquela dívida tarifária (a consolidação orçamental).

F. De tudo isto sobra que o único objectivo do tributo à luz do qual a sua exigência à Recorrente é perceptível (ainda que não juridicamente sustentável) é o objectivo do financiamento das despesas gerais do Estado e da consolidação das contas públicas, um desiderato tipicamente prosseguido através dos tributos unilaterais.

G. Tanto assim é que, desde o início de vigência do tributo, esse foi o único objectivo prosseguido efectivamente pelo Estado com a receita da CESE: dos autos resulta que aquela receita não foi afecta à redução da dívida tarifária do SEN, porque a parte respectiva nunca chegou a ser transferida, para esse efeito, para o Fundo, nem a qualquer outra política tendente à sustentabilidade do sector energético.

H. Em face do exposto, a CESE não cabe no campo dos tributos bilaterais ou sinalagmáticos (taxas ou contribuições financeiras), por não respeitar o princípio da equivalência: os montantes exigidos não o são para o exercício de uma actividade do Estado de que os sujeitos passivos concretamente em causa beneficiem (directa ou indirectamente, efectiva ou presumivelmente, de modo suficientemente distinto da generalidade dos particulares não abrangidos pela incidência do tributo), não sendo sequer possível dizer que a actividade a financiar é originada, específica ou genericamente, pela daqueles sujeitos passivos.

I. A CESE é, pois, um verdadeiro imposto – um imposto especial sobre alguns operadores de um sector de actividade específico, em razão da sua alegada capacidade contributiva particular.

J. A CESE é um imposto materialmente inconstitucional, por violação do princípio da capacidade contributiva, subprincípio em que se concretiza no campo dos impostos o princípio constitucional da Igualdade (artigo 13º da Constituição), porque a sua base de incidência subjectiva atinge contribuintes que pouco ou nada têm a ver com os fins declarados da “contribuição” (não são de todo beneficiados com as actividades estaduais que a receita pretende financiar nem deram origem aos problemas que aquela é suposto colmatar) – designadamente todos aqueles que não actuam no âmbito do sector da produção de electricidade, como é caso da ora Recorrente.

K. Vista como um imposto sobre o rendimento, a CESE viola ainda o princípio da capacidade contributiva por, ao ter como base objectiva o valor dos activos das empresas abrangidas, constituir uma aproximação indirecta ou presumida aos lucros das mesmas – uma aproximação ou presunção fantasiosa, puramente conjecturada do rendimento real, que facilmente conduzirá a resultados arbitrários: com efeito, a CESE permite ao Estado apurar uma colecta sobre lucros ainda que nenhuma capacidade contributiva se revele efectivamente nessa forma, ou uma colecta igual ou superior aos lucros efectivamente obtidos, caso em que representará uma taxa de 100% ou mais de tributação do rendimento e, nessa medida, um imposto confiscatório.

L. Além disso, a CESE tem um efeito de dupla tributação e sobreposição ao IRC que é inaceitável, acentuado pela decisão do legislador de impedir que aquela seja dedutível em sede do referido imposto, o que define com especial clareza a violência do tributo e a sua inconstitucionalidade, mesmo se considerado como um imposto sobre o património ou uma contribuição financeira, pelo menos por violação do princípio da proporcionalidade.

M. E, na verdade, a CESE apresenta problemas inultrapassáveis também ao nível do respeito devido pelo princípio da proporcionalidade, o qual é violado, em primeiro lugar, na sua dimensão de idoneidade ou adequação, porque a CESE não é um instrumento tendente a resolver o problema da dívida tarifária do SEN – um dos objectivos legislativamente declarados da medida, ao qual é consignado uma parte importante da respectiva receita: não se trata de uma medida que possa assegurar a eliminação ou sequer uma atenuação séria, estrutural, dessa dívida tarifária (mediante uma alteração das regras vigentes em que assenta a sua existência), mas antes, simplesmente, de uma fonte de receita obtida a fim de o Estado continuar a assegurar o objectivo político central quanto à matéria em causa, ou seja, proteger os consumidores finais de electricidade do esforço de redução da dívida tarifária, impedindo o aumento dos preços em medida pelo menos aproximada à exigida por aquela redução.

N. Neste sentido, a CESE é uma medida inócua e indiferente, tendo por referência a sua aproximação ao fim visado, e até contraproducente, porque produz o efeito negativo de adiar a resolução dos desequilíbrios do SEN e, assim, prolongar e acentuar o problema.

O. Depois, a CESE viola o princípio da proporcionalidade também porque é consignada em parte ao financiamento de políticas sociais e ambientais no mesmo ano em que, por exemplo e desde logo, foi reduzida a taxa de IRC em dois pontos percentuais, perdendo-se uma receita pública, já existente, que poderia obviamente servir para aquele fim (não está, assim, cumprida a dimensão da necessidade ou exigibilidade em que assenta a regra da proporcionalidade),

P. e ainda porque, apesar de os objectivos declarados do legislador serem importantes, nunca poderão ser considerados como pretextos suficientes para justificar o prejuízo económico e patrimonial que a CESE inflige nos seus sujeitos passivos, ainda para mais de modo tão violador do princípio da igualdade: na incidência, lembre-se, são incluídas entidades – como a RECORRENTE – que pouco ou nada têm a ver com as causas dos problemas que suscitaram a criação do tributo ou que pouco ou nada beneficiarão, directa e especialmente, com a solução de tais problemas (desrespeita-se, assim, a dimensão da proporcionalidade em sentido estrito ou do equilíbrio).

Q. A Sentença a quo deveria, pois, ter decidido no sentido da desaplicação dos artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e 12.º do regime jurídico da CESE, aqueles que concretizam as violações da Constituição arguidas nos autos. Não o tendo feito, incorre em vício de violação de lei, devendo por isso ser revogada.».

Rematou as suas conclusões pedindo fosse o recurso julgado procedente, por provado, com todas as consequências legais, designadamente a anulação da Sentença recorrida.

A Recorrida não apresentou contra-alegações.

O Mm.º Juiz lavrou douto despacho de admissão do recurso, atribuindo-lhe subida imediata nos próprios autos e fixando-lhe efeito meramente devolutivo e ordenou a subida dos autos.

Em decisão sumária da Ex.ma Senhora Desembargadora Relatora, o Tribunal Central Administrativo Norte julgou-se incompetente em razão da hierarquia para conhecer do recurso e declarou competente para o efeito a Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo.

Recebido o processo neste tribunal e cumpridas as formalidades subsequentes, foram os autos com vista o M.º P.º.

O Ex.mo Senhor Procurador-Geral Adjunto lavrou douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Com dispensa dos vistos legais, cumpre decidir.

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2. Ao abrigo do disposto no artigo 663.º, n.º 6 do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 679.º do mesmo Código, dão-se aqui por reproduzidos os factos dados como provados em primeira instância.

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3. Vem o presente recurso interposto da douta sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro que, tendo concluído que os artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e 12.º do regime jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético [doravante “CESE”] aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31/12 (Orçamento do Estado para 2014) [e alterado pelo artigo 238.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31/12 (Orçamento do Estado para 2015), pela Lei n.º 33/2015, de 27/4, pelo artigo 264.º da Lei n.º 42/2016, de 28/12 (Orçamento do Estado para 2017) e que o artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro manteve em vigor para o ano de 2018] não padecia das inconstitucionalidades invocadas pela Recorrente, julgou improcedente o pedido de anulação do ato de indeferimento da reclamação graciosa do ato de autoliquidação desse tributo para o ano de 2018 e do ato de liquidação dos juros compensatórios respetivos.
Com o assim decidido não se conforma a Recorrente por entender que a sentença recorrida deveria ter decidido no sentido da desaplicação dos referidos artigos do regime jurídico a CESE, por concretizarem as indicadas violações da Constituição. E que, não o tendo feito, incorreu em vício de violação de lei, devendo ser revogada.

Em concreto, a Recorrente considera que a CESE deveria ter sido qualificada como imposto e, nesse pressuposto, como um tributo inconstitucional por violação do princípio da capacidade contributiva, subprincípio em que se concretiza, no campo dos impostos, o princípio constitucional da igualdade (artigo 13º da Constituição da República Portuguesa), mas também enquanto princípio definidor dos concretos limites máximos dos impostos – por aplicação complementar dos princípios da proporcionalidade (n.º 2 do seu artigo 18º), da livre iniciativa (artigo 61º) e da propriedade privada (artigo 62º).

Adicionalmente, a Recorrente considera que a CESE é inconstitucional por violação do princípio da proporcionalidade, ainda que deva ser qualificada como uma contribuição financeira [ver as conclusões “L” e seguintes].

Deve referir-se desde já que o entendimento segundo a qual o CESE é uma contribuição financeira e normas que modelam o respetivo regime jurídico não violam os princípios da capacidade contributiva, da tributação pelo rendimento real, da proporcionalidade e da igualdade na repartição dos encargos públicos, foi reafirmado em diversos acórdãos deste tribunal (acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 16/09/2020, de 16/12/2020, de 23/06/2021, de 13/07/2021, de 8/09/2021, de 6/10/2021, de 10/11/2021, de 2/02/2022, processos n.ºs 0387/17.6BEMDL, 0415/16.1BEVIS 0314/18.3BEVIS, 03037/16.4BELRS, 0545/19.

9BEPRT e 01587/18.7BEPRT, 01676/19.0BEPRT, 01471/17.1BEPRT, 0810/18.2BESNT) e sancionado por diversas decisões do Tribunal Constitucional (no sentido da não inconstitucionalidade das normas dos artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e 12.º do regime jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético, nas redações de 2014 e de 2016, podem ver-se, entre muitos outros, os acórdãos do Tribunal Constitucional de 22 de Setembro de 2021, com o n.ºs 735/2021 e 736/2021).

A questão a que importa responder agora é a de saber se esse julgamento mantém atualidade e pode ser transposto para a CESE de 2018, ou deve ser revisto à luz do acórdão do Tribunal Constitucional de 16 de março de 2023, tirado no processo n.º 480/2022 (acórdão n.º 101/2023), onde foi concluído que, a partir de 2018, já não é possível firmar o necessário nexo entre as prestações públicas que a CESE se destinava a financiar e o grupo de sujeitos passivos que exercem a atividade de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural e, por tal razão, decidido julgar inconstitucional, por violação do artigo 13.º da Constituição, a norma do artigo 2.º, alínea d) do regime jurídico respetivo «na parte em que determina que o tributo incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º do mesmo regime, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2018, sejam concessionárias das atividades de transporte, de distribuição ou de armazenamento subterrâneo de gás natural (nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 140/2006, de 26 de julho, na sua redação atual)».

Decisão que, o mesmo Tribunal reafirmou e estendeu, entretanto, à a norma contida no artigo 2.º, alínea k), do regime jurídico da CESE (aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro), cuja vigência foi prorrogada para o ano de 2019 pelo artigo 313.º da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, na parte em que determina que o tributo incide sobre o valor dos elementos do ativo a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º, da titularidade das pessoas coletivas que integram o setor energético nacional, com domicílio fiscal ou com sede, direção efetiva ou estabelecimento estável em território português, que, em 1 de janeiro de 2019, sejam comercializadores grossistas de petróleo bruto e de produtos de petróleo (nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 31/2006, de 15 de fevereiro) – acórdãos de 12 de março de 2024, no processo n.º 1114/2022 (acórdão n.º 196/2023) e no processo 303/2023 (acórdão n.º 197/2024).

Importa referir que, sobre a mesma matéria, foram, entretanto, proferidos vários acórdãos onde foi decidido manter o juízo de não inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e 12.º do regime jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético e na redação em vigor no exercício fiscal de 2018 (ver, a título exemplificativo, os acórdãos de 6 e de 7 de junho de 2023 – n.ºs 338/2023, 369/2023 e 372/2023).

Certo é que, por haver oposição entre o primeiro destes acórdãos e o supra referido acórdão n.º 101/2023, dele houve recurso para o Plenário do Tribunal Constitucional, tendo sido acordado em 14 de maio último (acórdão n.º 381/2024) e no que para aqui importa, o seguinte:

a) Reafirmar o entendimento daquele Tribunal quanto à questão da qualificação jurídico-tributária da CESE, na redação vigente para o exercício de 2018, como «uma contribuição financeira»;

b) manter o juízo de não inconstitucionalidade as normas constantes dos artigos 2.º (Incidência subjetiva), 3.º (Incidência objetiva), 4.º (Isenções), 11.º (Consignação) e 12.º (Não dedutibilidade), preceitos que foram mantidos em vigor por força da renovação da CESE para o ano de 2018 operada pelo artigo 280.º da LOE 2018; e por conseguinte

c) não julgar inconstitucional o disposto no artigo 2.º, alínea d), do regime jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético, aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, mantido em vigor pelo artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro.

Este julgamento é integralmente transponível para o caso dos autos.

Assim, remetendo para o julgamento de não inconstitucionalidade ali proferido e ao abrigo da faculdade concedida pelo n.º 5 do artigo 663.º do Código de Processo Civil, na redação aqui aplicável, a coberto do artigo 281.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, importa, também aqui negar provimento ao recurso.

A circunstância de a fundamentação do recurso ter acolhido, por remissão, a fundamentação de precedente acórdão, determinando menor complexidade na solução jurídica das questões decidendas, conjugada com o facto de o montante da taxa de justiça devida (nos termos da tabela I-B anexa ao Regulamento das Custas Processuais) ser manifestamente desproporcionado em face do concreto serviço prestado, quebrando a relação sinalagmática inculcada no pagamento da taxa, justifica a dispensa total do pagamento do remanescente da taxa de justiça (artigo 6.º n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais).

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4. Conclusão:
As normas constantes dos artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e 12.º regime jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético, aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, mantidas em vigor pelo artigo 280.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, para o ano fiscal de 2018, não são inconstitucionais.

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5. Decisão
Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso

Custas pela Recorrente, com dispensa total do pagamento do remanescente da taxa de justiça.

Lisboa, 27 de novembro de 2024. – Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (relator) – Pedro Nuno Pinto Vergueiro – Isabel Cristina Mota Marques da Silva.