1. A…………. SA. vem interpor recurso jurisdicional de revista para este STA, do acórdão do TCAS proferido em 4.7.2019, que, concedeu provimento ao recurso interposto do Saneador-Sentença do TAF de Sintra – que julgara procedente a ação administrativa especial de impugnação, anulando o ato, de 12.7.2012, do Conselho Diretivo do Instituto de Segurança Social, I.P. [ISS], que tinha indeferido o recurso hierárquico da decisão proferida pelo Diretor de Núcleo do Centro Distrital de Lisboa, determinando a reposição da totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego a 5 trabalhadores em vez do montante das prestações efetivamente pagas – mantendo o ato impugnado na ordem jurídica. 2. Para tanto alegou em conclusão: “1. O presente recurso de revista é admissível ao abrigo do disposto no artigo 150º do CPTA nº 1 e 2, por estar em causa a apreciação de duas questões, que pela sua relevância jurídica e social, se revestem de importância fundamental e a admissão do recurso ser claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, isto é a definição de acto confirmativo que é irrecorrível e a interpretação do abrigo 63º do Dec-lei 220/2006 de 3 de Novembro. 2. O acórdão recorrido viola o artigo 268º nº 4, da Constituição da República Portuguesa, que consagra o direito de defesa da recorrente contra a decisão do Conselho Directivo do ISS,IP, proferida no recurso hierárquico de impugnação dos ofícios que liquidaram a totalidade das prestações iniciais do subsídio de desemprego a que os trabalhadores cujos contratos cessaram teriam direito, em vez do que efetivamente lhes foi pago. 3. A norma do artigo 53º do CPTA é uma norma excepcional, que não se aplica no caso sub judice. 4. Não existe norma excecional que afaste a impugnação judicial de decisões proferidas em recurso hierárquico facultativo a menos que sejam revogatórias, pelo que o Tribunal a quo decide mal esta matéria. 5. No caso dos autos as decisões impugnadas judicialmente não são atos meramente confirmativos. 6. As comunicações emitidas pelos Centros Distritais da Segurança Social de Faro, Lisboa, Porto e Setúbal, nada mais são do que ofícios de aviso de pagamento. 7. A decisão do recurso hierárquico que foi objecto de recurso contencioso para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra foi proferida pelo Diretor de Núcleo do Centro Distrital de Lisboa do Instituto da Segurança Social, IP., isto é, por sujeito diferente do emissor do ato recorrido, isto é, os Diretores de Núcleo dos Centros Distritais. 8. O Diretor de Núcleo do Centro Distrital de Lisboa negou provimento ao recurso, para o que fundamentou o ato decisório como legalmente imposto. E os fundamentos desta decisão são diferentes dos fundamentos constantes das anteriores comunicações para pagamento. 9. A decisão do recurso hierárquico é impugnável porque manifestamente não se trata da típica homologação, ou aprovação, do “visto” ou da confirmação, tem eficácia externa própria e possui autonomamente natureza de ato lesivo de direitos e interesses protegidos.
Jurisprudência
Processo 0940/12.4BESNT
10. A decisão proferida no recurso hierárquico não pode ser confundida com os ofícios, pois emanam, em diferentes datas, de órgãos distintos e têm fundamentos distintos. Mesmo pertencendo à mesma pessoa coletiva, tem eficácia externa própria e possui autonomamente natureza de ato lesivo de direitos e interesses protegidos, para além de se pronunciar, pela primeira vez, sobre as questões suscitadas no requerimento de interposição do recurso hierárquico. 11. As disposições dos artigos 51º e 59º nº 4 e 5, do CPTA permitem que o cidadão possa defender-se mediante a impugnação administrativa e/ou jurisdicional do ato, de imediato ou só no final do recurso hierárquico e não significam que a decisão do recurso hierárquico facultativo não é impugnável. 12. O sistema judicial permite um duplo grau de recurso, sendo um administrativo e o outro contencioso. Caso o cidadão opte pelo recurso hierárquico facultativo, sempre poderá impugnar judicialmente a decisão que venha a ser proferida. 13. A decisão do recurso hierárquico do caso em apreço pronuncia-se decisória e fundamentadamente sobre a interpretação do artigo 63º do DL 220/2006 e não é um ato meramente confirmativo. 14. Carece de qualquer relevância para a decisão do presente recurso o Acórdão TCAN de 19 de Fevereiro de 2016, in Proc. nº 1327/09.1 BEBRG, pelo que o Acórdão recorrido faz uma má interpretação do direito e da jurisprudência. 15. Decidem pela recorribilidade da decisão em casos em tudo idênticos ao dos autos os Doutos Acórdão do STA, respectivamente de 19/06/2014, de 12/07/2018, proferido no processo 01308/13 e Acórdão do STA, de 13/03/2019, proferido no processo nº 0358/18.5BESNT, todos disponíveis em www.dgsi.pt 16. Improcede a exceção da inimpugnabilidade do ato conforme douta fundamentação doutrinal e jurisprudencial contida na douta sentença recorrida. 17. Julga-se mal no Acórdão recorrido quando se conclui que o despacho que negou provimento ao recurso hierárquico se limita a confirmar o ato recorrido, ocorrendo identidade entre as partes, de objecto e de decisão e que, consequentemente é um ato meramente confirmativo. 18. A recorrida reconhece que as cessações dos contratos de trabalho por mútuo acordo a que se reportam os autos excedem os limites previstos no nº 4 do artº 10º do Dec-Lei 220/2005 de 3 de Novembro, o que a fez cair na alçada do disposto no artº 63º do citado diploma. 19. O referido artº 63º encontra-se inserido na secção I Responsabilidade e não na secção II Regime Sancionatório. Do ponto de vista sistemático esta inserção exclui que a obrigação de devolução à Segurança Social das quantias por esta despendidas tenha como fonte o regime sancionatório. Tem apenas como fonte o regime da responsabilidade civil pelos danos causados.
20. A responsabilidade prevista no artº 63º tem natureza indemnizatória e não penal, e rege-se pelo disposto no artº 483º do Código Civil. 21. O artigo 63º confere à Segurança Social o direito de ser ressarcida dos danos que lhe foram causados (artº 483º C. Civil) e estes não excedem os montantes do subsídio de desemprego que aquela, efetivamente, pagou aos beneficiários. 22. O limite máximo do valor a indemnizar é o valor das prestações efetivamente pagas pela Segurança Social e, por isso, se usa os termos restituição ou reposição, os quais significam a restauração de uma situação anterior. 23. A exigência de um valor superior constituiria, na parte excedente, um enriquecimento sem causa e seria, de outro ponto de vista, um verdadeiro imposto criado por decreto-lei governamental quando a criação de impostos constitui matéria da competência exclusiva da Assembleia da República. Estaria, em consequência, ferido de inconstitucionalidade o que determinaria a sua ilegalidade. 24. O legislador não quis criar, através do artigo 63º, do Dec-Lei 220/2006, para a Segurança Social uma fonte de receita de valor superior aos encargos efetivamente suportados, caso contrário o artigo 63º, do DL 220/2006, de 03/11, seria inconstitucional por violação do artigo 168º da CRP. 25. A restituição à Segurança Social do valor dos subsídios pagos satisfaz os objetivos enunciados no preâmbulo do Dec-Lei 220/2006 uma vez que essa reposição mantém a poupança dos recursos da Segurança Social e combate a fraude, dado que são os empregadores que têm que suportar os encargos emergentes dos atos praticados e não a Segurança Social. O empregador nada beneficia com esta situação. 26. A ratio legis foi a de que nem o trabalhador fosse prejudicado por uma declaração errónea da empresa, nem a Segurança Social sobrecarregada por causa da proteção que, mesmo em condições erróneas, tem que continuar a prestar. 27. Esta interpretação está conforme ao disposto no artº 9º nº 3 do Código Civil sendo a solução mais acertada a responsabilização do empregador que se vê obrigado a ressarcir os prejuízos que a sua declaração causou. 28. O artº 63º do Dec-Lei 220/2006 de 3 de Novembro deve ser interpretado como criando ao empregador a obrigação de pagar à Segurança Social o valor que esta efetivamente despendeu no período de concessão da prestação inicial de desemprego e não o pagamento do valor correspondente à totalidade do valor previsível para esse período mesmo que a Segurança Social não tenha pago esse valor. 29. Esta interpretação está conforme ao disposto no artº 9º nº 3 do Código Civil sendo a solução mais acertada a responsabilização do empregador que se vê obrigado a ressarcir os prejuízos que a sua declaração causou. 30. Neste sentido o Acórdão do STA, de 19/06/2014, Procº 01308/13 e Acórdão do STA, de 12/07/2018 no Procº 0653/18, ambos disponíveis in www.dgsi.pt.
31. Ao atribuir carácter punitivo e sancionatório ao artigo 63º cuja interpretação se julga, o Acórdão recorrido viola o disposto no artigo 165º da Constituição da República Portuguesa, que estatui que é reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo – o que não é o caso do DL 220/2006 – legislar, entre outras sobre as matérias previstas nas alíneas c) e d) deste artigo, ou seja, “definição de crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pressupostos, bem como processo criminal e Regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo”. 32. A interpretação defendida no Acórdão Recorrido viola o princípio da tipicidade e da determinabilidade da lei penal, aplicável à definição dos ilícitos de mera ordenação social. 33. A obrigação do pagamento de valores superiores aos que foram desembolsados pela Segurança Social constituiria um verdadeiro imposto, a previsão de sanção penal ou contra-ordenacional, criado por Dec. Lei do Governo quando esta é da exclusiva competência da Assembleia da República, o que determinaria também a inconstitucionalidade do artº 63º do Dec. Lei 220/2006 na interpretação que a Segurança Social dele pretende fazer e que o Tribunal a quo segue, pelo que julga mal. 34. Só é punível o facto praticado com dolo ou, nos casos especialmente previstos na lei, “com negligência” (cfr. art.º 8.º, n.º 1, do RGCOC), ou seja, a imputação e punição dos factos contra-ordenacionais exigem um nexo de imputação subjetiva numa destas duas modalidades, o que não está previsto para a norma em apreço nem consta da notas de reposição ou decisão do recurso hierárquico que não imputam a conduta à ora recorrente a título de negligência ou dolo. 35. O Tribunal a quo fez uma interpretação extensiva do referido artigo 63º e retira da letra da lei um conteúdo que a mesma não contém, fazendo uso de interpretação proibida por lei porque não pode atribuir-se a esta disposição legal um carácter punitivo que a mesma não contém. 36. Não pode seguir-se o entendimento do Acórdão recorrido que julga sem a base factual da matéria assente que lhe permitisse concluir que houve fraude punível, pelo que se impõe a revogação da decisão. 37. Deve ser declarada a nulidade do acto impugnado por violação do artigo 63º, do DL 220/2006 de 03 de Novembro, o qual na interpretação que lhe é dada pelo ISS IP, é inconstitucional. 38. Deve, assim, o Instituto de Segurança Social, IP ser condenado a praticar um ato administrativo nos termos do qual é apenas devido o valor das prestações de subsídio de desemprego efetivamente pago dentro do período inicial da sua concessão. 39. A recorrente deve repor apenas as prestações de subsídio de desemprego efetivamente pagas pela Segurança Social, IP aos trabalhadores. 40. Em face do exposto deve ser concedido provimento ao recurso e ser revogada a sentença recorrida, e em consequência, julgar-se improcedente a exceção de irrecorribilidade do ato e anular-se a decisão impugnada nos presentes autos, que determina a reposição da totalidade da concessão da prestação inicial de desemprego deferida, condenando-se a
Recorrida a praticar o ato administrativo nos termos do qual apenas é devido o valor das prestações de subsídio de desemprego efetivamente pago dentro do respetivo período inicial da sua concessão. Assim se fará Justiça.” 3. O Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS,I.P.) deduziu contra-alegações, concluindo da seguinte forma: I - Vem o presente recurso interposto do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, a 04/07/2019, que concedeu provimento ao recurso jurisdicional e revogou o saneador-sentença recorrido, com a consequente manutenção do ato impugnado na ordem jurídica. II - A decisão proferida em primeira Instância, pelo TAF de Sintra, julgou procedente a ação administrativa especial de impugnação de ato, intentada pela ora Recorrente e, consequentemente, anulou a decisão impugnada – decisão do Conselho Directivo do ISS, I.P., de 12/07/2012, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto da decisão proferida pelo Director de Núcleo do Centro Distrital de Lisboa [DNL], mantendo-a, decisão esta que tinha determinado a reposição da totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego deferida aos trabalhadores em questão, 1- B…………, 2- C…………, 3- D………., 4- E…………., e 5- F…………., por ter excedido as quotas previstas no artigo 10º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 220/2006, de 3 de Novembro, de acordo com o artigo 63º do mesmo diploma - e condenou o ora Recorrido, ISS, l.P., a praticar um ato administrativo nos termos do qual é apenas devido o valor das prestações de desemprego efetivamente pagos dentro do respetivo período inicial da sua concessão. III - Desde já se diga que, contrariamente ao referido pelo ora Recorrente nas alegações que se contestam, o ato que negou provimento ao recurso hierárquico, e que a douta decisão agora recorrida julgou, e bem, como meramente confirmativo, foi proferido pelo Vogal do Conselho Diretivo do ISS, I.P. (e não pelo Diretor de Núcleo do Centro Distrital de Lisboa – como consta, por exemplo, nos pontos 7 e 8 das conclusões do recurso). IV - Na verdade, a ora Recorrente peticionou, em primeira instância, a anulação do ato administrativo consubstanciado no despacho do Conselho Diretivo do ora Recorrido, proferido a 12/07/2012, que indeferiu o recurso hierárquico pela mesma interposto a 03/02/2010, com referência às decisões notificadas através dos ofícios, respectivamente, n.° 351708, de 27/11/2009 e 26/11/2009 (fls. 34 e 33 do pa. volume 1 e fls 13 e 21 do p.a. volume III) e ainda pelo ofício de 30/12/2009, pelo Centro Distrital de Lisboa (fls. 30 a 28 do p.a. volume 1 e fls. 26, 25 e 24 do p.a. volume III), ofício n.° 310372, de 10/12/2009 (fIs. 32 do p.a. volume 1 e fIs. 8 do p.a. volume IV) e ofício n.° 29842, de 11/02/2010 pelo Centro Distrital do Porto (fls. 12. e 13 do p.a. volume IV), de 21/12/2009 pelo Centro Distrital de Setúbal (fls. 31 do p.a. volume 1), por serem, na sua opinião, injustas e inconstitucionais. V - De acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo (STA) (cfr., entre muitos outros, os Acórdãos do STA de 18/03/1999 (rec. 32209), de 19/12/2001 (rec. 422143), de 26/09/2002 (rec. 195/02), de 18/12/2002 (rec. 48366), de 01/02/2005 (rec. 971/04), de 11/10/2006 (rec. 614/06), e de 12/04/2007 (rec. 1218/06), “só se verifica uma situação de confirmatividade entre atos administrativos que apresentem objeto e conteúdo idênticos e dirigindo-se ao mesmo destinatário, limitando-se a repetir a mesma decisão, perante o mesmo condicionalismo, de facto e de direito (sem pois que o reexame dos pressupostos decorra de revisão imposta por lei), existindo assim perfeita identidade entre os mesmos, de modo que, o segundo ato se limita a repetir o anterior, utilizando a mesma fundamentação, sem nada inovar na ordem jurídica, caso em que não apresenta, em princípio,
lesividade autónoma e, consequentemente, não será contenciosamente recorrível” (Acórdão do STA de 19/06/2007, rec.0997/06) VI - De facto, “O problema da confirmatividade do ato só se coloca quando o ato alegadamente confirmado seja, de “per si” recorrível contenciosamente” (Acórdão do STA de 9/03/2000, proc. 45805), porquanto o legislador constitucional fez corresponder a recorribilidade à lesividade, afastando-a da definitividade. Neste sentido, Acórdãos do STA de 9/12/2009 (proc. 019/09) e de 16/12/2009 (proc.0140/09), defendendo este último que: “l - Hoje, face ao artigo 51°, n.° 1 do CPTA, a impugnabilidade do ato administrativo depende apenas da sua externalidade, ou seja, da suscetibilidade de produzir efeitos jurídicos que se projetem para fora do procedimento onde o ato se insere. lI — Assim, torna-se irrelevante (...) que ele seja definitivo ou não, lesivo ou não, bem como a sua localização no procedimento (início, meio ou termo).” Nesta medida, o que verdadeiramente importa apurar, é se a decisão impugnada mantém inalterado o comando do ato primário pois, neste caso, ela não constitui ato contenciosamente recorrível, por nada inovar na ordem jurídica e, por consequência, não possuir lesividade própria. VII - Neste sentido, e com aplicação expressa nos presentes autos, Acórdão do STA de 22/04/2004, proferido no proc. 0125/04: “II- O ato administrativo impugnável através de recurso hierárquico facultativo é direta e imediatamente impugnável por via contenciosa (artº167º, n.º 1 do CPA). III- O ato proferido em decisão do recurso hierárquico facultativo que se limita a confirmar o ato recorrido não é ato lesivo, não sendo impugnável contenciosamente.”. VIII - Atente-se ainda no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, proferido no Proc. n.º 00470/13.7BECBR, a 22/05/2015: “I - A impugnabilidade contenciosa de atos administrativos assenta no conceito de atos dotados de eficácia externa (Atual ou potencial), ainda que inseridos num procedimento administrativo, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos — artigo 51.° n.° 1 do CPTA. II — Os atos que se limitam a confirmar ou a reafirmar atos anteriores já contenciosamente impugnáveis, verificando-se entre os mesmos, os meramente confirmativos e os confirmados tríplice identidade (de partes, pretensão e causa de pedir), não são contenciosamente impugnáveis quando o ato confirmado preencha os pressupostos (de impugnação e de notificação) previstos no artigo 53.° do CPTA. III — O ato de não provimento de recurso hierárquico apresentado pela Recorrente do ato de indeferimento da sua pretensão de admitir trabalhadora para substituir o posto de trabalho de outra, em sede de Contrato de Incentivos Financeiros, assente no facto de tal trabalhadora se não encontrar em situação de desemprego involuntário conforme condição prevista na inerente legislação, reafirma o que já havia sido decidido antes sem produzir qualquer efeito inovatório na esfera jurídica daquela, constituindo um ato meramente confirmativo do anterior acto administrativo, contenciosamente impugnável.” IX - Repare-se ainda no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, proferido no processo n.° 1327/09.1BEBRG, de 19/02/2016, o qual cita o Acórdão do STA, proferido no processo no Proc. 0430/05, de 22/02/2006, que conclui que o ato impugnado é “um ato confirmativo, o tipo de atos «que se limitam a confirmar atos anteriores que “já eram contenciosamente impugnáveis — ou, sob outra perspectiva” trata-se de atos que provêm do mesmo autor ou do seu superior hierárquico, limitados a, perante insistência do interessado, reafirmar o que já havia sido decidido antes”.
X - Deste modo, consideram-se atos confirmativos os atos que mantêm um ato administrativo anterior, exprimindo concordância com ele e recusando a sua revogação ou modificação, nada acrescentando nem retirando a esse ato, antes mantendo na ordem jurídica a resolução individual e concreta constante do mesmo, constituindo requisitos dos actos meramente confirmativos: a) que o ato confirmado seja do conhecimento do interessado, em ordem à sua recorribilidade; b) que haja identidade de sujeitos; c) que entre o ato confirmado e o ato confirmativo haja a mesma situação fáctica, o mesmo regime jurídico e a mesma decisão. XI - Haverá identidade de sujeitos quando o autor e o destinatário dos atos em questão sejam os mesmos, sendo que, no que concerne à autoria do ato, e ao contrário do que entendeu a decisão proferida em primeira instância, não é requisito essencial a idêntica personalidade dos autores dos atos em causa, dado que o que releva para este efeito é a origem da titularidade dos poderes exercidos ao praticar-se o ato administrativo. Haverá a mesma situação fáctica e o mesmo regime jurídico se forem as mesmas as circunstâncias de facto e de direito e se ocorrer identidade nos fins a atingir com a prática dos atos confirmado e confirmativo. Haverá identidade de decisão se ocorrer identidade da resolução dada ao caso concreto, mas também identidade de fundamentação e identidade das circunstâncias ou pressupostos da decisão. XII - As decisões primárias, praticadas pelos Centros Distritais foram devidamente notificadas à ora Recorrente, com indicação dos meios de impugnação administrativa e judicial de que poderia lançar mão, tendo esta optado pela interposição de recurso hierárquico meramente facultativo. XIII - A este propósito, veja-se ainda o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 22/02/2013, Proc. n.º 3/09.0BEBRG, “É certo que a nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnarem junto dos tribunais administrativos quaisquer atos ou condutas desenvolvidos pela Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma (cfr. art. 268.º, n.º 4 da CRP)” e, “O CPTA, no seu art. 51.º, veio definir, como princípio geral, o que é tido como ato contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na “eficácia externa”, prevendo-se no preceito legal que “… ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos …” (n.º 1)”, ao que acresce “Naquela definição parece mostrar-se pressuposto um conceito material de ato administrativo que se mostra enunciado no art. 120.º do CPA, mas, no entanto, como refere J.C. Vieira de Andrade “… o conceito processual de ato administrativo impugnável não coincide com o conceito de acto administrativo, sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito. … É mais vasto apenas na dimensão orgânica, na medida em que não depende da tradicional qualidade administrativa do seu Autor … - artigo 51.º, n.º 2. … É mais restrito, na medida em que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial os atos cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 51.º, n.º 1) - devendo entender-se que atos com eficácia externa são os atos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas (na esfera jurídica dos destinatários), independentemente da respetiva eficácia concreta …” (in: “A Justiça Administrativa - Lições”, 2012, 12.ª edição, págs. 186/187).”.
XIV - A decisão sobre o recurso hierárquico não tem eficácia externa e também o seu conteúdo não é lesivo ou potencialmente lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos, uma vez que foi no sentido de confirmar nos seus precisos termos o ato recorrido, pelo que, como se vem dizendo, é inimpugnável por ser meramente confirmativo, XV - Relativamente ao ato meramente confirmativo, veja-se ainda o disposto no artigo 53º do CPTA, sendo entendido por ato confirmativo, o que se limita a repetir um ato administrativo anterior que nada acrescenta, nem retira ao seu conteúdo. (neste sentido, Almeida, Mário Aroso de e Cadilha, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, Almedina, Coimbra, Fevereiro 2007, p.323). XVI - Acresce, “A impugnabilidade do ato confirmativo depende de o ato confirmado se ter tornado ou não oponível aos interessados. Se o ato confirmado tiver sido notificado ao interessado ou publicado, sendo de publicação obrigatória, produz efeitos jurídicos externos, sendo esse o acto susceptível de impugnação nos termos previstos no artigo 51º, n.º 1.” (cfr. Almeida, Mário Aroso de e Cadilha, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, Almedina, Coimbra, Fevereiro 2007, p.324) (sublinhado nosso). XVII - Ora, como resulta do despacho que negou provimento ao recurso hierárquico interposto pela Recorrente — matéria provada, fundamentação de facto da decisão da primeira instância, alínea 14), este limita-se a confirmar o ato recorrido, verificando-se identidade entre as partes (ISS, I.P. e a entidade empregadora ora Recorrente), identidade de objecto (reposição das prestações de desemprego deferidas aos trabalhadores despedidos pela Recorrente), e ainda identidade de decisão (ambos os atos pugnam pela obrigatoriedade de reposição das prestações de desemprego deferidas aos trabalhadores despedidos pela Recorrente, com base no mesmo fundamento e circunstâncias, não ter esta respeitado o limite previsto nos n.°s 4 e 5 do artigo 10.º e ter criado a convicção nos trabalhadores de que tais limites estariam cumpridos, nos termos e para os efeitos do artigo 63°, todos do Decreto-Lei n.° 220/2006, de 3 de Novembro). XVIII - Assim, dado que os atos confirmados foram objecto de notificação à Recorrente, a impugnação do ato confirmativo, ou seja, do despacho que indeferiu o recurso hierárquico, deveria ter sido rejeitada, ao abrigo da alínea b) do artigo 53.° do CPTA, então em vigor, devendo o ora Recorrido ter sido absolvido da instância, pelo TAF de Sintra. XIX - Deste modo, esteve bem o Acórdão ora recorrido, entendendo que o ISS, I.P. deveria ter sido absolvido da instância com fundamento no citado artigo 53º, al. b) do CPTA, então em vigor. XX – Por sua vez, concluiu a decisão proferida em primeira instância que o ora Recorrido deveria praticar um novo ato administrativo que ordenasse a Recorrente ao pagamento dos montantes efetivamente pagos a título de prestações de desemprego aos trabalhadores em causa, ao invés do pagamento do montante correspondente à totalidade ao período de concessão da prestação inicial de desemprego, nos termos e para os eleitos do artigo 63.° do Decreto-Lei n.° 220/2006, de 3 de novembro. XXI - A situação em apreço não tem sido de solução pacífica a nível dos Tribunais, merecendo soluções manifestamente contraditórias, inclusivamente, emanadas do mesmo Tribunal. Apesar de a decisão da primeira instância aludir a decisões proferidas no mesmo Tribunal nos Acórdãos de 07/04/2015, de 02/05/2014 e 19/05/2015, e ainda na ação Proc. n.
° 941/12.2BESNT, supostamente todas em sentido idêntico, a verdade é que o mesmo Tribunal proferiu Acórdão em 23/07/2013, num caso em tudo semelhante aos dos presentes autos, sendo de frisar que os intervenientes são exatamente os mesmos do presente processo (ISS, I.P. e A…………), decidiu em sentido diametralmente oposto. XXII - O Acórdão ora citado, que julgou a ação improcedente e absolveu o Réu dos pedidos, decidiu que “se o tribunal perfilhasse o entendimento da autora, o montante a restituir pela mesma ao Instituto corresponderia apenas à soma dos subsídios pagos aos trabalhadores ……., …….. e ……... Mas não é isso que diz a letra da lei, a saber o art.63º do DL 220/2006, que manda a autora pagar ao Instituto o montante correspondente à totalidade do período de concessão. Esta solução, disseram já os tribunais superiores, enquadra-se nos objectivos do diploma aqui em causa que pretendendo proteger as situações de trabalhadores no desemprego, visa também combater a fraude e promover a poupança de recursos na segurança social (...) A lei obriga portanto a entidade patronal a pagar a totalidade das prestações concedidas à segurança social.” XXIII - Com efeito, a Recorrente, enquanto entidade empregadora, é responsável pelo pagamento do montante correspondente à totalidade ao período de concessão da prestação inicial de desemprego, independentemente de dolo, culpa ou erro (da entidade empregadora), ao criar tal convicção do trabalhador no preenchimento das condições previstas no n.° 4 do artigo 10.º, conforme determina o artigo 63.° do Decreto-Lei n.° 220/2006, de 03/11. XXIV - O artigo 63.° em causa não qualifica o comportamento da entidade empregadora, ao contrário do que sucede, por exemplo, no artigo 483º do Código Civil, apenas imputa a responsabilidade da entidade empregadora no caso de incumprimento dos requisitos previstos no n.° 4 e 5 do artigo 10.º do Decreto-Lei citado, cuja génese visa combater a precariedade laboral e o “desemprego fácil”, e imprimir um sentimento de responsabilidade perante a sociedade e a sustentabilidade do sistema de segurança social. XXV - O legislador entendeu que se o empregador não cumpriu os pressupostos legais para fazer cessar os contratos de trabalho, deve ser responsabilizado pelo pagamento da totalidade do período para que é concedida a prestação inicial de desemprego, solução que se enquadra nos objetivos do diploma aqui em causa, o qual, pretendendo proteger as situações de trabalhadores no desemprego, visa também combater a fraude e promover a poupança de recursos na segurança social (cfr. preâmbulo do referido diploma; neste sentido, entre outros, acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 19.11.2009, Proc. nº 05013/09). XXVI - O Recorrido não pretende qualquer benefício ao dar cumprimento a uma norma legal que determina a responsabilidade da ora Recorrente no pagamento do montante correspondente à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego (artigo 63.° do Decreto-Lei n.°220/2006, já citado). XXVII - Contrariamente ao entendimento da ora Recorrente, quando a norma (artigo 63º) prevê o pagamento correspondente à “totalidade” do período de desemprego concedido ao trabalhador, é mesmo a “totalidade” concedida, mostrando-se a interpretação literal adequada. Ora, considerando as várias alterações que o Decreto-Lei n.º 220/2006, de 3 de Novembro teve até ao momento, houve oportunidade para alterar o preceito em causa, o que não sucedeu.
Logo, será de concluir que o que ficou dito na norma, foi precisamente aquilo que o legislador pretendeu dizer: “ficando o empregador obrigado perante a segurança social ao pagamento do montante correspondente à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego.” (negrito e sublinhado nossos) XXVIII - Mais se diga que, e a propósito do alegado pela Recorrente, a responsabilidade objetiva (sem culpa), não deixa de ser responsabilidade, para a qual existe uma cominação. In casu, a norma em apreço prevê que “Nas situações em que a cessação do contrato de trabalho por acordo teve subjacente a convicção do trabalhador, criada pelo empregador, de que a empresa se encontra numa das situações previstas no n.º 2 do artigo 10.º ou de que se encontram preenchidas as condições previstas no n.º4 do mesmo artigo e tal não se venha a verificar…” Estatuindo que “…o trabalhador mantém o direito às prestações de desemprego, ficando o empregador obrigado perante a segurança social ao pagamento do montante correspondente à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego.”. XXIX - Acresce que, inexiste qualquer margem de discricionariedade na aplicação da norma resultante do artigo 63.° do Decreto-Lei n.° 220/2006, pois, o ato administrativo que ordena o pagamento do montante correspondente ao período de concessão do subsídio de desemprego é estritamente vinculado. Desse modo, não pode ser alegado um benefício ou um enriquecimento sem causa, quando a legitimidade e o fundamento para efetuar o pedido de pagamento acima referido, resultam de forma expressa da lei. XXX - Para além da contradição entre Sentenças do mesmo Tribunal, é bom de notar que o próprio Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo citado pela decisão da primeira instância, com base no qual a fundamenta, admite que a Segurança Social possa ordenar o depósito antecipado do valor que previsivelmente lhe irá ser pago, sem prejuízo de eventual direito de regresso. XXXI – Ora, a decisão proferida em primeira instância, nem sequer explorou tal hipótese e nem cuidou de verificar se, na data da sua prolação, já haviam sido pagos, ou não, os montantes correspondentes à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego (artigo 63º do Decreto-Lei n.° 220/2006) a todos os trabalhadores em causa. XXXII - Com efeito, se na data da prolação da decisão da primeira instância em causa, já foi efetivamente pago o montante correspondente à totalidade do período de concessão da prestação inicial de desemprego, a todos ou, pelo menos, a alguns trabalhadores, manifesto se torna que o cumprimento daquela decisão consubstanciado na repetição dos atos relativos aos trabalhadores que já receberam a totalidade das prestações de desemprego, não tem qualquer efeito útil. XXXIII - Deste modo, esteve bem, também aqui, o douto Acórdão ora recorrido, não havendo qualquer reparo a ser feito, ao conceder provimento ao recurso apresentado pelo ISS, I.P. e revogando o saneador-sentença recorrido, com a consequente manutenção do ato impugnado na ordem jurídica e a improcedência do pedido de condenação à prática do ato, uma vez que tal prática não é devida. XXXIV- Assim sendo, não há qualquer interpretação inconstitucional do artº63º, do diploma em apreço, por parte do ora Recorrido, nem errada interpretação/aplicação de um regime contra-ordenacional, contrariamente ao entendimento da Recorrente.
XXXV- Assim, considera-se que a douta decisão recorrida não enferma de quaisquer vícios, mostrando-se inteiramente válida e legal, devendo a pretensão formulada pela Recorrente improceder por manifesta falta de fundamento. Termos em que, e nos melhores de direito, que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve o recurso excepcional de revista apresentado ser liminarmente indeferido, ou, caso assim se não entenda, ser julgado improcedente, mantendo-se o douto acórdão recorrido, como é de Lei e Justiça!” 4. O recurso de revista foi admitido pela formação deste STA por acórdão de 23.01.2020. 5. O MP emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, embora com fundamentação diversa, isto é, entende que o ato recorrido não é confirmativo do ato objeto de recurso hierárquico facultativo mas que a impugnação contenciosa do mesmo é intempestiva. 6. Notificadas as partes deste parecer, veio a aqui recorrente pugnar pela impossibilidade de análise da questão de intempestividade invocada pelo MP no seu parecer por a questão ter transitado em julgado com a decisão não impugnada em 1ª instância. 7. Após os vistos legais, cumpre decidir. * FUNDAMENTAÇÃO - MATÉRIA DE FACTO fixada pelas instâncias com relevância para a decisão da causa: “1) A Autora [A], A……….., SA, tem sede na Rua ………., n° …., Edifício ………., ………., Oeiras, 2) A A rescindiu, por mútuo acordo, o contrato de trabalho com os trabalhadores: 1-Em 17/11/2009, B……….., NISS ……….; 2-Em 17/11/2009, C………, NISS ……..; 3-Em 20/11/2009, D…………, NISS ………. 4-Em 18/11/2009, E…………, NISS ………..; e 5-Em 30/11/2009, F…………, NISS ………. 3) Em 18/11/2009, a Autora assinou a Declaração de Situação de Desemprego de fls 1, modelo oficial, e outros idênticos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, do PA anexo, Vol IV, da Segurança Social, relativa aos referidos cinco trabalhadores; acompanhada do documento sobre o Fundamento para a Cessação do Contrato de Trabalho com o referido trabalhador «a ocorrer» naquelas datas, junto a fls 2, do PA anexo, Vol IV, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, enquadrando a cessação do contrato de trabalho na previsão do artigo 10-4, do DL 220/2006 de 03/11.
4) Em todos estes acordos de cessação do contrato foi declarado que as cessações se fundamentavam em motivos que permitiam o recurso ao despedimento colectivo ou por extinção do posto de trabalho. 5) Tendo a A………… declarado ainda que a cessação se encontrava dentro dos limites previstos nos nºs 4 e 5 do artigo 10, do DL 220/2006, de 03/11. 6) A A tinha ao seu serviço cerca de 6.300 trabalhadores pelo que a sua quota, de acordo com as disposições legais citadas no artigo anterior, era de 80 (oitenta) trabalhadores. 7) Na data da cessação aquela quota de 80 encontrava-se já preenchida, no triénio em que se verificou, e só por incorreta interpretação da lei a A………. fez aquela declaração. 8) A A incorreu, em consequência, na responsabilidade prevista no artigo 63, do DL 220/2006, de 3 de Novembro. 9) Nas respectivas datas constantes dos docs juntos, o ora R fez saber à A que a quantia cuja responsabilidade lhe imputava a quantia total de 132.924,00€, pelo ofício de fls, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, do PA anexo, Vol II, correspondente à soma das seguintes quantias: 1- B……..: 40.321,80€, 2- C………..: 25.102,80€, 3- D…………: 26.562,00€, 4- E……….: 22.355,40€, e 5- F…………: 18.582,00€. 10) Daqueles respectivos ofícios conta nomeadamente que: «Notifica-se de que vai ser exigido o pagamento de (…), correspondente à totalidade do período de desemprego reconhecido ao beneficiário acima identificado se, no prazo de 5 dias úteis a contar da data deste ofício, não der entrada nestes serviços, resposta por escrito, da qual constem elementos que possam obstar a esta decisão, juntando meios de prova se for caso disso. Os fundamentos para a exigência do pagamento das prestações de desemprego são os a seguir indicados: Ter sido deferido o pagamento das prestações de desemprego no montante diário de 18,89 EUR (…) por um período de 1140 dias, por ter havido cessação do contrato de trabalho por acordo e ter sido criada no trabalhador, acima identificado, a convicção de que se encontrava dentro do limite de quotas estabelecido para acesso às prestações de desemprego, conforme consta na declaração de situação de desemprego entregue ao trabalhador, e tal não se verificou (n° 4 do artigo 10° e artigo 63° do Decreto-Lei n° 220/2006).
Mais se informa de que, na falta de resposta, esta decisão se torna efetiva no primeiro dia útil seguinte ao do termo do prazo acima referido, data a partir da qual se inicia a contagem dos prazos de: -3 meses para recorrer hierarquicamente para o Presidente do Conselho Diretivo do instituto da Segurança Social; -3 meses para recorrer contenciosamente. (…)». 11) A Autora foi notificada pelo R para fazer o pagamento das quantias acima referidas por ofícios, respectivamente, de 16/11/2009, 18/11/2009, 23/11/2009, 07/12/2009 e 21/12/2009. 12) Em 20/02/2010 a A interpôs recurso hierárquico [RH] com o requerimento de fls 20 dos autos [fls do PA, Vol III, idem fls do PA, Vol I], cujo teor se dá por integralmente reproduzido, alegando em moldes similares ao da presente acção. 13) Em 14/05/2012, os Serviços do R elaboraram a Informação Nº 188/2012, junta no PA vol I, anexo, de fls 139 a 158, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, sobre a qual foram apostos o parecer e o despacho de concordância ali contidos. 14) Em 12/07/2012, foi proferido o despacho de fls 158 a 160, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, do PA anexo, Vol I, o qual indeferiu o Recurso Hierárquico interposto pela A, acima referido e manteve a decisão recorrida. 15) Em 31/07/2012, o R comunicou à A a decisão de indeferimento do RH acabado de referir, pelo ofício de fls 17 a 19 dos Autos, e a fls 164, do PA, Vol I, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 16) A presente acção deu entrada em juízo em 23/08/2012 - fls 2 e 3.” * O DIREITO Tal como o recurso se apresenta são as seguintes as questões a conhecer nos presentes autos: 1º_ Violação pelo acórdão recorrido do artigo 268º nº 4, da Constituição da República Portuguesa. 2ª_ confirmatividade ou não do ato do Conselho Diretivo do ISS-IP, de 12/07/2012, que negou provimento ao recurso hierárquico (RH) interposto da decisão proferida pelo Diretor do Núcleo do Centro Distrital de Lisboa, e relativamente a este. 3ª- Caso se entenda que o ato não é confirmativo, conhecer ou não da questão suscitada pelo MP de intempestividade do recurso. 4ª _ Caso se entenda que o Tribunal não pode conhecer desta questão ou a mesma não procede, conhecer da questão de fundo suscitada nos presentes autos.
1_ Alega o recorrente que foi violado o art. 268º nº4 da CRP que consagra o seu direito de defesa contra a decisão do Conselho Diretivo do ISS,IP, proferida no recurso hierárquico de impugnação dos ofícios que liquidaram a totalidade das prestações iniciais do subsídio de desemprego a que os trabalhadores cujos contratos cessaram teriam direito, em vez do que efetivamente lhes foi pago. Como resulta deste preceito: “4. É garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas.” Este preceito fixa a matriz da impugnabilidade dos atos administrativos concedendo-a aos atos administrativos que lesem direitos ou interesses. Ora, o critério constitucional visa esclarecer situações duvidosas, não definidas pelo legislador, e fixar um critério quando a lei não o define previamente. É claro que se a lei não contemplar situações de lesividade manifesta com a possibilidade de impugnação contenciosa poderá colocar-se a questão da inconstitucionalidade da lei. Só que não é o caso quando a lei rege a questão e tudo se passa a nível de interpretação e integração dos conceitos legais na situação concreta. Em suma, o direito de acesso aos tribunais não é afetado dado que o mesmo não significa um acesso a qualquer custo, relativizando regras legais, nomeadamente sobre impugnabilidade e caducidade, mas antes um acesso dentro da legalidade. 2_O TAF de Sintra entendeu que a decisão proferida pelo Conselho Diretivo do ISS-IP , em sede de recurso hierárquico, não era um ato meramente confirmativo do ato objeto de recurso hierárquico uma vez que "os órgãos decisores não são os mesmos, já que um foi o Diretor do Núcleo do Centro Distrital de Lisboa e outro foi o Conselho Diretivo do ISS,IP)". E acrescenta que "se trata de decisões distintas e com diferentes conteúdos. Não é, pois, verdade que a decisão que negou provimento ao RH seja igual à decisão recorrida nesse RH, mesmo que a decisão hierárquica se mantenha, como no caso essa decisão recorrida. Na verdade, no primeiro ato decisório, o órgão efetua um enquadramento e determina uma imposição [traduz, aliás, um ato primário, impositivo e de comando] e, no segundo (a decisão hierárquica) o órgão debruça-se sobre a decisão recorrida e os argumentos do Recorrente". A decisão recorrida entendeu que: “(...) As decisões primárias, praticadas pelos Centros Distritais adiante identificadas, foram notificadas à ora Recorrida através dos ofícios, respectivamente n° 351708, de 24-11-2009, pelo Centro Distrital de Faro, n°218702, de 27-11-2009 e 26-11-2009, e ainda pelo ofício de 30-12-2009, pelo Centro Distrital de Lisboa, ofício n° 310372, de 10-12-2009, e ofício n° 29842, de 11-02-2010 pelo Centro Distrital do Porto, de 21-12-2009, pelo
Centro Distrital de Setúbal, com indicação dos meios de impugnação administrativa e contenciosa de que poderia lançar mão, tendo a ora Recorrida optado pela interposição de recurso hierárquico meramente confirmativo. Sucede que o ato administrativo impugnável através de recurso hierárquico facultativo é direta e imediatamente impugnável por via contenciosa (artigo 167.°, n.° 1 do CPA então em vigor), não sendo a decisão proferida nesta sede recorrível contenciosamente, a não ser que seja revogatória do ato administrativamente impugnado (cfr. neste sentido Acórdão do TCAN, de 19 de Fevereiro de 2016 in Proc. n° 1327/09.1BEBRG-. Do mesmo modo adianta o Acórdão citado que "(...) o artigo 59.°, n.° 4 do CPTA é muito claro quanto à intenção legislativa. O ato passível de ação de impugnação, ou que constitui pressuposto da ação de condenação, é o ato primário. A sujeição deste a impugnação administrativa apenas significa que os prazos de impugnação contenciosa ou de caducidade da ação de condenação desencadeados pelo ato primário se suspendem em consequência da utilização de um meio de impugnação administrativa (seja este o recurso administrativo ou a reclamação)”. No caso sub judice, como se alcança do despacho que negou provimento ao recurso hierárquico interposto pela Autora — factualidade dada como assente na alínea 14 — este limita-se a confirmar o ato recorrido, ocorrendo identidade entre as partes (ISS-IP e a entidade empregadora ora Recorrida), identidade de objecto (reposição das prestações de desemprego deferidas aos trabalhadores despedidos pela ora Recorrida) e ainda identidade de decisão (ambos os atos pugnam pela obrigatoriedade de reposição das prestações de desemprego deferidas aos trabalhadores despedidos pela Recorrida, com base no mesmo fundamento e circunstâncias, ou seja, não ter esta respeitado o limite previsto nos n°s 4 e 5 do artigo 10.° e ter criado a convicção nos trabalhadores de que tais limites estariam cumpridos, nos termos e para os efeitos do artigo 63.° , todos do Decreto-Lei n.° 220/2006, de 3 de Novembro. Pelo exposto, dado que os atos impugnados foram objeto de confirmação à Recorrida, a impugnação do ato confirmativo, ou seja, do despacho que indeferiu o recurso hierárquico, é de rejeitar, ao abrigo da al. b) do artigo 53.° do CPA então em vigor e o ora Recorrente deveria ter sido absolvido da instância. Em conformidade, e de acordo com os fundamentos expostos, procedem na íntegra as conclusões de I a XII da alegação do Recorrente, sendo de conceder provimento ao recurso e revogar nesta parte o saneador-sentença recorrido.” Então vejamos. Em 1º lugar temos de ter presente que estamos perante uma situação que decorreu no ano de 2012 e que, portanto, há-de ser à luz do regime normativo então em vigor que tem de ser feito o enquadramento legal. Nos termos do artigo 167.º do CPA então em vigor. “Espécies e âmbito 1 - O recurso hierárquico é necessário ou facultativo, consoante o ato a impugnar seja ou não insusceptível de recurso contencioso.
2 - Ainda que o ato de que se interpõe recurso hierárquico seja susceptível de recurso contencioso, tanto a ilegalidade como a inconveniência do ato podem ser apreciados naquele.” A situação em causa, aceite pelas partes, é uma decisão tomada no âmbito de um recurso hierárquico de natureza facultativa. Como referiu Sérvulo Correia (n Noções de Direito Administrativo, vol. 1.º, pág. 346), “ato confirmativo, será aquele que, dirigindo-se ao mesmo destinatário, repete o conteúdo de um ato administrativo anterior, sem que o reexame dos pressupostos decorra de revisão imposta por lei.” Acresce que “o ato confirmativo, por se limitar a repetir estatuição anterior, não incorpora uma decisão nem inova no ordenamento jurídico” (Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, 2.ª ed., págs. 554/555). Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido Pinho referiram no seu Código do Procedimento Administrativo, Anotado e Comentado, 5.ª edição, p. 560 que para estarmos perante um ato confirmativo é necessário que: “a) exista identidade nas partes - Em princípio, deverá existir identidade entre as partes: autor e destinatário do ato. Porém, no que concerne à autoria do ato é de salientar não ser requisito essencial a idêntica personalidade dos autores dos atos em causa. De facto, o que releva é considerar a origem da titularidade dos poderes exercidos ao se praticar um ato administrativo. Não será, assim, de negar o caráter confirmativo a um ato apenas pelo facto de não existir identidade entre o autor do ato confirmado e do ato confirmativo. b) Identidade de pretensão - Deverá existir identidade nas pretensões deduzidas pelas particulares. Tal identidade deverá ser aferida em presença das mesmas circunstâncias de facto e direito. c) Identidade da causa de pedir - Terá de existir identidade nos fins a atingir com a prática dos atos confirmados e confirmativos. A não identidade dos fundamentos de direito não implica de “per si” a não ocorrência de confirmatividade. É de realçar que só se põe o problema da confirmatividade desde que o ato confirmado seja “de per si” recorrível.” Enquanto a 1ª instância entende que estamos perante sujeitos diferentes a 2ª instância entende que ocorre identidade de sujeitos. Ora, quanto à autoria, que é o que está aqui causa, a mesma deve ser entendida com as devidas ressalvas, dado que nas situações de recurso hierárquico facultativo a distinta autoria orgânica constitui um pressuposto do respectivo procedimento, pelo que, a identidade relativa a este aspecto bastar-se-á com a integração do órgão ad quem na mesma pessoa colectiva ou ministério. Pelo que, não é óbice à identidade das partes, no caso sub judice, a aparente distinta autoria do Conselho Diretivo do ISS-IP relativamente ao Diretor do Núcleo do Centro Distrital de Lisboa, nos atos confirmativos e confirmado.
Por outro lado, e conforme resulta dos factos assentes, este ato que se limitou a indeferir o recurso hierárquico facultativo interposto pela ora Autora e a confirmar o ato recorrido, manteve nos seus precisos termos a anterior decisão administrativa impugnada administrativamente e, por isso, não introduziu qualquer alteração na esfera jurídica da aqui recorrente. Como resulta do n.º 1 do artigo 174.º do CPA, na redação vigente à data dos factos (Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro), o órgão competente para conhecer o recurso pode confirmar ou revogar o ato recorrido, tendo o mesmo sido confirmado. Sendo que, este ato confirmativo não possui lesividade autónoma pois o ato que determina a reposição das quantias foi o ato impugnado em sede de recurso hierárquico facultativo, tendo a decisão proferida sobre o mesmo se limitado a repetir o conteúdo da decisão hierarquicamente impugnada, com idênticos pressupostos de facto e de direito. A decisão administrativa nestes termos limita-se a confirmar anterior decisão administrativa já consolidada na sequência de um ato contenciosamente impugnável, em idêntico sentido, pela mesma entidade, e subsistindo o objeto e as circunstâncias legais e factuais. Trata-se, portanto, de ato contenciosamente inimpugnável, porque não tem eficácia externa própria, nem tem, autonomamente, natureza de ato lesivo de direitos ou interesses protegidos atendendo às disposições em vigor à data da sua prática e nomeadamente o art. 53º do CPTA. Aliás, o art. 59º do CPTA, na redação em vigor à data da prática dos factos dispunha: “4 - A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal. 5 - A suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adopção de providências cautelares.” Na situação dos autos a Autora foi notificada do ato primário, imediatamente impugnável contenciosamente, por dele não caber recurso hierárquico necessário, mas optou por apresentar impugnação administrativa, que apenas veio confirmar o ato recorrido. Contudo, em vez de impugnar o ato primário veio impugnar o ato que o confirmou. Resulta, pois, do exposto que, no caso de recurso hierárquico facultativo, atenta a legislação em vigor ao tempo, o ato de que interpor recurso é o ato objeto de recurso, a não ser, como é evidente, se o seu conteúdo for diverso do ato de que se interpôs recurso gracioso. E, a tal não obsta que se tenham aduzido mais profunda análise face aos argumentos invocados no recurso desde que não haja alteração de pressupostos de facto ou de direito.
Ora, é precisamente este o caso dos autos já que o ato proferido na sequência do recurso hierárquico facultativo nada veio inovar, mantendo integralmente o ato anterior, reiterando-o e assentando nos mesmos pressupostos de facto e de direito. Assim, o ato administrativo impugnado administrativamente pela então autora através de recurso hierárquico facultativo era já ele próprio impugnável contenciosamente, tendo a então autora optado por usar uma impugnação administrativa facultativa, em que o ato final e lesivo, porque definidor da situação no caso concreto, era o ato primário. Concluímos, assim, pela natureza meramente confirmativa do ato praticado pelo Senhor Vice- Presidente do ISS, IP, em sede de recurso hierárquico facultativo, sendo de julgar procedente a suscitada exceção de inimpugnabilidade. Pelo que, tal como decidiu a decisão recorrida, verifica-se a existência da exceção de inimpugnabilidade do despacho do Senhor Vice-Presidente do ISS, IP, o que determina a absolvição da instância, sendo a mesma de manter. * Fica, assim, prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas. * Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida. Custas pelo recorrente. Lisboa, 24/09/2020 Relatora: Ana Paula Portela A relatora consigna e atesta, que nos termos do disposto no art. 15°-A do DL n.° 10-A 2020, de 13.03, aditado pelo art. 3º do DL n.° 20/2020, de 01.05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, Conselheiros Jorge Artur Madeira dos Santos, e Adriano Cunha.