Processo 01858/16.7BELSB

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

RELATÓRIO

A…….. GLOBAL FUNDS, A……… Fund Managers Limited, A……… Advisors LLC, A…….. Investment Management, LLC, ……………, A……. Financial Management, Inc., …………, Inc., ……………., A………Fund Management Company SA, A………. Asset Management Ireland Limited, A……… Strategic Funds, A………. Institutional Trust Company, ………, ……….PLC, …….. PLC, A……… Fund Advisors, ………….., …………… LLC, ……….. Fund (a sub- fund of ………… Funds), ……….. Fund Limited, …………..Fund Limited, …………… S.C.A, ……….., ………….. Fund Limited, ……….. Fund Limited, Banco ………………….., SA, Banco ……………., SA, Banca ………., SA, …………………, ………….., …………….. (Luxembourg) SA, ………. LLP, …………. Limited, …………., LLP, …….., ……………, ………., e …………, devidamente identificadas nos autos, intentaram, no Tribunal Administrativo do Círculo (TAC) de Lisboa, contra o Banco de Portugal, ao abrigo dos artºs. 104.º e seguintes do CPTA, intimação para a passagem de certidão e consulta de processo administrativo, nos termos e para os efeitos dos artigos 104.° e seguintes do CPTA, onde pediram: “ que se intime o Banco de Portugal para que proceda à passagem das certidões e/ou às reproduções autenticadas de todo o procedimento administrativo tendente à emissão do relatório elaborado pela Deloitt, datado de 04.07.2016, no qual se propõe uma estimativa do nível de recuperação dos créditos de cada classe de credores do B…….., num cenário de liquidação a 03.08.2014”.

Por sentença transitada em julgado, TAC decidiu o seguinte:

"Intimo o Banco de Portugal para, no prazo de 10 dias, facultar aos Requerentes (a) o Relatório Final da Deloitte, (b) os pedidos de informação e esclarecimentos formulados pela Deloitte na execução do relatório e respetivas respostas do Banco de Portugal e (c) o relatório preliminar e pronúncia do Banco de Portugal, expurgados da informação relativa à matéria reservada;

- Mais condeno o Banco de Portugal a emitir certidão que declare a inexistência da Engagement Letter e da deliberação do Banco de Portugal a homologar o relatório da Deloitte."

Invocando o incumprimento desta sentença por parte do Banco de Portugal, em virtude de o relatório Deloitte ter sido de tal forma expurgado que o seu conteúdo ficara ininteligível, os requerentes, ao abrigo do art.º 108.º, n.º 2, do CPTA, solicitaram que àquele fosse aplicada uma sanção pecuniária compulsória por cada dia de atraso até ao integral cumprimento dessa decisão

Tendo o TAC indeferido esse pedido, os Requerentes apelaram para o TCA Sul, o qual, por acórdão datado de 23 de Maio de 2019, concedeu provimento ao recurso por eles interposto, revogou a decisão recorrida e determinou que os autos baixassem ao TAC, para que aí, antes de se julgar a matéria de direito, se recorresse a assessoria técnica não jurídica para se apreciar da inteligibilidade do relatório que lhes fora entregue em cumprimento da sentença de intimação.

Deste acórdão, o Banco de Portugal interpôs recurso de revista para este STA, tendo, na respectiva alegação, formulado as seguintes conclusões:

“a. O presente recurso de revista vem interposto do Acórdão do TCA Sul que julgou procedente o recurso interposto pelos Requerentes da sentença do TAC de Lisboa, de 18.01.2019, que considerara a sua anterior sentença, de dezembro de 2016, integralmente cumprida pelo Banco de Portugal.

b. A tese do Acórdão recorrido é a seguinte: se a proteção de um segredo (naturalmente, um segredo legitimo) conduzir, nomeadamente pelo expurgo da informação reservada, à ininteligibilidade do documento, então a proteção do segredo (um valor supostamente infraconstitucional) cede perante o princípio da administração aberta e o princípio da tutela jurisdicional efetiva (com valor constitucional).

c. Por isso, decidiu o TCA Sul no Acórdão recorrido que a sentença do TAC de Lisboa de 18.01.2019 padece de défice de julgamento, por não ter sido averiguado, antes de mais, se a documentação entregue pelo Banco de Portugal em cumprimento da sentença de dezembro de 2016 se encontrava inteligível após o expurgo da matéria reservada (cuja confidencialidade o TAC de Lisboa, na referida sentença de 2016, julgou dever prevalecer sobre o interesse invocado pelos Requerentes e determinou, por isso, que a documentação solicitada fosse disponibilizada com expurgo dessas informações).

d. E decidiu, em segundo lugar, o Tribunal recorrido que o TAC de Lisboa deveria recorrer “a assessoria técnica não jurídico, ao obrigo dos arts. 411º, 417º e 601º do CPC, para, depois, guiado pelo c 268º/2-1ª parte da CRP, poder responder à seguinte questão a resolver, «prévia», técnica e não jurídica, mas essencial no caso presente: «a informação dada aos requerentes pelo BP, em execução da cit. sentença de 2016, é minimamente inteligível no âmbito das áreas bancária e financeira, de modo a aqueles perceberem e questionarem minimamente o que ocorreu em todas as matérias inseridas naquele arquivo de administração pública»?”.

e. Sem prejuízo de o Banco de Portugal discordar do modo como o TCA Sul encarou estas duas dimensões - o alegado défice de julgamento, por um lado, e a forma e critério de decisão impostos à 1ª instância para ultrapassá-lo, por outro -, por considerar que elas desrespeitam a lei processual e substantiva aplicável, o objeto do presente recurso de revista cinge-se à questão do critério decisório imposto pelo Tribunal a quo ao Tribunal de 1ª instância para determinar se houve ou não violação do principio da administração aberta e, portanto, se houve ou não incumprimento da sentença de dezembro de 2016 pelo Recorrente.

f. Como acima se viu, julga o Banco de Portugal estarem claramente verificados no caso os pressupostos de que depende a admissibilidade da revista previstos no artigo 150º, nº1, do CPTA.

g. Em primeiro lugar, está em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica e social, se reveste de importância fundamental: a matéria dos limites ao princípio da administração aberta é de extrema importância, pondo em confronto direitos fundamentais, e tem inegável potencial de multiplicação, porque correm nos tribunais administrativos centenas de intimações e outros processos e quem os limites à recusa do acesso à informação administrativa se colocam.

h. Em segundo lugar, a admissão do presente recurso é ainda claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, tendo em conta a absoluta novidade e a intransigência da tese propugnada pelo TCA Sul no Acórdão recorrido, onde se defende - contrariamente ao que a Constituição e a lei estabelecem e os Tribunais Superiores vêm reiteradamente

reconhecendo - o valor meramente infraconstitucional da proteção de segredos comerciais e de informação sobre a vida interna das empresas e, portanto, a necessidade da cedência pura e simples dos mesmos quando a sua proteção produza documentos ininteligíveis.

i. Sobre o fundo da questão, demonstrou-se, e como resulta da jurisprudência dos Tribunais Superiores e do próprio Tribunal Constitucional, que a proteção dos segredos comerciais e da informação sobre a vida interna das empresas decorre diretamente da Constituição, dos seus artigos 26º, 61.º/1 e 62.º/1, tendo o legislador, depois, transposto este imperativo constitucional para a lei, nomeadamente, através das exceções ao direito de acesso à informação administrativa previstas no artigo 6º/6 da LADA, na versão aqui aplicável, e no artigo 83º do CPA.

j. Ao ter entendido diversamente, o Tribunal o quo violou as referidas disposições da Constituição.

k. Por outro lado, o princípio da administração aberta do artigo 268º/2 da CRP e o direito de acesso à informação dele decorrente não têm caráter absoluto ou ilimitado, impondo-se antes a sua equação e ponderação com os demais direitos e valores com proteção constitucional com os quais possam eventualmente colidir.

l. Tendo ficado igualmente demonstrado que, como o próprio Tribunal Constitucional reconhece, além das limitações expressamente previstas na parte final do artigo 268º/2 da CRP, são ainda admissíveis outras restrições ao direito de acesso à informação administrativa, que resultem pura e simplesmente da (co)existência com outros direitos e bens, igualmente reconhecidos constitucionalmente e que, em determinadas circunstâncias, com eles conflituem.

m. Pelo que, ao ter rejeitado a possibilidade de o direito de acesso à informação administrativa ser restringido pelo direito à proteção do segredo e da informação sobre a vida interna das empresas, o Tribunal a quo não só procedeu a uma interpretação errada da referida parte final do nº 2 do artigo 268º, sobretudo porque não atendeu a outras normas constitucionais relevantes para o efeito, como incorreu em violação do artigo 6º/6 da LADA aqui aplicável.

n. Na verdade, a inteligibilidade da informação não é um limite abstrato das restrições ao princípio da administração aberta, nem é um critério de ponderação, muito menos normativo, porque isso impossibilitaria a compatibilização, exigida pela Constituição (artigo 18º/2 e pela lei (artigo 6º/6 da LADA), de dois diferentes valores - a administração aberta, de um lado, e a proteção do segredo, do outro.

o. Trata-se tão-só de um critério que pode ser convocado quando, apesar de se decidir que o segredo assume uma relevância preponderante no quadro da ponderação de interesses efetuada, a relevância dos interesses contrapostos não permita, ainda assim, a sua cedência total, mas só até certo ponto, cuja proteção os critérios e regras a determinar concretamente cuidarão de assegurar - tudo dependendo, portanto, da concreta ponderação dos interesses em presença que seja feita pelo Tribunal e do que o mesmo decida nesse contexto.

p. Sendo incontestável, porém, que a Constituição e a lei consentem a ininteligibilidade de documentos administrativos em resultado do expurgo das informações confidenciais que se tenha decidido prevalecerem sobre o direito de acesso.

q. De resto, essa é a única leitura possível do artigo 6º/7 da LADA, na versão aplicável, da qual se retira que o legislador assumiu claramente a hipótese de haver documentos cuja confidencialidade é tão extensa (ou mesmo global) que nem sequer se coaduna com a solução do respetivo expurgo e assumiu, também, claramente a hipótese ou o risco de os documentos ficarem ininteligíveis após o respetivo expurgo.

r. Se a lei admite - e a jurisprudência confirma (por exemplo, Acórdão do TCA Sul de 20 de abril de 2017, processo nº 1757/16.2BEI.SB) - que, num caso de confidencialidade global do documento, pode não haver lugar ao deferimento do pedido de acesso, por maioria de razão também admite que, num caso de confidencialidade parcial em que se reconheça a respetiva prevalência sobre o interesse informativo, os expurgos efetuados possam deixar o documento ininteligível.

s. Tendo, portanto, o Tribunal a quo incorrido em violação, também, do disposto no artigo 6º/7 da I.ADA, na versão aqui aplicável.

t. Finalmente, a ininteligibilidade de um documento - num caso, como o presente, em que o Tribunal tenha decidido pela procedência da intimação, mas com uma reserva expressa quanto à proteção das informações sujeitas a segredo - não torna a sentença assim proferida inútil, nem põe em causa o princípio da tutela jurisdicional efetiva, pela simples razão de que a pretensão levada a juízo é, aí, objeto de decisão e essa decisão é exequível.

u. Assim, tendo em conta que, na sentença de 2016, o TAC de Lisboa entendeu que os interesses subjacentes à confidencialidade podiam prevalecer sobre os interesses invocados pelos Requerentes para o acesso à informação em causa, não podia o Tribunal a quo ter censurado o facto de não ter sido averiguado pelo TAC se os documentos em causa se encontram inteligíveis, nem consequentemente, podia ter feito depender dessa condição o cumprimento da sentença de 2016 pelo BdP, já que,como vimos, ela não decorre nem da Constituição, nem da lei, e não foi imposta pelo TAC de Lisboa no caso dos autos, em resultado da ponderação de interesses levada a cabo e já transitada em julgado.

v. Em suma, ao ter imposto ao TAC de Lisboa, neste contexto, que verificasse se os documentos ficaram ininteligíveis e que, nesse caso, e sem mais, julgasse a sentença incumprida e ordenasse a sua disponibilização, o TCA Sul procedeu a uma interpretação inconstitucional das normas do artigo 268º/2 da CRP e do artigo 5º da LADA, por violação dos artigos 12º/2, 2º, 61º/1, 62º/1 e 18º/2 da CRP.

Nestes termos, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., deve a presente revista ser julgada procedente, revogando-se o Acórdão recorrido.”

Os recorridos contra-alegaram, concluindo:

“1. O TAC de Lisboa intimou, por sentença de 5 de dezembro de 2016, o Recorrente a facultar às Recorridas o Relatório Deloitte (bem como os demais documentos mencionados na sentença) expurgados apenas da informação relativa à matéria reservada, obrigando, por isso, o BdP a ir mais além na disponibilização de informação face ao mero sumário executivo anteriormente divulgado e, ao mesmo tempo, não permitindo que o BdP enviasse um documento ininteligível.

2. Como refere o TCA Sul no Acórdão recorrido de modo lapidar, “aqui está definitivamente assente que é possível expurgar os documentos identificados no dispositivo da sentença exequenda daquilo que seja segredo atendível e, ainda assim, manter a – obviamente necessária – inteligibilidade da informação devida. Devida por força da CRP, da lei e da cit. sentença. Caso contrário (i) a sentença seria concretamente inútil, e (ii) o princípio fundamental da Tutela Jurisdicional Plena e Efectiva seria aqui uma ficção”.

3. Através do recurso interposto, o BdP requer ao STA que aprecie o mérito do critério decisório adotado pelo TCA Sul ou seja, que aprecie a correção da decisão do TCA Sul apenas na parte em que impôs ao tribunal de 1.ª instância que, ao aferir se o BdP deu ou não cumprimento à intimação que lhe foi dirigida, leve em consideração o requisito da inteligibilidade dos documentos em causa.

4. Ora, se o BdP entendia que não era possível conciliar o expurgo dos dados reservados, com o fornecimento de um documento inteligível, tal como resulta da intimação que o condenou, sempre podia ter recorrido da sentença que impôs a compatibilização de ambos os princípios, o que não quis fazer (ou melhor, fez, mas, posteriormente, desistiu do recurso interposto, por motivos que só o mesmo saberá).

5. Pela forma como o Recorrente fundamenta o recurso interposto parece “esquecer-se” de que já existe uma sentença transitada em julgado que levou a cabo a ponderação dos interesses das partes à luz do princípio da proporcionalidade e que o condenou a disponibilizar o Relatório Deloitte, apenas expurgado da matéria reservada.

6. Encontra-se, assim, assente, como o TCA Sul bem reconhece, a necessidade de compatibilizar ambos os desígnios que o BdP não contestou (não recorreu), quais sejam os de expurgar as informações reservadas, mas, ainda assim, fornecer às Recorridas o relatório da Deloitte de modo inteligível e com um conteúdo útil.

7. Com efeito, se uma sentença judicial condena uma entidade administrativa a juntar um relatório, considerando não ser suficiente a junção do sumário executivo, como esta queria, e permitindo, apenas, o expurgo das matérias reservadas, é evidente que não se pode considerar cumprida essa intimação judicial pela junção de um documento ininteligível que nada acrescenta ao sumário executivo já anteriormente disponibilizado e considerado, então, insuficiente pelo Tribunal.

8. Mas se o BdP entende que não consegue cumprir a obrigação que resulta do acórdão, no sentido de expurgar apenas aquilo que resulte de matérias reservadas, porque a sua pulsão o leva a considerar que tudo é reservado, então deve enviar a totalidade do relatório para o tribunal, para que este, com a assessoria especializada, decida aquilo que considera ser reservado e aquilo que considera dever ser disponibilizado.

9. É este, crê-se, também o conteúdo da decisão do TCA Sul, no sentido de que, através de assessoria especializada, o TAC possa decidir o modo como os princípios do arquivo aberto e do segredo se hão de compaginar harmoniosamente.

10. O próprio BdP já reconheceu, num passado não muito remoto, tudo aquilo que agora contesta pois que, nas alegações de recurso da sentença do TAC de Lisboa de dezembro de 2016 que chegou a apresentar – e onde procurava reverter a sentença, assim evitando ser condenado a disponibilizar o relatório apenas expurgado dos elementos confidenciais – referia elucidativamente o seguinte:

“A condenação contida na sentença recorrida – no sentido de deverem ser divulgadas versões expurgadas dos documentos em causa nos autos, nomeadamente do relatório Deloitte – é manifestamente desproporcionada (cf. artigo 11.º/5 da LADA), tendo em conta que se está perante um exercício de difícil execução e que não é possível em termos que não comprometam a inteligibilidade do documento (sem a qual não se pode sequer falar em satisfação do direito de acesso à informação administrativa), (…).

11. Pelo que, e em suma, se se expurgam elementos de um documento administrativo alegando segredo, é preciso convencer o Tribunal de que se está efetivamente perante segredos e não apenas perante má-vontade em mostrar o que o princípio do arquivo aberto exige que se mostre. Para isso deverá o tribunal, como refere o TCA Sul, “aferir da verdade e correcção material dos motivos invocados, caso a caso, pelo BP para esconder informações em exceção ao princípio do arquivo aberto (…)”.

12. Em segundo lugar, se se aceita uma sentença judicial, prescindindo-se de recorrer da mesma, é preciso cumpri-la, mesmo que se discorde da mesma, e cumprir a sentença não pode ser apenas um fingimento ou uma caricatura de cumprimento, sendo exigível que a sentença seja materialmente cumprida.

13. Em terceiro lugar, se se fornece um documento, no seguimento de uma intimação judicial transitada em julgado, não se pode aceitar que esse cumprimento esteja realizado mediante a disponibilização de um documento ininteligível, sob pena de estar a Administração a superiorizar-se aos tribunais, deitando por terra o princípio da tutela jurisdicional efetiva e o acesso ao Direito e aos tribunais.

Nestes termos e nos demais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deverá o recurso interposto pelo Recorrente ser julgado totalmente improcedente, por não provado, mantendo-se o Acórdão proferido pelo Tribunal a quo.”

Pela formação a que alude o art.º 150.º, do CPTA, foi proferido acórdão a admitir a revista.

A Exmª Magistrada do Ministério Público, notificada nos termos do artº 146.º, do CPTA, emitiu parecer, onde concluiu que o recurso não merecia provimento.

Sem vistos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

“A. Em 13.07.2016, A……… Global Funds, A……… Fund Managers Limited, A……….. Advisors LLC, A…….. Investment Management, LLC…………, A……… Financial Management, Inc., ………… Fund, Inc., ……………, A……… Fund Management Company SA, A………Asset Management Ireland Limited, A……… Strategic Funds, A………Institutional Trust Company, …………, ………… ., ……….., A…….. Fund Advisors, …………., ………….., ………….. (a sub-fund of ……….), ……… Limited, …………………..Limited, ……………., …………, ……………Limited, …………… Limited, Banco …………, SA, Banco ………… , SA, Banca …….., SA, ………….., ………., ……………… (Luxembourg) SA, ………., ……………Limited, …………., LLP, ………., …………, …………..

, ………… requereram ao Governador do Banco de Portugal a passagem de certidões ou de reproduções autenticadas do procedimento administrativo que culminou na homologação do relatório elaborado pela Deloitte – Consultores, SA e datado de 04.07.2016 (cfr. documento n.ºs 1 e 3 juntos aos autos com a petição inicial, que aqui se dão por integralmente reproduzidos).

B. O referido pedido continha o seguinte teor (cfr. documento n.ºs 1 e 3 juntos aos autos com a petição inicial, que aqui se dão por integralmente reproduzidos):

«(…) doravante “Requerentes”), vêm nos termos dos artigos (…) requerer a V/Exa, a passagem de certidões ou de reproduções autenticadas

Do procedimento administrativo que culminou na homologação do relatório elaborado pela Delloite - Consultores, S.A. (" Delloite"), datado de 4 de Julho de 2016, no qual se propõe uma estimativa do nível de recuperação dos créditos de cada classe de credores do Banco B………, S.A. ("B…….."), num cenário de liquidação a 3 de agosto de 2014, relevante para efeitos da decisão adotada pelo Conselho de Administração do Banco de Portugal, no dia 29 de Dezembro de 2015, que determinou a retransferência de determinados passivos relativos a obrigações não subordinadas ("Obrigações Sénior") originalmente emitidas pelo B……… e posteriormente transferidas para o C……., S.A. ("C………"), por força da medida de resolução do dia 3 de agosto de 2014 (doravante, a "Decisão de 29 de Dezembro de 2015").

O que fazem nos termos e com os seguintes fundamentos:

I - Da Legitimidade das Requerentes

1. No passado dia 6 de Julho de 2016, o Banco de Portugal tornou público ter recebido, no dia 4 de Julho, o relatório final elaborado pela Delloite, em cumprimento do disposto na segunda parte do n.º 4 do artigo 145°-H do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, o qual apresenta uma estimativa do nível de recuperação dos créditos de cada classe de credores do B……... no hipotético cenário de liquidação do B………. a 3 de agosto de 2013, caso não tivesse sido aplicada a medida de resolução (doravante, o “Relatório”).

2. Nessa data, o Banco de Portugal disponibilizou apenas o sumário executivo de tal Relatório, assim impossibilitando uma análise completa e a verificação das conclusões anunciadas, não tendo também tornado públicos quaisquer outros elementos relacionados com o mandato conferido à Delloite, ou os pressupostos e a metodologia por esta empregues na elaboração do Relatório.

3. Conforme anunciado, o Relatório procede, tanto quanto às Requerentes foi possível apurar, a uma estimativa do nível de recuperação dos créditos de cada classe de credores do B……….num cenário (alternativo) de liquidação à data de 3 de agosto de 2014.

4. Como é do conhecimento do Banco de Portugal, as Requerentes são titulares de 9.959 (nove mil novecentas e cinquenta e nove) Obrigações Sénior, perfazendo um montante de EUR 995.900.000,00 (novecentos e noventa e cinco milhões e novecentos mil euros), que por intermédio da Deliberação de 29 de dezembro de 2015, o Banco de Portugal pretendeu retransferir para o B……..

5. Como é também do conhecimento do Banco de Portugal, as Requerentes intentaram uma ação de impugnação de ato administrativo, na qual peticionam a declaração de nulidade ou a anulação da Deliberação de 29 de dezembro de 2015, que consideram ilegal e violadora (entre outros) do regime legal da resolução bancária, a qual corre os seus termos pelo Processo n.º 788/16.7BELSB - Unidade Orgânica 1 do TAC de Lisboa.

6. Ora, sem prejuízo de as Requerentes não se conformarem com tal Deliberação de 29 de Dezembro de 2015, e não aceitarem - em consequência - a sua qualidade de credoras do B……., a defesa plena dos seus interesses impõe o acompanhamento do processo tendente à homologação do Relatório, com vista a assegurar o cumprimento escrupuloso do princípio previsto na alínea c) do n.º 1 do artigo 145.º-D do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, segundo o qual "na aplicação de medidas de resolução, para prossecução das finalidades previstas no artigo anterior, nenhum acionista ou credor da instituição de crédito objeto de resolução pode suportar um prejuízo superior ao que suportaria caso essa instituição tivesse entrado em liquidação" (realce nosso).

7. Pelo que, a devida análise e ponderação do Relatório, dos seus pressupostos e da sua metodologia elaborado, é indispensável às Requerentes.

8. Como indispensável é o escrutínio do procedimento administrativo que esteve na base do mandato conferido à Delloite para a elaboração do Relatório, e depois conducente à homologação pelo Banco de Portugal do mesmo.

9. O que fica dito é então suficiente para se reconhecer às Requerentes a qualidade de interessadas no procedimento administrativo respeitante à elaboração do Relatório e conducente à sua homologação pelo Banco de Portugal.

10. Ou, pelo menos, para fundamentar e ilustrar o interesse legítimo das Requerentes em apresentar um pedido de informação, consultar o processo e obter certidões ou reproduções autenticadas do Relatório completo e do procedimento administrativo conducente à sua elaboração e homologação pelo Banco de Portugal, nos termos e para os efeitos dos artigos 82.º e 85.º do CPA.

II - Do Pedido

11. Demonstrada a legitimidade das Requerentes, e uma vez que estas pretendem conhecer os elementos constantes de um procedimento no qual são partes diretamente interessadas ou, pelo menos, no qual demonstram ter interesse legitimo, cumpre-lhes solicitar a passagem de certidões ou de reproduções autenticadas de todo o procedimento administrativo tendente à elaboração e homologação do Relatório.

12. Com vista a evitar qualquer dúvida, esclarece-se, desde já, que as Requerentes não pretendem, apenas, o relatório final elaborado pela Delloite mas sim todo o procedimento administrativo tendente à elaboração e homologação do mesmo, do qual, necessariamente, constarão, entre outros, os seguintes documentos:

(i) Procedimento de Contratação da Delloite e respetiva Engagement letter, onde constem os pressupostos da atuação da Delloite;

(ii) Pedidos de informação e esclarecimentos formulados pela Delloite na execução do relatório e respetivas respostas do Banco de Portugal;

(iii) Relatório preliminar e pronúncia do Banco de Portugal sobre o mesmo;

(iv) Relatório Final;

(v) Deliberação do Banco de Portugal de homologação do relatório em causa.

13. Mais devem as ora Requerentes salientar que as referidas certidões e/ou reproduções autenticadas deverão ser passadas e/ou prestadas no prazo máximo de 10 dias a contar da receção do presente requerimento, com dispensa de despacho prévio, conforme decorre do artigo 84.º do CPA.

14. Acrescentam ainda as Requerentes que as certidões e/ou reproduções autenticadas ora requeridas se destinam a permitir o uso de meios administrativos e/ou contenciosos nos termos da lei processual administrativa.

15. A acrescer, solicitam as ora Requerentes Que os serviços de V. Exa. informem as quantias devidas a título de custas ou de emolumentos pela passagem das certidões e/ou reproduções autenticadas ora solicitadas, para que os mesmos sejam prontamente liquidados, caso alguns sejam devidos.

Nestes termos, requer-se a V. Exa. se digne admitir e deferir os pedidos formulados e, em consequência, ordene que sejam passadas as certidões e/ou as reproduções autenticadas solicitadas».

C. O Banco de Portugal endereçou a Diogo Duarte Leite Campos ofício, datado de 27.07.2016, e contendo o seguinte teor (cfr. documento n.º 3 junto aos autos com a petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido):

«Reportamo-nos ao pedido formulado por V. Exas. em nome e representação de A…….. Global Funds (e outros), de passagem de certidão dos documentos referidos no respetivo n.º 12 ("Pedido") e relacionados com o Relatório elaborado pela Deloitte Consultores, S.A. ("Deloitte").

Cumpre referir que a Delloite foi designada pelo Banco de Portugal, nos termos das disposições legais aplicáveis, em reunião do seu Conselho de Administração de 11 de Novembro de 2014, para proceder a uma estimativa do nível de recuperação dos créditos de cada classe de credores do Banco B………., S.A. ("B…….."), de acordo com a ordem de prioridade estabelecida na lei, num cenário de liquidação desse banco em momento imediatamente anterior ao da aplicação da medida de resolução de 3 de agosto de 2014. Tendo o Conselho de Administração do Banco de Portugal deliberado, na mesma reunião, que o Conselho de Administração do B……. procederia à contratação da Deloitte para efeitos de elaboração do referido Relatório, nos termos constantes de proposta de prestação de serviços a acordar entre o B…….. e a Deloitte.

Neste sentido - e sem prejuízo de outros motivos, de ordem formal e material, que poderiam justificar o indeferimento, total ou parcial, do Pedido formulado por V. Exas., desde logo a legitimidade, o âmbito do Pedido e a base legal ao abrigo da qual o mesmo vem formulado -, o Banco de Portugal decidiu deferir parcialmente o mesmo, nos termos a seguir

enunciados.

O Banco de Portugal encontra-se de momento a analisar o Relatório Deloitte e respetivos anexos, bem como as comunicações que V. Exas. referem na alínea (ii) do n.º 12 e os elementos referidos na alínea (iii) do Pedido, nomeadamente a extensão de informações ou dados de carácter confidencial, como será o caso de informação sujeita a segredo comercial e a segredo sobre a vida interna do C………., SA (……."), matérias legalmente excecionadas do direito de acesso à informação.

Na verdade, a análise levada a cabo pela Deloitte tem como objeto estimar o nível de recuperação dos créditos dos credores do B……. num cenário em que o banco teria entrado em liquidação no momento imediatamente anterior ao da resolução, o que significa que a esmagadora maioria dos ativos e passivos analisados nesse contexto, nas suas diversas vertentes, são ativos e passivos transferidos para o C……., constando hoje do respetivo balanço. A circunstância de se tratar de um documento extenso e muito complexo, que carece de uma análise minuciosa, explica que, neste momento, não esteja o Banco de Portugal em condições de dar uma resposta integral ao Pedido.

De todo o modo, sublinha-se que o Sumário Executivo do Relatório divulgado pelo Banco de Portugal no seu site identifica, nas 16 páginas que o compõem, não só os pressupostos de facto da análise levada a cabo pela Deloitte, como os respetivos resultados e conclusões, incluindo-se aí um relevante e amplo conjunto de informação.

Note-se ainda que, tal como referido no comunicado público do Banco de Portugal de 6 de julho de 2016, o Relatório da Deloitte, além de não corresponder a entendimentos ou posições do Banco de Portugal, não contém uma estimativa do nível de recuperação de créditos reportado a cada concreto credor do B…….., apuramento que não está ainda em curso.

2. No que respeita aos documentos relativos ao "procedimento de contratação do Deloitte" [cf. alínea (i) do n.º 12 do Pedido) informa-se que, tal como acima referido, o Banco de Portugal se limitou a determinar, em conformidade com a legislação aplicável, que o B……. procedesse à contratação da Deloitte para efeitos de elaboração do mencionado Relatório, sendo, assim, essa contratação da responsabilidade do B……...

3. A "Engagement letter” referida na alínea (i) do n.º 12 do Pedido não existe.

4. O documento referido na alínea (v) do n.º 12 do Pedido não existe, na medida em que o Banco de Portugal não praticou qualquer ato homologatório do Relatório elaborado pela Deloitte.

Tendo em conta o que antecede, em anexo à presente comunicação segue certidão do extrato da ata da reunião do Conselho de Administração do Banco de Portugal de 11 de novembro de 2014.

Sem outro assunto de momento, subscrevemo-nos com os melhores cumprimentos».

D. Em 27.07.2016, o Secretário-Geral do Banco de Portugal emitiu “certidão” com o seguinte teor (cfr. documento n.º 3 junto aos autos com a petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido):

«Certifico que o documento anexo, composto por 2 páginas por mim numeradas e rubricadas, constitui cópia fiel do extrato relativo ao ponto 8 da ata da reunião do Conselho de Administração do Banco de Portugal, realizada em 11 de novembro de 2014».

E. Consta do ponto 8 da ata da reunião n.º 54/2014 do Conselho de Administração do Banco de Portugal, realizada na sua sede em 11.11.2014 o seguinte teor (cfr. documento n.º 3 junto aos autos com a petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido):

8. Contratação de serviços profissionais para avaliação da recuperação de créditos B…….. por classe de credores (Doc. JBR/DGI/2014/00032544)

Considerando que:

a) na sequência da aplicação ao Banco B………, S.A. (B…….), da medida de resolução prevista nos artigos 145.º-G a 145.°-I do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (RGICSF), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 298/92, de 31 de Dezembro, que levou à constituição de um banco de transição (denominado C………., S.A.), e nos termos do disposto na segunda parte do n.º 4 do artigo 145.º-H do RGICSF, o Banco de Portugal deve promover a realização, por parte de uma entidade independente, de uma estimativa do nível de recuperação dos créditos de cada classe de credores, de acordo com a ordem de prioridade estabelecida na lei, num cenário de liquidação do B………. em momento imediatamente anterior ao da aplicação da medida de resolução;

b) atendendo à relevância daquela estimativa, nomeadamente com vista a assegurar que os acionistas e os credores cujos direitos perante o B…….. não foram transferidos para o C…….., S.A. não sofrerão prejuízos em montante superior ao que assumiriam caso o B……… tivesse entrado em liquidação em momento imediatamente anterior ao da aplicação da medida de resolução, e tendo em consideração também a envergadura da tarefa a desenvolver e a sua elevada complexidade, é imperioso garantir que esses serviços sejam assegurados por uma entidade com a necessária idoneidade e experiência, e que disponha dos meios humanos e técnicos necessários para efetuar a análise exigida;

c.) a sociedade Deloitte Consultores, S.A. reúne a capacidade para dar resposta, em tempo oportuno, às exigências do presente serviço, oferecendo garantias de independência e credibilidade, e não se encontra prejudicada por fatores de incompatibilidade, que afastariam empresas de dimensão semelhante;

d) ainda nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 145.º-H do RGICSP, a estimativa do nível de recuperação dos créditos de cada classe de credores do B………, num cenário de liquidação do banco em momento imediatamente anterior ao da aplicação da medida de resolução, deverá ser realizada a expensas do B……..,

o Conselho deliberou, nos termos do disposto na segunda parte do n.º 4 do artigo 145.º-H do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras:

1. designar a sociedade Deloitte Consultores, S.A. para, em prazo a acordar, proceder a uma estimativa do nível de recuperação dos créditos de cada classe de credores do Banco B………., S.A, de acordo com a ordem de prioridade estabelecida na lei, num cenário de liquidação do banco em momento imediatamente anterior ao da aplicação da medida de resolução;

2. que o Conselho de Administração do Banco B………., S.A. proceda à contratação da sociedade Deloitte Consultores, S,A, para efeitos de apuramento da estimativa referida no ponto I, nos termos constantes de proposta de prestação de serviços a acordar entre a referida sociedade e o Banco de Portugal.

O Conselho deliberou ainda, nos termos do n .º 3 e para os efeitos do n.º 4 do artigo 27.° do Código do Procedimento Administrativo e para efeitos de execução imediata, aprovar em minuta a ata da presente deliberação».

F. O sumário executivo do Relatório da Deloitte foi publicitado no site do Banco de Portugal, contendo o seguinte teor (parcial) (admitido por acordo e cfr. documento n.º 1 junto aos autos com a contestação, que aqui se dá por integralmente reproduzido):

«2. Sumário Executivo

O Estudo pressupõe a revogação da autorização bancária a 3 de agosto de 2014, com início imediato do processo de liquidação do B……… e cessação da atividade. O valor de realização dos ativos foi estimado numa perspetiva de liquidação.

O Estudo teve como objetivo proceder à estimativa do nível de recuperação dos créditos de cada classe do B………., num cenário de liquidação do Banco em momento imediatamente anterior ao da aplicação da Medida de Resolução. Os principias gerais mais relevantes seguidos na aplicação da metodologia definida para o Estudo foram os seguintes:

Revogação da autorização bancária do B……..:

- O Estudo teve por base o pressuposto que a dissolução e liquidação do B……… ocorreria por força de uma decisão do Banco de Portugal de revogação da autorização para o exercício da respetiva atividade, com data e efeitos a 3 de agosto de 2014, entrando de imediato em processo de liquidação, nos termos do Regime Jurídico da Liquidação de Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (“RJLICSF”), constante do decreto-lei n 199/2006, de 25 de Outubro, e, em tudo o que nele não estiver previsto, nos termos do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas ("CIRE"), ambos na redação em vigor a 3 de agosto de 2014.

- Assim, o Estudo foi realizado no pressuposto de que a partir da Data de Referência, com a revogação da autorização para o exercício da atividade bancária, o B…….. deixaria de poder realizar operações bancarias de qualquer tipo.

- Foi considerado que o B……… e as suas sucursais formariam uma única entidade, produzindo-se os efeitos da liquidação e das decisões do liquidatário do Banco, em Portugal e nas restantes jurisdições em que o banco detinha sucursais. Incluindo no que se refere às regras de alocação do valor de realização dos ativos, quantificação e graduação de créditos.

Processo de liquidação e de realização dos ativos:

- A avaliação dos ativos do B…….. foi efetuada numa perspetiva de liquidação, por oposição a uma perspetiva de continuidade das operações. Pressupôs-se que existiria um processo organizado de gestão da liquidação e de venda/realização do valor dos ativos com tempo, e estabelecido para cada tipologia de ativos de forma a maximizar o respetivo valor e

o nível de recuperação dos credores, tendo sido estimado um prazo até a integral realização do valor dos ativos de 8 anos.

- Nos termos do CIRE, o valor disponível para pagamento aos credores corresponde aos fluxos de caixa gerados pela realização dos ativos no período de liquidação incluindo recebimentos a título de reembolsos, juros, o valor da venda/liquidação de ativos ou outros. Assim, foram estimados os fluxos de caixa (nominais) que se perspetivou que seriam gerados no período de liquidação estimado, os quais foram agregados e correspondem ao valor estimado de realização dos ativos apresentados no presente relatório ("Relatório").

- Para o período considerado necessário à realização do valor da totalidade de ativos, foram projetados os gastos a incorrer com o próprio processo de liquidação (custos de massa) cujo pagamento teria prioridade face aos créditos sobre a insolvência. O somatório do valor nominal dos gastos estimados neste período foi deduzido ao valor estimado de realização dos ativos, obtendo-se o valor estimado de realização ativos líquido dos custos da massa.

- Foram incorporados os impactos diretos da liquidação do Banco na valorização dos ativos (quando aplicável), nomeadamente no que se refere a saldos cruzados (sob a forma de disponibilidades e aplicações em instituições de crédito, títulos de dívida, crédito concedido, entre outros) entre o Banco e as empresas participadas, na valorização de títulos emitidos por veículos de securitização ou títulos de dívida do próprio Banco em carteira, cuja valorização seria afetada pelo valor realizável dos ativos subjacentes/afetos. Não foi considerada, por não ser possível estimar, a totalidade dos impactos potenciais indiretos da liquidação do B………. pelo efeito sistémico que teria no sistema financeiro e na economia portuguesa, decorrente da disrupção nas relações comerciais múltiplas existentes com outras entidades fora da esfera do Grupo B………. e Grupo B………. (“GB…….”) ou outros impactos potenciais que poderiam decorrer de um comportamento das contrapartes diverso do expectável num cenário de continuidades dessas relações comerciais.

(…)

A estimativa do nível de recuperação dos créditos de cada classe de credores do B…….. teve como ponto de partida o balanço individual (sede e sucursais) do Banco a 3 de agosto de 2014 e o respetivo balancete analítico disponibilizado pelo CA do B……… e pelo CA do C……. (“Balanço do B…….. à Data de Referência”), incorporando os ajustamentos efetuados na sequência do Assets and liabilities Review, os quais se encontram resumidos (…)

O valor estimado de realização dos ativos líquidos de custos da massa foi estimado em 38,4 milhões de euros, sendo 51% deste valor relativo a ativos dados em garantia.

A estimativa do valor de realização dos ativos foi efetuada numa perspetiva de liquidação, por oposição a uma perspetiva de continuidade das operações, tendo em consideração a estratégia de realização definida para cada tipologia de ativos, assumindo um processo organizado e com tempo, que permitisse maximizar o respetivo valor. Os ajustamentos de valorização resultam do diferencial entre o valor líquido contabilístico no Balanço do B……. à Data da Referência após reclassificação e o valor estimado de realização, para cada rúbrica do Balanço (…)

O valor estimado das responsabilidades (créditos sobre a insolvência, incluindo juros de mora) ascende a 60,0 mil milhões de euros, sendo 51% deste valor relativo a créditos privilegiados e garantidos (…)

Sendo o valor estimado dos créditos sobre a insolvência superior ao valor estimado de realização de ativos, o nível de recuperação dos créditos comuns seria de 31,7% e nulo no caso dos créditos subordinados».

G. Em 17.08.2016, deu entrada neste Tribunal petição inicial que originou os presentes autos (cfr. fls. dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidas).

II. O DIREITO.

Para julgar parcialmente procedente a intimação para a passagem de certidão intentada pelos ora recorridos, o TAC, pela sentença transitada em julgado cujo incumprimento foi por estes suscitado, considerou o seguinte:

“(…).

Ora, os Requerentes pretendem ter acesso aos documentos que integrem o procedimento administrativo que culminou com o relatório da Deloitte que, por sua vez, procedeu a uma estimativa do nível de recuperação de créditos do B…….. num cenário em que esse banco teria entrado em insolvência, e, portanto, num momento imediatamente anterior à adoção da Medida de Resolução pelo Banco de Portugal, pelo qual foram transferidos determinados ativos e passivos para o C……...

Contudo, o Banco de Portugal não forneceu aos Requerentes tais documentos, tendo remetido apenas para o teor do sumário executivo do dito relatório e que já tinha sido, inclusive, publicitado no site do Banco de Portugal.

…

Os Requerentes alegam de grosso modo que o teor do sumário executivo do dito Relatório não é suficiente para sindicar o nível de recuperação dos créditos, que fora determinado em 31,7%, e para, dessa forma, poder defender os seus interesses enquanto credores do B……….. Mais concretizam que tal se afigura necessário porquanto nos termos do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, poderiam ter direito a receber determinados valores, se se concluísse que suportaram um prejuízo superior ao que suportariam caso não tivesse sido aplicada a medida de resolução, e o B……….tivesse entrado em liquidação no momento em que aquela medida foi aplicada.

Efetivamente, o Banco de Portugal recusou a divulgação do texto integral da informação solicitada pelos Requerentes fundamentando-a não só na existência de segredo comercial e segredo sobre a vida interna do C…….. SA, como também na extensão dos documentos em causa e na complexidade das matérias. Concretamente, aquela instituição referiu que:

«O Banco de Portugal encontra-se de momento a analisar o Relatório Deloitte e respetivos anexos, bem como as comunicações que V. Exas. referem na alínea (ii) do n.º 12 e os elementos referidos na alínea (iii) do Pedido, nomeadamente a extensão de informações ou dados de carácter confidencial, como será o caso de informação sujeita a segredo comercial e a segredo sobre a vida interna do C……… SA (……"), matérias legalmente excecionadas do

direito de acesso à informação.

E que: A circunstância de se tratar de um documento extenso e muito complexo, que carece de uma análise minuciosa, explica que, neste momento, não esteja o Banco de Portugal em condições de dar uma resposta integral ao Pedido».

Mas o Banco de Portugal também enuncia os concretos motivos para sustentar o entendimento de que a divulgação das ditas informações estava abrangida pelo segredo comercial e sobre a vida interna do C……..; dizendo, para tanto: «a análise levada a cabo pela Deloitte tem como objeto estimar o nível de recuperação dos créditos dos credores do B…….. num cenário em que o banco teria entrado em liquidação no momento imediatamente anterior ao da resolução, o que significa que a esmagadora maioria dos ativos e passivos analisados nesse contexto, nas suas diversas vertentes, são ativos e passivos transferidos para o C………, constando hoje do respetivo balanço».

Em suma: da fundamentação utilizada pelo Banco de Portugal para não fornecer os ditos documentos resulta, não só, que as informações pretendidas pelos Requerentes contém aspetos abrangidos por segredo comercial e sobre a vida interna do C…….. mas também, que o Banco de Portugal ainda se encontra a depurar tais documentos, expurgando-os dos dados confidenciais.

Ocorre que o poder da Administração de recusar o acesso à documentação consubstancia um poder vinculado aos princípios e objetivos fixados na lei, e que apenas pode ser exercido de acordo com os princípios da transparência e da proporcionalidade.

Portanto, em primeiro lugar, para que a Administração possa recusar o acesso aos documentos, não basta a invocação da existência do dito segredo; esta tem também que fundamentar a sua decisão, explicitando os concretos motivos para entender que os documentos revelariam dados confidenciais. O que se afigura que foi efetivamente cumprido pelo Banco de Portugal, ao ter explicado que a «esmagadora maioria dos ativos e passivos analisados nesse contexto, nas suas diversas vertentes, são ativos e passivos transferidos para o C………».

Porém, incumbe também à Administração efetuar um juízo de proporcionalidade, como referido no artigo 6.º, n.º 6, da LADA, ponderando os interesses e valores jurídicos em confronto, no caso: o direito de acesso à informação e o direito ao segredo comercial e ao segredo sobre a vida interna de uma empresa.

Veja-se que, de acordo com o referido artigo 6.º, n.º 6, da LADA, aquele que pretenda aceder a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa, só pode ver o respetivo direito reconhecido se demonstrar que o seu interesse na consulta dos documentos é suficientemente relevante de acordo com o princípio da proporcionalidade, o que exige que se verifique se o pretendido acesso é necessário, adequado e não excessivo e, portanto, se se verificam os pressupostos que autorizam a pretendida consulta.

Isto posto e da análise das circunstâncias do caso concreto, se impõe concluir, primeiramente, que o sumário executivo do Relatório da Deloitte não permite compreender cabalmente o nível de recuperação dos créditos que fora alcançado pela Deloitte; concluindo-se por isso que a informação que consta do dito sumário é insuficiente.

Por seu turno, não é possível concluir que não baste o conhecimento do texto integral dos documentos administrativos pretendidos, ainda que depurados dos dados confidenciais, para a compreensão dos níveis de recuperação de crédito e para que dessa forma os Requerentes os possam sindicar.

Acresce, que os Requerentes não demonstraram, como lhes competia, que o seu interesse é suficientemente relevante, para sobrelevar ao interesse em confronto – o direito ao segredo.

Daí que, nos termos do disposto no artigo 6.º, n.º 6, da LADA e, bem assim, de acordo com o consignado no artigo 18.º, n.º 2, da CRP, prevaleça o interesse de proteção dos dados confidenciais relativos ao C……...

Pelo que, compete ao Banco de Portugal dar cumprimento ao disposto no artigo 6.º, n.º 7, da LADA, permitindo o acesso dos Requerentes aos documentos administrativos peticionados, ainda que expurgados da informação relativa à matéria reservada.

Ou, dito de outro modo, os Requerentes terão direito a aceder aos textos integrais de tais documentos, apenas truncados nas partes relativas à matéria confidencial; incumbindo ainda sobre o Banco de Portugal o dever de apresentar, caso a caso, as razões para a necessidade de ocultação desses concretos elementos, para que os Requerentes possam também sindicar essa atuação.

Por seu turno, como suprarreferido, quanto às informações atinentes à Engines letter (peticionada no ponto 12, alínea i)) e à deliberação do Banco de Portugal de homologar o relatório da Deloitte. (peticionado no ponto 12, alínea v)), o Banco de Portugal informou os Requerentes da inexistência de tais documentos.

Sendo certo que o processo de intimação pressupõe a existência do documento administrativo, não podendo servir para impor à entidade administrativa o dever de produzir novos documentos.

Apesar disso, uma vez que os Requerentes peticionaram expressamente a emissão de certidão, e não apenas a prestação de informação, têm direito a que o Banco de Portugal emita a respetiva certidão negativa.".

Após o TAC ter entendido que esta sentença se mostrava cumprida, o acórdão objecto da presente revista perfilhou um entendimento diverso, com base nos seguintes fundamentos:

Está “apenas” em causa saber se o TAC errou ao concluir que o BP cumpriu correta e legalmente a cit. sentença de 2016.

Naturalmente não se pode discutir de novo o que já foi apreciado naquela sentença, independentemente de se concordar com tudo ou com parte da mesma, ou ainda de faltarem ou não argumentos jurídicos a considerar na mesma.

Ora, pressuposto necessário e lógico-jurídico da decisão contida na sentença (diremos, exequenda) é que era e é possível ao BP, como entidade da Administração Pública que é, cumprir aqui o seu dever constitucional e infraconstitucional de informar os requerentes com inteligibilidade, no âmbito do princípio constitucional do Arquivo Aberto.

Ou seja, aqui está definitivamente assente que é possível expurgar os documentos identificados no dispositivo da sentença exequenda daquilo que seja segredo atendível e, ainda assim, manter a - obviamente necessária - inteligibilidade da informação devida. Devida por força da CRP, da lei e da cit. sentença.

Caso contrário, (i) a sentença seria concretamente inútil e (ii) o princípio fundamental da Tutela Jurisdicional Plena e Efetiva seria aqui uma ficção.

Mas nem a sentença a cumprir pelo BP é inútil ou inutilizável, nem o princípio fundamental da Tutela Jurisdicional Plena e Efetiva é uma ficção.

Prossigamos, pois.

D) Desde logo é notório que a sentença aqui recorrida não fez qualquer apreciação de fundo sobre a conduta do BP para cumprir a sentença de 2016.

O juízo ora feito pelo TAC é formal. Apenas.

Quer dizer: o TAC considera que a entidade administrativa BP cumpriu corretamente a sentença de 2016, porque a referida entidade administrativa exteriorizou uma fundamentação escrita, verdadeira ou não, suficiente ou não, para as muitas informações documentadas que escondeu dos Requerentes, por as considerar matéria legalmente sujeita a segredo.

(…).

F) Estando em causa a cit. sentença de 2016, não deveria o TAC aferir da verdade e Correção Material dos motivos invocados, caso a caso, pelo BP para esconder informações em exceção ao princípio do Arquivo Aberto (cf. art. 268º/2 da CRP), ou bastará à A.P. (aqui o BP) expor livremente motivos para esconder algo aos interessados (e, sublinhe-se, ao próprio tribunal)?

A resposta a esta questão parece óbvia.

As restrições a um direito fundamental necessitam, escusado será dizer, de justificação (i) juridicamente correta e (ii) factualmente verdadeira (cf. os arts. 2º, 18º/2 e 268º/4 da CRP e art. 6º/6/7/8 da LARDA), o que pode ser sindicado pelos interessados e deve ser efetivamente sindicado pelos tribunais. Ademais quando se trata do cumprimento de uma sentença.

Com efeito, não basta à Administração Pública emitir uma qualquer explicação para poder aplicar, em concreto, as restrições infraconstitucionais a um direito fundamental previstas nos cits. nº 6 a 8 do art. 6º da LARDA.

Esta conclusão resulta quer da CRP (arts. 2º e 18º/2), quer, em certa medida, da LARDA. Aliás, a restrição contida no nº 7 tem caráter provisório ou temporário.

Mas há mais. Aqui, no contexto da sentença de 2016, a cumprir, o essencial já está decidido e, por isso, ponderado pelo tribunal.

Portanto, os tribunais devem aferir da Verdade e Correção Material, e não meramente formal, dos motivos invocados, caso a caso, pela A.P. para esconder informações em exceção ao princípio constitucional do Arquivo Aberto (cf. art. 268º/2 da CRP).

O que o TAC, manifestamente, não fez.

G) Os recorrentes, i.a., dizem que, assim, a informação que lhes foi aqui dada em concreto pelo BP – para cumprir a sentença de 2016 - é ininteligível. Logo, que é informação inútil para poderem sindicar a bondade das conclusões alcançadas pela Deloitte quanto ao montante dos seus créditos que seria recuperado num cenário hipotético em que o B……… tivesse entrado em liquidação em 2 de agosto de 2014. Logo, que seria violadora do cit. princípio do arquivo aberto e da sentença de 2016, bem como do princípio da tutela jurisdicional efetiva (cf. o art. 268º/4 da CRP).

Com efeito, pode a sentença de 2016 considerar-se cumprida se a informação dada for incompreensível, inútil ou ininteligível com base em restrições infraconstitucionais?

Claro que não. Sob pena de violação do cit. princípio constitucional do Arquivo Aberto - como concretizado na lei fundamental - e da sentença de 2016, bem como do princípio da tutela jurisdicional efetiva.

Portanto, o TAC deve aferir se a informação prestada, para cumprir a sua sentença com utilidade, é ou não inteligível. Se não for inteligível, a sentença de 2016, que existe e é útil, estará logicamente incumprida.

Mas o TAC não fez tal aferição, limitando-se a constatar, em geral, formal e conclusivamente, que o BP justificou as decisões que tomou para esconder muita informação.

(…).

Há, assim, um défice no julgamento do TAC, embora não seja propriamente um défice instrutório (quanto a factos concretos controvertidos). Há, sim, um erro de julgamento quanto ao objeto deste processo, objeto abordado pelo TAC de modo muito incompleto, porque apenas formal, sem conferir teor substantivo ou material ao art. 268º/2 da CRP.

É que o TAC, (1º) sem prejuízo de procurar suprir as vacuidades constantes das justificações já dadas pelo BP, (2º) deve recorrer a assessoria técnica não jurídica, ao abrigo dos arts. 411º, 417º e 601º do CPC, para, depois, guiado pelo art. 268º/2-1ª parte da CRP, poder responder à seguinte questão a resolver, “prévia”, técnica e não jurídica, mas essencial no caso presente:

- «a informação dada aos requerentes pelo BP, em execução da cit. sentença de 2016, é minimamente inteligível no âmbito das áreas bancária e financeira, de modo a aqueles perceberem e questionarem minimamente o que ocorreu em todas as matérias inseridas naquele “arquivo de administração pública”?»

(…).

O fundamental é que a concretização da restrição infraconstitucional a direito fundamental prevista no art. 6º/6/7/8 da LARDA não esvazie o significado prático do direito fundamental previsto no nada vago art. 268º/2-1ª parte da CRP. Sob pena de violação dos princípios fundamentais resultantes dos arts. 2º, 18º/2 e 268º/4 da CRP, os quais, além da proteção dada pela boa hermenêutica jurídica geral, protegem a plena eficácia do art. 268º/2 da CRP.

Isso quer dizer que uma restrição, como a presente, porque não prevista expressamente na CRP, nunca poderá, em caso algum, redundar num não acesso a alguma informação compreensível, útil ou inteligível. Ora, pode ser isto o que ocorre no caso presente, mas que os tribunais não podem permitir.

(…)”.

O acórdão recorrido entendeu, assim, que o TAC, ao considerar cumprida a sentença de intimação, não aferiu, como devia, da verdade e correcção material dos motivos invocados caso a caso pelo Banco de Portugal para considerar determinada informação confidencial, nem da inteligibilidade daquela que foi comunicada, quando a sentença tinha como pressuposto que, apesar do expurgo do que era segredo atendível, era possível manter tal inteligibilidade, sendo certo também que a protecção do segredo, como valor infraconstitucional, sempre teria de ceder perante o princípio, com valor constitucional, da administração aberta.

O recorrente, referindo que o objecto da revista é “estritamente limitado à questão do critério decisório adoptado pelo TCA Sul (…) para determinar se houve ou não violação do princípio constitucional da Administração Aberta”, alega fundamentalmente que o segredo de negócio e a informação sobre a vida interna das empresas também gozam de protecção constitucional, nos artºs. 26.º, 61.º e 62.º, da CRP, não sendo o princípio da administração aberta e o consequente acesso à informação administrativa um direito absoluto e ilimitado, antes devendo ser objecto de harmonização, de acordo com o princípio da proporcionalidade, com outros que com ele possam colidir, não funcionando a inteligibilidade como um critério de ponderação, pois concluir-se que o segredo deve prevalecer – como considerou a sentença exequenda – e logo depois determinar-se que a sua protecção não pode conduzir à ininteligibilidade da informação é dizer o contrário do que se disse no momento anterior.

Vejamos se lhe assiste razão, tendo presente que a única questão que está em causa nos autos consiste em averiguar se houve inexecução injustificada da sentença de intimação por parte do Banco de Portugal.

O princípio geral do direito de acesso aos documentos administrativos, consagrado no art.º 5.º, da LARDA (Lei n.º 46/2007, de 24/8), está legalmente restringido quanto aos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa, dado que, em relação a estes, o terceiro que não esteja munido de uma autorização escrita só goza de acesso se “demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade” (n.º 6 do art.º 6.º do mesmo diploma).

Porém, como resulta do n.º 8 desse art.º 6.º, ainda que a restrição de acesso esteja devidamente justificada, os documentos serão objecto de comunicação parcial se for possível expurgar a informação relativa à matéria reservada.

Assim, se no juízo de ponderação a que alude o citado art.º 6.º, n.º 6, se concluir que o segredo empresarial deve prevalecer, o terceiro só terá direito de acesso relativamente aos documentos em que é possível expurgar os dados reservados.

No caso em apreço, a sentença de intimação, após ponderar que o direito ao segredo prevalecia sobre o direito de acesso aos documentos em causa, entendeu que, não sendo “possível concluir que não baste o conhecimento do texto integral dos documentos administrativos pretendidos ainda que depurados dos dados confidenciais para a compreensão dos níveis de recuperação de créditos e para que dessa forma os Requerentes os possam sindicar”, deveria o Banco de Portugal facultar o acesso dos documentos peticionados, embora “expurgados da informação relativa à matéria reservada”. Quer dizer: esse acesso foi concedido não por se ter concluído que apesar do expurgo o documento era inteligível – raciocínio que, aliás, a sentença não poderia fazer por, como se verá melhor adiante, não estar definida a versão a comunicar –, mas porque não era possível concluir que não bastasse o seu conhecimento parcial para que os requerentes ficassem elucidados do que pretendiam saber.

Assim, a sentença decidiu, com força de caso julgado, que os requerentes não poderiam ter acesso aos dados reservados. E, ao contrário do que considerou o acórdão recorrido, não emitiu pronúncia no sentido da inteligibilidade da informação que seria comunicada, sendo certo, porém, que, se o tivesse feito, o entendimento perfilhado por este acórdão, ao admitir que se provasse a ininteligibilidade, desrespeitaria o caso julgado por aquela formado.

Nestes termos, se, em sede de cumprimento de decisões judiciais, não só a Administração, como os próprios tribunais, estão inibidos de introduzir definições ofensivas do caso julgado por aquelas formado, não pode o acórdão recorrido permitir que, mediante a demonstração da ininteligibilidade da informação comunicada, o segredo, já considerado prevalente, venha afinal a ceder.

Mas, ainda por outra razão, consideramos ser inaceitável a decisão que veio a ser tomada pelo acórdão.

Vejamos.

Como vimos, a sentença exequenda, depois de referir que os requerentes tinham o direito de conhecer o texto integral dos documentos “apenas truncados nas partes relativas à matéria confidencial”, estatuiu que recaía “sobre o Banco de Portugal o dever de apresentar caso a caso as razões para a necessidade de ocultação desses concretos elementos, para que os requerentes possam também sindicar essa actuação”.

Na decisão que foi revogada pelo acórdão recorrido, o TAC, após considerar que, para efeitos de cumprimento da sentença de intimação, ao Banco de Portugal cabia “analisar a diversa informação constante dos documentos, verificar a que se encontrava abrangida pelo segredo, e expurgá-la dos documentos a fornecer aos requerentes”, apresentando, “caso a caso, as razões para a necessidade de ocultação desses concretos elementos”, concluiu que tudo isso fora efectuado por se terem identificado os elementos não divulgados e os motivos dessa não divulgação.

Porém, o acórdão recorrido entendeu que o TAC se limitara a efectuar um juízo meramente formal, não apreciando, como devia, a correcção dos motivos invocados pelo Banco de Portugal para considerar a informação confidencial, os quais teriam de ser sindicados pelo tribunal.

Mas, sendo assim, essa apreciação teria de ser realizada antes de se aferir da inteligibilidade da informação comunicada. Efectivamente, se ainda se desconhece o teor dessa informação, por o tribunal poder vir a considerar como não abrangido pelo segredo aquilo que o Banco de Portugal entendeu ser reservado, é prematuro determinar a realização de uma diligência para averiguar da inteligibilidade de uma informação cujo teor pode vir a ser alterado.

Nestes termos, porque ainda não estava definida a versão do documento a comunicar aos requerentes e porque, ainda que assim se não considerasse, o entendimento adoptado desrespeitava a pronúncia emitida pelo TAC na sentença de intimação, não pode manter-se o acórdão recorrido quando determina a realização de uma perícia para os fins que ficaram referidos.

Do exposto não decorre, contudo, a confirmação da decisão do TAC quando considera cumprida a sentença de intimação. Com efeito, estando definido, com autoridade de caso julgado, que o tribunal não apreciou, como devia, a correcção dos motivos invocados pelo Banco de Portugal, terá essa deficiência, constatada pelo tribunal recorrido, de ser por este suprida, atento a que o STA, como tribunal de revista, só conhece de direito e que do probatório não constam os elementos de facto necessários para permitir essa apreciação (cf. artºs. 12.º, n.º 4, do ETAF e 150.º, n.º 3, do CPTA).

Portanto, procede a presente revista, devendo determinar-se, ao abrigo do art.º 682.º, n.º 3 e 683.º 2, ambos do CPC, a baixa do processo ao TCA-Sul para um novo julgamento com ampliação da matéria de facto, onde se decidirá, mediante a apreciação dos aludidos motivos se a sentença de intimação foi ou não cumprida e, em caso negativo, se o incumprimento não tem “justificação aceitável”.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e ordenando a baixa dos autos ao TCA-Sul para os fins que ficaram referidos.

Sem custas.

Lisboa, 17 de Dezembro de 2019. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – Ana Paula da Fonseca Lobo.