Processo 41/26.8BEPDL.CS1

*
Acordam, em conferência, na secção de Contencioso Administrativo, subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Sul.

Relatório

P…………..- S………. P………, S.A., intentou contra a Assembleia Legislativa da Região Autónima dos Açores (“ALRAA”), ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual, de impugnação da decisão de adjudicação, proferida no âmbito do procedimento de formação de contratos destinado à “Aquisição dos Serviços de Vigilância e Segurança Preventiva do Parque de Estacionamento, do Jardim e do Edifício aa Delegação da ALRAA na Ilha de São Miguel)”, concurso público com a referência nº4/2025/ALRAA.

Indicou como contrainteressada a sociedade C………….., C…….………………., Unipessoal, Lda.

Peticionou a anulação do ato de adjudicação, e do contrato no caso de ter sido ou vir a ser celebrado, e a condenação da entidade demandada a “retomar o procedimento pré-contratual no momento anterior ao da prática do ato de adjudicação impugnado, com a consequente adjudicação da proposta da autora, com as demais consequências legais.”.

A ação veio a ser julgada improcedente, por saneador-sentença proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada.

Inconformada com o assim decidido a autora apelou para este Tribunal Central Administrativo Sul, tendo concluído a alegação nos termos seguintes:

«A. O fundamento de exclusão da proposta da Recorrente foi o facto de, na perspetiva da Entidade Demandada (de acordo com cálculos que efetuou à luz de um CCT inaplicável), os custos de execução do contrato de natureza laboral serem superiores ao preço proposto pela Recorrente.

B. Tal fundamento de exclusão, por respeitar à insuficiência do preço, encontra-se previsto na alínea e) do n.°2 do artigo 70.° do CCP (e no artigo 29.° do Decreto Legislativo Regional n.° 27/2015/A) e não na alínea/), que foi incorretamente convocada como forma de escapar ao facto de o regime do preço anormalmente baixo não poder ser convocado neste caso concreto.

C. De facto, a qualificação como anormalmente baixo do referido preço dependeria unicamente do disposto no n.°25 do programa do concurso, que fixou o seguinte:

1. Considera-se que o preço total resultante de uma proposta é anormalmente baixo quando seja 40 % ou mais inferior ao preço base, nos termos do disposto no artigo 29.° do RJCPRAA.

D. Nestes termos, a Sentença a quo incorreu num erro na matéria de Direito, ao considerar que a Entidade Demandada poderia convocar a causa de exclusão prevista na alínea f) do n.° 2 do artigo 70.° do CCP.

E. Mas ainda que assim não fosse - assumindo como legítima a invocação deste preceito - a verdade é que não se encontravam verificados os pressupostos de exclusão ali previstos.

F. A Entidade Demandada não invocou qualquer norma de natureza laboral que tenha ou pudesse ser violada em virtude da proposta da Recorrente (não podendo o Tribunal a quo substituir-se à Entidade Demandada nesta invocação, porque se trata de uma avaliação que depende de juízos de natureza administrativa).

G. A Entidade Demandada limitou-se, genericamente, a invocar o disposto num CCT, sem concretizar as normas concretas que considerava poderem ser violadas em virtude da proposta da Recorrente.

H. Ademais, tal CCT não é aplicável à Região Autónoma dos Açores e ao procedimento em questão.

I. Como tal, não se encontra verificada a causa de exclusão prevista na alínea f) do n.° 2 do artigo 70.° do CCP, tendo a Sentença a quo incorrido em erro de julgamento.

J. Finalmente, contrariamente ao decidido na Sentença a quo, a Recorrente não declarou que iria alocar 1,44 seguranças à execução do contrato, pelo que não se verificaria, em qualquer caso, a causa de exclusão prevista na alínea a) do n.° 2 do artigo 70.° do CCP (ou da alínea f)).

K. A Sentença Recorrida procura atribuir a uma nota justificativa do preço proposto, onde seriam inscritos os custos de execução do contrato, a natureza de uma condição de execução do contrato, o que não foi feito pela Entidade Demandada e não podia, em caso algum, ser feito pelo Tribunal a quo.

L. Por outro lado, o valor de 1,44 foi alcançado através de um cálculo aritmético que consistia na divisão do número de horas de serviço pela carga horária de um vigilante a tempo integral, dizendo respeito a turnos completos (e não a vigilantes).

M. Sendo que tal nota justificativa (e o valor alcançado) tinha por único propósito constituir um racional de custos do preço proposto, precisamente para efeitos do controlo da legalidade do respetivo valor (como foi, ainda que incorretamente, realizado).

N. Ademais, ainda que o CCT fosse aplicável, contrariamente ao que se escreve na Sentença Recorrida, não foram violadas normas laborais como as relativas ao tempo de trabalho e à remuneração mínima dos trabalhadores.

O. Verifica-se ainda um erro de julgamento da matéria de facto, no que respeita ao ponto O), alínea a), que, em virtude dos fundamentos expostos, deve passar a ter a seguinte redação: «Na nota apresentada para explicar a composição do preço, na parte dos custos, a Autora inscreveu, na linha 1.6, o fator "1,4 vigilantes (equivalentes de tempo completo - FTE)", destinando-o ao cálculo económico do custo e sem declarar que afetaria à execução apenas 1,4 pessoas naturais ou um número máximo determinado de trabalhadores.»

P. Verifica-se ainda uma omissão de pronúncia ao pedido formulado no requerimento apresentado pela Recorrente no dia 18-05-2026.

§6.°

Pedido
Termos em que se requer a S. Exas., muito respeitosamente e com o douto e necessário suprimento, que o presente recurso seja julgado procedente e, em consequência, seja revogada a decisão recorrida.

Em consequência, sejam os presentes autos devolvidos ao Tribunal a quo para decisão ou, caso assim não se entenda, seja emitida decisão que determine, conforme se peticionou:

a) A anulação da Decisão de Adjudicação praticada a favor da Contrainteressada;

b) Em consequência, e nos termos do artigo 283.°, n.° 2, do CCP, seja anulado o contrato com a Contrainteressada; e

c) Na sequência, ser a Entidade Demandada condenada a retomar o procedimento pré- contratual no momento anterior ao da prática do Ato de Adjudicação impugnado, com a consequente adjudicação da proposta da Recorrente, com as demais consequências legais.»

*

A Entidade Demandada contra-alegou e apresentou as seguintes conclusões: 
«1) A Sentença recorrida encontra-se em plena conformidade com o ordenamento jurídico, não recaindo sobre a mesma qualquer vício de julgamento, fáctico ou jurídico, ou qualquer nulidade.

2) Bem andou o Tribunal a quo ao aplicar a alínea f) do n.° 2 do artigo 70.° do CCP, sendo incompreensível a insistência da Recorrente em sufragar que tal fundamento de exclusão não podia ter sido convocado: podia e foi devidamente aplicado, pois da análise da proposta por si apresentada resulta, de modo manifesto, objetivo e certo, que o contrato a celebrar implicaria a preterição de normatividade laboral e social aplicável.

3) A alínea f) do n.° 2 do artigo 70.° do CCP tem autonomia aplicativo, sendo absolutamente incompreensível a insistência da recorrente na alínea e) da mesma disposição legal, quando a mesma não foi convocada pela Entidade Recorrida.

4)A Recorrente só tem um fito: procurar, ao arrepio da lei, salvar a respetiva proposta, mas a alínea f) do n.° 2 do artigo 70.° do CCP - entre outros fundamentos de exclusão, como seja o da alínea a) [ou mesmo da alínea b)] da mesma disposição legal - não o permite(m).

5)A proposta apresentada pela Recorrente viola a normatividade que a própria Recorrente tomou por base ao elaborar e apresentar tal proposta, sendo, pois, totalmente incompreensível como é que, em adiantada fase judicial, veio pretender mudar os parâmetros normativos, desde logo, no que se refere à remuneração mínima mensal devida aos vigilantes.

6)Eis um claro venire contra factum proprium, pois a Recorrente veio, em sede processual adiantada, afirmar que “o valor da remuneração mínima mensal garantida regional de 2025" é de "€ 913,50” e não de € 1.015,95, que é o que releva para o início da execução contratual, como afirmou na respetiva proposta, olvidando que existe, naturalmente, regulamentação coletiva de trabalho vigente e aplicável.

7) Renova-se: a Entidade Recorrida teve presente o valor mínimo mensal indicado pela própria Recorrente na proposta - ou seja, não houve divergência a esse nível -, mas, mais tarde, em sede processual adiantada, para a Recorrente, esse valor, passaria a ser outro inferior!

8) Para a Recorrente, a proposta que apresentou estaria em movimento, entre o procedimento e o processo judicial: eis uma originalidade completa. Felizmente, a lei e o sistema judicial são fundamentais, perante operadores privados como a Recorrente.

9) Nada há a apontar ao decisório administrativo e judicial, sendo de salientar que, no ponto aqui relevante, respeitante ao valor tomado como referência na proposta em matéria de rendimento mínimo mensal, a matéria de facto provada não foi, sequer tentativamente, impugnada pela Recorrente.

10) E a vagueza marca o recurso interposto pela Recorrente, precisamente por saber que a concretude não é possível, pois não lhe assiste razão.

11) A Recorrente desconsidera olimpicamente a Portaria de Extensão n.° 14/2026, de 16 de junho ("Portaria de extensão das alterações do contrato coletivo de trabalho entre a AES - Associação de Empresas de Segurança e o Sindicato dos Trabalhadores de Serviços de Portaria, Vigilância, Limpeza, Domésücas e Atividades Diversas - STAD e Outro"), publicada na II Série do Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores e, para além disso, é de notar que a proposta da Recorrente viola o disposto nos artigos 203.°, n.° 1, do Código do Trabalho, e 419.°-A, n.° 1, do CCP, este último aplicável ex vi artigo 451.°, n.° 2, do mesmo Código.

12) A alínea O, subalínea a, da matéria de facto julgada provada é absolutamente rigorosa à luz da proposta da Recorrente: para se concluir nesse preciso sentido, basta analisar a respetiva documentação, que foi, aliás, referenciada, com todo o rigor, pelo Tribunal a quo, em sede de julgamento fáctico - que deve ser mantido.

13) Nas conclusões do recurso interposto, não foi arguida qualquer nulidade da Sentença recorrida. 

14) Por cautela de patrocínio, sem conceder, é de referir, quanto à nulidade referida nas respetivas alegações, que a mesma não ocorre, de modo manifesto, pois não ficou por decidir qualquer questão, no sentido processual do termo.

15) A verdade é que a Sentença recorrida não acolheu a posição da Recorrente, segundo a qual a retribuição mínima mensal a considerar, seria, afinal, de apenas € 913,50, quando tal parte processual, desde logo ao longo de todo o procedimento pré-contratual, defendeu algo bem diferente.

Termos em que,

Com o douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, e a Sentença recorrida mantida, devendo a Recorrente ser condenada integralmente pelas custas processuais devidas. »

*

Contra-alegou também a contrainteressada, C….., LDA., finalizando a sua alegação com as seguintes conclusões: 
«A) O recurso interposto pela Recorrente não merece provimento, devendo a douta sentença recorrida - que julgou a ação totalmente improcedente e absolveu a Entidade Demandada do pedido - ser integralmente confirmada.

B) A exclusão da proposta da Recorrente teve por fundamento único e expresso a alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP, conjugada com o artigo 1.º-A, n.º 2, do mesmo Código, e não o regime do preço anormalmente baixo, que a sentença expressamente afastou.

C) O limiar de 40% fixado no Ponto 25 do Programa do Procedimento delimita o campo de aplicação do regime do preço anormalmente baixo, mas não imuniza propostas cuja análise revele que o contrato a celebrar implicaria a violação de vinculações legais ou regulamentares aplicáveis, designadamente em matéria laboral e social, para as quais rege, autónoma e diretamente, a alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP.

D) É esse o sentido da jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Administrativo [Acórdão de 10.02.2022, processo n.º 01429/20.3BELSB] e acolhida nos demais arestos citados nos autos, exigindo-se apenas um juízo certo, seguro e objetivo de que as prestações contratuais não podem ser executadas sem ilegalidade [Acórdão do TCA Norte de 07.12.2022, processo n.º 00972/22.4BEPRT].

E) Esse juízo existe nos autos com evidência aritmética: o custo mínimo legal mensal de execução do contrato (2.563,80 €) excede o preço mensal proposto (2.517,53 €), num défice de 46,27 € mensais e de 1.665,72 € no triénio contratual.

F) Ao contrário do alegado, a entidade adjudicante identificou as normas laborais violadas - as condições de atribuição do salário e do subsídio de alimentação fixadas no CCT do setor, publicado no BTE n.º 5, volume 92, de 08.02.2025, e objeto da Portaria de Extensão n.º 144/2025/1 -, quantificando os custos mínimos no 3.º e no 4.º Relatórios Finais.

G) A nota justificativa dos preços e os esclarecimentos prestados fazem parte integrante da proposta [artigo 72.º, n.º 2, do CCP e Ponto 26, n.º 2, do Programa do Procedimento], deles resultando que a Recorrente assentou a sua proposta na prestação de 3.012 horas anuais por 1,4 vigilantes equivalentes de tempo completo, prestando cada um 1.904 horas/ano.

H) Dessas premissas - da própria Recorrente - decorre, necessariamente, ou a prestação de trabalho para além do período normal de trabalho de 8 horas diárias e 40 semanais [cláusula 19.ª do CCT e, em qualquer caso, artigo 203.º, n.º 1, do Código do Trabalho, norma legal imperativa de âmbito nacional], ou o incumprimento do horário contratual exigido pela cláusula 3.ª do Caderno de Encargos - verificando-se, em qualquer cenário, fundamento de exclusão da proposta.

I) Os expedientes invocados pela Recorrente - trabalho a tempo parcial, trabalhadores independentes, estagiários, apoios públicos, “sinergias internas” e dedução de IVA - não constam da proposta nem dos esclarecimentos, são incertos e não comprováveis, e colidem com a cláusula 13.ª, n.º 2, do Caderno de Encargos e com o artigo 419.º-A do CCP, sendo a avaliação da proposta feita por contrato e não por estratégia empresarial [Acórdão do STA de 22.09.2022, processo n.º 0339/21.1BECBR].

J) A questão da inaplicabilidade territorial da Portaria de Extensão n.º 144/2025/1 e do CCT é questão nova, introduzida por requerimento avulso de 18.05.2026, em ampliação inadmissível da causa de pedir, não podendo ser conhecida em sede de recurso.

K) Sem prescindir, a legalidade do ato afere-se pelos elementos do procedimento [tempus regit actum], nos quais foi a própria Recorrente que convocou o CCT como parâmetro da sua proposta e dos seus esclarecimentos, orçamentando, inclusive, o subsídio de alimentação dele decorrente - pelo que a invocação superveniente da sua inaplicabilidade configura venire contra factum proprium - tanto mais que o concreto valor de retribuição agora contestado (1.015,95 €) foi avançado pela própria Recorrente na sua proposta, devendo a suficiência do preço ser aferida pela retribuição que declarou ir pagar, com a qual o défice apurado se verifica inelutavelmente.

L) Em qualquer caso, a ratio decidendi da sentença subsiste independentemente do CCT: a violação do período normal de trabalho resulta do artigo 203.º, n.º 1, do Código do Trabalho, norma legal imperativa plenamente aplicável na Região Autónoma dos Açores, e da auto-vinculação das cláusulas 3.ª e 13.ª do Caderno de Encargos.

M) O recálculo oferecido pela Recorrente é internamente incoerente: parte de 1,58 ETI - aceitando o parâmetro que noutro segmento impugna -, congela a retribuição mínima regional de 2025 para todo o triénio, em contradição com a proposta que projetava aumentos anuais, e elimina o subsídio de alimentação que a própria orçamentou.

N) Não se verifica a arguida nulidade por omissão de pronúncia: a questão não integrava o objeto do processo, por ter sido introduzida por meio processualmente inidóneo [artigos 608.º, n.º 2, e 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC; artigo 95.º, n.ºs 1 e 3, do CPTA]; e, em todo o caso, a sentença tomou posição sobre a matéria, identificando os CCT do setor e optando fundadamente pelo de valores mais módicos, sendo certo que o dever de pronúncia respeita a questões e não a argumentos.

O) Subsidiariamente, verificando-se nulidade - no que não se concede -, sempre caberia ao Tribunal ad quem conhecer em substituição [artigo 149.º, n.º 1, do CPTA], improcedendo a pretensão pelas razões substantivas expostas.

P) A impugnação do ponto O), alínea a), do probatório improcede: o facto reproduz fielmente a “alocação” de 1,4 vigilantes declarada pela própria Recorrente na análise de custos e nos esclarecimentos; a redação alternativa proposta é conclusiva e argumentativa; e a alteração pretendida seria inócua para a decisão de direito, redundando o seu conhecimento em ato inútil [artigo 130.º do CPC].

Q) A sentença recorrida não padece, pois, de qualquer nulidade, erro de julgamento de facto ou de direito, devendo ser mantida na íntegra.

PEDIDO

Termos em que se requer a V. Exas., muito respeitosamente e com o douto e necessário suprimento, que seja negado provimento ao recurso interposto pela Recorrente e, em consequência, seja integralmente confirmada a douta sentença recorrida, com todas as legais consequências, designadamente a condenação da Recorrente nas custas do recurso.»

*

O Ministério Público foi notificado para os efeitos previstos no artigo 146.º, nº1, do CPTA.

*

Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, vem o processo submetido à conferência para julgamento.

*

O objeto do recurso, delimitado pelas conclusões da alegação apresentada é a sentença proferida pelo TAF de Ponta Delgada, cabendo a este tribunal de apelação conhecer das questões de saber se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de facto, no que respeita à factualidade vertida na alínea O) do probatório, e de direito, ao ter julgado aplicável ao caso a causa de exclusão das propostas prevista na alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP. Importa, ainda, apreciar a arguição de nulidade da sentença por omissão de pronúncia quanto ao vertido no requerimento apresentado a 18.05.2026.

*

Fundamentação
O tribunal de primeira instância considerou provados os seguintes factos:

«A. Através da deliberação proferida pela mesa da ALRAA em 13.10.2025, foi tomada decisão de contratar, mediante concurso público sem publicidade internacional, para aquisição dos serviços de vigilância e segurança preventiva do parque de estacionamento, do jardim e do edifício da delegação da ALRAA na ilha de São Miguel [cfr. cópia de deliberação constante de Processo Administrativo Instrutor (2 97280) Decisão (73738456) de 20/04/2026 00:00:00].

B. O procedimento de concurso público, tramitou sob o n.° CP/4/2025 foi publicitado:

a. No Diário da República, n.° 199 - II Série, de 15.10.2025, através do Anúncio de procedimento n.° 27191/2025 [cfr. cópia de anúncio constante de Processo Administrativo Instrutor (297280) Anúncio (73738461) de 20/04/2026 00:00:00];

b. No Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores, n.° 199 - II Série, de 16.10.2025, através do Anúncio n.° 585/2025 [cfr. cópia de anúncio constante de Processo Administrativo "Instrutor" (2 97280) Anúncio (73738462) de20/04/2026 00:00:00].

C. O Caderno de Encargos previa:

"(...)

Cláusula 1.ª

Princípios do procedimento

A Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores (ALRAA), pessoa coletiva pública e contribuinte fiscal n.° 672000830, com sede na Rua Marcelino Lima, 9901-858 Horta, pretende adquirir os serviços de vigilância e segurança preventiva do parque de estacionamento, do jardim e do edifício da Delegação da ALRAA na ilha de São Miguel.

Cláusula 2.ª

Objeto

O presente Caderno de Encargos compreende as cláusulas a incluir no Contrato a celebrar no âmbito do concurso público n.° 4/2025/ALRAA, para aquisição dos serviços de vigilância e segurança preventiva do parque de estacionamento, do jardim e do edifício da delegação da ALRAA na ilha de São Miguel, sita ………………………, n.° 48/50, 9500-………. Ponta Delgada, em conformidade com o regime do exercício da atividade de segurança privada, aprovado pela Lei n.° 34/2013, de 16 de maio, na sua atual redação, concretamente o exercício da atividade de segurança privada prevista na alínea a) do n.° 1 do artigo 3.°, a que corresponde o Alvará A, mencionado na alínea a) do n.° 2 do artigo 14.°, todos do referido diploma, de acordo com as seguintes especificações:

(...)

Cláusula 3.ª

Horário

Os serviços de vigilância e segurança preventiva do parque de estacionamento, do jardim e do edifício da Delegação da ALRAA na ilha de São Miguel, objeto do presente procedimento, serão prestados todos os dias úteis, das 8:00h às 20:00h.

(...)".

[cfr. cópia de Caderno de Encargos constante de Processo Administrativo Instrutor (297280) Caderno de encargos (73738457) de 20/04/2026 00:00:00].

D. O Caderno de Encargos previa um prazo de duração de contrato de 36 meses, contados nos seguintes termos:

"(...)

Cláusula 6.ª

Prazo de execução e produção de efeitos

1. O contrato terá o prazo de execução de 36 meses, com data de início estimada em 1 de janeiro de 2026.

2. Na contagem dos prazos previstos na presente cláusula consideram-se incluídos os sábados, domingos e feriados.

(…)”.

[cfr. cópia de Caderno de Encargos constante de Processo Administrativo Instrutor (297280) Caderno de encargos (73738457) de 20/04/2026 00:00:00].

E. Em matéria de preço base, previa o Caderno de Encargos que:

"(...)

Cláusula 7.ª

Preço Base

1. O valor máximo que a entidade contraente pública se dispõe a pagar pela execução do objeto do contrato é de 110.304,00€ (cento e dez mil, trezentos e quatro euros), no qual não se inclui o IVA, nos termos dos artigos 47.° e 473.° do CCP, tendo em vista a celebração de um contrato de aquisição dos serviços de vigilância e segurança preventiva.

2. A fixação do preço base resulta da realização de uma consulta preliminar e informal ao mercado, efetuada às empresas "C…………..- C……… ……………….., Unipessoal, Lda", NIF ……….., "S…………….. - Serviços ……………………, S.A.", NIPC: ………………… e "P……………C……..……………, Lda.", NIF ………………, realizada nos termos previstos no artigo 26.° do RJCPRAA, e, caso seja solicitada, será disponibilizada aos concorrentes do procedimento, após terminado o prazo de apresentação de propostas.

(...)".

[cfr. cópia de Caderno de Encargos constante de Processo Administrativo Instrutor (297280) Caderno de encargos (73738457) de 20/04/2026 00:00:00].

F. O Caderno de Encargos previa as seguintes obrigações para o cocontratante:

"(...)

Cláusula 13ª

Obrigações relativas a meios humanos

1. A mobilização e seleção de todos os meios humanos a cargo do cocontratante, necessários para o cumprimento da correta e integral execução da prestação de serviços, assegurando o cumprimento de todas as obrigações, são da sua inteira responsabilidade, obrigando-se a garantir que todos os seus agentes coloquem a sua perícia, cuidado e diligência na realização dos serviços que lhe forem cometidos no âmbito da sua categoria profissional.

2. Nos termos do disposto no artigo 419.°-A do CCP, aplicável por força do artigo 451.°, n.° 2 do CCP, o cocontratante obriga-se a colocar a executar o contrato trabalhadores em regime de contrato de trabalho sem termo (para os contratos cujo prazo seja superior a um ano), devendo para o efeito assinar a declaração constante no Anexo - Modelo de declaração do cumprimento do disposto no artigo 419.°-A do CCP.

3. O disposto no n.° 2 não se aplica aos trabalhadores com contrato a termo de substituição celebrado nas situações previstas nas alíneas a) a d) do n.° 2 do artigo 140.° do Código do Trabalho.

4. O disposto no n.° 2 não se aplica a trabalhadores que executem tarefas ocasionais ou serviços específicos e não duradouros no âmbito da execução da prestação de serviços.

(...)".

[cfr. cópia de Caderno de Encargos constante de Processo Administrativo Instrutor (297280) Caderno de encargos (73738457) de 20/04/2026 00:00:00].

G. Em matéria de documentos das propostas, previa o Programa do Procedimento que:

“(…)

12. PROPOSTAS E DOCUMENTOS DAS PROPOSTAS

1. As propostas, elaboradas nos termos do modelo da proposta, constante do Anexo II ao presente Programa do Procedimento, devem conter os preços de forma discriminada aí referidos e ser acompanhadas dos seguintes documentos:

b) Nota justificativa dos preços apresentados na proposta, incluindo a discriminação dos preços, expressos em algarismos, da componente de mão-de-obra indexada à Remuneração Mínima Mensal Garantida (RMMG), se aplicável, bem como a referência a todas as componentes de custos associadas ao cumprimento das normas legais, fiscais e contributivas relativamente aos recursos humanos a afetar à prestação de serviços objeto do procedimento;

(...)

c) Esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo, devidamente instruídos pelos documentos que o comprovem, nos termos do artigo 71.° do CCP, quando aplicável.

(...)".

[cfr. cópia de Programa do Procedimento constante de Processo Administrativo Instrutor (297280) Outro (73738458) de 20/04/2026 00:00:00].

H. O Programa do Procedimento previa a exclusão de propostas cuja análise revelasse "alguma das situações previstas no n.°2 do artigo 70.° e nos n.°s 2 e 3 do artigo 146.°, ambos do CCP", nos seguintes termos:

“(…)

24. ANÁLISE DAS PROPOSTAS

1. As propostas são analisadas de acordo com o critério de adjudicação constante do ponto 27 deste Programa.

2. São excluídas as propostas cuja análise revele alguma das situações previstas no n.° 2 do artigo 70.° e nos n.°5 ,2 e 3 do artigo 146.°, ambos do CCP.

3. A exclusão de quaisquer propostas com fundamento nas alíneas e) e g) do artigo 70.° do CCP deve ser imediatamente comunicada à Autoridade da Concorrência.

(...)".

[cfr. cópia de Programa do Procedimento constante de Processo Administrativo Instrutor (297280) Outro (73738458) de 20/04/2026 00:00:00].

I. Em matéria de preço anormalmente baixo, previa-se no Programa do Procedimento o seguinte:

“(…)

25. PREÇO ANORMALMENTE BAIXO

1.Considera-se que o preço total resultante de uma proposta é anormalmente baixo quando seja 40 % ou mais inferior ao preço base, nos termos do disposto no artigo 29.° do RJCPRAA.

2. No caso de a proposta revelar um preço anormalmente baixo, a entidade adjudicante solicitará ao respetivo concorrente, por escrito, que, em prazo adequado, preste esclarecimentos justificativos relativos aos elementos constitutivos da proposta que considere relevantes para esse efeito.

3. Na análise dos esclarecimentos prestados pelos concorrentes, pode tomar-se em consideração justificações inerentes, designadamente:

a) Aos dados económicos dos serviços prestados;

b) Às soluções técnicas adotadas ou às condições excecionalmente favoráveis de que o concorrente comprovadamente disponha para prestação dos serviços objeto do contrato a celebrar;

c) À originalidade dos serviços propostos;

d) Às especificas condições de trabalho de que beneficia o concorrente;

e) À possibilidade de obtenção de um auxílio do Estado pelo concorrente, desde que legalmente concedido;

f) À verificação da decomposição do respetivo preço, por meio de documentos comprovativos dos preços unitários incorporados no mesmo, nomeadamente folhas de pagamento e declarações dos fornecedores, que atestem a conformidade dos preços apresentados e demonstrem a sua racionalidade económica;

g) Ao cumprimento das obrigações decorrentes da legislação em matéria ambiental, social e laboral, referidas no n.° 2 do artigo 1.°-A do CCP.

(...)".

[cfr. cópia de Programa do Procedimento constante de Processo Administrativo Instrutor (297280) Outro (73738458) de 20/04/2026 00:00:00].

J. Em matéria de esclarecimentos, previa o Programa do Procedimento que:

“(…)

26. ESCLARECIMENTOS E SUPRIMENTO DE PROPOSTAS

1. O júri do procedimento pode pedir aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as propostas apresentadas que considere necessários para efeito da análise e avaliação das mesmas, nos termos do artigo 72.° do CCP.

2. Os esclarecimentos prestados pelos respetivos concorrentes fazem parte integrante das suas propostas, desde que não contrariem os elementos constantes dos documentos que as constituem, não alterem ou complementem os respetivos atributos, nem visem suprir omissões que determinam a sua exclusão, nos termos da alínea a) do n.° 2 do artigo 70.° do CCP.

3. O júri deve solicitar aos candidatos e concorrentes que, no prazo máximo de cinco dias, procedam ao suprimento de irregularidades formais das suas candidaturas e propostas que careçam de ser supridas, desde que tal suprimento não seja suscetível de modificar o respetivo conteúdo e não desrespeite os princípios da igualdade de tratamento e da concorrência, incluindo, designadamente:

(...)".

[cfr. cópia de Programa do Procedimento constante de Processo Administrativo Instrutor (297280) Outro (73738458) de 20/04/2026 00:00:00].

K. Previa o Programa do Procedimento que a adjudicação será feita de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa, determinada nos seguintes termos:

"(...)

27. CRITÉRIO DE ADJUDICAÇÃO E CRITÉRIO DE DESEMPATE

1. A adjudicação será feita de acordo com o critério da proposta economicamente mais vantajosa, determinada através da modalidade monofator, nos termos da qual o fator preço é o único aspeto da execução do contrato a celebrar que densifica o critério de adjudicação, nos termos previstos na alínea b) do n.° 1 do artigo 74.° do CCP. (...)".

[cfr. cópia de Programa do Procedimento constante de Processo Administrativo Instrutor (297280) Outro (73738458) de 20/04/2026 00:00:00].

L. No âmbito do procedimento de concurso público:

a. A Autora apresentou proposta [cfr. cópia de proposta constante de Processo Administrativo "Instrutor" (297280) Proposta (73738463) de 20/04/2026 00:00:00];

b. A Contrainteressada apresentou proposta [cfr. cópia de proposta constante de Processo Administrativo "Instrutor" (297280) Proposta (73738465) de20/04/2026 12:06:00].

M. A proposta da Autora previa o preço total para o prazo de execução contratual de 36 meses, de 90.631,08 € e o preço mensal de 2.517,53 €, acrescida de IVA à taxa legal em vigor [cfr. cópia de proposta constante de Processo Administrativo "Instrutor" (297280) Proposta (73738463) de 20/04/2026 00:00:00].

N. A Autora instruiu a proposta com análise de custos, da qual consta o encargo mensal com a execução do contrato, no valor de 2.517,53 € (para os anos de 2026, 2027 e 2028) [cfr. cópia de proposta - Análise de Custos - 2025, constante de Processo Administrativo Instrutor (2 97280) Nota (73738464) de 20/04/2026 00:00:00].

O. Para o cálculo daquele encargo, a Autora:

a. considerou a afetação ao serviço de 1,4 trabalhadores, utilizando as seguintes premissas: um total de 3012 horas de serviço por ano, 1094 horas de serviço por ano, por trabalhador (por referência a 8 horas/dia e 22 dias de férias por ano);

b. indicou como salário mensal, o montante de 1.015,95 € [para 2026], de 1.074,47 € [para 2027] e de 1.136,35 € [para 2028];

c. indicou como total de salário base, o montante mensal de 2.124,05 € [para 2026], de 2.094,20 € [para 2027] e de 2.214,82 € [para 2028];

d. indicou como subsídio de alimentação, o montante de 7,42 € por turno de 8horas.

[cfr. cópia de proposta - Análise de Custos - 2025, constante de Processo Administrativo Instrutor (297280) Nota (73738464) de 20/04/2026 00:00:00].

P. Com data de 10.11.2025, o júri do procedimento deliberou aprovar Relatório Preliminar, através do qual procedeu à ordenação das propostas apresentadas a concurso, sendo a da Autora em primeiro lugar e a da Contrainteressada em segundo lugar, propondo a adjudicação à proposta da Autora, pelo preço de 90.631,08 €, acrescido de IVA [cfr. cópia de Relatório Preliminar constante de Processo Administrativo "Instrutor" (297280) Relatório (73738470) de 20/04/2026 12:06:00].

Q. Com data de 05.12.2025, foi formulado pelo júri do procedimento e dirigido à Autora, pedido de esclarecimentos sobre a seguinte temática: "No âmbito da análise da vossa proposta, constatamos o que julgamos ser uma divergência entre o valor total dos salários base referentes aos vigilantes necessários para a execução do serviço em cada um dos anos, e os valores resultantes da cálculo detalhado com base na vossa nota justificativa do preço apresentado na proposta. Esta diferença suscita a necessidade de esclarecimento quanto à metodologia de cálculo adotada, nomeadamente quanto à confirmação dos valores considerados para as remunerações e encargos sociais, bem como relativamente ao número de vigilantes alocados ao serviço" [cfr. cópia de pedido de esclarecimentos constante de Processo Administrativo Instrutor (2 97280) Outro (73738472) Pág. 1 de 20/04/2026 12:06:00].

R. Por escrito de 09.12.2025, a Autora respondeu ao pedido de esclarecimentos, informando nos seguintes termos:

"(…)

1. Número de Vigilantes Alocados ao Serviço

O serviço de vigilância, correspondente a um posto com horário das 08H00 às 20H00 (12 horas/dia) em todos os dias úteis, totalizando 3.012 horas de serviço por ano, exige a alocação de:

• Vigilantes Necessários (Linha 1.6): 1,4 vigilantes (equivalentes de tempo completo - FTE), mantendo-se este valor para os anos de 2026, 2027 e 2028.

2. Metodologia de Cálculo das Remunerações e Encargos

Os valores apresentados na nota justificativa baseiam-se na seguinte estrutura e metodologia de cálculo, utilizando 14 meses de remuneração anuais, divididos por 12 meses, e a Taxa Social Única (TSU) de 23,75%.

2.1. Salário Base e Valor Mensal Unitário

Os valores para os anos de 2027 e 2028 foram calculados com base numa percentagem normal de aumento salarial anual e, por conseguinte, constituem uma projeção de custo e não um valor exato ou fixo. Os valores anuais serão ajustados de acordo com a Convenção Coletiva de Trabalho (CCT) em vigor para cada ano.

2.2. Esclarecimento da Divergência no Total de Salários Base (Linha 2.5)

O valor apresentado na linha 2.5 (Total de salários base com os Vigilantes necessários à execução do serviço) não corresponde à multiplicação simples do Custo Mensal + TSU (Linha 2.4) pelo número de vigilantes (1,4).

Esta linha inclui a totalidade dos custos salariais (Salário, Subsídios de Férias e Natal, e respetivos encargos sociais) relativos aos 1,4 vigilantes, conforme os termos da CCT para o cálculo do custo total de trabalho por vigilante (14 meses, duodécimos e encargos sociais) no custo total do posto de trabalho (1,4 vigilantes).

Os valores finais da Linha 2.5 são:

• 2026: 2.124,05 €

• 2027: 2.094,20 €

• 2028: 2.214,82 €

3. Custos Totais Mensais

Os custos totais mensais para a prestação do serviço (Linha 6), que incluem os custos de trabalho, custos associados (subsídio de alimentação), custos relacionados (seguros) e custos de estrutura, são os seguintes:

(...)".

[cfr. cópia de escrito constante de Processo Administrativo Instrutor (2 97280) Outro (73738472) Pág. 2 de 20/04/2026 12:06:00].

S. Em 09.12.2025, a Autora apresentou escrito contendo aditamento à sua prestação de esclarecimentos, do qual conta que:

“(…)

Nota Importante sobre a Projeção de Custos:

Os valores para os anos de 2027 e 2028foram calculados com base numa percentagem normal de aumento salarial anual e, por conseguinte, constituem uma projeção de custo e não um valor exato ou fixo. Os valores anuais serão ajustados de acordo com a Convenção Coletiva de Trabalho (CCT) em vigor para cada ano.

2.2. Esclarecimento da Divergência no Total de Salários Base (Linha 2.5)

O valor apresentado na linha 2.5 (Total de salários base com os Vigilantes necessários à execução do serviço) representa o custo mensal total do posto de trabalho, em regime de 1,4 FTE, e não apenas a multiplicação do Custo Mensal + TSU (Linha 2.4) pelo número de vigilantes.

A metodologia de cálculo considera:

1. Cálculo da Necessidade de Recursos: O serviço requer 3.012 horas anuais, o que, face à carga horária anual de um vigilante (1.904 horas/ano), resulta na necessidade de 1,4 vigilantes (FTE Full-Time).

2. Inclusão de Todas as Componentes Salariais: O valor final da Linha 2.5 incorpora todos os custos salariais, (incluindo o salário base, duodécimos de subsídios de férias e Natal, e a TSU de 23,75%), mais quaisquer outras componentes salariais obrigatórias pela CCT, garantindo a cobertura total dos encargos laborais para o equivalente a 1,4 postos de trabalho.

Valores Finais da Linha 2.5 (Custo Salarial Total Mensal do Posto):

• 2026: 2.124,05 €

• 2027: 2.094,20 €

• 2028: 2.214,82 €

3. Custos Totais Mensais

Os custos totais mensais para a prestação do serviço (Linha 6), que incluem os custos de trabalho, custos associados (subsídio de alimentação), custos relacionados (seguros) e custos de estrutura, são os seguintes:

(...)".

[cfr. cópia de escrito constante de Processo Administrativo Instrutor (2 97280) Outro (73738472) Pág. 4 de 20/04/2026 12:06:00].

T. Em 10.12.2025, foi elaborado pelo júri do procedimento, Relatório Final, através do qual propôs a exclusão da proposta da Autora, procedendo à reordenação das propostas apresentadas a concurso, sendo a da Contrainteressada em primeiro lugar e adjudicação à respetiva proposta, do qual consta, no que releva, que:

"(...)

11. Após a apreciação da reclamação da concorrente R……………. – R……… e S………., S.A., e dos esclarecimentos prestados pela concorrente P……….. T………. – S……….. P……….., S.A., o júri do procedimento procedeu à seguinte análise:

12. Análise do Fator Preço, em relação à proposta da concorrente P.......... T……... – S………..P……, S.A.:

12.1. No âmbito da apreciação dos esclarecimentos prestados pela concorrente P.......... T……... – S………..P……, S.A.., no dia 09-12-2025, relativamente à formulação e ao teor da nota justificativa integrante dos documentos que obrigatoriamente acompanham a proposta, nos termos da alínea b) do n.

° 1 do Ponto 12 do Programa do Procedimento, constata-se que os referidos esclarecimentos não justificam, nem fundamentam, a divergência existente entre o valor total dos salários mensais base referente aos vigilantes necessários para a execução do serviço ao longo do prazo de execução contratual de 36 meses (2026, 2027 e 2028) e os valores resultantes do cálculo detalhado da nota justificativa de preços, nem o número de vigilantes (1.4) alocados ao serviço, ou seja, a presente nota justifica da proposta não demonstra como a concorrente poderá cumprir as obrigações legais emergentes do contrato, relativamente aos diversos custos com as remunerações dos vigilantes.

12.2.Com efeito, verifica-se que o documento relativo à "Nota justificativa dos preços apresentados na proposta", previsto como documento obrigatório da proposta, nos termos da alínea b) do n.° 1 do Ponto 12 do Programa do Procedimento, e exigido ao abrigo do exercício da discricionariedade procedimental existente no âmbito da elaboração do Programa do Procedimento, nos termos da alínea c) do n.° 1 do atrigo 57.° e do n.° 4 do artigo 132.° do CCP, deve cumprir os seguintes requisitos:

"b) Nota justificativa dos preços apresentados na proposta, incluindo a discriminação dos preços, expressos em algarismos, da componente de mão-de-obra indexada à Remuneração Mínima Mensal Garantida (RMMG), se aplicável, bem como a referência a todas as componentes de custos associadas ao cumprimento das normas legais, fiscais e contributivas relativamente aos recursos humanos a afetar à prestação de serviços objeto do procedimento; ".

12.3.Assim, a solicitação de os concorrentes acompanharem as suas propostas com uma "Nota Justificativa do Preço", visa, em obediência a garantir uma concorrência efetiva e sã, averiguar a seriedade das propostas apresentadas, no sentido de verificar que os preços propostos pelos concorrentes garantem que o contrato de aquisição de serviços de segurança e vigilância humana a celebrar, com o prazo de execução contratual de 36 meses, venha a ser integral e corretamente executado.

12.4.Em face do exposto, o júri do procedimento resolveu proceder à exclusão da proposta da concorrente P.......... T……... – S………..P……, S.A.., com fundamento no facto do documento relativo à "Nota justificativa dos preços apresentados na proposta", solicitado como documento de acompanhamento obrigatório da proposta, nos termos da alínea b) do n.° 1 do Ponto 12 do Programa do Procedimento, não demonstrar, nos termos solicitados no Programa do Procedimento, como a concorrente poderá cumprir as obrigações legais emergentes do contrato, relativamente aos diversos custos com as remunerações dos vigilantes, de acordo com o procedimento previsto no n.° 1 do artigo 148.°, conjugado com o disposto na alínea o) do n.° 2 do artigo 146.°, e nos termos da alínea a) do n.° 2 do artigo 70.°, em conjugação com a alínea c) do n.° 1 do artigo 57.°, todos do CCP, na sua atual redação.

(...)

Conclusão

14. Em face do exposto, o júri do procedimento deliberou elaborar o presente Relatório Final, nos termos previstos no artigo 148.° do CCP, através do qual procede a uma nova audiência prévia dos concorrentes, e submete as seguintes propostas à Mesa da ALRAA, para aprovação, na sua qualidade de órgão competente para a decisão de contratar:

a) Propor a exclusão da proposta da concorrente P.......... T……... – S………..P……, S.A.., com fundamento no facto do documento relativo à "Nota justificativa dos preços apresentados na proposta", exigido como documento de acompanhamento obrigatório da proposta, não demonstrar, nos termos solicitados da alínea b) do n.° 1 do Ponto 12 do Programa do Procedimento, como a concorrente poderá cumprir as obrigações legais emergentes do contrato, relativamente aos diversos custos com as remunerações dos vigilantes, nos termos conjugados do disposto no n.° 1 do artigo 148.° com o disposto na alínea o) do n.° 2 do artigo 146.°, e nos termos da alínea a) do n.° 2 do artigo 70.°, em conjugação com a alínea c) do n.° 1 do artigo 57.°, todos do CCP, na sua atual redação; 

b) Sanar a irregularidade respeitante à classificação indevida do documento relativo à "Nota justificativa dos preços apresentados na proposta" da concorrente COPS, através da alteração, na plataforma eletrónica de contratação pública disponível em https://acingov.pt da decisão de classificado para disponível, e assim liberar o documento a todos os concorrentes, em respeito pelos princípios da concorrência, da publicidade e da transparência;

c) Alterar a ordenação das propostas constante do Relatório Preliminar, a qual passa a ser a seguinte:

1.° - C…………, C……………….O……….. de S……………, U…………l, Lda, NIF …………;

2.° - R………………, R………… e S…………, S.A., NIF …………..……;

3.° - T………………., Lda., NIF ……………….;

4.° - P………………….., S………….. P……….., S.A., NIF ………;

5.° - T…………, C………….S…….., Lda., NIF …………….;

6.° - S…………….., S……….. P……………, Lda., NIF ……………;

7.° - S…………………….., S………… de S………….., S.A., NIF …………….

d)Considerando que do presente Relatório Final resulta uma alteração da ordenação das propostas constante do Relatório Preliminar, será realizada uma nova audiência prévia dos concorrentes, nos termos previstos no n.° 2 do artigo 148.° do CCP.

(…)".

[cfr. cópia de Relatório Final constante de Processo Administrativo "Instrutor" (297280) Relatório (73738473) de 20/04/2026 12:06:00].

U. No dia 18.12.2025, a Autora apresentou escrito contendo pronúncia em sede de audiência prévia sobre o Relatório Final [cfr. cópia de escrito constante de Processo Administrativo Instrutor (297280) Outro (73738475) de 20/04/2026 12:06:00].

V. Em 09.01.2026, foi elaborado pelo júri do procedimento, 2.º Relatório Final, através do qual propôs reverter a decisão de exclusão da proposta da Autora, procedendo à sua readmissão e reordenação das propostas apresentadas a concurso, sendo a da Autora em primeiro lugar e a da Contrainteressada em segundo lugar, com a consequente proposta de adjudicação à proposta daquela, do qual consta, no que releva, que:

“(...)

8. Análise da pronúncia da concorrente " P.......... T……... – S………..P……, S.A.."

8. No seguimento da análise da pronúncia proferida pela concorrente " P.......... T……... – S………..P……, S.A.", o júri procedeu às seguintes considerações:

8.1. A exigência da apresentação do documento relativo à "nota justificativa do preço", prevista na alínea b) do número 1 do Ponto 12. do Programa do Procedimento, visa comprovar que os preços propostos pelos concorrentes garantem que o contrato de aquisição de serviços a celebrar reúne as condições para ser cabalmente cumprido.

8.2. No presente procedimento aquisitivo, o limiar do preço anormalmente baixo encontra-se fixado na percentagem de 40%, nos termos do Ponto 25 do Programa do Procedimento.

8.3. Neste contexto, verifica-se ainda que a ponderação da falta de seriedade das propostas, no sentido de que o preço contratual não permite fazer face aos custos de execução do contrato, deve ser efetuada através do preço global da proposta, e não apenas dos valores de cada preço unitário.

8.4. No caso em apreciação, verifica-se que o concorrente P.......... T………… demonstra na sua pronúncia que o preço global da proposta é suficiente para cumprir as obrigações legais e os custos inerentes à execução do contrato.

8.5. Constata-se também que a proposta da concorrente P.......... T……... – S………..P……, S.A.., no valor total de 90.631,08€ (noventa mil, seiscentos e trinta e um mil, oito cêntimos), apresenta-se 17,84% inferior ao preço base do procedimento (no valor de 110.304,00€), pelo que, nos termos do Ponto 25 do Programa do Procedimento, e do artigo 29.° do RJCPRAA, a presente proposta não reveste a natureza de uma proposta com um preço anormalmente baixo.

8.6. No §4.° da sua pronúncia, a concorrente P.......... T……... – S………..P……, S.A.. fundamenta a alegada divergência entre o preço proposto e a nota justificativa, alegando em síntese, que os cálculos apresentados são uma projeção de custo e não um valor exato ou fixo, que a seriedade da proposta tem de ser aferida à luz do preço global e não de preços unitários, que a proposta prevê lucro (mensal) ao longo dos três anos de execução contratual e que, à luz do regime do preço anormalmente baixo, não existe fundamento para a exclusão da sua proposta.

8.7. Em face do exposto, o júri do procedimento decidiu reverter a decisão de exclusão da proposta da concorrente P.......... T……... – S………..P……, S.A.., constante do 1.° Relatório Final, de 10 de dezembro de 2025 e, consequentemente, proceder à admissão da concorrente e à alteração da ordenação das propostas.

(...)

Conclusão

10. Em face do exposto, o júri do procedimento deliberou elaborar o presente 2.° Relatório Final, nos termos previstos no artigo 148.° do CCP, através do qual aprova o seguinte:

a) Reverter a decisão de exclusão da proposta da concorrente P.......... T……... – S………..P……, S.A.., e proceder à consequente readmissão da respetiva proposta, com fundamento no facto da concorrente, na sua pronúncia ao 1.° Relatório Final, realizada ao abrigo do exercício do direito de audiência prévia, ter justificado a divergência entre o preço da proposta e o preço discriminado na Nota Justificativa da proposta, e ter demonstrado que o preço global da proposta é suficiente para o cumprimento dos custos inerentes à execução do contrato;

b) Alterar, consequentemente, a ordenação das propostas constante do 1.° Relatório Final, a qual passa a ser a seguinte:

1.° - P.......... T…………… - S………… Privada, S.A., NIF 507756002;

2.° - C…………, C……………….O……….. de S……………, U…………l, Lda, NIF …………;

3.° - R………………, R………… e S…………, S.A., NIF …………..……;

4.° - T………………., Lda., NIF ……………….;

5.° - P………………….., S………….. P……….., S.A., NIF ………;

6.° - T…………, C………….S…….., Lda., NIF …………….;

7.° - S…………….., S……….. P……………, Lda., NIF ……………;

8.° - S…………………….., S………… de S………….., S.A., NIF …………….

c)Considerando que do presente 2.° Relatório Final resulta uma alteração da ordenação das propostas constante do 1.° Relatório Final, o júri procederá a uma nova audiência prévia dos concorrentes, nos termos previstos no n.° 2 do artigo 148.° do CCP.

(...)".

[cfr. cópia de 2.° Relatório Final constante de Processo Administrativo "Instrutor" (297280) Relatório (73738476) de 20/04/2026 12:06:00].

W. A Contrainteressada apresentou escrito contendo pronúncia em sede de audiência prévia sobre o 2.° Relatório Final [cfr. cópia de escrito constante de Processo Administrativo Instrutor (297293) Processo Administrativo Instrutor (73738520) de 20/04/2026 00:00:00].

X. Em 26.01.2026, foi elaborado pelo júri do procedimento, 3.° Relatório Final, através do qual propôs a exclusão da proposta da Autora, procedendo à reordenação das propostas apresentadas a concurso, sendo a da Contrainteressada em primeiro lugar e adjudicação à respetiva proposta, do qual consta, no que releva, que

"(…)

III. Enquadramento Jurídico - Critério de Exclusão por Preço Insuficiente

12. Nos termos do artigo 70.°, n.° 2, alínea f) do CCP, são excluídas ás propostas cuja análise revele:

f) que o contrato a celebrar implicaria violação de vinculações legais, designadamente normas laborais e sociais (violação que deve ser aferida pelo dever que recai sobre as entidades adjudicantes, para assegurar o cumprimento nos termos do art. 1.°-A, n.° 2, do CCP).

13. A jurisprudência citada nas pronúncias e consolidada nos Acórdãos dos TCA's (v.g. TCAN, 07/12/2022; STA, 12/07/2017) confirma que basta que a proposta, tal como apresentada, demonstre incompatibilidade com o cumprimento das obrigações laborais mínimas, para que opere a exclusão pela alínea f) do n.° 2 do artigo 70.° do CCP, mesmo que não atinja o limiar de preço anormalmente baixo.

14. Assim, a avaliação sobre a admissibilidade das propostas deve focar-se nas seguintes duas perguntas:

1. O preço mensal proposto cobre os custos laborais mínimos obrigatórios, vigentes à data da proposta?

(Se a resposta for negativa, deve operar a exclusão das propostas, ao abrigo da alínea f) do n.° 2 do art.° 70.° do CCP).

2. Existem erros de quantificação que inviabilizam o cumprimento do horário contratado?

IV. Análise da proposta da concorrente P.......... T……..

15. Verificação da base de cálculo da P.......... T……

A análise da base de cálculo apresentada pela P.......... T………. evidencia que os pressupostos utilizados não correspondem aos parâmetros reais exigidos pelo Caderno de Encargos.

Com efeito, a concorrente considerou um número de dias úteis e uma carga horária que não refletem corretamente o volume anual de horas a assegurar, conduzindo a uma subavaliação dos recursos necessários.

Com base na carga horária exigida e nas horas anuais máximas legalmente prestáveis por cada trabalhador, resulta que o número de trabalhadores equivalentes necessário é superior ao implícito na proposta.

Consequentemente, o custo mínimo direto mensal obrigatório é superior ao valor proposto, demonstrando a impossibilidade de cumprimento das obrigações laborais mínimas.

• A carga horária real é de 3.012 horas/ano, correspondente a:

251 dias úteis x 12 horas/dia = 3.012 horas.

Cada vigilante pode prestar, em média, 1.904 horas anuais.

Logo, são necessários, no mínimo, 1,58 trabalhadores equivalentes (ETI).

16. Custos Mínimos Diretos Obrigatórios

Em conformidade com os elementos constantes dos próprios documentos de reclamação, que utilizam o CCT aplicável, e de acordo com os seguintes cálculos detalhados, verifica-se que:

• Retribuição mensal média (1015,95x14 meses+12): 1.185,28€

• TSU (1.185,28€x23,75%): 281,50€

• Custo total mensal por vigilante (1.185,28€+281,50€): 1.466,78€

• ETI necessários (3.012h+1.904h): 1,58

• Subtotal mensal de mão de obra (1.466,78€x1,58): 2.317,51€

• Subsídio de alimentação mensal (3.012h + 12 + 8 x 7,85€): 246,29€

• Custo mínimo direto/mês (2.317,51+246,29): 2.563,80 €

17. Preço proposto pela concorrente P.......... Total Preço mensal proposto (2026): 2.517,53 €

Valor inferior em 46,27€ mensais aos custos mínimos diretos.

Verifica-se, assim, a insuficiência da proposta da concorrente P.......... Total para cobrir os custos legais mínimos com o cumprimento do contrato, e que a insuficiência não resulta de análises parcelares, mas sim de custos legais mensais mínimos, que são obrigatórios (o salário, o subsídio de alimentação e a TSU incidem mensalmente, pelo que a suficiência tem de ser verificada todos os meses).

18. Conclusão sobre a proposta da concorrente P.......... T……..

A proposta da concorrente P.......... T……….. revela uma violação manifesta de normas laborais mínimas, porque:

• não cobre custos obrigatórios (retribuição + SA + TSU),

• não contempla corretamente o número de trabalhadores equivalente, para a carga horária exigida,

• assenta em premissas factualmente incorretas.

19. Assim, o facto da proposta da P.......... T………… apresentar uma divergência grave entre o custo mínimo legal do trabalho e o preço mensal apresentado, bem como um erro material na contabilização do número de trabalhadores equivalentes para a carga horária exigida, e um valor mensal inferior ao custo mínimo direto obrigatório, evidencia que o preço da proposta assume a natureza de um preço ilegal/insuficiente.

20. A este respeito, a jurisprudência do Tribunal Central Administrativo do Norte (Ac. TCAN de 07/12/2022) refere expressamente que basta provar que os custos legais mínimos não são cobertos, para se verificar a exclusão de propostas, nos termos da alínea f) do n.° 2 do artigo 70.° do CCP, independentemente do regime do preço anormalmente baixo.

21. Nestes termos, com fundamento no facto da respetiva proposta apresentar um preço ilegal/insuficiente para cumprimento das obrigações laborais mínimas, constata-se que a proposta da concorrente P.......... Total deve ser excluída do procedimento, ao abrigo da alínea f), do n.° 2, do artigo 70.°, do CCP, conjugado com o dever que impende sobre as entidades adjudicantes, de assegurar, na fase de formação dos contratos públicos, que os operadores económicos respeitem as normas legais aplicáveis em vigor em material social e laboral, nos termos do artigo 1.°-A, n.° 2, todos do CCP.

(...)

Conclusão

26. Em face da análise técnico-económica constante do presente 3.° Relatório Final, o júri do procedimento delibera o seguinte, nos termos previstos no artigo 148.° do CCP:

a) Proceder à exclusão da proposta da concorrente P.......... T… - S……… P………., S.A., com fundamento nos factos da respetiva proposta apresentar, conforme demonstrado no presente 3.° Relatório Final, um erro material na quantificação das horas e dos dias úteis, apresentar um preço mensal inferior ao custo mínimo direto obrigatório e implicar a violação de normas laborais imperativas, nos termos estabelecidos no artigo 70.°, n.° 2, alínea f), do CCP, conjugado com o dever que impende sobre as entidades adjudicantes, de assegurar, na fase de formação dos contratos públicos, que os operadores económicos respeitem as normas legais aplicáveis em vigor em material social e laborai, nos termos do artigo 1.°-A, n.° 2, todos do CCP.

Deve ainda referir-se que o princípio favor participacionis não é aplicável no âmbito da exclusão da presente proposta, uma vez que estamos perante uma proposta suborçamentada, que viola clara e objetivamente normas imperativas laborais, pelo deve prevalecer a vinculação legal imposta pelo n.° 2 do artigo 1.°-A do CCP e a consequente exclusão da proposta pela alínea f) do n.° 2 do artigo 70.° do CCP.

b) Manter a admissão da concorrente "C……….- C…………………O………….. de ……….., Lda.", uma vez que a respetiva proposta não viola normas laborais nem custos laborais mínimos;

c) Manter a admissão da proposta da concorrente "R…………..- R…………e S…., S.A.";

d) Alterar, consequentemente, a ordenação das propostas constante do 2.° Relatório Preliminar, a qual passa a ser a seguinte:

1.° - C…………, C……………….O……….. de S……………, U…………l, Lda, NIF …………;

2.° - R………………, R………… e S…………, S.A., NIF …………..……;

3.° - T………………., Lda., NIF ……………….;

4.° - P………………….., S………….. P……….., S.A., NIF ………;

5.° - T…………, C………….S…….., Lda., NIF …………….;

6.° - S…………….., S……….. P……………, Lda., NIF ……………;

7.° - S…………………….., S………… de S………….., S.A., NIF …………….

e) Considerando que do presente 3.° Relatório Final resulta uma alteração da ordenação das propostas constante do Relatório Preliminar, será realizada uma nova audiência prévia dos concorrentes, nos termos previstos no n.° 2 do artigo 148.° do CCP.

(...)".

[cfr. cópia de 3.° Relatório Final constante de Processo Administrativo "Instrutor" (297293) Relatório (73738526) de 20/04/2026 12:06:00].

Y. A Autora apresentou escrito contendo pronúncia em sede de audiência prévia sobre o 3.° Relatório Final [cfr. cópia de escrito constante de Processo Administrativo Instrutor (297303) Processo Administrativo Instrutor (73738558) de 20/04/2026 00:00:00].

Z. Em 06.02.2026, foi elaborado pelo júri do procedimento, 4° Relatório Final, através do qual propôs a exclusão da proposta da Autora, procedendo à reordenação das propostas apresentadas a concurso, sendo a da Contrainteressada em primeiro lugar e adjudicação à respetiva proposta, do qual consta, no que releva, que

"(...)

VI. Análise da pronúncia da concorrente P.......... T………., S.A. no exercício do direito de audiência prévia ao 3.° Relatório Final

No presente 4.° Relatório Final, o júri procede à análise da pronúncia da concorrente P.......... T……l, S.A. apresentadas no exercício do direito de audiência prévia ao 3.° Relatório Final.

A concorrente P.......... T., S.A. reage à decisão de exclusão da sua proposta referindo que é manifestamente inválido o fundamento jurídico previsto na alínea f) do n.° 2 do artigo 70.° do CCP, uma vez que, no seu entendimento, o risco de incumprimento de obrigações legais derivado do valor da proposta tem de ser aferido à luz da alínea e) do n.° 2 do artigo 70.° em conjugação com o n.° 2 do artigo 71.° do CCP, ou seja, à luz do regime do preço anormalmente baixo, pelo que, existindo limiar fixado nas peças, não pode haver avaliação da suficiência do preço.

Neste âmbito, importa referir que o júri do procedimento não considerou que esteja em causa um preço ou custo anormalmente baixo, nos termos e para os efeitos do artigo 29.° do Decreto Legislativo Regional n.° 27/2025/A, de 29 de dezembro, que aprovou o Regime Jurídico dos Contratos Públicos na Região Autónoma dos Açores, uma vez que considerou que o limiar pré-definido de anomalia apenas define quando se aplica o regime do preço anormalmente baixo, e não impede a entidade adjudicante de avaliar a suficiência mínima dos custos laborais obrigatórios, quando estes são manifestamente inferiores ao legalmente exigido.

Deve salientar-se que a proposta da concorrente P.......... T…….., S.A. foi excluída com o fundamento jurídico resultante da conjugação da obrigação de fiscalização consagrada no artigo 1.°-A, n.° 2, do CCP, no sentido do cumprimento do dever legal de verificação da suficiência do preço contratual para cobrir todos os custos legalmente obrigatórios (cf. o Acórdão do TCA Norte de 07.12.2022, proc. 00972/22.4BEPRT), com o regime de exclusão de propostas previsto na alínea f) do n.° 2 do artigo 70.° do CCP, que opera independentemente de o preço estar ou não abaixo de um limiar pré-definido de anomalia.

Na análise da proposta da concorrente P.......... T….,S.A. o júri constata que os cálculos dos custos laborais apresentados são baseados em pressupostos não comprovados ou especulativos, nomeadamente:

- Uso de trabalhadores parciais ou independentes, para evitar o pagamento de subsídios e TSU;

- Possível recurso a estagiários financiados, IEFP ou programas de incentivo;

- Dedução fiscal de IVA como "receita indireta".

Porém, estes fatores não são obrigatórios, permanentes ou comprováveis, não podem ser utilizados como redução dos custos mínimos obrigatórios, e não integram a metodologia legal de avaliação da viabilidade da proposta.

A concorrente P.......... Total, S.A. apresenta ainda, no entender do júri, um erro na aplicação das regras de atribuição do subsídio de alimentação, uma vez que sustenta que este subsídio não é obrigatório para trabalhadores parciais, devendo o cálculo ser feito por número de dias efetivos e não por vigilante afeto. Contudo, o cálculo da entidade adjudicante deve ser feito com base em custos mínimos obrigatórios e previsíveis, e não em interpretações restritivas do CCT aplicável.

Por outro lado, a prestação do serviço de vigilância exige uma presença diária em regime contínuo, o que não se compatibiliza com a artificial divisão de turnos apenas para evitar o pagamento do subsídio de alimentação.

A este propósito, deve referir-se que o subsídio de alimentação dos vigilantes, no valor atual de 7,85 € diários é fixada nos termos do Contrato Coletivo de Trabalho (CCT) celebrado entre a Associação Nacional das Empresas de Segurança, Roubo e Fogo - AESIRF e o Sindicato Unificado da Segurança Privada (SUSP), cuja última atualização consta do Boletim de Trabalho e Emprego, n.° 5, volume 92, de 8 de fevereiro de 2025, e é tornado obrigatório a todos os operadores económicos através da Portaria de Extensão n.° 144/2025/1, de 3 de abril de 2025.

Constata-se ainda que a concorrente P.......... T…….., S.A. refere que " Como temos 2691 vigilantes, conseguimos substituir trabalhadores sem custos adicionais".

Contudo, o que releva, no entendimento do júri, é a relação entre o preço proposto e os custos normativamente impostos pela execução do contrato, e não a eventual capacidade financeira global da concorrente P.......... T….., S.A. ou a possibilidade de compensar prejuízos com outros fatores ou contratos.

De facto, a avaliação dos custos deve ser feita por contrato, e não pela economia global da empresa.

A redistribuição de pessoal ou a capacidade instalada da empresa ("sinergias internas"), não reduzem os custos mínimos obrigatórios e legais (salários, subsídios, TSU; etc.), pelo que é juridicamente irrelevante para efeitos de avaliação da proposta.

Por outro lado, o regime do CCP exige que a análise da proposta seja realizada por contrato, e não por estratégia empresarial.

Para justificar o preço da sua proposta, a concorrente P.......... T…., S.A. propõe também a utilização de estagiários, a utilização de apoios IEFP, independentes, etc.

Assim, a concorrente tenta transformar eventuais apoios futuros em redução de custos laborais obrigatórios. Contudo, os referidos instrumentos são incertos, temporários e não garantidos, pelo que não podem ser usados para "provar" a capacidade mínima da concorrente para executar o contrato, pelo facto de serem considerados especulativos.

A concorrente P.......... T…., S.A. refere ainda a dedução do IVA como "receita".

Contudo, o IVA não reveste a natureza de uma receita, é um imposto devido ao Estado, e a dedução serve apenas para neutralidade fiscal, nunca para financiar salários.

Constata-se, assim, que na sua pronúncia, a concorrente P.......... T… contesta os cálculos do júri constantes do 3.° Relatório Final, apresenta cálculos alternativos, mas não demonstra objetivamente que o preço da proposta cobre todos os custos laborais necessários ao cumprimento das prestações contratuais.

Conclusão

Tendo em conta a análise jurídica e os cálculos técnico-económicos constante dos 3 Relatórios Finais, as pronúncias apresentadas pelos concorrentes no exercício dos respetivos direitos de audiência prévia, bem como a pronúncia da concorrente P.......... T………. ao 3.° Relatório Final, o júri do procedimento delibera o seguinte, nos termos previstos nos n.° 3 e n.° 4 do artigo 148.° do CCP:

a) Propor à. Mesa da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, enquanto órgão competente para a decisão de contratar, a exclusão da proposta da concorrente P……….. T………. – S……….. P……….., S.A., com base nos seguintes fundamentos:

• Insuficiência do preço da proposta para cobrir os custos laborais necessários ao cumprimento das prestações contratuais:

A análise da proposta da concorrente P.......... T…., S.A. revela que o preço (global) da proposta não é suficiente para cobrir os custos normativamente impostos para a execução do contrato, nomeadamente, para cobrir os custos laborais mínimos, conforme demonstrado no 3.° Relatório Final.

Com efeito, conforme demonstrado no 3.° Relatório Final, o custo mínimo legal mensal para a execução do contrato é no valor 2.563,80 € e o preço proposto pela concorrente P.......... T…., S.A. é no valor de 2.517,53 €. A proposta da concorrente revela, assim, uma diferença negativa de — 46,27 €, diferença esta que no prazo de execução contratual de 36 meses corresponde a um défice de 1.665,72 € em custos diretos mínimos.

O júri conclui, assim, que o preço constante da proposta da concorrente P.......... T… S.A. é inferior aos custos laborais mínimos, pelo que não é objetivamente suficiente para cobrir os custos a incorrer com a execução do contrato, constituindo, assim, uma violação atual e efetiva da lei, e não meramente hipotética, pelo que preenche, integralmente, a previsão e o fundamento relativo à impossibilidade de execução legal das prestações contratuais, conforme estatuído na alínea f) do n.° 2 do art. 70.° do CCP.

• Incumprimento de normas laborais imperativas:

Verifica-se o incumprimento, por parte da concorrente P.......... T…….., S.A., das vinculações laborais, procedimento que é certo e atual, e não meramente hipotético, uma vez que resulta da violação das condições de atribuição do salário e do subsídio de alimentação dos trabalhadores vigilantes, fixado no Contrato Coletivo de Trabalho celebrado entre a Associação Nacional das Empresas de Segurança, Roubo e Fogo — AESIRF e o Sindicato Unificado da Segurança Privada (SUSP), cuja última atualização consta do Boletim de Trabalho e Emprego, n.° 5, volume 92, de 8 de fevereiro de 2025, que é aplicado e obrigatório para todos os operadores económicos, nos termos da Portaria de Extensão n.° 144/2025/1, de 3 de abril de 2025.

• Violação das normas do artigo 1.°-A n.° 2 e do 70.°, n.° 2, alínea f), do CCP:

A análise da suficiência do preço da proposta e da sua conformidade com as obrigações legais, em particular de natureza laboral, não deve ser vista como um mero tema de "liberdade empresarial" das concorrentes, nem como um risco que corra exclusivamente por conta do adjudicatário, como parece defender a concorrente P.......... T…………, S.A..

Com efeito, decorre do artigo 1.°-A, n.° 2 do CCP um dever legal para as entidades adjudicantes de verificação da suficiência do preço das propostas para garantir o cumprimento das obrigações normativas imperativas que recaem sobre o adjudicatário, ao consagrar que "as entidades adjudicantes devem assegurar, na formação e na execução dos contratos públicos, que os operadores económicos respeitam as normas aplicáveis em vigor em matéria social, laboraL ambiental, de igualdade de género e de prevenção e combate à corrupção, decorrentes do direito internacional, europeu, nacional ou regional" — sublinhado nosso.

Por seu turno, a alínea f) do n.° 2 do artigo 70.° do CCP impõe a exclusão das propostas cuja análise revele "que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis".

Na interpretação firmada pelo Supremo Tribunal Administrativo, a previsão da alínea f) do n.° 2 do artigo 70.° do CCP abrange as vinculações laborais e sociais, cf. Acórdão do STA de 10.02.2022, proc. 01429/20.3BELSB.

Com efeito, a jurisprudência tem atuado no sentido de que a exclusão de uma proposta com base na conjugação dos artigos 1.°-A, n.° 2 e 70.°, n.° 2, alínea f) do CCP exige um juízo de certeza fundado nos elementos do procedimento, ou seja, "depende sempre de um juízo certo, seguro e objetivo no sentido de que as prestações do contrato a celebrar não podem ser executadas sem que o adjudicatário incorra numa ilegalidade decorrente do desrespeito da legislação laboral", cf Acórdão do TCA Norte, de 07.12.2022, proc. N.° 00972/22.4BEPRT. No caso em apreço, o júri constata, com base numa análise aritmética do preço proposto pela concorrente P.......... T…, S.A. e dos custos mínimos legais para a prestação do serviço de vigilância objeto do contrato, que o incumprimento das vinculações laborais, por parte da concorrente, é certo e atual, e não meramente hipotético, uma vez que resultam da violação das condições de atribuição do salário e do subsídio de alimentação dos vigilantes, fixado no Contrato Coletivo de Trabalho celebrado entre a Associação Nacional das Empresas de Segurança, Roubo e Fogo - AESIRF e o Sindicato Unificado da Segurança Privada (SUSP), cuja última atualização consta do Boletim de Trabalho e Emprego, n.° 5, volume 92, de 8 de fevereiro de 2025, que é aplicado e obrigatório para todos os operadores económicos, nos termos da Portaria de Extensão n.° 144/2025/1, de 3 de abril de 2025.

Assim, verifica-se a impossibilidade de execução legal das prestações contratuais, pelo que o júri propõe a exclusão da proposta da concorrente P.......... T…….., S.A., nos termos conjugados do artigo 1.°-A, n.° 2, e_do artigo 70.°, n.° 2, alínea f), ambos do CCP.

b) Propor, consequentemente, a manutenção da seguinte ordenação das propostas constante do 3.° Relatório Final:

1.° - C………, C……….. O………..de S……………., U…………., Lda, NIF ……….;

2.° - R……………., R………. e S…………….S.A., NIF ……..;

3.° - T……………, Lda., NIF ……………..;

4.° - P……………., S…………. P……….., S.A., NIF ……………;

5.° - T………., C………I …………….. S………, Lda., NIF …………;

6.° - S…….., S…………….. P……., Lda., NIF ………….;

7.° - S………… C…………….., S…………… de S…………., S.A., NIF…………..

c)Propor a adjudicação à proposta apresentada pela concorrente "C…………. – C……………. O…………………. S………, S.A.", NIF ………, com sede na Avenida ……., Edifício Almancil, n.° 230, 1.° F, …………… A…………l, pelo valor de 93.

535,56 (noventa e três mil, quinhentos e trinta e cinco euros, cinquenta e seis cêntimos), a que acresce o IVA à taxa legal em vigor, nos termos do n.° 4 do artigo 148.° do CCP.

d)Propor a aprovação da minuta do contrato em anexo, para efeitos de celebração de um contrato de aquisição de serviços de segurança e vigilância do parque de estacionamento, do jardim e do edifício da Delegação da ALRAA na Ilha de São Miguel, com o prazo de execução contratual de 36 meses.

(...)".

[cfr. cópia de 4.° Relatório Final constante de Processo Administrativo "Instrutor" (297303) Relatório (73738560) de 20/04/2026 00:00:00].

AA. Por deliberação de 11.02.2026 da mesa da ALRAA, foi tomada decisão de adjudicação do contrato à proposta apresentada pela Contrainteressada, pelo preço de 93.535,56 €, acrescido de IVA à taxa legal em vigor (ato impugnado) [cfr. cópia de decisão de adjudicação constante de Processo Administrativo "Instrutor" (297303) Relatório (73738560) Pág. 1 de 20/04/2026 00:00:00].

BB. A Autora apresentou junto da ALRAA, escrito contendo "impugnação administrativa" da decisão de adjudicação referida no ponto anterior [cfr. cópia de escrito constante de Processo Administrativo "Instrutor" (297303) Outro (73738563) de 20/04/2026 12:06:00].

CC. Por deliberação de 23.02.2026 da mesa da ALRAA, foi tomada decisão de suspensão da execução da adjudicação do contrato à Contrainteressada, até ao proferimento de decisão final sobre a impugnação administrativa [cfr. cópia de deliberação constante de Processo Administrativo Instrutor (297303) Despacho (73738565) de 20/04/2026 12:06:00].

DD. Por deliberação de 24.03.2026 da mesa da ALRAA, foi tomada decisão de indeferimento da impugnação administrativa da decisão de adjudicação, apresentada pela Autora [cfr. cópia de deliberação constante de Processo Administrativo Instrutor (297303) Decisão (73738572) de 20/04/2026 12:06:00].

EE. Com data de 06.04.2026, foi celebrado contrato n.° 7 /2026 /ALRAA, de "aquisição dos serviços de vigilância e segurança preventiva do parque de estacionamento, do jardim e do edifício da delegação da ALRAA na ilha de São Miguel", entre a ALRAA e a Contrainteressada [cfr. cópia de contrato constante de Processo Administrativo "Instrutor" (297303) Contrato (73738583) de 20/04/2026 12:06:00].

Nada mais se provou com interesse para a decisão a proferir.

*

V. FUNDAMENTAÇÃO DA MATÉRIA DE FACTO
A convicção do tribunal assenta na análise crítica de toda a prova produzida nos autos, designadamente nos documentos constantes dos autos, conforme referidos a respeito de cada alínea do probatório. Os documentos não foram impugnados pelas partes e não há indícios que ponham em causa a sua genuinidade.»

*

Numa breve síntese do litígio trazido à apelação, temos que a autora viu excluída a proposta que apresentou no âmbito do procedimento de formação do contrato de aquisição dos serviços de vigilância e segurança preventiva do parque de estacionamento, do jardim e do edifício da delegação da ALRAA na ilha de S. Miguel, sob o fundamento de a mesma se mostrar insuficiente para o cumprimento das obrigações laborais mínimas, em razão de o preço proposto ser insuficiente para cobrir o custo mínimo legal mensal para a execução do contrato. 
A autora, aqui recorrente, intentou a presente ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual com vista à anulação daquele ato de exclusão e do ato de adjudicação subsequente, invocando, em síntese, que não estava em causa uma anomalia do preço e que ao caso não podia aplicar-se o motivo de exclusão decorrente da violação de vinculações em matéria laboral, para o que sustentou ter sido levada a efeito uma errada contabilização daqueles custos, designadamente no que respeita aos subsídios de férias e alimentação alegadamente devidos, à desconsideração da estrutura da autora e das despesas dedutíveis e, por fim, à consideração de valores decorrentes de um CCT não aplicável, por inexistência de portaria de extensão à RAA.

O tribunal a quo, desatendendo a alegação oferecida pela autora, julgou a ação improcedente e absolveu as demandadas do pedido.

No recurso interposto, a recorrente aponta à sentença a nulidade prevista no artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC, por ter omitido pronúncia quanto ao vertido no requerimento eu apresentou a 18.05.2026 e erro de julgamento, de facto e de direito, o primeiro por alegadamente ter considerado provado que a autora se vinculou, na proposta apresentada, a afetar 1,4 vigilantes ao contrato e, o segundo, por ter sido considerada verificada a causa de exclusão das propostas prevista na alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP.

Vejamos.

i) da nulidade da sentença

Como visto, a recorrente considera que o tribunal a quo omitiu pronúncia quanto à questão, por si suscitada no requerimento apresentado a 18.05.2026, da inaplicabilidade dos CCT à região autónoma dos Açores, por inexistência da correspondente portaria de extensão, cuja aprovação compete ao Governo Regional.

O tribunal recorrido, no despacho de sustentação a que alude o artigo 617.º n.º 1 do CPC, referiu que,

«Em concreto, o tribunal identificou os contratos coletivos (CCT) aplicáveis no setor da segurança privada – (i) CC T celebrado entre a AES e a FETESE, (ii) CCT celebrado entre a AES e o STAD e (iii) CCT celebrado entre a AESIRF e a ASS P - e concluiu que os mesmos se aplicarão a cada relação laboral concreta em função da filiação patronal e da do concreto trabalhador.

Ajuizou que, por os três apresentarem um teor normativo sensivelmente idêntico, no que diz respeito às cláusulas atinentes às prestações pecuniárias devidas ao pessoal da vigilância privada, apenas diferindo no valor definido para o salário-base, que é mais módico nos CCT celebrados pela AES, atenderá ao clausulado constante do CCT celebrado entre a

AES e a FETESE por se revelar, naquela medida, mais adequado às análises de cobertura de custos mínimos. (…)».

Estipula o artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC, que é nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar, sendo que, determina o n.º 2, do artigo 608.º, do CPC, que o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.

Sobre esta causa de nulidade das decisões judiciais têm-se pronunciado os tribunais superiores, convocando-se, pela pertinência e relevância para a decisão de que nos ocupamos, o vertido no ponto II do sumário do Acórdão do Tribunal da Relação de Évora de 11.02.2021 (P. º 487/20), no qual se referiu que:

«II – Na apreciação da nulidade por omissão de pronúncia, prevista no art. 615.º, n.º 1, al. d), do Código de Processo Civil, importa não confundir questões colocadas ao tribunal para decidir e fundamentos ou argumentação, sendo que o tribunal apenas se encontra vinculado às questões invocadas pelas partes, já não aos fundamentos/argumentações invocados.»

Compulsados os autos, verifica-se que a autora, aqui recorrente, veio, no requerimento de resposta à matéria de exceção deduzida pelas demandadas na contestação, contradizer os cálculos aplicados aos custos mínimos com os vigilantes referindo, além do mais, que a remuneração base invocada é apenas aplicável em Portugal continental, visto que não foi aprovada qualquer portaria de extensão das alterações ao CCT entre a AES e o STAD e outro, reiterando que o ato impugnado padece de erro nos pressupostos de facto e de direito.

Ora, para além de a alegação em causa extravasar, de forma manifesta, o âmbito da pronúncia sobre a matéria excetiva suscitada nas contestações – nulidade por ineptidão da petição inicial - verifica-se que a mesma incide sobre matéria sobre a qual o tribunal a quo se pronunciou na sentença, ao mencionar os três contratos coletivos aplicáveis ao setor e ao tomar em consideração, como valores de referência para o cálculo do salário base, o constante do CCT celebrado entre a AES e a FETESE (cfr. pag. 38 da sentença).

A questão da aplicabilidade daquele CCT às relações laborais desenvolvidas na RAA respeita ao mérito do julgado e ao erro de julgamento, também apontado pela recorrente, no que respeita à verificação dos pressupostos em que assentou a exclusão da sua proposta.

Assim, não pode senão improceder a arguição de nulidade da sentença, uma vez que não foi omitida pronúncia sobre os CCT aplicáveis às relações laborais que se desenvolverão em execução do contrato.

Acresce referir que a questão da aplicabilidade do CCT não configura uma questão nova cujo conhecimento deva ser excluído do presente recurso, como propugnado pela contrainteressada, já que integra o mérito da questão de saber se os valores apresentados se mostram suficientes para o cumprimento das vinculações em matéria laboral, para o que se afigura relevante, para a determinação dos montantes a observar, as eventuais vinculações decorrentes da aplicabilidade de convenções coletivas.

ii) do erro de julgamento de facto

A recorrente veio afrontar o julgamento de facto levado a cabo pelo tribunal recorrido sustentado que da alínea O) do probatório deveria constar que,

««Na nota apresentada para explicar a composição do preço, na parte dos custos, a Autora inscreveu, na linha 1.6, o fator "1,4 vigilantes (equivalentes de tempo completo - FTE)", destinando-o ao cálculo económico do custo e sem declarar que afetaria à execução apenas 1,4 pessoas naturais ou um número máximo determinado de trabalhadores.»

Ao invés do que lá ficou vertido, a saber - «Para o cálculo daquele encargo, a Autora: a. considerou a afetação ao serviço de 1,4 trabalhadores, utilizando as seguintes premissas: um total de 3012 horas de serviço por ano, 1094 horas de serviço por ano, por trabalhador (por referência a 8 horas/dia e 22 dias de férias por ano);»

A recorrente sustenta a impugnação da decisão daquele concreto ponto do probatório com a alegação de que aquela referência, feita na nota justificativa dos custos, não a pode vincular, na medida em que se destinou apenas a justificar o racional de custos inerentes à proposta.

Vejamos.

Compulsada alínea do probatório sob impugnação, verifica-se que a mesma surge, no elenco dos factos, a seguir à alínea N), que refere que «A Autora instruiu a proposta com análise de custos, da qual consta o encargo mensal com a execução do contrato, no valor de 2.517,53 € (para os anos de 2026, 2027 e 2028) [cfr. cópia de proposta - Análise de Custos - 2025, constante de Processo Administrativo Instrutor (2 97280) Nota (73738464) de 20/04/2026 00:00:00].», sendo inequívoco que o vertido na alínea O) em controvérsia tem por referência o conteúdo daquela nota justificativa dos custos.

A questão sobre a qual a recorrente disside respeita aos termos em que o conteúdo da nota justificativa dos custos vincula a concorrente na execução do contrato, ou seja, pretende a recorrente, com a alteração propugnada ao juízo de facto, que do probatório resulte que, apesar da indicação feita, na nota justificativa, quanto à quantidade de vigilantes aí considerada, essa quantidade de vigilantes não a vincula, podendo afetar um número de vigilantes diferente à execução do contrato.

Mas essa questão não se discute no plano dos factos; discute-se no plano do direito.

O probatório, na alínea O) sob impugnação, é muito claro ao descrever o conteúdo da nota justificativa apresentada pela autora com a proposta, não tendo cabimento, nessa sede, a formulação de qualquer conclusão quanto à questão de saber se com o vertido naquela nota justificativa do preço a recorrente pretendeu ou não vincular-se quanto ao número de vigilantes a afetar à execução do contrato.

Improcede, assim, a alegação recursiva, nesta parte, não se verificando o erro de julgamento apontado ao julgamento da matéria de facto.

iii) do erro de julgamento de direito

No tocante ao julgamento de direito, a recorrente afronta o julgado sob a alegação de que a sua proposta não poderia ter sido excluída na medida em que, por um lado, não apresentava um preço anormalmente baixo, visto que o valor global da proposta se situava acima do limiar definido nas peças do procedimento e, por outro, que não podia ter sido excluída com o fundamento invocado da violação das vinculações em matéria laboral, uma vez que esse fundamento apenas pode relevar no contexto da exclusão da proposta em razão da anomalia do preço, que não se verificava, e, por essa violação não resultar do conteúdo da proposta apresentada, cujo valor teve em consideração a estrutura da autora, a consideração de despesas dedutíveis e, bem assim, os montantes devidos a título de salários, que não se encontra abrangido pelos CCT referidos na sentença, por inexistência de portaria de extensão à RAA.

Vejamos.

A disciplina prevista no CCP quanto à anomalia do preço, nos casos em que se apresenta anormalmente baixo, representa um mecanismo de identificação de risco de incumprimento do contrato por parte do concorrente em causa, no contraponto com o interesse público em adjudicar pelo valor que implique menor onerosidade para a entidade adjudicante.

No artigo 71.º, do CCP, determina-se, no número 1, a possibilidade de a entidade adjudicante definir, nas peças do procedimento, as situações em que o preço apresentado é anormalmente baixo, com indicação dos critérios correspondentes. No número 2 esclarece-se que, mesmo nos casos em que as peças do procedimento não identificam as situações indiciadoras da anomalia do preço (ou fora dos casos nelas identificados), a entidade adjudicante pode, por decisão fundamentada, identificar essa anomalia na proposta, considerando anormalmente baixo, designadamente o preço que se revele insuficiente para o cumprimento de obrigações legais em matéria ambiental, social ou laboral ou para cobrir os custos inerentes à execução do contrato.

Num caso e noutro está o júri obrigado a solicitar esclarecimentos ao concorrente sobre os elementos constitutivos da sua proposta, nos termos do número 3, estando vedada a exclusão da proposta com fundamento na anomalia do preço sem que este procedimento seja observado.

É o que resulta do disposto no artigo 69 (3) da Diretiva 2014/24/CE, nos termos do qual “A autoridade adjudicante avalia as informações prestadas consultando o proponente. Só pode excluir a proposta no caso de os meios de prova fornecidos não permitirem explicar satisfatoriamente os baixos preços ou custos propostos, tendo em conta os elementos a que se refere o nº 2. As autoridades adjudicantes excluem a proposta caso determinem que esta é anormalmente baixa por não cumprir as obrigações aplicáveis a que se refere o artigo 18º, nº 2. “

No artigo 18.º, n.º 2 da Diretiva 2014/24/EU, determina-se que os Estados Membros assegurem o cumprimento, pelos operadores económicos, das obrigações legais em matéria ambiental, social e laboral. A propósito desta disposição foi já decidido, pelo TJUE (Ac. Tim Spa, 30.01.2020, P. C-395/18), que «…o artigo 18 da diretiva 2014/24 (…) ao prever, no n.º 2 deste artigo, que os operadores económicos devem respeitar, na execução do contrato, as obrigações em matéria ambiental, social e laboral, o legislador da União pretendeu erigir essa exigência em princípio, a exemplo dos outros princípios referidos no n.º1…»​ (o destacado é nosso).

É assim, hoje, incontroverso, que a verificação do cumprimento destas vinculações legais deve ser feita pela entidade adjudicante, no decurso do procedimento de formação de contratos, sendo excluídas as propostas que revelem a sua violação, sendo disso reflexo o regime da identificação das propostas de preço ou custo anormalmente baixo acima enunciado.

Como se referiu no acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo a 12.02.2026 ( 02178/25.1BEPRT),

«I - A exclusão de uma proposta com fundamento em preço anormalmente baixo rege-se pelos artigos 70.º, n.º 2, al. e), e 71.º do CCP, sendo determinante não o preço absoluto apresentado na proposta, mas a insuficiência das justificações prestadas pelo concorrente para afastar o risco de inexequibilidade da prestação contratual.

II - A inexistência de um limiar prévio para a deteção de preços anormalmente baixos nas peças do procedimento não impede a entidade adjudicante de proceder à avaliação da exequibilidade das propostas apresentadas, podendo fundar a existência de indícios de anomalia nos preços das propostas no desvio significativo face ao preço base, na média das propostas admitidas e na análise comparada dos preços unitários constantes do mapa de quantidades.

III - Incumbe ao concorrente, nos termos do art. 71.º, n.º 2, do CCP, um ónus probatório qualificado, que apenas se satisfaz mediante a apresentação de elementos técnicos, económicos e documentais, concretos e verificáveis, que demonstrem a exequibilidade do preço global apresentado na proposta, não bastando invocações genéricas relativas a economias de escala, sinergias organizacionais, experiência acumulada ou fatores de eficiência.

(…)».

Resulta do enunciado e da atual disciplina do CCP, quanto a este mecanismo de deteção de anomalia do preço proposto, que a circunstância de um preço se situar acima do limiar previsto nas peças do procedimento não obsta a que a entidade adjudicante identifique a sua anomalia e o considere anormalmente baixo, por decisão fundamentada, designadamente por o mesmo se mostrar insuficiente para o cumprimento das vinculações, legais e regulamentares, em matéria laboral.

Foi esse, aliás, o entendimento seguido no acórdão recentemente prolatado neste TCAS a 1.10.2026 (P.32/26.9BECTB.CS1), em cujo sumário se referiu, designadamente que,

« II. Apesar do preço da proposta da Recorrente se situar acima desse limiar, pode, ainda assim, mostrar-se insuficiente para cobrir os custos inerentes à execução do contrato.

III. Existindo tal suspeita, a entidade adjudicante deve convidar o concorrente a justificar o preço.

IV.O ónus da prova relativamente à suficiência do preço proposto para cobrir os custos inerentes à execução do contrato, recai sobre a Recorrente.».

No caso dos autos, apesar de a proposta apresentada pela recorrente se situar acima do limiar de 40%abaixo do preço base (cfr. alíneas E), H), I) e L) do probatório assente), o júri solicitou esclarecimentos à autora a respeito dos valores considerados para as remunerações e encargos sociais, face à divergência entre os valores totais apresentados e os resultantes do cálculo apresentado com a nota justificativa do preço para (alínea Q)). A autora, em resposta, veio sustentar que a decomposição dos custos levada a efeito na nota justificativa quanto ao salário base e valor mensal unitário serão ajustados de acordo com a convenção coletiva de trabalho em vigor para cada ano, e que «O valor apresentado na linha 2.5 (Total de salários base com os Vigilantes necessários à execução do serviço) não corresponde à multiplicação simples do Custo Mensal + TSU (Linha 2.4) pelo número de vigilantes (1,4). Esta linha inclui a totalidade dos custos salariais (Salário, Subsídios de Férias e Natal, e respetivos encargos sociais) relativos aos 1,4 vigilantes, conforme os termos da CCT para o cálculo do custo total de trabalho por vigilante (14 meses, duodécimos e encargos sociais) no custo total do posto de trabalho (1,4 vigilantes).».

O júri, no 1.º relatório final não acolheu a justificação apresentada e propôs a exclusão da proposta apresentada pela autora, sob o fundamento de que «12.1. No âmbito da apreciação dos esclarecimentos prestados pela concorrente P.......... Total - Segurança Privada, S.A., no dia 09-12-2025, relativamente à formulação e ao teor da nota justificativa integrante dos documentos que obrigatoriamente acompanham a proposta, nos termos da alínea b) do n.° 1 do Ponto 12 do Programa do Procedimento, constata-se que os referidos esclarecimentos não justificam, nem fundamentam, a divergência existente entre o valor total dos salários mensais base referente aos vigilantes necessários para a execução do serviço ao longo do prazo de execução contratual de 36 meses (2026, 2027 e 2028) e os valores resultantes do cálculo detalhado da nota justificativa de preços, nem o número de vigilantes (1.4) alocados ao serviço, ou seja, a presente nota justifica da proposta não demonstra como a concorrente poderá cumprir as obrigações legais emergentes do contrato, relativamente aos diversos custos com as remunerações dos vigilantes. 12.2.Com efeito, verifica-se que o documento relativo à "Nota justificativa dos preços apresentados na proposta", previsto como documento obrigatório da proposta, nos termos da alínea b) do n.° 1 do Ponto 12 do Programa do Procedimento, e exigido ao abrigo do exercício da discricionariedade procedimental existente no âmbito da elaboração do Programa do Procedimento, nos termos da alínea c) do n.° 1 do atrigo 57.° e do n.° 4 do artigo 132.° do CCP, deve cumprir os seguintes requisitos:"b) Nota justificativa dos preços apresentados na proposta, incluindo a discriminação dos preços, expressos em algarismos, da componente de mão-de-obra indexada à Remuneração Mínima Mensal Garantida (RMMG), se aplicável, bem como a referência a todas as componentes de custos associadas ao cumprimento das normas legais, fiscais e contributivas relativamente aos recursos humanos a afetar à prestação de serviços objeto do procedimento; ".12.3.Assim, a solicitação de os concorrentes acompanharem as suas propostas com uma "Nota Justificativa do Preço", visa, em obediência a garantir uma concorrência efetiva e sã, averiguar a seriedade das propostas apresentadas, no sentido de verificar que os preços propostos pelos concorrentes garantem que o contrato de aquisição de serviços de segurança e vigilância humana a celebrar, com o prazo de execução contratual de 36 meses, venha a ser integral e corretamente executado. (…)».

Esta proposta viria a ser revertida após apresentação se pronúncia, em sede de audiência prévia, pela autora, que levou o júri a considerar que atendendo ao valor global da proposta, estaria demonstrada a suficiência do preço para a satisfação das obrigações legais e custos inerentes à execução do contrato (cfr. alínea V) do probatório).

Mas essa proposta viria a ser, novamente, revertida no 3.º relatório final e, posteriormente confirmada, no 4.º, no qual o júri, após concluir que em função da carga horária exigida e das horas máximas prestáveis por cada trabalhador, o número de vigilantes necessários à prestação de serviços não era 1,4 mas 1,58, referiu que « (…) A análise da proposta da concorrente P.......... Total, S.A. revela que o preço (global) da proposta não é suficiente para cobrir os custos normativamente impostos para a execução do contrato, nomeadamente, para cobrir os custos laborais mínimos, conforme demonstrado no 3.° Relatório Final. Com efeito, conforme demonstrado no 3.° Relatório Final, o custo mínimo legal mensal para a execução do contrato é no valor 2.563,80 € e o preço proposto pela concorrente P.......... …… S.A. é no valor de 2.517,53 €. A proposta da concorrente revela, assim, uma diferença negativa de — 46,27 €, diferença esta que no prazo de execução contratual de 36 meses corresponde a um défice de 1.665,72 € em custos diretos mínimos. O júri conclui, assim, que o preço constante da proposta da concorrente P.......... T………., S.A. é inferior aos custos laborais mínimos, pelo que não é objetivamente suficiente para cobrir os custos a incorrer com a execução do contrato, constituindo, assim, uma violação atual e efetiva da lei, e não meramente hipotética, pelo que preenche, integralmente, a previsão e o fundamento relativo à impossibilidade de execução legal das prestações contratuais, conforme estatuído na alínea f) do n.° 2 do art. 70.° do CCP. • Incumprimento de normas laborais imperativas: Verifica-se o incumprimento, por parte da concorrente P.......... T………, S.A., das vinculações laborais, procedimento que é certo e atual, e não meramente hipotético, uma vez que resulta da violação das condições de atribuição do salário e do subsídio de alimentação dos trabalhadores vigilantes, fixado no Contrato Coletivo de Trabalho celebrado entre a Associação Nacional das Empresas de Segurança, Roubo e Fogo — AESIRF e o Sindicato Unificado da Segurança Privada (SUSP), cuja última atualização consta do Boletim de Trabalho e Emprego, n.° 5, volume 92, de 8 de fevereiro de 2025, que é aplicado e obrigatório para todos os operadores económicos, nos termos da Portaria de Extensão n.° 144/2025/1, de 3 de abril de 2025. (…).».

A recorrente vem sustentar, também, que não ficou demonstrada a insuficiência do preço para o cumprimento das obrigações em matéria laboral e que não podiam ter sido levados em conta os valores constantes do CTT, já que o mesmo não se aplicava à região autónoma dos Açores.

Sem razão.

Com a publicação da Portaria de extensão n.º 14/2026, de 16 de junho, publicada na II série do Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores, que estende a aplicação das condições de trabalho constantes das alterações do contrato coletivo de trabalho celebrado entre a AES – Associação de Empresas de Segurança e o Sindicato dos Trabalhadores de Serviços de Portaria, Vigilância, Limpeza, Domésticas e Atividades Diversas – STAD e outro ao território da Região autónoma dos Açores, às relações de trabalho ente empregadores não filiados na associação outorgante que se dediquem à prestação de serviços de segurança privada e trabalhadores ao seu serviço, ficam dissipadas as dúvidas suscitadas pela recorrente quanto à vinculação às condições estabelecidas nos CCT, designadamente a respeito do subsídio de refeição e subsídios de férias. Tanto mais que resulta do artigo 3.º da referida Portaria que a tabela salarial e as cláusulas de natureza pecuniária previstas na convenção produzem efeitos a partir de 1 de fevereiro de 2025.

Na sentença recorrida, o tribunal a quo, aceitando que o fundamento invocado para a exclusão da proposta da autora não tenha sido o respeitante à anomalia do preço, previsto no artigo 70.º, n.º 2, alínea e), mas o correspondente à alínea f), que legitima e determina a exclusão das propostas que revelem que o contrato a celebrar implicaria a violação de vinculações legais aplicáveis, referiu-se, no discurso fundamentador respetivo,

designadamente e a propósito, o seguinte:

«Alega a Autora, ainda que assim não se entenda, que ao determinar a exclusão da sua proposta, a entidade adjudicante incorreu em erro de cálculo quanto aos custos mínimos com trabalhadores, nomeadamente com subsídios de alimentação e de férias.

Sustenta que o subsídio de alimentação não é obrigatório nos termos da lei, estando previsto no CCT aplicável [que indica por referência à cláusula 33.ª, n.°1 e n.°3 a contrario, do CCT da STAD, […], apenas para trabalhadores a tempo integral e é devido por cada dia efetivo de trabalho. Atento a que estão em causa 12 horas diárias, o que implicará um turno de 8 horas e um turno de 4 horas, o custo a considerar deveria ter sido de 164,19 € mensais (€7,85 [valor do subsídio] x 753 [dias efetivos de trabalho] / 36 [meses de execução de trabalho]. Remata que a correção desse cálculo permite desde logo concluir que o valor da proposta (2.517,53 €) é suficiente para suportar os mencionados custos mínimos obrigatórios (2.434,30 €).

Quanto ao subsídio de férias, sustenta que, não obstante a entidade adjudicante considerar que cada vigilante só poderá executar 1904 horas anuais, com base no facto de ter 22 dias de férias, o contrato pode ser executado por um trabalhador em tempo integral e um trabalhador em tempo parcial (4 horas). O que significa que para alcançar a execução plena do contrato, além daqueles trabalhadores, bastará conseguir substituir os trabalhadores durante as férias, o que se propôs fazer sem contratar novos trabalhadores, pois dispõe de pessoal disponível no seu quadro, podendo ainda recorrer a mão de obra com vínculos a termo (trabalhadores independentes, estagiários, jovens à procura de primeiro emprego). Remata que o cálculo não deveria ser efetuado por reporte a 1904, mas a 2080 horas por vigilante, devendo considerar-se necessários apenas 1,44 trabalhadores.

Defende a Entidade Demandada que a prestação do serviço de vigilância exige uma presença diária, em regime contínuo, durante 12 horas por dia útil, o que não se compatibiliza com a artificial divisão do trabalho por turnos, o que, em qualquer caso, a Autora não invocou nem demonstrou na sua proposta ou em sede de esclarecimentos. Mais argumentou, por remissão para o 4.° relatório final, que "a redistribuição de pessoal ou a capacidade instalada da empresa («sinergias internas»), não reduzem os custos mínimos obrigatórios e legais (salários, subsídios, TSU; etc.), pelo que é juridicamente irrelevante para efeitos de avaliação da proposta. Por outro lado, o regime do CCP exige que a análise da proposta seja realizada por contrato, e não por estratégia empresarial”.

Apreciando.

De acordo com o disposto no artigo 1º-A/ n.° 2 do CCP, "[a]s entidades adjudicantes devem assegurar, na formação e na execução dos contratos públicos, que os operadores económicos respeitam as normas aplicáveis em vigor em matéria social, laboral, ambiental e de igualdade de género, decorrentes do direito internacional, europeu, nacional ou regional".

Ao nível de instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho, no sector da segurança privada, é possível identificar três (3) contratos coletivos, os quais se aplicarão a cada relação laboral concreta em função da filiação patronal e da do concreto trabalhador.

São eles:

a. dois contratos coletivos ("CCT") celebrados pela AES - Associação de Empresas de Segurança — um com a Federação dos Sindicatos da Indústria e Serviços - FETESE […] e outro com o STAD - Sindicato dos Trabalhadores de Serviços de Portaria, Vigilância, Limpeza, Domésticas e Actividades Diversas; e

b. um CCT celebrado entre a AESIRF - Associação Nacional das Empresas de Segurança e a ASSP - Associação Sindical da Segurança Privada.

Os CCT apresentam um teor normativo sensivelmente idêntico, no que diz respeito às cláusulas atinentes às prestações pecuniárias devidas ao pessoal da vigilância privada, apenas diferindo no valor definido para o salário-base, que é mais módico nos CCT celebrados pela AES.

Atender-se-á, esta análise, ao clausulado no CCT celebrado entre a AES e a FETESE [o primeiro dos mencionados em a. supra] por este se revelar, naquela medida, mais adequado às análises de cobertura de custos mínimos que serão levadas a cabo para fundamentar a presente decisão.

Em matéria de subsídio de alimentação, decorre do CCT que “1- O trabalhador tem direito a um subsídio de alimentação por cada dia efetivo de trabalho. 2- No regime de adaptabilidade, havendo prestação de trabalho com duração inferior a oito horas, o valor do subsídio de alimentação não pode ser reduzido. 3 - O trabalhador em regime de adaptabilidade tem direito ao subsídio de alimentação proporcional ao tempo de trabalho diário em escala sempre que exceda as 8 horas. 4- O subsídio de alimentação dos trabalhadores no regime de tempo parcial regula-se pela lei aplicável. 5- O disposto na presente cláusula não se aplica às categorias profissionais previstas nos capítulos XV e XVI” [cfr. cláusula 33.ª].

Em matéria de subsídio de férias, lê-se no CCT que “1- A retribuição do período de férias anual corresponde à que o trabalhador receberia se estivesse em serviço efetivo. 2- Além da retribuição prevista no número anterior, o trabalhador tem direito a um subsídio de férias cujo montante compreende a retribuição base e as demais prestações retributivas que sejam contrapartida do modo específico da execução do trabalho. 3- O subsídio de férias deverá ser pago antes do início do primeiro período de férias, se o mesmo tiver no mínimo 8 dias úteis de duração. 4- No caso de proporcionais de férias, o subsídio de férias será equivalente à retribuição recebida pelas férias” [cfr. cláusula 36.ª],

No caso dos autos, está em causa um concurso público para aquisição de serviços de vigilância e segurança preventiva [cfr. ponto C. do probatório - cláusula 2ª do CE].

Previu-se, nas peças do procedimento, que o serviço havia de ser prestado todos os dias úteis, das 8:00h às 20:00h [cfr. ponto C. do probatório - cláusula 3.ªdo CE]; e que o contrato teria uma duração de 36 meses, com início estimado em 01.01.2026 [cfr. ponto D. do probatório - cláusula 6.ª do CE].

Pela execução das prestações contratuais, a entidade adjudicante dispôs-se a pagar um preço máximo de 110.304,00 € [cfr. ponto E. do probatório - cláusula 7.ªdo CE].

Nos termos do PP, os concorrentes deveriam indicar nas suas propostas, o preço que se propunham praticar e juntar nota justificativa dos preços apresentados, que contivesse indicação discriminada dos preços, expressos em algarismos, da componente de mão-de-obra indexada à Remuneração Mínima Mensal Garantida (RMMG), se aplicável, bem como a referência a todas as componentes de custos associadas ao cumprimento das normas legais, fiscais e contributivas relativamente aos recursos humanos a afetar à prestação de serviços objeto do procedimento [cfr. ponto G. do probatório - artigo 12.° do PP].

Previa-se que o critério da adjudicação seria o da proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade monofator, onde o preço seria o único aspeto da execução do contrato que densifica o critério de adjudicação [cfr. ponto K. do probatório - artigo 27.° do PP].

In casu, a Autora apresentou proposta [cfr. ponto L.,a. do probatório], pelo preço total de 90.631,08 €, indicando como preço mensal, 2.517,53 € [cfr. ponto M. do probatório].

Fez acompanhar a sua proposta, de nota justificativa, na qual explicitava, por linhas e graficamente, a composição do preço [mensal e, consequentemente, anual e total] [cfr. pontos N. e O. Do probatório].

O preço proposto foi projetado com base nas seguintes premissas:

a. um total de 3.012 horas de serviço por ano [12 horas x 251 dias]

b. 1904 horas de serviço por ano e por vigilante [(5 dias x 52 semanas x 8horas) - (22 dias x 8horas)]

c. 1,4 vigilantes necessário para a execução do serviço

Resulta daquela nota justificativa que a Autora iria afetar 1,4 trabalhadores ao serviço objeto do contrato, que:

a. assegurarão o horário das 08h00 às 20h00, todos os dias úteis (5 dias);

b. trabalharão 251 dias, por ano [total de 3012horas/ano];

c. terão uma carga horária de 8horas/dia e 40 horas/semana [total de 1904horas/ano];

d. gozarão de 22 dias de férias/ano.

Considerando que, para satisfazer as prestações contratuais, será necessário assegurar a execução de 3012horas por ano e que um trabalhador, nas condições indicadas pela Autora (a laborar 8horas/dia) apenas dá cobertura a 1904horas/ano [conforme nota justificativa], resultou para o júri do procedimento uma discrepância face ao número de ativos a empenhar no serviço. Pois o indicado pela Autora (1,4) não permitirá satisfazer as 3012horas, sendo antes, necessário, um total de 1,58 trabalhadores [(1x3012) / 1904].

O que motivou um pedido de esclarecimentos à Autora [cfr. ponto Q. do probatório].

Em resposta, a Autora esclareceu que os ativos por si indicados (1,4) são os que irão prestar serviço a tempo completo (FTE - full time) [cfr. ponto R. do probatório]. E que os valores apresentados a título de salário base (linha 2.5.), correspondem, na realidade a todos os custos a suportar com aquelas (1,4) pessoas: salário, subsídios de férias e Natal, e respetivos encargos sociais [cfr. pontos R. e S. do probatório].

Assim, não obstante as temáticas referentes aos subsídios de alimentação e de férias, acima enunciadas, a questão que importa solucionar coloca-se a montante, pois as partes dissentem quanto ao número de vigilantes necessários para prestar o serviço de vigilância objeto do contrato e respetivo regime de período normal de trabalho.

Conforme esclareceu o júri, a Autora propõe-se afetar 1,4 trabalhadores em regime de full time.

E o resto?

Pois a usar apenas aqueles recursos, ou as pessoas trabalharão mais do que as 8horas/dia [num total de cerca de 2151,43/ano (3012 / 1,4)] ou não satisfarão as 3012horas anuais.

No primeiro cenário, importa atentar no disposto na cláusula 19.a do CCT, que prevê que o período normal de trabalho será de 8horas diárias e 40 semanais.

Pressuposto esse que a Autora assumiu na elaboração da sua análise de custo (nota justificativa do preço proposto).

Assim, o uso de 1,4 trabalhadores para dar resposta à carga horária exigida no CE [3012horas anuais], resultaria, efetivamente, em violação do disposto no CCT [cláusula 19.ª].

Num segundo cenário, caso a Autora empenhe os 1,4 trabalhadores por 8horas, todos os dias úteis [40 horas por semana], garantindo que gozam 22 dias de férias, então não assegurará que ocupa o posto de vigilante das 08h00 às 20h00 todos os dias úteis, como exige o CE.

Em qualquer caso, tanto num como noutro cenário, o júri do procedimento encontrar-se-ia perante fundamentos de exclusão da proposta da Autora [ou ao abrigo do artigo 70.°, n.° 2, alínea f) ou ao abrigo da alínea a) desse mesmo preceito, respetivamente].

Prosseguindo.

Em sede de audiência prévia sobre os relatórios que foram sendo elaborados pelo júri do procedimento, a Autora argumentou que pode recorrer a mão de obra a tempo parcial ou a trabalhadores independentes, bem como a estagiários ou a programas de incentivo [cfr. ponto Z. do probatório].

Sucede que, se é certo que a Autora argumentou pretender recorrer a trabalhadores, nomeadamente em regime de part time (4 horas/dia), também é certo que nada indicou a esse respeito, na sua proposta ou em sede de esclarecimentos.

De igual forma, nesta sede judicial, a Autora limitou-se a alegar, de forma hipotética, generalizada e descontextualizada, que para além daqueles (1,4) trabalhadores, bastará conseguir substituir os trabalhadores a full time, durante as suas férias, por outros trabalhadores do seu quadro (que não estejam de férias), podendo ainda recorrer a mão de obra com vínculos a termo (trabalhadores independentes, estagiários, jovens à procura de primeiro emprego). E que o custo com os subsídios de alimentação apenas é devido a trabalhadores a tempo integral, que não aos demais; que, não obstante, não indica.

Assumiu, portanto, que tais potenciais trabalhadores, não entravam para estas contas.

Não há aqui que conhecer de cenários de alocação de custos com trabalhadores (subsídios de férias/alimentação), perspetivados pela Autora, mas que não apresentou no procedimento.

Não obstante lhe assista, em abstrato, a faculdade de adotar tais soluções, recorrendo, nomeadamente, a ativos com regime de tempo de trabalho diferenciado [o que levantaria sempre questões ao nível da compatibilização daquela opção com o disposto no CE, quanto aos trabalhadores não efetivos - cfr. cláusula 13.° do CE, que prevê “2. Nos termos do disposto no artigo 419.°-A do CCP, aplicável por força do artigo 451.°, n.° 2 do CCP, o cocontratante obriga-se a colocar a executar o contrato trabalhadores em regime de contrato de trabalho sem termo (para os contratos cujo prazo seja superior a um ano), devendo para o efeito assinar a declaração constante no Anexo - Modelo de declaração do cumprimento do disposto no artigo 419.°-A do CCP." - cfr. ponto F. do probatório], certo é que não se vinculou a fazê-lo, no procedimento e aquando da apresentação da sua proposta.

Assim, para todos os efeitos, a Autora limitou-se a justificar que irá utilizar 1,4 vigilantes para executar o serviço objeto do contrato. O que, como se viu, importa a prestação de um total de 3.012 horas de serviço por ano.

Esta medida importa desrespeito das regras laborais em matéria do período normal de trabalho, quanto aos 1,4 trabalhadores que a Autora se propõe alocar a este contrato, nos termos da cláusula 19.ª do CCT.

O que configura fundamento de exclusão da proposta ao abrigo do artigo 70. °, n.° 2, alínea f) do CCP.

Donde, nenhuma censura há que apontar à decisão da entidade adjudicante, no sentido de excluir a proposta da Autora com aquele fundamento. (…)».

O julgado não merece qualquer censura e acompanha-se integralmente, o que conduz ao total decaimento da alegação recursiva, nos termos que a seguir se sintetizam.

Com efeito, a estrutura de custos constantes da proposta apresentada pela autora, cujo cálculo assentou na utilização de 1,4 vigilantes para a execução do contrato, não se mostra compatível com a carga horária prevista, nos termos explicitados pelo júri no 3.º Relatório Final, não tendo a recorrente, quando solicitada a fazê-lo e nas sucessivas pronúncias que apresentou em sede de audiência dos interessados, logrado demonstrar que, não obstante a estrutura apresentada, o preço proposto se mostrava suficiente para o cumprimento das vinculações em matéria laboral, designadamente no que respeita ao horário de trabalho, remunerações e outros encargos, legais e regulamentares, com os vigilantes a afetar à execução do contrato.

A verificação do cumprimento das vinculações, seja em matéria laboral, social ou ambiental, impõe-se à entidade adjudicante e determina a exclusão da proposta, seja no contexto da anomalia do preço, por ser considerado anormalmente baixo, seja no contexto do fundamento previsto na alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º, posto que seja assegurada ao concorrente a possibilidade de se pronunciar sobre a proposta de exclusão e, no caso da anomalia do preço, de prestar esclarecimentos relativamente aos elementos constitutivos da sua proposta.

Nos termos referidos acima, tem sido evidenciado pelo TJUEA (Ac. Tim Spa, 30.01.2020, P. C-395/18), que «…o artigo 18 da diretiva 2014/24 (…) ao prever, no n.º 2 deste artigo, que os operadores económicos devem respeitar, na execução do contrato, as obrigações em matéria ambiental, social e laboral, o legislador da União pretendeu erigir essa exigência em princípio, a exemplo dos outros princípios referidos no n.º1…»​, impondo-se às entidades adjudicantes a verificação do cumprimento dessas vinculações legais, designadamente na fase de análise das propostas, determinando a exclusão daquelas cujo conteúdo propostas que revele o incumprimento dessas vinculações, no caso as que vigoram em matéria laboral.

No caso dos autos, em que o júri identificou, e concluiu, que a proposta evidenciava que o contrato a celebrar implicaria a violação das vinculações aplicáveis em matéria laboral, designadamente quanto aos montantes devidos aos vigilantes, a título de salários e subsídios, impunha-se a exclusão da proposta, nos termos da alínea f) do n.º 2 do artigo 70.º e, também, da alínea e), na certeza de que a recorrente foi solicitada a prestar esclarecimentos quanto ao preço proposto, exerceu essa faculdade e o júri desatendeu a justificação apresentada, não assumindo, assim, qualquer relevância, a alegação da recorrente no sentido de que a inobservância das vinculações em matéria laboral apenas poderia fundar a exclusão no contexto da consideração da proposta como de preço anormalmente baixo.

Nega-se, assim, provimento ao recurso e confirma-se, integralmente, o julgado pelo tribunal a quo, que analisou e decidiu com acerto e detalhe a pretensão em litígio.

As custas serão suportadas pela recorrente em razão do decaimento, que foi total.

*

Decisão
Por tudo o que vem de ser expendido, acordam em conferência os juízes que compõem a presente formação da subsecção de Contratos Públicos da secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pela recorrente (artigo 527.º do CPC).

Registe e notifique.

Lisboa, 15 de outubro de 2026

Ana Carla Teles Duarte Palma (relatora)
Jorge Martins Pelicano

Helena Maria Telo Afonso