Processo 02398/09.6BEPRT 0488/18

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

RELATÓRIO

1. «GRANDE ÁREA METROPOLITANA DO PORTO [atual ÁREA METROPOLITANA DO PORTO» (doravante A.)], devidamente identificada nos autos, instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto [doravante TAF/P] a presente ação administrativa especial contra os então «MINISTÉRIO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL» [MAOT] [depois «Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia» - cfr. arts. 02.º, al. o) e 26.º, ambos do DL n.º 251-A/2015, de 17.12, na redação dada pelo DL n.º 90/2018, de 09.11 -, e, atualmente, «MINISTÉRIO DO PLANEAMENTO» - cfr. arts. 02.º, al. m) e 24.º, ambos do DL n.º 251-A/2015, de 17.12, na redação dada pelo DL n.º 31/2019, de 01.03], «MINISTÉRIO DA ECONOMIA E DA INOVAÇÃO» [MEI] [depois «MINISTÉRIO DA ECONOMIA» - cfr. arts. 02.º, al. n), e 25.º, ambos do DL n.º 251-A/2015, de 17.12, na redação dada pelos DL’s n.ºs 90/2018, de 09.11, e 31/2019, de 01.03] e «COMPETE - PROGRAMA OPERACIONAL FATORES DE COMPETITIVIDADE» [COMISSÃO DIRETIVA DO COMPETE - doravante R./ CD-COMPETE] e os contrainteressados «IHRU - Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, IP», «Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público, IP», «Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e à Inovação, IP», «Instituto dos Registos e do Notariado, IP», «Administração Central do Sistema de Saúde, IP», «Instituto da Segurança Social, IP», «Fundação para a Ciência e a Tecnologia, IP», «Instituto de Informática, IP», «Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge», «Instituto de Gestão Financeira e de Infraestruturas da Justiça, IP», «Instituto de Tecnologias de Informação na Justiça, IP», «Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos, IP», «Turismo de Portugal, IP», «Instituto Nacional de Medicina Legal, IP», «Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, IP», «IPAD - Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento, IP», «Universidade Aberta», «Instituto Português da Juventude», «Instituto Português da Qualidade», «Instituto Português do Sangue», «Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, IP», «IDT - Instituto da Droga e da Toxicodependência, IP», peticionando, pela motivação aduzida na petição inicial [fls. 05/45 dos autos - paginação «SITAF» tal como as ulteriores referências à mesma, salvo expressa indicação em contrário], que sejam declarados nulos ou anulados os despachos de aprovação dos projetos apresentados no âmbito do «COMPETE» [no caso: 1) Despachos do Presidente da CD-COMPETE de 01.08.2008 - que, respetivamente, aprovaram os projetos n.ºs 001643, 001793, 001823, 001841, 001842, 001843, 001847, 001851, 001852, 001865, 001871, 001872, 001874, 001875, 001880, 001882, 001893, 001926, 001936, 002014, apresentados no âmbito do Sistema de Apoio à Modernização Administrativa (SAMA) - e especificamente referente à Administração Pública Indireta; 2) Despachos do Presidente da CD-COMPETE de 30.05.2009 - que, respetivamente, aprovaram os projetos n.ºs 003552, 003560, 003564, 003575, 003564, 003587, 003590, 003594, 003598, 003608, 003611, 003613, 003617, 003624, 003630, 003634, 003636, 003639, 003811, apresentados no âmbito do SAMA e especificamente referente à Administração Pública Indireta].

2. O TAF/P, por sentença de 17.02.2016 [cfr. fls. 1099/1141 dos autos], julgou a presente ação administrativa especial procedente e, em consequência, anulou os despachos de aprovação dos projetos impugnados.

3. A R./CD-COMPETE, inconformada, recorreu para o Tribunal Central Administrativo Norte [doravante TCA/N] que, por acórdão de 12.01.2018 [cfr. fls. 1354/1385], negou provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

4. Invocando o disposto no art. 150.º do CPTA a mesma R., de novo inconformada agora com o acórdão proferido pelo TCA/N, interpôs, então, o presente recurso jurisdicional de revista [cfr. fls. 1451/1495], apresentando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz:

«...

E. O presente recurso de revista vem interposto do douto Acórdão de 12 de janeiro de 2018 do Tribunal Central Administrativo Norte, que manteve a decisão, tomada em 1.ª Instância pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de anular os trinta e nove atos administrativos praticados pela ora Recorrente.

F. Como decidiu o TJUE, no seu Acórdão de 19.12.2015, “não se pode deduzir do Regulamento n.º 1083/2006 nem das disposições do direito primário relativas à coesão económica, social e territorial que o operador responsável pela implementação do investimento deve necessariamente estar instalado na região a que o investimento se destina. Além disso, não resulta destes diplomas que a utilização dos fundos deve, em todos os casos, ter fisicamente lugar na referida região”.

G. O que é pertinente, para que determinado projeto possa ser objeto de financiamento público no contexto do objetivo Convergência, é que esse projeto promova (ou contribua para a) redução das assimetrias entre as regiões mais desenvolvidas e as regiões menos desenvolvidas, independentemente de esse projeto ser executado, fisicamente, no território das regiões Convergência ou de a entidade que o executa estar localizada numa dessas regiões.

H. Dito de outro modo, “o facto de as entidades em causa no processo principal, responsáveis pela implementação do investimento, estarem instaladas numa localidade situada fora das regiões NUTS 2 visadas e de assegurarem, a partir dessa localidade, a formação dos funcionários da Administração Pública que exercem as suas funções em prol dos habitantes dessas regiões não infringe as regras da elegibilidade geográfica enunciadas no Regulamento n.º 1083/2006” (cf. Acórdão do TJUE).

I. Nada no direito europeu ou nacional obriga a que a demostração de que certo investimento beneficia, de forma específica e identificável, as regiões Convergência, tenha que ser realizada num concreto ato administrativo - aliás, nas questões colocadas ao TJUE, o ênfase foi sempre colocado quanto à possibilidade de as “autoridades nacionais estabelec[erem] regras que permitam considerar elegíveis investimentos (...)”.

J. A demonstração, de forma específica e identificável, de que os projetos em causa nestes autos beneficiam as regiões Convergência encontra-se feita através dos critérios e requisitos normativamente fixados na Decisão da Comissão Europeia que aprovou o Compete e no Regulamento SAMA - de que os atos administrativos de aprovação dos projetos são seu reflexo, aplicando-os em toda a sua extensão.

K. Na verdade, de acordo a regulamentação estabelecida na Decisão da Comissão Europeia que aprovou o Compete e no Regulamento SAMA apenas podem ser aprovados projetos, que beneficiem deste financiamento - que produz efeito spill-over -, se as entidades responsáveis pela sua execução forem entes que integrem a administração central do Estado (e no caso dos autos são todas institutos públicos), cuja atividade é desenvolvida, por imperativo constitucional e legal, em prol de todo o território nacional, de toda a população e de todos os agentes económicos (incluindo, naturalmente, as regiões Convergência).

L. Para além de que está sempre em causa o financiamento de projetos que se inscrevem no processo de modernização do Estado e que visam uma melhor e mais eficiente prestação dos serviços, por partes desses entes, aos cidadãos e aos agentes económicos - sendo que os referidos institutos públicos exercem as suas atividades, insiste-se, em benefício do todo nacional, incluindo as regiões Convergência.

M. É o próprio TJUE a afirmar que “o facto de as entidades em causa no processo principal, responsáveis pela implementação do investimento, estarem instaladas numa localidade situada fora das regiões NUTS 2 visadas e de assegurarem a partir dessa localidade [Lisboa no caso] a formação dos funcionários da Administração Pública que exercem as suas funções em prol dos habitantes dessas regiões não infringe as regras da elegibilidade geográfica enunciadas no Regulamento n.º 1083/2006” (cf. n.º 37 do Acórdão do TJUE de 19.12.2012, destaques nossos).

N. Se o município de Lisboa for responsável por um projeto de criação do seu “portal do munícipe”, e se essa solução informática for criada e desenvolvida na cidade de Braga, esse projeto, pese embora seja fisicamente executado numa região Convergência, em nada a beneficia - beneficia, apenas, todos os munícipes lisboetas e os agentes económicos que nesse concelho desenvolvem a sua atividade. E um projeto destes não pode, à luz dos critérios e requisitos fixados na Decisão da CE que aprovou o Compete e no Regulamento SAMA, ser aprovado beneficiando das regras do efeito spill-over.

O. Pelo contrário, todos os institutos públicos responsáveis pela execução dos 39 projetos aqui em causa, tendo a sua sede em Lisboa, exercem funções em todo o território nacional e em benefício de toda a população. Se estes institutos tivessem a sua sede na cidade da Guarda ou em Viseu, isso não se alterava: continuariam a exercer funções em todo o território nacional, em benefício do todo nacional e de todos os portugueses.

P. Os serviços prestados por todas as entidades beneficiárias dos trinta e nove projetos cuja aprovação é posta em crise nesta ação são prestados - necessariamente, por imposição constitucional e legal - em prol de toda a população. A que habita nas regiões de Lisboa e do Algarve e, bem assim, a que habita nas regiões Convergência (do Norte, Centro e Alentejo).

Q. Assim sendo, os efeitos do investimento no desenvolvimento de ferramentas e aplicações informáticas - ou, mais latamente, no processo de modernização do modo como esses institutos públicos exercem as suas funções, prosseguem as suas finalidades, prestam os seus serviços à população - não se produzem apenas na região de Lisboa. Pelo contrário, é manifesto que tais efeitos se irão difundir por todo o espectro geográfico de atuação dessas entidades, ou seja, por todo o território nacional - incluindo, naturalmente, as regiões Convergência.

R. Em todos os projetos em apreço, o que está em causa é “criar condições para uma Administração mais eficiente e eficaz, através do desenvolvimento de operações estruturantes orientadas para a redução dos denominados custos de contexto no seu relacionamento com os cidadãos e as empresas” (cf. artigo 3.º do Regulamento SAMA); o que se visa, com o financiamento de aplicações e ferramentas informáticas, é prestar um serviço público de maior qualidade e de forma mais eficiente, ou seja, é criar condições para que os institutos públicos em apreço prestem melhores serviços a todos quanto servem: os cidadãos portugueses, sejam eles do norte, do sul, do interior ou do litoral.

S. A produção de efeitos de difusão nada tem a ver com o local da sede das entidades beneficiárias ou com o local onde uma concreta aplicação ou ferramenta informática é criada e desenvolvida. Defender o contrário é negar a existência, em qualquer circunstância, do efeito spill-over, é ignorar o que dispõem os normativos aplicáveis e é, por fim, desrespeitar o decidido pelo TJUE.

T. O que está em causa, nos projetos em apreço nestes autos, não é beneficiar o técnico que desenvolve a aplicação informática nem os trabalhadores que exercem funções no instituto público responsável pelo projeto. Pelo contrário, o desenvolvimento das aplicações informáticas visa beneficiar as entidades responsáveis pela execução do projeto, o que se pretende é melhorar o modo como elas exercem as suas competências e prestam os serviços públicos aos cidadãos e aos agentes económicos.

U. Ora, se, de acordo com o regime plasmado na Decisão da Comissão Europeia que aprovou o Compete e no Regulamento SAMA, (i) só podem beneficiar do financiamento entes da Administração Pública que exercem funções em prol de todo o território nacional (de toda a população portuguesa, portanto), e se (ii) se todos os projetos visam melhorar a forma como esses entes prestam serviços a toda a população, então (iii) qualquer projeto, se aprovado, vai necessariamente beneficiar as regiões Convergência.

V. É por isso profundamente errada a ideia, expressa no Acórdão recorrido, de que não estaria demonstrado o efeito spill-over gerado por cada projeto: o complexo normativo constituído pelos critérios e requisitos fixados na regulamentação aplicável evidenciam que um projeto que neste contexto seja aprovado beneficia, de forma específica e identificável, as regiões Convergência. Se não beneficiar, então não pode ser aprovado.

W. Se porventura procedesse a tese propugnada pelo TCA Norte, então teríamos que concluir que a formação que é dada, na sede do CEJ, em Lisboa, aos senhores magistrados, não beneficia, de forma específica e identificável, as regiões Convergência.

X. A aceitar-se a argumentação do Acórdão recorrido, então seria forçoso admitir e considerar que todos os magistrados formados no CEJ não têm qualquer intervenção e atuação no resto do país. Não têm qualquer influência e disseminação do seu conhecimento pelo resto do país.

Y. E o mesmo poderia dizer-se do CITIUS (e do SITAF): como são ferramentas informáticas desenvolvidas em Lisboa, sob a égide de um instituto público, então as mesmas não produzem efeito difusor positivo por todo o país.

Z. Esta tese é profundamente errada e conduz a um resultado absurdo, constituindo a negação do próprio efeito spill-over - cuja virtualidade foi reconhecida pela União Europeia e conduziu à sua consagração normativa no âmbito do “novo” quadro comunitário de apoio, nomeadamente no artigo 70.º/2 do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

AA. Conclui-se, assim, estar devidamente justificada, à luz do Acórdão do TJUE, a produção de efeitos de difusão no âmbito dos projetos cofinanciados ao abrigo do SAMA (no âmbito da execução do Compete), bem como a sua conformidade com o direito comunitário.

BB. É também manifesta a adequação do critério de quantificação do efeito difusor estabelecido na Decisão da Comissão Europeia que procedeu à aprovação do Compete.

CC. Assenta, esse critério, num dado transparente e objetivo: a percentagem de população residente nas regiões Convergência (68,5%), por comparação com o total da população de Portugal Continental, de acordo com as estatísticas produzidas pelo Eurostat. Daí que por cada 1.000 € de investimento nestes projetos apenas sejam elegíveis 685 € - a percentagem, digamos assim, do benefício específico e identificável para as regiões Convergência.

DD. Estando em causa projetos que se concretizam na melhoria da eficiência e da qualidade da “máquina” do Estado, que passam pelo desenvolvimento de aplicações informáticas que se traduzem numa melhor e mais eficiente prestação de serviços públicos (por parte dos institutos públicos responsáveis pelos projetos), e sendo esses serviços prestados em benefício de toda a população, então é evidente que o critério adotado deve ter em consideração, precisamente, o universo de beneficiários últimos, por ser o que melhor permite uma alocação equilibrada e justa dos fundos, na medida em que assenta na proporção de população existente nas regiões beneficiadas por cada projeto.

EE. Este é também o critério que permite respeitar integralmente as diretrizes que resultam do Acórdão do TJUE. E foi isto mesmo que a Comissão Europeia decidiu, quando arquivou a queixa apresentada pela GAMP, aqui Recorrida.

FF. Ao decidir que os projetos em causa nestes autos não beneficiam as regiões Convergência, o Tribunal a quo errou e violou as normas postas no artigo 174.º do TFUE e nos artigos 3.º/2 e 5.º do Regulamento 1083/2006, as quais, se devidamente interpretadas e aplicadas, impõem que se dê provimento ao presente recurso e se determine ser improcedente a ação intentada pela ora Recorrida …».

5. Devidamente notificada a A., aqui ora recorrida, veio produzir contra-alegações [cfr. fls. 1520/1580], culminando-as com o seguinte quadro conclusivo:

«…

I. A Ré/Recorrente CD do Compete 2020 vem, sem qualquer fundamento e em violação do disposto na norma do artigo 150.º do CPTA, interpor recurso de revista do douto Acórdão do TCAN, datado de 12.01.2018, que julgou totalmente improcedente o recurso de apelação que a Recorrente interpôs da douta Sentença do TAF do Porto, datada de 17.02.2016, a qual, por seu turno, tinha julgado procedente a presente ação administrativa especial, anulando os trinta e nove despachos impugnados praticados pela Recorrente, pelos quais tinham sido aprovadas candidaturas a projetos cofinanciados, ao abrigo da norma do efeito difusor, prevista na alínea a) do ponto 6 e nos pontos 7 e 8 do Anexo V da Resolução do Conselho de Ministros n.º 86/2007, publicada no Diário da República, I.ª série, n.º 126, de 03.07.2007 (RCM 86/2007).

II. Para tanto, o Tribunal a quo, tal como o TAF do Porto em primeira instância - em estrito cumprimento dos parâmetros interpretativos, do direito comunitário aplicável à política de coesão, fixados no Acórdão do TJUE proferido, em sede de reenvio prejudicial, no processo n.º C-579/11 e tendo em linha de conta a Jurisprudência firmada dos nossos Tribunais Administrativos - considerou que os referidos despachos eram ilegais, por vício de violação de lei, na medida em que dos mesmos não resultava demonstrado, em concreto, que os projetos aprovados (e implementados exclusivamente na Região de Lisboa) pudessem

ter qualquer efeito de difusão positiva nas Regiões Convergência (do Norte, Centro, Alentejo e Açores) a que as verbas em causa estavam exclusivamente (especificamente) reservadas, bem como por assentarem tais despachos na aplicação de normas regulamentares nacionais (administrativas) também elas ilegais por violação do Direito Comunitário.

III. O douto Acórdão do Tribunal a quo, ao ter julgado totalmente improcedente o recurso de apelação interposto pela Recorrente, não merece qualquer censura, tendo procedido a uma aplicação exemplar e verdadeiramente louvável do Direito aos factos dados como assentes, tendo permitido repor a legalidade administrativa numa situação de intolerável injustiça na distribuição da riqueza e na correção das assimetrias regionais, em que estavam a ser alocados (desviados) para a Região NUT 2 de Lisboa (a mais rica de Portugal) meios financeiros (verbas comunitárias) que eram exclusivamente (especificamente) destinados ao desenvolvimento das regiões mais pobres de Portugal (Norte, Centro, Alentejo e Açores).

IV. Nas suas contraditórias alegações, a Recorrente parece imputar, de forma pouco clara e totalmente desligada da realidade do caso concreto, e sem qualquer fundamento fáctico-jurídico, ao Acórdão do Tribunal a quo, um erro de julgamento de direito, nos mesmos termos que já o tinha feito em sede de apelação.

V. Para além disso, a Recorrente procede, em manifesta violação das normas jurídico processuais aplicáveis, à junção de seis documentos, que estão incompletos, não são de conhecimento supervenientes, e cujo teor não prova absolutamente nada, sendo irrelevante para os presentes autos.

VI. Sendo a junção desses documentos inadmissíveis, deve o teor dos mesmos ser desatendido.

…

XIV. As alegações da Recorrente, além de assentarem em pressupostos manifestamente errados e que violam ostensivamente o Direito Comunitário, contrariando ainda frontalmente a Jurisprudência constante do douto Acórdão do TJUE de 19.12.2012, revelam-se ainda confusas e contraditórias e, para além disso, manifestamente desligadas do caso concreto.

XV. As sucessivas referências à Comissão Europeia (que nunca “validou” a norma do efeito difusor) feitas nas alegações da Recorrente, são absolutamente irrelevantes, servindo apenas para “desviar” a atenção do Julgador, pois, como facilmente se constata da análise do texto dos despachos impugnados, os mesmos apenas fazem menção, no que respeita à elegibilidade da despesa, ao Regulamento Específico que, por seu turno, remete para o Anexo V da RCM n.º 86/2007, que é o lugar no qual se encontra prevista a norma do efeito difusor.

XVI. Sendo certo que a RCM n.º 86/2007 e o Regulamento Específico foram aprovados pelo Governo português e são da sua exclusiva autoria (aprovação) e responsabilidade.

XVII. As alegações da Recorrente quanto à suposta verificação, abstrata e hipotética, de um efeito de difusão positiva do investimento, aplicado em projetos concretizados em entidades da Administração Indireta do Estado e sedeados e a operar em Lisboa, nas Regiões Convergência (Norte, Centro, Alentejo e Açores), sem qualquer necessidade concreta de demonstração dos mesmos, são manifestamente desrazoáveis, insensatas e juridicamente

carecidas de qualquer fundamento.

XVIII. A Recorrente expressamente admite que as dotações financeiras que foram afetas aos projetos aprovados pelos despachos impugnados se destinavam, exclusivamente, à concretização do Objetivo da Convergência e, em geral, a assegurar o desenvolvimento das regiões abrangidas por esse objetivo, que são, precisamente, as mais pobres de Portugal (as Regiões NUTS 2 do Norte, Centro, Alentejo e Açores).

XIX. Se as dotações financeiras destinadas ao Objetivo da Convergência servem para assegurar o desenvolvimento das regiões mais pobres da União (in casu, as do Norte, Centro, Alentejo e Açores), não se percebe, nem se consegue apreender por mais esforço imaginativo que se possa levar a cabo, em que medida o desvio de verbas comunitárias para assegurar projetos de institutos públicos pode beneficiar o crescimento económico e o bem-estar social das regiões mais pobres de Portugal (e da União).

XX. Se tais verbas são afetas a entidades da Administração Indireta isto significa que, ipso facto, entidades da Administração Local e outras (públicas ou privadas) integradas e a operar nas Regiões Convergência deixarão de ter acesso às mesmas - o que significa que apenas as entidades da Administração do Estado e, consequentemente, a Região NUTS 2 de Lisboa poderão beneficiar do efeito do investimento realizado nesses projetos e esse beneficio resulta, essencialmente, do facto de tais organismos evitarem incorrer em custos que, de outro modo, teriam que assumir.

XXI. Se seguirmos a posição da Recorrente, então seria teoricamente admissível que todos os recursos financeiros da Nação fossem (todos eles) afetos ao funcionamento da Administração Indireta, pelo que, no limite, um tal entendimento (manifestamente inaceitável, seja qual for o prisma valorativo, jurídico, social, económico...) levaria à destruição do princípio da descentralização territorial e inviabilizaria por completo o princípio da justa repartição de recursos entre o Estado e as autarquias, levando consequentemente a uma maior concentração da riqueza nas zonas em que os serviços da Administração Indireta estão localizados e à correlativa diminuição dos recursos afetos às zonas periféricas.

XXII. Ou seja, se os recursos financeiros que estão, por força das regras comunitárias, destinados exclusivamente (especificamente) ao desenvolvimento das regiões mais pobres são alocados na região mais rica (a de Lisboa, que a elas não tem direito, pois não está integrada no Objetivo da Convergência), isto significa, para além de tudo o mais, que as regiões mais pobres ficaram ainda mais pobres e que as verbas em causa não poderão ser usadas em projetos que possam contribuir efetivamente para assegurar o desenvolvimento do tecido económico local - logo, ao invés de se assegurar a convergência (que é condição da coesão), estão-se a agravar as assimetrias regionais e a tornar impossível qualquer convergência entre os territórios regionais.

XXIII. A alegação da Recorrente de que a verificação do efeito de difusão resultaria sempre da mera aplicação das normas do Regulamento Específico é descabida e carecida de qualquer fundamento, pois este Regulamento não contém qualquer norma que permita avaliar em concreto a verificação de um qualquer efeito de difusão do investimento nas Regiões Convergência, limitando-se apenas a remeter para o disposto no Anexo V da RCM n.º 86/2007, o qual, por seu turno, apenas prevê um critério de concentração da população em 68,5%, que é absolutamente inútil para apurar e quantificar seja o que for.

XXIV. A alegação da Recorrente é, para além de contraditória e falaciosa, frontalmente contrária à Jurisprudência comunitária e às regras da experiência e do bom senso, pois, em primeiro lugar, o TJUE, no seu Acórdão de 19.12.2012, expressamente afirma que incumbe aos Tribunais nacionais aferir em concreto se os investimento se destinam, de forma específica e identificável (demonstrável), às Regiões Convergência e, em segundo lugar, a avaliação (identificação) da verificação de um tal efeito só pode ser efetuado tendo por base analítica a situação de facto concreto inerente ao projeto de investimento.

XXV. Pelo que é a própria Recorrente que acaba por admitir que os projetos aprovados pelos despachos impugnados não produzem (não produziram) qualquer efeito de difusão positiva do investimento nas Regiões Convergência, e que as verbas que eram destinadas exclusivamente (especificamente) ao desenvolvimento territorial das Regiões mais pobres (Norte, Centro, Alentejo e Açores) apenas serviram para financiar entidades da Administração Indireta do Estado e, portanto, para reduzir (ou evitar) custos destes mesmos organismos.

XXVI. Sendo certo que as verbas comunitárias reservadas ao Objetivo da Convergência não são destinadas a diminuir os custos da Administração Indireta, servindo exclusivamente para assegurar o desenvolvimento económico-social das Regiões Convergência.

XXVII. A posição adotada pelo Tribunal a quo no seu douto Acórdão encontra pleno e absoluto acolhimento na Jurisprudência do TJUE - constante do mencionado Acórdão de 19/12/2012 - e no Direito Comunitário aplicável, sendo manifestamente evidente que os despachos impugnados, para além de profundamente censuráveis, são ainda manifestamente ilegais, nos termos que foram doutamente expostos e decididos na Sentença do TAF do Porto e no Acórdão recorrido.

XXVIII. Para o TJUE, a utilização dos fundos estruturais para a realização do Objetivo da Convergência deve especificamente beneficiar as regiões NUTS 2 abrangidas pelo âmbito territorial do referido Objetivo, que são as Regiões NUTS 2 do Norte, Centro, Alentejo e Açores, pelo que qualquer investimento, que seja realizado com suporte em dotações destinadas à concretização desse Objetivo, deve produzir os seus efeitos (beneficiar), de forma específica e identificável, nas regiões a que tais dotações são destinadas.

XXIX. Cabendo ao Juiz Nacional, enquanto Juiz garante do cumprimento da Ordem Jurídica Comunitária, avaliar em concreto, em relação a cada candidatura aprovada ao abrigo da norma excecional do efeito difusor, se o investimento realizado em Lisboa beneficia ou não as Regiões NUTS 2 do Norte, Centro, Alentejo e Açores (e em que medida), podendo o controlo de legalidade realizar-se ainda sobre a própria norma do efeito difusor (constante da RCM n.º 86/2007), a qual é hierarquicamente inferior às normas comunitárias emergentes do Direito Primário (Tratados) e Derivado (do Regulamento n.º 1083/2006).

XXX. Como bem sustentou o Tribunal a quo, a RCM n.º 86/2007, em especial as normas contidas no seu Anexo V, deve ser qualificada como regulamento administrativo de execução da disciplina comunitária em matéria de coesão económica, social e territorial, emitido pelo Governo português no exercício da função administrativa - sendo certo que a Recorrente não põe em causa este entendimento.

XXXI. O Regulamento (CE) n.º 1083/2006, que deve ser interpretado em conformidade com as normas do Tratado, tem caráter geral, sendo obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados-Membros, pelo que, na qualidade de ato normativo equiparável a ato legislativo (para efeito de aplicação no nosso sistema jurídico nacional), que goza do princípio do primado do Direito Comunitário sobre o Direito Nacional,

ele (o regulamento comunitário) vincula não apenas a Administração Pública portuguesa, como também todos os órgãos da União Europeia, desde logo a própria Comissão.

XXXII. Logo, não pode a RCM n.º 86/2007 ou qualquer outro regulamento (ou ato) nacional, conter quaisquer disposições que sejam contrárias ou, em qualquer caso, que não encontrem o seu fundamento e habilitação nas normas daquele Regulamento Comunitário, sendo certo que todas as operações financiadas pelos fundos europeus devem estar em conformidade com as disposições do Tratado e dos regulamentos aprovados ao abrigo do mesmo (do Regulamento n.º 1083/2006).

XXXIII. Daí que, em qualquer caso, se um ato de aprovação de um projeto cofinanciado violar normas comunitárias, esse ato deverá ser considerado ilegal e inválido, por vício de violação de lei.

XXXIV. Como bem sustentou o TJUE no seu Acórdão de 19/12/2012, assim como o Tribunal a quo que seguiu o entendimento sufragado pelo primeiro, resulta do Direito Comunitário aplicável, nomeadamente do artigo 22.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006, que as dotações atribuídas ao Objetivo da Convergência devem especificamente ser aplicadas em investimentos especificamente destinados à concretização desse Objetivo (da Convergência) e especificamente (em benefício direto e demonstrável) das Regiões abrangidas por esse mesmo Objetivo e que são, portanto, exclusivas destinatárias desses financiamentos (as Regiões ditas de Convergências, nas quais se integram, apenas, as do Norte, Centro, Alentejo e Açores, no caso de Portugal).

XXXV. Logo, todas as dotações financeiras destinadas à concretização do Objetivo da Convergência devem ser especificamente aplicadas na realização desse Objetivo e, consequentemente, em projetos que determinem ou contribuem especificamente (e de forma demonstrável) para o desenvolvimento das regiões a que tais dotações são exclusivamente reservadas, que são as Regiões Convergência.

XXXVI. É manifesto para qualquer jurista desinteressado que o critério previsto no ponto 8 do anexo V da RCM 86/2007, para o qual remete o Regulamento SAMA, é absolutamente inadequado e totalmente inútil para determinar e quantificar possíveis efeitos de difusão, nas Regiões Convergência, do investimento realizado, no âmbito do PO Compete, na Região NUT 2 de Lisboa.

XXXVII. E é por isso que o TJUE, no seu Acórdão de 19/12/2012 (e também a própria Comissão), afirma que o Tribunal nacional deverá, nos processos em curso, aferir se este critério (da concentração da população em 6 nas Regiões do Norte, Centro e Alentejo) se justifica à luz dos critérios da territorialidade e especificidade dos efeitos do investimento nas Regiões Convergência.

XXXVIII. Não é com base num mero exercício de retórica que se pode sustentar um qualquer efeito de difusão positiva de um investimento realizado em Lisboa nas Regiões Convergência - e daí o TJUE impor que, em concreto, se determine se tal efeito se verifica ou não, o que significa que é a própria validade da norma do efeito difusor que é posta em causa pelo Tribunal de Justiça.

XXXIX. A norma do efeito difusor constitui em boa verdade uma fraude ao Direito Comunitário permitindo, na prática, que sejam aprovadas despesas que, em medida alguma, irão beneficiar as Regiões NUTS 2 do Norte, Centro, Alentejo e Açores, o que, não apenas viola as mais elementares regras comunitárias (desde logo, os artigos 22.º e 32.

º do Regulamento n.º 1083/2006) e os princípios fundamentais da territorialidade e da especificidade (presentes nas normas dos artigos 174.º e seguintes do TFUE, bem como no TCE), como põe em causa de modo consciente (e por isso particularmente censurável) a sustentação do processo de desenvolvimento das regiões europeias.

XL. Portanto, e como muito bem sustentou o Tribunal a quo, como a norma do efeito difusor não permite assegurar que qualquer investimento realizado em Lisboa, ao abrigo da mesma e com dotações destinadas exclusivamente às regiões Convergência, tenha qualquer tipo de efeito positivo no desenvolvimento das Regiões do Norte, Centro, Alentejo e Açores, é manifesto que esta norma não é apenas inútil e inadequada, como também manifestamente ilegal (nula), violando, desde logo, os artigos 22.º e 32.º do regulamento (CE) n.º 1083/2006 e os princípios da territorialidade e da especificidade previstos, nomeadamente nos artigos 174.º e seguintes do TFUE.

XLI. Por isso, sendo ilegal a norma do efeito difusor, ilegais são também os atos aprovados ao abrigo da mesma, os quais, para além de tudo o mais, violam ainda, diretamente, as normas comunitárias contidas no TFUE e no Regulamento (CE) n.º 1083/2006.

XLII. Para além disso, como muito bem concluiu o Tribunal a quo, se não resulta evidenciado (identificado e demonstrado), nos despachos impugnados, a verificação de qualquer efeito de difusão, e sendo a norma do Anexo V da RCM n.º 86/2007 hierarquicamente inferior às normas comunitárias, os mencionados despachos, ao permitir que se aplicasse, em projetos realizados exclusivamente em Lisboa (a região mais rica de Portugal), dotações financeiras destinadas às Regiões NUTS 2 do Norte, Centro, Alentejo e Açores (as mais pobres), sem que se verificasse qualquer efeito positivo de difusão desse investimento no desenvolvimento das Regiões Convergência, violam as normas contidas, nomeadamente, nos artigos 158.º do TCE (atual 174.º do TFUE), 3.º, n.º 2, 5.º, 22.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 e da Decisão 2006/595/CE da Comissão de 04/08/2006, padecendo os referidos despachos, portanto, de vício de violação de lei que, como se sabe, é fundamento de anulação dos atos inquinados (viciados).

XLIII. Logo, como os despachos impugnados não continham qualquer elemento que demonstrasse (identificasse), em concreto, que os projetos aprovados tinham efeitos positivos no desenvolvimento das regiões convergência, resultando da matéria de facto dada como provada (e não impugnada neste recurso) que todos os efeitos do investimento apenas beneficiaram a Região NUTS 2 de Lisboa, é manifesto que os mencionados atos são ilegais e inválidos, na modalidade de anulabilidade, dado serem contrários (violadores) às disposições contidas, nomeadamente no artigo 174.º do TFUE, 3.º, n.º 2, 5.º, 22.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 e da Decisão da Comissão 2006/595/CE de 04/08/2006.

XLIV. Concluindo, os despachos, por violarem normas comunitárias que são hierarquicamente superiores às normas contidas na RCM n.º 86/2007, são ilegais e inválidos, devendo ser anulados, sendo ainda ilegais por assentarem numa norma regulamentar administrativa nacional que é ela própria ilegal por violação das supra indicadas normas comunitárias …».

6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA, datado de 24.05.2018, veio a ser admitido o recurso de revista [cfr. fls. 1601/1602].

7. O Digno Magistrado do Ministério Público (MP) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA emitiu parecer no sentido de que seja concedido provimento ao recurso [cfr. fls. 1611/1619], pronúncia essa que objeto de contraditório mereceu resposta concordante por parte da R./recorrente [cfr. fls. 1624/1627] e discordante da parte da A., aqui recorrida [cfr. fls. 1631/1637].

8. Colhidos os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

DAS QUESTÕES A DECIDIR

9. Constituem objeto de apreciação nesta sede os assacados erros de julgamento acometidos pela R./CD-COMPETE ao acórdão recorrido quanto ao juízo no mesmo efetuado, visto entender haver violação, nomeadamente, do disposto nos arts. 174.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia [abreviada e doravante TFUE], 03.º, n.º 2, e 05.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006 [abreviada e doravante Reg. (CE) n.º 1083/2006] e pontos 6, 7 e 8 do Anexo V ao Quadro de Referência Estratégico Nacional [QREN] aprovado e em anexo à Resolução do Conselho de Ministros [RCM] n.º 86/2007, de 03.07, e, nessa medida, deveria ter sido julgada totalmente improcedente a pretensão impugnatória deduzida pela A. [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].

FUNDAMENTAÇÃO

DE FACTO

10. Resulta assente nos autos o seguinte quadro factual:

10.1) Em 01.08.2008 foi elaborada pela Comissão Diretiva do Programa Operacional Fatores de Produtividade a informação interna n.º 01/4.1/2008, da qual consta o seguinte:

«Assunto: Proposta de decisão sobre o financiamento de projetos do Concurso de 2007 do Sistema de Apoios à Modernização Administrativa (SAMA) no âmbito do POFC

1. A AMA - Agência para a Modernização Administrativa, IP, apreciou 98 projetos, 50 dos quais considerados elegíveis, envolvendo um investimento elegível de 126.810.337,13 € e um incentivo associado de 66.393.695,67€ (Anexo I).

Para os restantes 48 projetos foi proposta a sua não elegibilidade pelos motivos constantes no Anexo IV.

Tendo presente o exercício de aferição técnica dos pareceres apresentados pela AMA e as reuniões de articulação efetuadas nesta sede, considera-se que as propostas de decisão apresentadas pela AMA reúnem as condições necessárias para poderem ser aceites pela Comissão Diretiva, adicionando-se a todos os projetos elegíveis a seguinte condicionante:

“Não são consideradas elegíveis, para cofinanciamento pelo FEDER, as despesas realizadas no âmbito da operação que não cumpram as regras de contratação pública aplicáveis”.

(…)

3. Nestes termos propõe-se:

• A individualização dos projetos do sector Justiça, não se afetando os mesmos à dotação inicial de 50 milhões de euros e resultando assim um reforço da dotação do concurso num montante de 16.393.695,67 €;

• A aprovação do financiamento dos 50 projetos com proposta de elegibilidade, com as condicionantes expostas no Anexo I a condicionante adicional proposta em 1.;

• A confirmação da proposta de não elegibilidade dos 48 projetos, em consonância com o parecer da AMA, pelas razões invocadas no Anexo IV, devendo seguir-se o processo de audiência prévia dos promotores»; [cfr. doc. de fls. 02 e 03 do processo administrativo («P.A.») apenso].

10.2) Na mesma data, em 01.08.2008, o Presidente da Comissão Diretiva do Programa Operacional Fatores de Produtividade proferiu despacho, com base na informação interna que antecede:

«Visto e aprovado em reunião da Comissão Diretiva»; [cfr. doc. de fls. 02 do «P.A.» apenso].

10.3) Na sequência do despacho referido no ponto anterior, foram aprovados os seguintes projetos com localização em Lisboa, ao abrigo da regra «spill-over effects» prevista no ponto 6 do Anexo V da Resolução do Conselho de Ministros [RCM] n.º 86/2007, de 03.07:

N.º Projeto
Promotor
Mérito do Projeto

643

IHRU - Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, I.P.
6,65

793

Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público, I.P.
6,30

823

Instituto de Apoio às Pequena e Médias Empresas e à Inovação, I.P.
7,00

841

Instituto dos Registos e do Notariado, I.P.
7,24

842

Instituto dos Registos e do Notariado, I.P.
7,52

843

Instituto dos Registos e do Notariado, I.P.
7,36

847

Administração Central do Sistema de Saúde, I.P.
7,64

851

Administração Central do Sistema de Saúde, I.P.
7,83

852

Administração Central do Sistema de Saúde, I.P.
8,04

865

Instituto da Segurança Social, I.P.
5,99

871

Fundação para a Ciência e a Tecnologia, I.P.
6,85

872

Instituto de Informática, I.P.
6,29

874

Instituto de Informática, I.P.
6,58

875

Administração Central do Sistema de Saúde, I.P.
6,99

880

Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge
5,50

882

Instituto de Gestão Financeira e de Infra-estruturas da Justiça, I.P.
5,56

893

Instituto de Tecnologias de Informação na Justiça, I.P.
5,90

926

Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos, I.P.
6,80

936

Instituto de Tecnologias de Informação na Justiça, I.P.
5,90

014

Turismo de Portugal, I.P
7,01

[cfr. docs. de fls. 317 a 323 do suporte físico do processo e doc. de fls. 01 do «P.A.» apenso].

10.4) Estes projetos foram avaliados pela «AMA - Agência para a Modernização Administrativa, IP», que atribuiu a pontuação indicada no quadro supra ao mérito de cada um dos projetos, tendo por base a ponderação dos seguintes fatores: A - Contributo para a melhoria da prestação do serviço aos cidadãos e às empresas; B - Contributo para a modernização da entidade beneficiária (efeitos e resultados); C - Contributo para a estratégia e objectivos da política nacional para a modernização administrativa e administração electrónica; D - Grau de inovação ou de utilização de “boas práticas” da operação; e, E - Grau de envolvimento dos parceiros relevantes ou representatividade à escala nacional/regional; [cfr. docs. de fls. 40 a 263 do «P.A.» apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

10.5) A «AMA - Agência para a Modernização Administrativa, IP» emitiu pareceres de elegibilidade de cada um dos projetos mencionados no ponto 10.3), com os fundamentos expressos nos documentos de fls. 40 a 263 do «P.A.» apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

10.6) Em 25.03.2009 foi elaborada pelo Secretário Técnico da «MAP - Modernização da Administração Pública» a informação interna n.º 01/4.1/2009, da qual consta o seguinte:

«Assunto SAMA - Sistema de Apoios à Modernização Administrativa - Proposta de decisão sobre o financiamento de projetos no âmbito dos Concursos abertos pelo Aviso para a Apresentação de Candidaturas n.º 01/SAMA/2008.

1. Análise Global

A AMA - Agência para a Modernização Administrativa, IP, apreciou 86 projetos, 50 dos quais considerados elegíveis, envolvendo uma despesa elegível de 148.698.782,27 € e um incentivo associado de 74.916.481,03€ (Anexo I).

Para os restantes 36 projetos foi proposta a sua não elegibilidade, conforme Anexo II.

(…)

Tendo presente o exercício de aferição técnica dos pareceres apresentados pela AMA e as reuniões de articulação efetuadas nesta sede, considera-se que as propostas de decisão apresentadas pela AMA reúnem as condições necessárias para poderem ser aceites pela Comissão Diretiva, adicionando-se a todos os projetos elegíveis a seguinte condicionante:

“Não são consideradas elegíveis, para cofinanciamento pelo FEDER, as despesas realizadas no âmbito da operação que não cumpram as regras de contratação pública aplicáveis”.

(…)

5. Nestes termos, propõe-se:

. A autonomização da tomada de decisão em relação aos Concursos abertos pelo Aviso para a Apresentação de Candidaturas n.º 01/SAMA/2008, decidindo-se numa primeira fase em relação aos projetos que não carecem de prévio reconhecimento da sua natureza estratégica pela Comissão Ministerial de Coordenação do POFC, remetendo-se para fase posterior a decisão sobre estes últimos.

. A aprovação do financiamento dos 44 projetos com proposta de elegibilidade passíveis de decisão nesta primeira fase, dos quais 38 no âmbito do Concurso Geral e 6 no âmbito do Concurso da Justiça com as condicionantes expostas nos Anexos VIII e a condicionante adicional proposta em 1.

. A confirmação da proposta de não elegibilidade dos 36 projetos, em consonância com o parecer da AMA, pelas razões invocadas no Anexo VIL devendo-se seguir o processo de audiência prévia aos respetivos promotores»; [cfr. doc. de fls. 264 a 268 do «P.A.» apenso].

10.7) Em 30.03.2009 o Presidente da Comissão Diretiva do Programa Operacional Fatores de Produtividade proferiu o seguinte despacho, com base na informação que antecede:

«Visto e aprovado em Comissão Diretiva»; [cfr. doc. de folhas 264 a 268 do «P.A.» apenso].

10.8) Na sequência do despacho referido no ponto anterior, foram aprovados os seguintes projetos com localização em Lisboa, ao abrigo da regra «spill-over effects» prevista no ponto 6 do Anexo V da RCM n.º 86/2007, de 03.07:

N.º Projeto
Promotor
Mérito do Projeto

552
Instituto Nacional de Medicina Legal, I.P.5,75

560
Instituto da Segurança Social, I.P.7,20

564
Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos, I.P.5,87

575
Instituto da Segurança Social, I.P.7,78

584
Instituto de Informática, I.P.5,66

587
IHRU - Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, I.P.5,90

590
Instituto de Informática, I.P.6,45

594
Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade5,52

598
Administração Central do Sistema de Saúde, I.P.6,60

608
Instituto de Informática, I.P.6,23

611
IPAD - Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento7,03

613
Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge6,42

617
Universidade Aberta5,79

624
Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos, I.P.5,51

630
Instituto Português da Juventude, I.P.6,13

634
Instituto Português da Qualidade6,58

636
Instituto Português do Sangue, I.P.6,43

639
Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, I.P.6,03

811
Instituto da Droga e da Toxicodependência, I.P.5,84

[cfr. docs. de fls. 317 a 323 do suporte físico do processo e doc. de fls. 01 do «P.A.» apenso].

10.9) Estes projetos foram avaliados pela «AMA - Agência para a Modernização Administrativa, IP», que atribuiu a pontuação indicada no quadro supra ao mérito de cada um dos projetos, tendo por base a ponderação dos seguintes fatores: A - Contributo para a melhoria da prestação do serviço aos cidadãos e às empresas; B - Contributo para a modernização da entidade beneficiária [efeitos e resultados]; C - Contributo para a estratégia e objetivos da política nacional para a modernização administrativa e administração electrónica; D - Grau de inovação ou de utilização de “boas práticas” da operação; e, E - Grau de envolvimento dos parceiros relevantes ou representatividade à escala nacional/regional; [cfr. docs. de fls. 297 a 506 do «P.A.» apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

10.10) A «AMA - Agência para a Modernização Administrativa, IP» emitiu pareceres de elegibilidade de cada um dos projetos aprovados na sequência do despacho de 30.03.2009, com os fundamentos expressos nos documentos de fls. 297 a 506 do «P.A.» apenso, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

10.11) Em 13.10.2008 a A. apresentou junto do Ministério Público um pedido de promoção da «declaração de ilegalidade com força obrigatória geral da exceção contemplada na alínea a) do ponto 6 do Anexo V, nos termos previstos nos pontos 7 e 8 desse mesmo Anexo da Resolução do Conselho de Ministros n.º 86/2007, de 3 de julho, que aprovou o Quadro de Referência Estratégica Nacional 2007-2013», pedido que veio a ser desatendido com o fundamento de que «os Tribunais Administrativos Portugueses não têm competência para conhecer da ilegalidade da norma de exceção ao critério da elegibilidade territorial das despesas»; [cfr. docs. de fls. 247 a 279 do suporte físico do processo].

10.12) Em 14.10.2008 a A. apresentou junto da Comissão Europeia uma denúncia contra o Estado Português, registada com a referência n.º 263/09/REGI, na qual suscitou «a questão da ilegalidade e desconformidade com a ordem jurídica comunitária das normas de exceção à regra geral da elegibilidade territorial das despesas referidas na al. a) do ponto 6 do Anexo V da Resolução do Conselho de Ministros n.º 86/2007, de 3 de julho, que aprovou o Quadro de Referência Estratégica Nacional 2007-2013»; [cfr. docs. de fls. 288 a 311 do suporte físico do processo].

10.13) Através da «Nota para informação» com o n.º D(2009)/REGIO B.3/DP/631092, a Direção-Geral da Política Regional da Comissão Europeia respondeu à denúncia apresentada pela A., informando o seguinte:

«… O 1.º parágrafo do artigo 22.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 tem de ser lido em conformidade com as disposições que definem o conteúdo dos programas operacionais e dos seus eixos prioritários, assim como com as disposições que definem as operações, os beneficiários e as regras de elegibilidade. Nenhuma destas regras exige que os beneficiários estejam situados na área do programa nem que, quando adquirem serviços ou produtos para realizar as operações, escolham apenas prestadores de serviços ou fornecedores de mercadorias situados na área do programa. (...) A única condição é que as operações realizadas ao abrigo de um dado programa alcancem os objetivos do eixo prioritário ao qual se referem, e que se encontra, naturalmente, ligado ao objetivo a que o programa pertence.

A este respeito, as normas sobre “efeitos de difusão” são consideradas legais, embora possam carecer de esclarecimento à luz da aplicação efetiva»; [cfr. docs. de fls. 436 a 443 e 556 a 565 do suporte físico do processo].

10.14) No âmbito do processo de intimação para prestação de informações e passagem de certidões que correu termos no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa sob o n.º 538/09.4BELSB, foi remetida à A. pelo Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional, em 18.05.2009, uma certidão dos projetos aprovados ao abrigo da regra «spill-over effects» no âmbito do PO Potencial Humano e do PO Fatores de Competitividade, contendo uma listagem dos referidos projetos e uma síntese dos fundamentos da sua aprovação; [cfr. docs. de fls. 317 a 332 do suporte físico do processo].

10.15) Em 19.12.2012 foi proferido acórdão pelo Tribunal de Justiça da União Europeia [TJUE], no processo C-579/11, que decidiu as questões prejudiciais que lhe foram colocadas no âmbito do processo n.º 2455/09.9BEPRT, que corre termos neste Tribunal, tendo sido julgado que:

«as disposições do direito primário da União relativas à coesão económica, social e territorial e o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1260/1999, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que um investimento cofinanciado pela União Europeia seja implementado a partir de uma localidade situada fora das regiões elegíveis e por um operador instalado nessa localidade, na condição de esse investimento se destinar, de forma específica e identificável, às regiões elegíveis»;

[cfr. acórdão de fls. 787 a 799 do suporte físico do processo].
DE DIREITO

11. Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação do objeto do presente recurso de revista e das questões no mesmo suscitadas.

12. Sustenta a A., aqui recorrida, que a junção de seis documentos feita pela R./CD COMPETE nas suas alegações não deve ser admitida já que, para além de os mesmos se mostrarem incompletos e irrelevantes, não são de conhecimento superveniente, pelo que mostrar-se-iam infringidos, ao que se infere, os arts. 423.º, 425.º, 443.º e 680.º do CPC.

13. Notificadas as contra-alegações e não havendo sido presente qualquer resposta temos que, da conjugação do que se mostra preceituado nos arts. 423.º, 424.º, 425.º, 443.º, 651.º e 680.º do CPC ex vi dos arts. 01.º e 140.º do CPTA, deriva que os documentos se destinam a provar os factos que constituem fundamentos da ação ou da defesa, sendo que se as partes pretendem oferecer tal meio de prova terão que observar não só aquilo que é o momento da sua apresentação [na fase de recurso revista apenas serão admitidos, como regra, os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento - «documentos supervenientes» - ou no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido], mas, também, a exigência quanto à sua pertinência ou necessidade de junção.

14. Em sede de recurso mostra-se, pois, como excecional a faculdade de apresentar documentos com a alegação, porquanto a instrução do processo faz-se em 1.ª instância, instância onde devem ser produzidos os meios de prova, mormente, a prova documental.

15. No caso vertente a junção dos documentos em questão [respeitantes a reproduções de algumas páginas relativas aos relatórios de execução do COMPETE de 2009, de 2010, de 2011, de 2012, de 2013 e de 2014 - vide fls. 1641/1648] não se enquadra em nenhuma das situações enunciadas no referido quadro normativo, já que nem a sua junção encontra justificação no facto de se ter tornado necessária pelo julgamento que foi proferido pelo TCA, nem a natureza superveniente dos mesmos documentos resultou sequer alegada e muito menos demonstrada nos autos, presente que as alegações escritas das partes produzidas em sede de julgamento em 1.ª instância tiveram lugar ainda em 2015 e o encerramento da discussão nessa sede ocorreu em julho de 2015 [cfr., mormente, fls. 950/1163].

16. Resulta, assim, como legalmente inadmissível a junção dos referidos documentos, impondo-se a sua desconsideração e consequente desentranhamento.

17. Passando à análise da revista temos que mostra-se objeto do presente litígio a discussão em torno da legalidade dos despachos do Presidente da R. CD-COMPETE, datados de 01.08.2008 e de 30.03.2009, que procederam à aprovação dos projetos identificados sob os n.ºs 10.2), 10.3), 10.7 e 10.8) da factualidade apurada apresentados no âmbito do «SAMA» e respeitantes à Administração Pública Indireta feita ao abrigo e no âmbito do QREN aprovado e em anexo à referida RCM n.º 86/2007 [mormente, das exceções previstas nos pontos 6, 7 e 8 do Anexo V da referida RCM], sendo que o dissídio entre as partes encontra-se reconduzido, neste momento, tão-só ao juízo de ilegalidade dos atos impugnados que, aplicando os referidos pontos daquela RCM, violaram normas de direito da União Europeia [UE], quer primário como derivado, essencial e respetivamente, do disposto nos arts. 174.º do TFUE, 03.º, n.º 2, e 05.º ambos do Reg. (CE) n.º 1083/2006, juízo esse reputado de errado pela referida R. quanto àquilo que foi a interpretação/aplicação feita pelas instâncias do referido quadro normativo à situação sub specie.

18. Vejamos, cotejando, primeiramente, o quadro normativo [o invocado e o ainda tido por relevante] e, depois, aquilo que foi a jurisprudência firmada pelo TJUE sobre o conteúdo e alcance de normas sobre a matéria [cfr., in casu, o seu Ac. de 19.12.2012, «GAMP», C-579/11, ECLI:EU:C:2012:833, consultável in: «www.curia.europa.eu/juris/» - sítio a que se reportarão também todas as demais citações de acórdãos daquele Tribunal sem expressa referência em contrário] quando confrontado com o pedido de reenvio prejudicial que veio a ser realizado, como referido, no âmbito da ação administrativa especial sob o n.º 2455/09.9BEPRT, jurisprudência essa que, atento os princípios do primado e da interpretação conforme ou compatível com o Direito da União, vincula todos os tribunais nacionais nos processos em que tal quadro normativo seja aplicável e que importa aqui ser acolhida e tomada em devida consideração na aplicação do mesmo quadro na decisão a dar ao litígio, garantindo, desta forma, a plena efetividade dos normativos do direito da União e a obtenção de uma solução conforme com a finalidade pelos mesmos prosseguida.

19. Assim, no quadro do direito da União, resultava do art. 174.º do TFUE, preceito integrante do Título XVIII relativo à «Coesão económica, social e territorial», que:

«[a] fim de promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da União, esta desenvolverá e prosseguirá a sua ação no sentido de reforçar a sua coesão económica, social e territorial. … Em especial, a União procurará reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões menos favorecidas. … Entre as regiões em causa, é consagrada especial atenção às zonas rurais, às zonas afetadas pela transição industrial e às regiões com limitações naturais ou demográficas graves e permanentes, tais como as regiões mais setentrionais com densidade populacional muito baixa e as regiões insulares, transfronteiriças e de montanha».

20. Disciplinava-se, no que aqui releva, no preceito seguinte que:

«[o]s Estados-Membros conduzirão e coordenarão as suas políticas económicas tendo igualmente em vista atingir os objetivos enunciados no artigo 174.º. A formulação e a concretização das políticas e ações da União, bem como a realização do mercado interno, terão em conta os objetivos enunciados no artigo 174.º e contribuirão para a sua realização. A União apoiará igualmente a realização desses objetivos pela ação por si desenvolvida através dos fundos com finalidade estrutural (Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção "Orientação"; Fundo Social Europeu; Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional), do Banco Europeu de Investimento e dos demais instrumentos financeiros existentes …».

21. Deriva, assim, do direito primário da União, desde logo, uma clara preocupação da União Europeia [UE] de que não apenas entre os países que a integram, mas, também, de que entre as múltiplas e diversas regiões que, enquanto sendo partes daqueles, a compõem, exista um maior equilíbrio, uma maior aproximação dos seus estádios de desenvolvimento [em termos de criação de riqueza (de investimentos, de emprego e de qualidade de vida) e de equipamentos], com o intuito de assim promover e lograr obter um desenvolvimento harmonioso da União como um todo.

22. Esta preocupação que, aliás, ressuma e é espelho, desde logo, o quadro normativo acabado de convocar, está igualmente presente em variados outros atos normativos de direito derivado, ou noutros documentos e instrumentos que foram e vem sendo produzidos pela UE, mormente as Comunicações da Comissão de 14.05.2008 [COM(2008) 301 final, respeitante aos resultados das negociações referentes a estratégias e programas da política de coesão para o período da programação de 2007-2013] e de 06.10.

2008 [COM(2008) 616 final, respeitante ao «Livro Verde sobre a Coesão Territorial Europeia - Tirar Partido da Diversidade Territorial» {SEC(2008) 2550}], e, com especial relevância para o litígio sub specie, o referido Reg. (CE) n.º 1083/2006 [diploma no qual se estabeleciam as disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE) e o Fundo de Coesão e que, entretanto, foi objeto de revogação pelo Regulamento (UE) n.º 1303/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013].

23. Pode ler-se, aliás, naquela Comunicação [COM (2008) 616 final] que a «coesão territorial» «procura alcançar o desenvolvimento harmonioso de todos … territórios - [da União] - e facultar aos seus habitantes a possibilidade de tirar o melhor partido das características de cada um deles» e que, nessa medida, a mesma «é um fator de conversão da diferença em vantagem, contribuindo, assim, para o desenvolvimento sustentável de toda a UE».

24. De notar que o objetivo da coesão foi alargado com o próprio TFUE com a expressa menção não só à «coesão económica e social» mas, também, à «coesão territorial», sendo que a primeira responsabilidade da sua prossecução impende, desde logo, sobre cada um dos Estados-Membros [EM] como ressalta do art. 175.º do TFUE, aos quais compete e cabe conduzir e coordenar as suas políticas económicas de modo a «atingir os objetivos enunciados no art. 174.º», cabendo, também, à União, na formulação e concretização das suas políticas e na realização do mercado interno, ter em atenção àqueles objetivos, o que acarreta e implica que a «coesão territorial» deixou de se mostrar reconduzida à esfera ou nível intergovernamental e passou a gozar de «estatuto comunitário», no quadro e exercício de uma gestão partilhada entre UE e EM, constituindo os fundos estruturais e de coesão o instrumento principal da Política de Coesão.

25. Convocando, agora, no quadro do direito derivado da União o quadro normativo pertinente resultava do art. 03.º do Reg. (CE) n.º 1083/2006, com a epígrafe de «objetivos», que:

«[a] ação levada a cabo pela Comunidade a título do artigo 158.º do Tratado - [(CE) e atual art. 174.º do TFUE] - tem por objetivo reforçar a coesão económica e social da União Europeia alargada a fim de promover um desenvolvimento harmonioso, equilibrado e sustentável. Esta ação deve ser realizada com a ajuda dos fundos, do Banco Europeu de Investimento (BEI) e dos outros instrumentos financeiros existentes. Destina-se a reduzir as disparidades económicas, sociais e territoriais, sobretudo nos países e regiões com atrasos de desenvolvimento, e relacionadas com a reestruturação económica e social e o envelhecimento da população. (…) A ação realizada no âmbito dos fundos deve integrar, a nível nacional e regional, as prioridades da Comunidade a favor do desenvolvimento sustentável, reforçando o crescimento, a competitividade, o emprego e a inclusão social, e protegendo e melhorando a qualidade do ambiente» [n.º 1]

«[p]ara o efeito, o FEDER, o FSE, o Fundo de Coesão, o BEI e os outros instrumentos financeiros existentes devem contribuir de forma adequada para a realização dos três objetivos seguintes: … a) O Objetivo da Convergência, que se destina a acelerar a convergência dos Estados-Membros e das regiões menos desenvolvidos, melhorando as condições de crescimento e de emprego através do aumento e melhoria da qualidade do investimento em capital físico e humano, do desenvolvimento da inovação e da sociedade baseada no conhecimento, da capacidade de adaptação às mudanças económicas e sociais, da proteção e melhoria do ambiente, e da eficácia administrativa. Este objetivo constitui a prioridade dos fundos;

… b) O Objetivo da Competitividade Regional e do Emprego, que se destina, fora das regiões menos desenvolvidas, a reforçar a competitividade e a capacidade de atração das regiões, bem como o emprego, antecipando-se às mudanças económicas e sociais, incluindo as relacionadas com a abertura do comércio, através do aumento e melhoria da qualidade do investimento em capital humano, da inovação e da promoção da sociedade baseada no conhecimento, do espírito empresarial, da proteção e melhoria do ambiente, da melhoria da acessibilidade, da adaptabilidade dos trabalhadores e das empresas, bem como da criação de mercados de trabalho inclusivos; e … c) O Objetivo da Cooperação Territorial Europeia, que se destina a reforçar a cooperação transfronteiriça através de iniciativas locais e regionais conjuntas, a reforçar a cooperação transnacional mediante ações em matéria de desenvolvimento territorial integrado relacionado com as prioridades da Comunidade, e a reforçar a cooperação inter-regional e o intercâmbio de experiências ao nível territorial adequado» [n.º 2]

«[n]o âmbito dos três objetivos a que se refere o n.º 2, a intervenção dos fundos, em função da sua natureza, deve ter em conta, por um lado, as características económicas e sociais específicas e, por outro, as características territoriais específicas. A intervenção deve apoiar, de forma adequada, o desenvolvimento urbano sustentável, sobretudo como parte do desenvolvimento regional, e a renovação de zonas rurais e de zonas dependentes da pesca através da diversificação económica. A intervenção deve apoiar igualmente as zonas com desvantagens geográficas ou naturais que agravam os problemas de desenvolvimento, em particular as zonas ultraperiféricas a que se refere o n.º 2 do artigo 299.º do Tratado - [(CE) e atual art. 349.º do TFUE] -, bem como as regiões setentrionais de muito baixa densidade populacional, determinadas ilhas e Estados-Membros insulares, e zonas de montanha» [n.º 3].

26. Dispunha-se, ainda, no art. 04.º do mesmo Regulamento que:

«[o]s fundos contribuem, cada um em função das disposições específicas que o regem, para alcançar os três objetivos a que se refere o n.º 2 do artigo 3.º de acordo com a seguinte repartição: … a) Objetivo da Convergência: FEDER, FSE e Fundo de Coesão; … b) Objetivo da Competitividade Regional e do Emprego: FEDER e FSE; … c) Objetivo da Cooperação Territorial Europeia: FEDER» [n.º 1]

«[o] Fundo de Coesão intervém também nas regiões não elegíveis para apoio a título do Objetivo da Convergência nos termos dos critérios previstos no n.º 1 do artigo 5.º que pertençam a: …a) Um Estado-Membro elegível para apoio a título do Fundo de Coesão nos termos dos critérios previstos no n.º 2 do artigo 5.º; e … b) Um Estado-Membro elegível para apoio a título do Fundo de Coesão nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 8.º» [n.º 2]

«[o]s fundos contribuem para financiar a assistência técnica por iniciativa dos Estados-Membros e da Comissão» [n.º 3].

27. Derivava, no que aqui releva, do art. 05.º, preceito integrante do Capítulo III do mesmo Regulamento o qual dizia respeito à «elegibilidade geográfica», que:

«[a]s regiões elegíveis para financiamento pelos fundos estruturais a título do Objetivo da Convergência são as que correspondem ao nível 2 da Nomenclatura Comum das Unidades Territoriais Estatísticas (adiante designadas “nível NUTS 2” na aceção do Regulamento (CE) n.º 1059/2003, cujo produto interno bruto (PIB) per capita, medido em paridades de poder de compra e calculado a partir dos dados comunitários relativos ao período de 2000-2002, seja inferior a 75 % do PIB médio da UE-25 para o mesmo período de referência» [n.

º 1]

«[o]s Estados Membros elegíveis para financiamento pelo Fundo de Coesão são aqueles cujo rendimento nacional bruto (RNB) per capita, medido em paridades de poder de compra e calculado a partir dos dados comunitários relativos ao período de 2001-2003, seja inferior a 90 % do RNB médio da UE-25, e que tenham um programa de cumprimento das condições de convergência económica a que se refere o artigo 104.º do Tratado - [(CE) e atual art. 126.º do TFUE]» [n.º 2].

28. Nos termos do seu art. 06.º:

«[a]s regiões elegíveis para financiamento pelos fundos estruturais a título do Objetivo da Competitividade Regional e do Emprego são as que não estão abrangidas pelo n.º 1 do artigo 5.º nem pelos n.ºs 1 e 2 do artigo 8.º … Ao apresentar o quadro de referência estratégico nacional referido no artigo 27.º, o Estado-Membro em causa deve indicar as regiões do nível NUTS 1I ou NUTS 2 em relação às quais apresentará um programa a financiar pelo FEDER».

29. E em decorrência do que se mostrava disciplinado neste preceito e nos arts. 05.º, n.º 3, e 08.º, n.º 4, do mesmo Regulamento, cumpre também trazer à colação, para efeitos da referida «elegibilidade geográfica», a Decisão da Comissão 2006/595/CE, de 04.08.2006 [através da qual foi estabelecida, para o período de 2007/2013, a lista das regiões elegíveis para financiamento pelos fundos estruturais no âmbito do objetivo «Convergência» de acordo com as NUTS instituídas no Regulamento (CE) n.º 1059/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de maio de 2003], resultando do seus art. 01.º e anexo I, que as regiões NUTS 2 elegíveis para o objetivo «Convergência» na aceção do art. 05.º, n.º 1, do Reg. (CE) n.º 1083/2006 eram, no que a Portugal dizia respeito, as regiões do Norte, do Centro, do Alentejo e a Região Autónoma dos Açores, sendo que, nos termos do art. 02.º e anexo II à mesma Decisão, a região do Algarve era classificada como uma região NUTS 2 igualmente elegível para financiamento pelos fundos estruturais no âmbito do mesmo objetivo desde que verificadas as condições transitórias enunciadas no art. 08.º do citado Regulamento.

30. Nessa medida, a região de Lisboa não se encontrando mencionada na Decisão 2006/595/CE não era elegível para financiamento pelos fundos estruturais no âmbito do objetivo «Convergência», tratando-se, contudo, de região que era elegível para financiamentos pelo FSE a título do objetivo «Competitividade Regional e Emprego» [cfr. art. 06.º do Reg. (CE) n.º 1083/2006 e 1º considerando da Decisão da Comissão C(2007) 5157, de 16 de outubro de 2007 - que adoptou o programa operacional Potencial Humano de intervenções comunitárias do Fundo Social Europeu a título do Objetivo da Convergência nas regiões Norte, Centro, Alentejo e de forma transitória na região do Algarve e a título do Objetivo da Competitividade Regional e Emprego na região de Lisboa].

31. Ainda com pertinência para a análise da situação sub specie extraia-se do referido Reg. (CE) n.º 1083/2006 que «[a] execução dos programas operacionais referidos no artigo 31.º é da responsabilidade dos Estados-Membros ao nível territorial adequado, em conformidade com o sistema institucional específico de cada Estado-Membro. Essa responsabilidade deve ser exercida em conformidade com o presente regulamento» [cfr. seu art. 12.º], que «as dotações totais atribuídas a cada Estado-Membro a título de cada um dos objetivos dos fundos e das respetivas vertentes não são transferíveis entre si» [cfr. seu art. 22.

º], e que «as regras relativas à elegibilidade das despesas são fixadas a nível nacional, sem prejuízo das exceções previstas nos regulamentos específicos para cada fundo» [cfr. n.º 4 do seu art. 56.º].

32. E, em cumprimento do comando inserto no referido art. 175.º do TFUE, disciplinava-se no art. 27.º do mesmo Regulamento que «[c]ada Estado-Membro deve apresentar um quadro de referência estratégico nacional que assegure a coerência da intervenção dos fundos com as orientações estratégicas da Comunidade em matéria de coesão e que identifique a ligação entre as prioridades da Comunidade, por um lado, e o seu programa nacional de reformas, por outro» [n.º 1] e em que «[o]s quadros de referência estratégicos nacionais constituem um instrumento de referência para efeitos de preparação da programação dos fundos» [n.º 2], cientes de que quadro de referência estratégico nacional «aplica-se ao Objetivo da Convergência e ao Objetivo da Competitividade Regional e do Emprego …» [n.º 3] e que cada um é preparado por cada EM de modo concertado com a Comissão a fim de assegurar uma abordagem comum [cfr. § 2.º do n.º 1 do seu art. 28.º], para além de que, por força do disciplinado nos arts. 32.º, 34.º e 35.º do mesmo Regulamento, a ação dos fundos nos EM assume a forma de programas operacionais [PO] no âmbito dos respetivos QREN, os quais devem, em regra e salvo acordo com a Comissão, abranger «apenas um dos três objetivos referidos no artigo 3.º» que os fundos europeus visam prosseguir, beneficiando «do financiamento de um único fundo», e em que os PO «apresentados a título do Objetivo da Convergência são elaborados ao nível geográfico adequado, e pelo menos ao nível NUTS 2».

33. Estribando-se e fazendo aplicação do quadro normativo da União acabado de elencar e passando, agora, ao quadro normativo interno/nacional, temos que, ao abrigo do n.º 1 do art. 32.º do Reg. (CE) n.º 1083/2006, foram aprovados, então e no plano do direito nacional, desde logo, o QREN 2007/2013 através da referida RCM n.º 86/2007, constando com relevância do seu Anexo V, respeitante às «regras para determinação da elegibilidade das despesas em função da localização e quantificação dos efeitos de difusão (“spill-over effects”)», e em especial dos seus pontos 6. [«Regra Geral de Elegibilidade Territorial das Despesas»], 7. [«Exceções à regra geral de elegibilidade territorial das despesas»] e 8. [«Metodologias específicas para determinação da elegibilidade das despesas nos casos excecionados (determinação do efeito de difusão)»], o seguinte:

«As despesas relativas a operações cofinanciadas pelos Fundos Estruturais e pelo Fundo de Coesão são elegíveis aos Programas Operacionais se forem realizadas nas NUTS II abrangidas por cada um desses PO. (…) Este critério geral de elegibilidade territorial da despesa é operacionalizado, por regra, pela localização do investimento. (…) No caso de investimentos de natureza material (em que é claramente identificável a localização do investimento) a sua aplicação é imediata. (…) No caso de investimentos de natureza imaterial, a operacionalização do critério de elegibilidade territorial é aferido em função da localização da entidade beneficiária - definida pela localização da sua sede ou pela localização da delegação (ou estabelecimento) responsável pela execução da operação. (…) Constituem exceções à regra geral de elegibilidade territorial das despesas as relativas a: a) Operações com relevante efeito de difusão (“spill-over effect”), nos domínios e nos moldes definidos nos pontos 7. e 8.; b) Operações relativas a Assistência Técnica à intervenção dos Fundos Estruturais, nos termos referidos no ponto 9» [ponto 6];

«Constituem exceções à regra geral de elegibilidade territorial das despesas as relativas a operações cuja concretização tem lugar na NUTS II de Lisboa (…), mas cujos efeitos se difundem pelas restantes regiões do Continente e são considerados muito relevantes para o desenvolvimento das regiões objetivo “Convergência” do Continente.

(…) Importa ter presente que estas tipologias de intervenções constituem casos excepcionais, devidamente justificados em função da natureza das operações e do efeito multiplicador que provocam em regiões distintas daquelas em que realiza o investimento. (…) Estas tipologias representam, no seu conjunto, uma pequena percentagem da dotação financeira dos Fundos Estruturais em termos de programação. (…) As orientações apresentadas nos parágrafos seguintes, estabelecidas em parceria entre a Comissão Europeia e as Autoridades Portuguesas poderão, nas situações pertinentes, ser objecto de especificações adicionais no âmbito de cada Programa Operacional Temático» [ponto 7];

«(…) Eixo 4 - Administração Pública Eficiente e de Qualidade (…) Em função da grande concentração de serviços da Administração Pública na região-capital é natural que aqui se concentrem parte significativa dos investimentos a realizar, sendo neste caso particularmente desequilibrada a relação territorial entre a localização dos investimentos e a produção dos seus efeitos. (…) Metodologia específica, comum a todas as tipologias do Eixo Prioritário Administração Pública Eficiente e de Qualidade: (…) A.2.3 - Tipologia de Investimentos “Administração eletrónica (integração, administração em rede)”: a) Avaliação dos efeitos de difusão nas regiões “convergência” do Continente de acordo com a concentração nestas regiões da população residente. (…) b) Quantificação dos efeitos de difusão: Concentração da população residente nas NUTS II Norte, Centro e Alentejo no quadro da população residente do continente: 68,5% (4.º Relatório da Coesão, Eurostat, 2004). (…) c) Quantificação das despesas realizadas na região NUTS II Lisboa elegíveis ao PO Temático Fatores de Competitividade: Para cada € 1000 de investimento em projetos de modernização da administração pública localizado na NUTS II Lisboa será elegível pelo Eixo “Administração Pública Eficiente e de Qualidade” do PO Fatores de Competitividade o investimento de € 685…» [ponto 8] [vide, ainda, n.º 2 do ponto A do Anexo A do Regulamento de Execução do Sistema de Apoios à Modernização Administrativa (RESAMA), onde se previa que «no caso de despesas elegíveis realizadas na região NUTS II Lisboa, apenas será considerado elegível 68,5% do respetivo montante, nos termos definidos no Anexo V do QREN»].

34. E, em 05.10.2007, veio a ser aprovado pela Comissão o «Programa Operacional Temático Fatores de Competitividade - COMPETE» [POTFC], que Portugal havia apresentado no âmbito do objetivo da «Convergência», tendo entre os seus eixos prioritários, tal como resultava do QREN [anexo V], o «Eixo 4 - Administração Pública Eficiente e de Qualidade», no qual se integram as tipologias de investimentos «Desmaterialização, simplificação e reengenharia de processos», «Melhoria do atendimento» e «Administração eletrónica (integração, administração em rede)».

35. Presente e cientes de todo o quadro normativo antecedente, importa convocar, também e como resulta do atrás referido, a jurisprudência do TJUE já que o mesmo teve oportunidade de firmar interpretação sobre tal quadro nos termos e motivação constantes do citado acórdão datado de 19.12.2012 [«GAMP», C-579/11, n.ºs 30 a 39], e donde se extrai a enunciação do seguinte entendimento interpretativo:

«[a]s disposições do direito primário da União relativas à coesão económica, social e territorial e o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho … que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão … devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que um investimento cofinanciado pela União Europeia seja implementado a partir de uma localidade situada fora das regiões elegíveis e por um operador instalado nessa localidade, na condição de esse investimento se destinar, de forma específica e identificável, às regiões elegíveis».

36. Para o efeito expendeu a seguinte linha fundamentadora donde se extrai, por um lado, que «decorre desde logo de uma leitura conjugada dos artigos 174.º, segundo parágrafo, TFUE e 175.º, primeiro parágrafo, TFUE que os fundos estruturais e os restantes instrumentos financeiros da União que contribuem para a coesão económica, social e territorial têm, em especial, por objetivo reduzir o fosso entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões menos favorecidas. Este objetivo é, aliás, recordado no considerando 1 do Regulamento n.º 1083/2006 e deve ser tido em conta pelos Estados‑Membros na implementação dos investimentos cofinanciados através dos referidos fundos e instrumentos (…)», objetivo expresso, também, no art. 03.º, n.º 2, al. a), do referido Regulamento, e que «[e]m conformidade com esta finalidade, o legislador da União fixou critérios para definir as regiões e as zonas elegíveis. No que se refere ao Objetivo da Convergência, o artigo 5.º do Regulamento n.º 1083/2006 dispõe que as regiões elegíveis para financiamento pelos fundos estruturais são as regiões NUTS 2, concretamente, as regiões “cujo produto interno bruto (PIB) per capita, medido em paridades de poder de compra e calculado a partir dos dados comunitários relativos ao período de 2000‑2002, seja inferior a 75% do PIB médio da UE‑25 para o mesmo período de referência”», daí decorrendo, assim, «sem ambiguidade da referida finalidade e do critério de acordo com o qual esta é prosseguida que a utilização dos fundos estruturais para a realização do Objetivo da Convergência deve especificamente beneficiar as regiões NUTS 2. Este requisito é, além do mais, enfatizado pela expressão “Elegibilidade geográfica”, utilizada como epígrafe do capítulo que compreende os artigos 5.º a 8.º do Regulamento n.º 1083/2006, bem como pelo artigo 35.º, n.º 1, primeiro parágrafo, deste regulamento, segundo o qual cada programa operacional abrangido pelo referido objetivo deve ser elaborado “ao nível geográfico adequado, e pelo menos ao nível NUTS 2”» [n.ºs 30.º a 33.º].

37. Mas que, por outro lado, e «[e]m contrapartida, não se pode deduzir do Regulamento n.º 1083/2006 nem das disposições do direito primário relativas à coesão económica, social e territorial que o operador responsável pela implementação do investimento deve necessariamente estar instalado na região a que o investimento se destina. Além disso, não resulta destes diplomas que a utilização dos fundos deve, em todos os casos, ter fisicamente lugar na referida região», já que «[c]omo observaram o Governo português e a Comissão Europeia, o interesse da região que deve beneficiar do cofinanciamento pela União é mais bem servido quando o operador responsável pela implementação oferece as melhores garantias qualitativas e quantitativas para a boa execução do projeto», porquanto «[q]uando esse operador está instalado fora da referida região, esta circunstância não deve obstar a que o projeto lhe seja confiado», importando «considerar a este respeito que, embora a finalidade dos fundos estruturais e dos restantes instrumentos financeiros da União, recordada nos n.ºs 30 e 31 do presente acórdão, seja acelerar a convergência das regiões menos desenvolvidas, tal finalidade não consiste, no entanto, em reservar as prestações de serviços efetuadas no âmbito dos programas cofinanciados pela União apenas para os operadores instalados nessas regiões» dado que «em conformidade com a referida finalidade, são essas regiões que devem beneficiar do cofinanciamento pela União, e não os operadores que aí estão instalados» e que «[d]e igual modo, como expuseram os Governos português e neerlandês, o interesse da região elegível é por vezes tão bem e até melhor assegurado quando o investimento é implementado a partir de uma localidade situada fora do seu território», termos em que «[a]tendendo às considerações precedentes, o facto de as entidades em causa no processo principal, responsáveis pela implementação do investimento, estarem instaladas numa localidade situada fora das regiões NUTS 2 visadas e de assegurarem, a partir dessa localidade, a formação dos funcionários da Administração Pública que exercem as suas funções em prol dos habitantes dessas regiões não infringe as regras da elegibilidade geográfica enunciadas no Regulamento n.º 1083/2006»[n.ºs 34.º a 37.º].

38. Para, por fim, exigir e concluir que «[t]odavia, evidentemente, o investimento assim implementado deve, desde que cofinanciado no âmbito do Objetivo da Convergência, ser destinado, de forma específica e identificável, às referidas regiões NUTS 2. No processo principal, incumbirá ao órgão jurisdicional de reenvio examinar se este requisito se verifica. Incumbir‑lhe‑á, em especial, verificar se é devidamente justificada a regra enunciada no n.º 8 do anexo V do QREN, segundo a qual 68,5% das despesas realizadas em Lisboa são elegíveis devido ao facto de os efeitos causados por esta proporção de despesas se situarem nas regiões do Norte, Centro e Alentejo» [n.º 38.º].

39. Assentes o quadro normativo a considerar e a interpretação vinculante que se mostra firmada pelo TJUE defende a R. CD/COMPETE, aqui recorrente, que as instâncias, nomeadamente o acórdão recorrido, incorreram em errada interpretação e aplicação daquele quadro e da interpretação firmada.

40. Avançando, desde já, com o nosso juízo quanto ao mérito da revista sub specie impõe-se concluir, presente os quadros factual e normativo e a interpretação firmada pelo TJUE, no sentido de que não assiste razão à aqui recorrente, pelo que o referido recurso não pode proceder.

41. Motivando o juízo acabado de enunciar importa notar, como supra referido, que extrai-se do quadro normativo da UE a existência de uma clara preocupação com as disparidades existentes entre as regiões integrantes daquela União e assunção de um objetivo de convergência de níveis de desenvolvimento regionais através da promoção de maior equilíbrio e aproximação dos estádios de desenvolvimento das mesmas mediante a redução daquelas disparidades, objetivo de convergência esse central e prosseguido através das políticas estruturais da UE, enquanto expressão espacial do princípio da coesão económica e social.

42. E que tal objetivo é prosseguido e concretizado no quadro dos respetivos programas e correspondente afetação de fundos, através de dotações financeiras diferentes que permitam distinguir e favorecer as denominadas «regiões de convergência», tanto mais que tais fundos constituindo dispositivos ou meios de reequilíbrio destinados a incentivar as convergências entre as regiões da União têm, como o afirmou o TJUE no acórdão citado, por especial objetivo «reduzir o fosso entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões menos favorecidas» [n.º 30.º].

43. Para além disso, na e para a realização de tal objetivo os programas nacionais elaborados/aprovados e os atos proferidos em aplicação dos mesmos no âmbito dos EM deverão observar e respeitar desde logo todo um quadro principiológico-normativo constante dos Tratados e também, nomeadamente, do referido Reg. (CE) n.º 1083/2006, dos quais ressaltam os princípios do nível geográfico adequado e da elegibilidade territorial das dotações financeiras [cfr. nomeadamente, art. 05.º, do Reg. (CE) n.º 1083/2006], da especificidade dos fundos [regra do programa mono-fundo - cada programa operacional (PO) é apenas objeto de apoio financeiro por um Fundo Estrutural - cfr. art. 34.º, n.º 1, do Reg. (CE) n.º 1083/2006], do mono-objetivo [cada PO deve prosseguir apenas um objetivo - cfr. art. 32.º, n.º 1, do referido Regulamento] e da não transferibilidade dos recursos [cfr. art. 22.º do mesmo Regulamento].

44. E que, no que especificamente diz respeito à elegibilidade das despesas relativas a operações cofinanciadas pelos Fundos Estruturais e pelo Fundo de Coesão no âmbito dos Programas Operacionais [PO] quando realizadas nas NUTS 2 abrangidas por cada um desses PO, foi definida no QREN, como regra geral em aplicação daquele quadro, o da elegibilidade territorial das despesas, sendo a mesma operacionalizada, por regra, pela localização do

investimento [cfr., nomeadamente, pontos 1, 2 e 6 do Anexo V da RCM n.º 86/2007].

45. Sendo que a referida RCM n.º 86/2007 [e o QREN por ela aprovado] consubstancia instrumento normativo nacional, produzido no quadro do fenómeno da «Administração multinível», de concretização no nosso País do regime jurídico disciplinador da política de coesão económica, social e territorial da UE, inserindo-se naquilo que a doutrina vem denominando como «administração em condomínio» ou «coadministração» [cfr., por todos, Pedro Gonçalves, «Influência do direito da União Europeia na organização administrativa dos Estados-Membros», Tópicos para os alunos de Direito Administrativo I, 2ª Turma (…), Faculdade de Direito de Coimbra, 2009, págs. 05/06].

46. Os atos impugnados nos autos sub specie foram aprovados no âmbito do «Programa Operacional Temático Fatores de Competitividade» - «Eixo 4 - Administração Pública Eficiente e de Qualidade» do QREN e mostram-se fundados nos pontos 7 e 8 do aludido Anexo V da referida RCM, respeitando a projetos que corresponderiam, à luz dos seus termos fundamentadores, a «operações com relevante efeito de difusão» [«spill-over effect»] seguindo metodologias específicas para determinação da elegibilidade de despesas, enquanto uma das exceções àquilo que constituía a referida regra geral de elegibilidade territorial das despesas, presente que aquele PO encontrava-se apoiado pelo FEDER no quadro do «Objetivo da Convergência» [cfr. art. 03.º, n.º 2, al. a), do Reg. (CE) n.º 1083/2006].

47. Ora em conformidade com o anexo I da Decisão 2006/595/CE e para o período de 01.01.2007 a 31.12.2013, as regiões portuguesas NUTS 2 elegíveis para financiamento pelos Fundos Estruturais no âmbito do «Objetivo da Convergência» eram as regiões Norte, Centro, Alentejo e Açores, não figurando a região de Lisboa naquele elenco [cfr. n.º 1 do art. 05.º do Reg. (CE) n.º 1083/2006] já que, como aludido supra, a mesma região apenas preenchia as condições de elegibilidade para financiamento pelo FSE a título do objectivo da «Competitividade Regional e Emprego» [cfr. arts. 03.º, n.º 2, al. b), e 06.º do referido Regulamento].

48. De harmonia com a interpretação feita pelo TJUE o concreto investimento quando cofinanciado no âmbito do «Objetivo da Convergência» carecia, para ser válido e legal, de estar demonstrado quanto ao mesmo o preenchimento do requisito de o mesmo «ser destinado, de forma específica e identificável, às … regiões NUTS 2», cabendo, no caso, determinar se estava devidamente justificada a referida regra excecional enunciada nos pontos 7 e 8 do anexo V do QREN, segundo a qual 68,5% das despesas realizadas em Lisboa só seriam elegíveis se, de facto, os efeitos causados por esta proporção de despesas se situassem nas regiões NUTS 2.

49. Na análise a realizar quanto à verificação daquele requisito, tarefa que foi acometida pelo TJUE aos tribunais nacionais, impõe-se ter em consideração de que, por um lado, dúvidas não se colocam de que, do quadro normativo aplicável e em consonância com a jurisprudência daquele mesmo Tribunal [n.ºs 34 a 37 do citado acórdão], não decorre a imposição de que a utilização dos Fundos da União deva «em todos os casos, ter fisicamente lugar na referida região», nem que o operador responsável pela implementação do investimento tenha necessariamente de «estar instalado na região - NUTS 2 - a que o investimento se destina», visto a circunstância de o mesmo estar instalado fora de região NUTS 2 tal não dever «obstar a que o projeto lhe seja confiado», já que a prestação de serviços efetuadas no âmbito dos programas cofinanciados pela União não está reservada «apenas para os operadores instalados nessas regiões», porquanto «são essas regiões que devem beneficiar do cofinanciamento pela União, e não os operadores que aí estão instalados».

50. E de que, nessa medida, pelo mero «facto de as entidades em causa no processo principal, responsáveis pela implementação do investimento, estarem instaladas numa localidade situada fora das regiões NUTS 2 visadas e de assegurarem, a partir dessa localidade, a formação dos funcionários da Administração Pública que exercem as suas funções em prol dos habitantes dessas regiões» daí não deriva que se mostrem automática e necessariamente infringidas as regras da elegibilidade geográfica enunciadas, mormente, no Reg. (CE) n.º 1083/2006, podendo um investimento cofinanciado pela UE ser «implementado a partir de uma localidade situada fora das regiões elegíveis e por um operador instalado nessa localidade».

51. Mas na efetivação desse juízo e de harmonia com a mesma jurisprudência exige-se que resulte justificado/demonstrado que ainda que o investimento venha a ser realizado naqueles termos o mesmo se destina ou veio a ser destinado «de forma específica e identificável, às regiões elegíveis» [as incluídas nas NUTS 2], dado que «a prioridade dos fundos estruturais e do Fundo de Coesão consiste em acelerar a convergência dos Estados‑Membros e das regiões menos desenvolvidos» definidas como «zonas elegíveis» no quadro do «Objetivo da Convergência» e que, por isso, «a utilização dos fundos estruturais para a realização do Objetivo da Convergência deve especificamente beneficiar as regiões NUTS 2» [vide n.ºs 31 a 33 do mesmo acórdão], ou seja, a intervenção comunitária operada através dos fundos europeus deve recair especificamente sobre as regiões menos favorecidas, ou seja, aquelas regiões NUTS 2, de molde a que, pela convergência, efetivamente se promova e realize o objetivo da coesão económica, social e territorial de todo o espaço da União.

52. O que significa que as operações/dotações financeiras afetas à realização do «Objetivo da Convergência» para serem elegíveis como subvenções devem especificamente ser aplicadas nas regiões por ele abrangidas [regiões NUTS 2] ou em seu benefício para assim lograrem a real concretização daquele objetivo e finalidade, sob pena da sua frustração ou fraude, sendo que quando implementados a partir de uma localidade situada fora daquelas regiões e por um operador instalado nessa localidade exige-se que tal benefício deve ser identificável e demonstrável, impondo-se para tal nestas situações que as regras e a sua aplicação permitam lograr demonstrar a prossecução daquele objetivo, ou seja, no que releva para o caso sub specie, que quanto ao invocado «efeito difusor» dos investimentos aprovados pelos atos impugnados seja possível identificar e demonstrar in casu o efetivo benefício nas regiões NUTS 2, determinando e quantificando-o.

53. Ora na situação sob apreciação temos que, tal como concluíram com acerto as instâncias, quanto aos investimentos/operações aprovados pelos atos impugnados no âmbito do «Eixo 4 - Administração Pública Eficiente e de Qualidade» e cofinanciados no âmbito do «Objetivo da Convergência» não resulta preenchido ou demonstrado o requisito de os mesmos se destinarem ou beneficiarem de forma específica e identificável as regiões NUTS 2 [Norte, Centro, Alentejo e Açores] como decorre, nomeadamente, dos arts. 174.º e 175.º do TFUE, 03.º, 05.º, 22.º e 35.º do Reg. (CE) n.º 1083/2006 e da interpretação firmada pelo TJUE, não estando, assim, devidamente justificada a regra excecional quanto a uma concreta determinação e identificação do específico benefício para aquelas regiões adveniente do «efeito difusor» [«spill-over effect»] conforme o mesmo se mostra enunciado nos pontos 7 e 8 do anexo V da RCM n.º 86/2007 [QREN 2007-2013] ou pelo menos do seu valor indicativo.

54. É que, na verdade, como as operações financiadas não se mostram prioritariamente dirigidas à produção de efeitos nas referidas regiões NUTS 2, mas a ali produzirem relevantes «efeitos difusores» [«spill-over effects»], não é um dado automaticamente garantido que as despesas em causa beneficiem aquelas regiões nos termos exigidos e que, assim, aquelas operações sejam coerentes com os objetivos e as orientações da União neste domínio.

55. A metodologia específica enunciada nos referidos pontos 7 e 8 do referido anexo V não permite demonstrar que os investimentos assim implementados e «efeito difusor» a eles atribuído se destinaram ou vieram a ser destinados de forma específica e identificável em benefício das regiões NUTS 2, tanto mais que os mesmos não só se encontram estribados num plano conceptual automático e abstrato, mas, também, por que realizados no quadro de uma política de matriz e abrangência geral, dirigida ou visando o todo nacional e de modo claramente indistinto, com uma finalidade de melhoria da eficiência e da qualidade da nossa Administração Pública, e, como tal, sem um qualquer cariz específico e de identificado impacto ou benefício naquelas regiões de molde a, assim, contribuir para os esforços de aproximação e convergência e prossecução do objetivo da coesão que norteiam a aplicação destes fundos.

56. Com efeito, visando a utilização dos fundos estruturais e do Fundo de Coesão o acelerar a convergência das regiões menos desenvolvidas [mormente, as regiões NUTS 2] temos que a prossecução daquele desiderato através de investimentos/operações financiados por aqueles fundos exige que os mesmos se destinem de forma específica e identificável àquelas regiões, sob pena de a sua finalidade ou objetivo sair frustrado ou defraudado.

57. Por outro lado, e sem prejuízo do que tem sido a discussão e controvérsia que a ciência económica tem feito em torno da demonstração em geral do conceito de «spill-over effect», da sua existência, dos domínios de aplicação e do seu âmbito, mormente e em especial na matéria do desenvolvimento, e, bem assim, dos seus critérios de quantificação/determinação, e do que a também própria ciência regional tem desenvolvido em torno das teorias de desenvolvimento, do crescimento/convergência e dos seus modelos, bem como dos «efeitos negativos da polarização e back-wash» [cfr., entre outros, Manuel Porto e Miguel Gorjão-Henriques, «O fenómeno de capital (spill-over effect): Uma nova categoria económico-jurídica», in: Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Figueiredo Dias, pág. 902, nota 4 e doutrina aí referida; Manuel Porto, «A política regional na União Europeia», Mário Rui Silva, Sandra Silva, Isabel Maria Godinho e Domingos Santos, «Modelos de crescimento regional», Mário Rui Silva e Sandra Silva, «Convergência versus divergência», textos publicados in: «Compêndio Economia Regional», coordenação José Silva Costa e Peter Nijkamp, vol. I, respetivamente, págs. 795 e segs., 147 e segs., em especial 187/189, 237 e segs.; José Reis, «As relações inter-regionais em Portugal e o “efeito-capitalidade”», in: «Finisterra», XLIV, 88, 2009, págs. 25/36], temos que o critério de quantificação do «efeito difusor» previsto no ponto 8 do Anexo V da RCM n.º 86/2007 [QREN 2007-2013] apresenta-se como de duvidosa adequação para mensurar aquilo que é o seu valor relativamente às candidaturas objeto de aprovação pelos atos impugnados, ao invés do que preconiza o aqui recorrente.

58. Dado aquele «efeito difusor» carecer de ser demonstrável em concreto, por forma a aferir do efetivo preenchimento do requisito respeitante ao específico e identificável destino para as regiões elegíveis dos investimentos feitos com recurso a cofinanciamento pelos fundos estruturais e pelo Fundo de Coesão, importaria ter em consideração variáveis que permitissem identificar e quantificar os veículos de polarização do investimento/desenvolvimento, algo que o critério quantitativo, na sua estrita literalidade, não permite, de forma alguma, apurar.

59. Se o TJUE admitiu, por um lado, que não havia infração às regras da elegibilidade geográfica enunciadas no Reg. [CE] n.º 1083/2006 pelo facto das entidades responsáveis pela implementação dos investimentos estarem instaladas em localidade situada fora das regiões NUTS 2 visadas, temos, por outro lado, que o mesmo não se bastou, nem se ficou por aquela conclusão, nem aceitou a legalidade da regra enunciada no ponto 8 do anexo V da RCM n.

º 86/2007 [QREN 2007-2013] quando entendida no sentido de que os investimentos estavam automaticamente justificados, como parece sustentar a recorrente, pois o mesmo exigiu e impôs a avaliação pelos tribunais nacionais da justificação e demonstração de que eram aquelas regiões as beneficiárias e destinatárias na proporção enunciada dos fundos de forma específica e identificável.

60. Destinando-se o concreto PO a realizar investimentos de abrangência e vocação dirigida ao todo nacional e no que aqui releva para uma Administração Pública eficiente e de qualidade [nomeadamente, desmaterialização, simplificação e reengenharia de processos, melhoria do atendimento, e Administração eletrónica (integração, administração em rede)] e à formação de estratégias para a gestão e inovação na Administração Pública, o critério quantitativo previsto no referido ponto 8 de Anexo V [respeitante à população em geral] mostra-se ser inadequado para mensurar os benefícios do «efeito difusor» em causa para as regiões NUTS 2, dado que, efetivamente, não está em causa a população em geral, mas, fundamentalmente, os serviços desenvolvidos no genérico plano nacional pela Administração Pública e, sobretudo, no âmbito das novas tecnologias, sendo que, além disso, importaria captar dos residentes naquelas regiões quais os que poderiam ter ou retirar vantagens diretas com este tipo de ações/investimentos.

61. De facto, estamos em face de ações/investimentos realizados e dirigidos à eficiência e capacitação/melhoria da Administração Pública [estruturas e seus recursos] e não à capacitação/melhoria dos conhecimentos da população em geral, mormente dos residentes nas NUTS 2, ações/investimentos esses que efetivamente, para terem ou possuírem aquela vocação de benefício absoluto e generalista, pressupunham ou implicavam que existisse um conjunto mínimo de conhecimentos e de competências por parte de todos os intervenientes e utilizadores destinatários necessários ao pleno e efetivo funcionamento, aquisição, utilização e fruição das novas funcionalidades e dos serviços disponibilizados, pressuposto esse inexistente, diríamos, na certeza de que a vocação e objetivos daquelas ações/investimentos nenhum reflexo aportam na e para a mudança e a melhoria da capacitação tecnológica dos utentes dos serviços beneficiando-os.

62. Daí que para uma correta justificação e demonstração do requisito do específico e do identificável destino para as regiões elegíveis das despesas de investimento feitas numa localidade situada fora daquelas regiões com recurso a cofinanciamento pelos fundos estruturais e pelo Fundo de Coesão não nos poderemos bastar, como defende o recorrente, com a mensuração através do benefício decorrente do anunciado «efeito difusor» aposto nos termos e teor dos atos normativos já que o mesmo não permite captar os efetivos destinatários finais ou beneficiários abrangidos.

63. É que, por razões várias como, por exemplo, as da falta de escolaridade, de capacidades/conhecimentos tecnológicos e/ou de acesso a estes meios, ou que se prendem, ainda, com a idade ou a falta capacidade económica, não podemos concluir abstrata e generalizadamente pela existência ou verificação de um benefício através de um critério que atende a um conjunto indistinto da população residente em certos espaços de território de Portugal quando sabemos que os estádios de desenvolvimento das suas regiões não são e não estão em pé de igualdade e que, por e para isso, no seio da União se promove e preconiza a coesão económica, social e territorial, definindo e desenvolvendo políticas para a convergência e aproximação das regiões através do recurso e uso criterioso dos fundos estruturais e de coesão de molde a realizar aqueles objetivos.

64. Assim, e como igualmente sustentado pelas instâncias com inteiro acerto, «[n]ão é pelo facto de mais de metade da população do país residir nestas últimas regiões que estas vão forçosamente beneficiar de investimentos desenvolvidos em Lisboa», pois tornava-se «necessário proceder a uma maior densificação normativa dos critérios que presidem à delimitação dos projetos que podem beneficiar desta exceção, pois só assim se possibilitaria uma demonstração concreta da repercussão dos efeitos dos projetos aprovados nas regiões … como vem imposto pelo TJUE», sendo que à «mesma conclusão se chega quando se analisam os despachos de aprovação dos projetos identificados nos pontos 3 e 8 dos factos provados, em conjugação com os pareceres e informações prévias em cuja fundamentação aqueles se basearam» dado que «para além da razão de ser da atribuição de uma determinada pontuação a cada uma das candidaturas aprovadas (em função dos parâmetros de avaliação aplicáveis), estes atos também deveriam patentear os motivos que justificam a respetiva elegibilidade geográfica em face dos efeitos de difusão que os ditos projetos têm relativamente às regiões abrangidas pelo objetivo “Convergência”, requisito que, porém, não foi cumprido».

65. E ainda que se constata «que nem os despachos de aprovação, nem as informações prévias e os pareceres emitidos pela AMA - Agência para a Modernização Administrativa, I.P. fazem qualquer referência (e tão-pouco demonstram) aos efeitos de difusão dos projetos aprovados e que se localizam na região de Lisboa», sendo que os «fatores utilizados para avaliar o mérito das candidaturas apresentadas pelos promotores [nomeadamente, o contributo para a melhoria da prestação do serviço aos cidadãos e às empresas, o contributo para a modernização da entidade beneficiária (efeitos e resultados), o contributo para a estratégia e objetivos da política nacional para a modernização administrativa e administração eletrónica, o grau de inovação ou de utilização de “boas práticas‟ da operação e o grau de envolvimento dos parceiros relevantes ou representatividade à escala nacional/regional] revelam-se demasiado latos e abrangentes para permitir averiguar, em concreto, em que medida tais projetos produzirão efeitos que beneficiam, em primeira linha, as regiões alvo do objetivo “Convergência”».

66. Nessa medida, e não bastando para tal demonstração/justificação do requisito simples menções, genéricas e abstratas, como as insertas no Anexo V da RCM n.º 86/2007, como se as mesmas operassem como um efeito direto e automático, assim como também não colhe o apelo à decisão da Comissão Europeia que aprovou o COMPETE [Dec. de 05.X.2007 C(2007) 4623] ou mesmo do próprio Regulamento de Execução do Sistema de Apoios à Modernização Administrativa [vulgo Regulamento SAMA] [consultável in: «www.pofc.qren.pt/ResourcesUser/Legislacao/20090820_Regulamento_SAMA_versao%20aprovada%20CMC_14Agosto09.pdf»] já que dos e nos mesmos também não deriva e não se encontra tal demonstração/justificação, não relevando minimamente uma alegação de que pelo simples facto de a Comissão Europeia haver aprovado o QREN 2007/2013, aquele PO e seus regulamentos, enquanto «guardiã dos Tratados» e a quem cabe dirigir, conceber, monitorizar e implementar os projetos financiados pelos Fundos Europeus, daí tenha de derivar como consequência lógica e necessária quer a total legalidade e validade dos atos pela mesma praticados, quer a legalidade dos atos normativos nacionais e dos atos de aprovação que se mostram impugnados nos autos sub specie.

67. A participação da Comissão Europeia no procedimento de preparação do QREN e demais quadro normativo, nomeadamente aprovando o regime de exceção da elegibilidade das despesas com o anunciado «efeito difusor» [«spill-over effect»], apenas permite qualificar o procedimento como correspondendo, como atrás aludido, a uma atividade de «coadministração», sem que por isso e pela função e o papel que a mesma desempenha e detém seus atos não possam ser considerados ou declarados ilegais, ou que estejam subtraídos ao controlo jurisdicional por uma «imunidade» à apreciação da sua legalidade.

68. E o mesmo se passa com os atos aprovados e proferidos nesta matéria no âmbito ou plano interno pelo Estado Português já que a sua legalidade e o seu respetivo controlo jurisdicional não saem minimamente diminuídos ou beliscados pelo facto de gozarem do respaldo de ou em ato/decisão da Comissão Europeia, mesmo quanto a decisões no âmbito de queixas que lhe foram apresentadas.

69. Importa, para além disso, atentar que, do simples facto de as entidades beneficiárias dos projetos aprovados pelos atos impugnados desenvolverem a sua atividade «em benefício do todo nacional» e de que os resultados dos mesmos projetos se produzirem não apenas na região de Lisboa mas «por todo o território nacional» até atendendo à desconcentração dos serviços, isso não significa, ao invés do que sustenta a aqui recorrente, que esteja feita a demonstração/justificação do requisito de elegibilidade das despesas de investimento feitas para as regiões NUTS 2 numa localidade situada fora daquelas regiões com recurso a cofinanciamento pelos fundos estruturais e de coesão, já que, por genéricas e reportadas a um todo nacional, falha a exigência de justificação da especificidade e identificabilidade do destino às referidas regiões daquelas despesas e de, assim, as fazer efetivamente beneficiar, em decorrência ou através do anunciado «efeito difusor», dos meios e mecanismos de promoção e prossecução da coesão económica, social e territorial, convergindo e aproximando-se das regiões mais evoluídas da União.

70. É certo e não merece discordância o facto de que o Estado Português pode e deve desenvolver políticas abrangentes e com reflexos no todo nacional, mormente de promoção e melhoria das condições, da qualidade e eficiência dos serviços prestados ou facultados aos cidadãos e às empresas pela Administração Pública, assim beneficiando genericamente a população e sem qualquer relação concreta com o território onde a mesma reside ou está sediada e opera.

71. Porém, se o mesmo para o financiamento da implementação e desenvolvimento de tais políticas carece de se socorrer ou de se apoiar em verbas provenientes dos fundos estruturais e de coesão então o uso e alocação das despesas e da sua elegibilidade terá de observar as respetivas regras e de cumprir as finalidades e objetivos a que presidem ou a que se destinam os mesmos fundos em termos da convergência e da coesão.

72. Soçobra, em face da motivação explicitada, o recurso de revista sub specie, não assistindo razão às críticas acometidas ao acórdão recorrido que, assim, terá de manter-se, já que o seu juízo não infringe o quadro normativo e principiológico convocado pela R./CD COMPETE, aqui recorrente. 
DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso jurisdicional sub specie, e, em consequência, manter o acórdão recorrido.

Custas a cargo da R./CD COMPETE, aqui recorrente. D.N..

Lisboa, 23 de abril de 2020. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Jorge Artur Madeira dos Santos.

Segue acórdão de 19 de Novembro de 2020:

DESCRITORES

CUSTAS

TAXA DE JUSTIÇA

DISPENSA DO PAGAMENTO

REMANESCENTE DA TAXA DE JUSTIÇA

Sumário:

I - Nos casos em que o valor da causa excede 275.000,00 € a dispensa total do pagamento do remanescente da taxa de justiça devida justifica-se, nos termos do art. 06.º, n.º 7, do RCP, se, na situação, ocorrer boa conduta processual da parte e quanto às questões jurídicas ali decididas inexista uma elevada especialização ou uma complexidade superior à comum.

II - Ocorrendo complexidade das questões e dos temas objeto de discussão no litígio, complexidade essa que constitui apenas um dos critérios relevantes, nos termos do art. 530.º, n.º 7, do CPC, para efeitos de condenação no pagamento de taxa de justiça, justifica-se, então, que possa haver uma dispensa parcial de pagamento do remanescente da taxa de justiça devida.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

RELATÓRIO

1. COMPETE - PROGRAMA OPERACIONAL FATORES DE COMPETITIVIDADE [COMISSÃO DIRETIVA DO COMPETE - doravante CD-COMPETE], devidamente identificada nos autos e uma vez notificada do acórdão deste Supremo, datado de 23.04.2020, que negou total provimento ao recurso jurisdicional de revista interposto, veio, ao abrigo do art. 616.º, n.º 1, do CPC/2013 [redação essa a que se reportarão todas as demais citações de normativos daquele Código sem expressa referência em contrário], peticionar a reforma da decisão quanto a custas, dispensando-a do pagamento da totalidade do remanescente da taxa de justiça ou, subsidiariamente, redução «em medida nunca inferior a 90%» do montante do referido remanescente, tudo em conformidade com o disposto no art. 06.º, n.º 7, do RCP [cfr. fls. 1982/1989 - paginação «SITAF» tal como as ulteriores referências à mesma, salvo expressa indicação em contrário].

2. Objeto de contraditório veio a ser sustentado pelo atual MINISTÉRIO DA ECONOMIA E TRANSIÇÃO DIGITAL o deferimento do pedido de reforma [cfr. fls. 2020/2021] e pelo MP que o deferimento apenas o fosse não na totalidade, mas mediante uma diminuição «nunca em mais de 50%» [cfr. fls. 1995/1998].

3. Sem vistos cumpre apreciar e decidir em Conferência.

ENQUADRAMENTO E APRECIAÇÃO

4. Constitui objeto de apreciação nesta sede o pedido de reforma deduzido ao abrigo do art. 616.º do CPC quanto à decisão relativa às custas no segmento em que na mesma a aqui requerente/reclamante não foi dispensada expressamente do pagamento do remanescente da taxa de justiça, alegando, em suma, que nos autos sub specie, aos quais foi fixado o valor de 24.832.811,00 €, pese embora a complexidade dos temas em discussão inexistem quaisquer atos ou comportamentos julgados inaceitáveis, dado as partes haverem procedido com lisura e em respeito dos seus direitos, para além de que na tramitação dos autos não houve lugar a audiência de julgamento em 1.ª instância, nomeadamente para efeitos de produção de prova, e já foi suportado por si a título de taxa de justiça o valor de 3.264,00 €.

5. O n.º 1 do art. 616.º do CPC, aplicável ex vi dos arts. 01.º e 140.º do CPTA, permite às partes requererem ao tribunal que proferiu a decisão a sua «reforma quanto a custas e multa», sem prejuízo do disposto no n.º 3 do mesmo preceito [relativo às situações em que caiba recurso da decisão que haja condenado em custas ou multa].

6. Se a decisão proferida pelo julgador quanto a custas e multa, ou só quanto a custas ou quanto a multa, for ilegal no entendimento da parte, isto é, se esta considera que a decisão interpretou ou aplicou erradamente a lei pode a mesma pedir que seja reformada.

7. Decorre do n.º 7 do art. 06.º do RCP que «[n]as causas de valor superior a (euro) 275.000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento».

8. Resulta do n.º 1 do art. 527.º do CPC que «[a] decisão que julgue a ação ou algum dos seus incidentes ou recursos condena em custas a parte que a elas houver dado causa ou, não havendo vencimento da ação, quem do processo tirou proveito» e abrangendo as custas processuais a taxa de justiça, os encargos e as custas de parte [cfr. arts. 529.º, n.º 1, do CPC e 03.º, n.º 1, do RCP], temos que, nos termos do art. 530.º do CPC, a taxa de justiça «é paga apenas pela parte que demande na qualidade de autor ou réu, exequente ou executado, requerente ou requerido, recorrente e recorrido, nos termos do disposto no Regulamento das Custas Processuais» [n.º 1], sendo que «[p]ara efeitos de condenação no pagamento de taxa de justiça, consideram-se de especial complexidade as ações e os procedimentos cautelares que: … a) Contenham articulados ou alegações prolixas; … b) Digam respeito a questões de elevada especialização jurídica, especificidade técnica ou importem a análise combinada de questões jurídicas de âmbito muito diverso; ou … c) Impliquem a audição de um elevado número de testemunhas, a análise de meios de prova complexos ou a realização de várias diligências de produção de prova morosas» [n.º 7].

9. A taxa de justiça traduz o preço do serviço judicial prestado ou desenvolvido pelo Estado ao garantir, através do exercício, por si, da função jurisdicional, cometida aos tribunais, o proferimento das decisões judiciais que caibam ser aplicadas nos diferendos que sejam presentes a juízo pelos utentes daquela função [cfr., entre outros, os Acs. deste Supremo Tribunal de 03.12.2015 - Proc. n.º 0413/14, de 08.03.2017 - Proc. n.º 0817/16 in: «www.dgsi.pt/jsta»].

10. A mesma corresponde ao montante devido pelo impulso processual de cada interveniente [cfr. arts. 529.º, n.º 2, do CPC, e 06.º, n.º 1, do RCP] e o seu pagamento é devido pela parte que intervenha na demanda [vide art. 530.º, n.º 1, do CPC], sendo que a é fixada em função do valor e complexidade da causa [cfr. art. 06.º, n.º 1, do RCP].

11. Tal como afirmado na jurisprudência atrás citada a decisão judicial de dispensa do pagamento da taxa de justiça remanescente [a proferir na decisão final do processo, a pedido de uma das partes ou oficiosamente determinada - cfr. arts. 06.º, n.º 7, 13.º, 14.º, n.º 9, todos do RCP] assenta «numa norma de natureza excecional» relativamente à qual o legislador impôs «fortes condicionalismos» mediante a exigência expressa da «sua fundamentação e enumerando mesmo (ainda que de forma não taxativa), razões a considerar, suscetíveis de a legitimar».

12. E entre os fatores que devem ser relevados no caso concreto para emissão dum tal juízo importa, como sustentado na aludida decisão, ter em consideração, designadamente, i) complexidade da causa e ii) conduta processual das partes, referindo-se a propósito do primeiro que «(… sem prejuízo das particularidades que devam ser atendidas em cada processo), o próprio legislador indica elementos jurídicos de que podemos e devemos partir, por exemplo, articulados ou alegações prolixas; questões de elevada especialização jurídica, especificidade técnica ou que importem a análise combinada de questões jurídicas de âmbito muito diverso ou, ainda, causas que impliquem a audição de um elevado número de testemunhas, análise de meios de prova complexos ou a realização de várias diligências de produção de prova morosas [cfr. art. 530.º, n.º 7, als. a), b) e c) do CPC]», sendo que «serão de qualificar como questões de elevada especialização jurídica ou especificidade técnica, aquelas cuja apreciação e decisão exigem do julgador “uma intensa especificidade no âmbito da ciência jurídica e grande exigência de formação jurídica de quem tem que decidir. Serão questões jurídicas de âmbito muito diverso as que suscitam a aplicação aos factos de normas jurídicas de institutos particularmente diferenciados”» e quanto ao segundo «releva em especial o dever de boa-fé processual com a dimensão que lhe confere o art. 8.º do CPC, a saber, terem as partes atuado ao longo do processo na busca da verdade, cooperando para o alcance desta e para a decisão justa do litígio, sem prejuízo da defesa da sua pretensão” [cfr., neste sentido, também o anterior Ac. deste Supremo de 22.04.2015 - Proc. n.º 099/14 consultável no mesmo sítio].

13. Cientes e reiterados aqui os considerandos antecedentes e revertendo ao caso em presença temos que os autos têm, como aludido, o valor de 24.832.811,00 €, valor este bem superior ao valor que consta do n.º 7 do art. 06.º do RCP, sendo que, em decorrência do disposto nos n.ºs 1 e 2 do mesmo preceito em articulação com a Tabela I anexa ao RCP, o valor da taxa de justiça remanescente em dívida corresponderá a cerca de 600.000,00 € [cerca de 300.000,00 € - perante TAF; cerca de 150.000,00 € - perante TCA; e cerca de 150.000,00 € - perante este Supremo].

14. Ora o montante em dívida a título de remanescente da taxa de justiça afigura-se claramente desproporcional ao serviço judiciário prestado, justificando-se a sua dispensa, nos termos e em medida que passamos a motivar.

15. Assim, temos, por outro lado, que não houve sequer lugar nos autos a audiência de julgamento, nomeadamente para produção de prova, sendo que, também, não se vislumbra que a conduta assumida por qualquer uma das partes, em 1ª instância, no recurso interposto para o TCA Norte e no recurso perante este Supremo Tribunal, se possa qualificar ou considerar como reprovável, já que a discussão das questões jurídicas e das posições pretensivas por parte das partes, mormente, pela requerente/reclamante, foram feitas no quadro

duma defesa adequada e conforme com os ditames da boa-fé processual, sem que revelasse um qualquer comportamento censurável.

16. E importa atentar, ainda, que para além da A. e dos RR. [num total de 03] a demanda de outros 22 entes públicos como contrainteressados não aportou significativo e efetivo acréscimo à tramitação processual, já que a participação ou intervenção destes e dos demais co-RR. nos autos se mostrou reduzida, isolada e pontual, porquanto não só nenhum dos contrainteressados após citação neles chegou a intervir, como os demais co-RR. o fizeram com um tipo de peças processuais marcadamente de adesão ou de reiteração de defesa já produzida, sem apelo ou suscitando outras questões.

17. Ressalta, por outro lado, que as questões discutidas e apreciadas nos autos envolvem clara complexidade jurídica, dado convocarem um variado quadro normativo da UE e nacional, com especificidades técnicas e jurídicas diversas e institutos particularmente diferenciados e dotados de um grau de dificuldade superior ao comum dos litígios instaurados, conclusão essa que se infere e se extrai do teor das decisões proferidas, se mostra subjacente ao juízo do próprio acórdão da Formação de Admissão Preliminar que admitiu a revista e é expressamente reconhecido pela reclamante na presente reclamação.

18. Daí que se é certo que a complexidade das questões e dos temas objeto de discussão no litígio constitui apenas um dos critérios relevantes, nos termos do art. 530.º, n.º 7, do CPC, para efeitos de condenação no pagamento de taxa de justiça, temos que no caso sub specie a mesma, ocorrendo como se afirmou e mostra reconhecido, justifica que não possa haver lugar in casu a uma dispensa total do remanescente como pretendido pela reclamante, tanto mais que a dispensa total não se impõe, nem opera, necessária e automaticamente como regra geral e para a normalidade dos casos, pois só encontrará justificação no quadro de expressa motivação que é exigida para a sua concessão, apresentando-se e assumindo-se com natureza excecional.

19. Caberá, então, determinar a medida dessa dispensa, fixando o valor adequado ao serviço judiciário prestado.

20. Em decorrência, vistos os autos e presente os considerandos e quadro normativo atrás expendidos, considera-se, tudo ponderado, ser de fixar a solicitada dispensa de pagamento do remanescente da taxa de justiça em 90%, subsistindo, por conseguinte, a obrigação do pagamento por parte do reclamante do valor restante [10%], juízo este consonante com os princípios da proporcionalidade e de promoção e garantia de acesso à justiça previstos nos arts. 02.º, 18.º e 20.º da CRP.

21. Pelo exposto, na procedência parcial do que se mostra requerido, importa concluir pelo deferimento da dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça devida a final em apenas 90%, reformando-se, nesse segmento, a decisão em conformidade.

DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em reformular a condenação feita em sede de custas passando a mesma a ter o seguinte teor: «Custas a cargo da R./CD COMPETE, aqui recorrente, dispensando-se a mesma do pagamento do remanescente da taxa de justiça devida a final em 90% [cfr. arts. 03.º, 06.º, n.º 7, do RCP, 527.º, 529.º e 530.º do CPC/2013]».

Não são devidas custas do incidente.

Notifique-se. D.N..

Lisboa, 19 de novembro de 2020

[O relator consigna e atesta, que nos termos do disposto no art. 15.º-A do DL n.º 10-A/2020, de 13.03, aditado pelo art. 03.º do DL n.º 20/2020, de 01.05, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento, os Conselheiros Maria Benedita Malaquias Pires Urbano e Jorge Artur Madeira dos Santos]

Carlos Luís Medeiros de Carvalho