Processo 0295/10.1BECTB 0260/18

I- RELATÓRIO
1. INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS IP interpõe recurso jurisdicional de revista para o STA, do acórdão do TCAS de 23 de novembro de 2017, que negou provimento ao recurso do acórdão do TAF de Castelo Branco que anulara o ato administrativo de 24.02.2010 que determinara a devolução ao aqui Recorrente do montante recebido a título de ajudas, pela A……….., LDA, e que esta impugnara no âmbito desta ação administrativa especial.

2. O RECORRENTE, INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, IP, concluiu as suas alegações da seguinte forma:

“A. Vem o presente recurso de revista do Acórdão de 23/11/2017, proferido nos autos à margem melhor referenciados, através do qual o Tribunal Central Administrativo do Sul, negou provimento ao recurso apresentado pelo IFAP, I.P., e em consequência manteve a decisão da primeira instância que anulou a decisão final notificada através do ofício n° 266/DAI/UPRF/2010, de 24/2/2010, que determinou a modificação unilateral do contrato e o reembolso do montante de € 97.892,13, por incumprimento do Projeto n° 2002630012173.

B. O Tribunal Central Administrativo do Sul ao concluir pela prescrição do procedimento nos termos do disposto no Art° 3º do Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/95, não ponderou e valorou devidamente o respetivo regime jurídico aplicável, tendo o Tribunal a quo feito uma interpretação errada da legislação comunitária aplicável, verificando-se ter existido uma violação clara tanto de lei substantiva, como processual, nomeadamente, violação do disposto no referido Art° 3° do Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/95 e dos Art°s 8° e 9º n° 2 do Código Civil, cumprindo-se a necessidade, salvo o devido respeito, de ancorar a admissão da revista na necessidade de melhor aplicação do direito comunitário.

C. O presente recurso, salvo melhor opinião, preenche os requisitos de admissibilidade previstos no Art° 150º do CPTA, pelo que deve ser admitido, para uma melhor aplicação do Direito, pois a interpretação do Tribunal Central Administrativo do Sul sobre o que são atos de instrução e instauração do procedimento por irregularidade, viola o teor do segundo parágrafo Art° 3º do Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/95.

D. A admissão do presente recurso assume a maior relevância jurídica pois a controvérsia acarretada a entendimento, é suscetível de extravasar os limites da situação singular em apreço, como aliás já sucede, pois tem-se assistido à existência das mais diversas interpretações dada pelos Tribunais, relativamente a cada um dos requisitos relativos à prescrição do procedimento previstos no Art° 3º do Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/95, tendo inclusive o Supremo Tribunal Administrativo solicitado o reenvio prejudicial sobre algumas questões.

E. O recurso de revista revela-se também da maior utilidade jurídica, na medida em que, a posição a adotar por este Venerando Tribunal irá assumir um ponto obrigatório de referência, que servirá de linha orientadora para os demais casos análogos, na medida em que irá esclarecer os exatos termos em que será aplicável o disposto no Art° 3° do Regulamento 2988/95, dessa forma clarificando o que se entendem ser atos emanados pela autoridade competente, tendo em vista instruir ou instaurar um procedimento por irregularidade.

F. Vem o presente recurso de revista do Acórdão de 23/11/2017, através do qual entendeu o Tribunal Central Administrativo do Sul que não se verificou qualquer facto com eficácia interruptiva do prazo de prescrição, pois “nenhum dos ofícios mencionados na decisão final tinham em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade”, além de que

esses atos foram “... remetidos entidade administrativa distinta: a Direção-Regional do Alentejo”, pelo que, entre a ocorrência das ditas irregularidades e a notificação da Autora da proposta de decisão, a qual ocorreu somente em 2009, decorreram mais do que 4 anos, pelo que há muito que o procedimento se encontrava prescrito à data da proposta de decisão proferida pelo IFAP, l.P...

G. Os atos em questão são ofícios remetidos pelo Serviço Regional de Portalegre da Direção Regional do Alentejo do IFADAP/INGA, em 15/05/2006, 05/07/2006 e 16/10/2006 (pontos 10, 12 e 14 da matéria de facto dada como provada na sentença de primeira instância).

H. Os referidos ofícios, ao contrário do entendimento do Tribunal Central Administrativo do Sul, foram remetidos pelo ora recorrente, pois, nos anos de 2005 e 2006, os Serviços Regionais de Agricultura das Direções Regionais de Agricultura, encontraram-se hierarquicamente subordinados ao ex-IFADAP cujo estatuto foi aprovado pelo Decreto-Lei n° 414/93, de 23/12, e posteriormente ao ex-IFADAP/INGA cujo estatuto foi aprovado pelo Decreto-Lei 250/2002 de 21 de novembro, que criou o conselho de administração do Instituto de Financiamento e Apoio à Agricultura e Pescas (IFADAP) e do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (INGA).

I. Aliás, as Direções Regionais de Agricultura e Pescas, apenas se tornaram serviços periféricos da administração direta do Estado, dotados de autonomia administrativa, com a entrada em vigor do Decreto Regulamentar n° 39/2012, de 11/4.

J. Por outro lado, resulta expressamente do teor dos citados ofícios, que estes foram remetidos pelo Serviço Regional de Portalegre da Direção Regional do Alentejo do IFADAP/INGA, sendo que todas as respostas apresentadas tinham como remetente o ex-IFADAP e foram dirigidas para a morada dos seus serviços regionais.

K. Entende o Tribunal Central Administrativo do Sul que os referidos ofícios visavam apenas “... a verificação contabilística do projeto em causa”, pelo que não deve ser considerado interrompido o prazo de prescrição do procedimento administrativo.

L. Salvo melhor opinião, este entendimento não parece correto, pois as diversas solicitações à ora recorrida no sentido desta enviar as faturas bem como para prestar esclarecimentos detalhados sobre as mesmas, por não ser clara a correspondência entre os cheques emitidos e os pagamentos das despesas efetuadas, só por si, denuncia a intenção por parte do recorrente de instruir/instaurar o procedimento administrativo de controlo da regularidade de execução do projeto e também de aplicação das consequências legais consideradas devidas. (Neste sentido vide parecer junto aos autos elaborado pela Digníssima Magistrada do Ministério Público).

M. Ao contrário do entendido pelo Tribunal Central Administrativo do Sul, deve considerar-se que a ora recorrida foi notificada de atos que visaram instruir/instaurar o procedimento administrativo, pelo que interromperam a contagem do prazo de prescrição do procedimento.

N. Estando interrompida a contagem do prazo verifica-se que nunca ocorreu da prescrição do procedimento, pois, a ação 3.1 — apoio à silvicultura, da Medida 3 - Desenvolvimento Sustentável das Florestas, é uma ajuda ao investimento paga no âmbito do Programa AGRO.

O. Considera-se praticada uma irregularidade, quando se encontram preenchidos os dois requisitos cumulativos previstos no Art° 1º do Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/95, relevando para o efeito o momento em que a ajuda é paga à beneficiária, pois só aí ocorre a lesão para o orçamento da União Europeia (Neste sentido vide acórdão proferido em 6/10/2015, pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, no âmbito do Proc. C-59/14).

P. Por outro lado, nos termos do Art° 3° do Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/95, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo de 4 anos igual ao dobro do prazo de prescrição (8 anos) sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, exceto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o n° 1 do Art° 6°.

Q. Razão pela qual, na situação em apreço, tendo as irregularidades ocorrido em 2004 (data em que foi efetuado o pagamento das ajudas relativo ao segundo pedido de pagamento apresentado pela recorrida), tendo existido atos do recorrente (15/05/2006, 25/7/2006 e 16/10/2006) que visavam a instrução do procedimento por irregularidade e tendo sido proferida decisão final em 24/2/2010, inexiste desta forma, qualquer tipo de prescrição do procedimento, pois entre a data da prática da irregularidade e a prolação de decisão final não decorreram quatro e oito anos, respetivamente.

R. Face ao exposto, o entendimento do Tribunal Central Administrativo do Sul, ao manter a sentença de primeira instância que anulou a decisão final proferida pelo recorrente, não parece ter sido correta, pelo que, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão revogando o acórdão ora impugnado.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente por provada e em consequência ser proferido acórdão revogando a decisão recorrida, considerando-se válida a decisão final proferida pelo IFAP-IP, assim se fazendo JUSTIÇA!”

3. A RECORRIDA, A…………, LDA, concluiu as suas contra-alegações, fls. 345/359v ou 364/378v, da seguinte forma:

“1. Não há lugar à admissão do presente recurso porquanto não estão verificados os pressupostos de que a mesma depende, sendo certo que o recurso de revista não visa dar cobertura à última tentativa de obter vencimento na causa;

2. Tem sido a prática do Supremo Tribunal Administrativo negar a revista nos casos em que a decisão recorrida se manteve dentro das soluções plausíveis de Direito, não relevando a existência de erro manifesto ou grosseiro que torne justificável a intervenção do tribunal de revista;

3. A avaliação feita pelo tribunal a quo no seu Acórdão é uma das interpretações possíveis do normativo contido no artigo 3.º, n.º 1 do Regulamento (CE, EURATOM) n.° 2988/95, tornando frontalmente inadmissível o presente recurso de revista;

4. A jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia sobre a matéria, que avalia a correta interpretação do que seja um ato destinado à instrução ou abertura do procedimento por irregularidades expressa um entendimento que é totalmente consentâneo com o espírito do Acórdão recorrido;

5. Não basta para firmar a necessidade do recurso de revista enquanto terceiro grau de jurisdição, num processo com dupla conforme, a frontal discordância do Recorrente com a interpretação do texto legal feita pelos tribunais que antes julgaram a causa;

6. A questão identificada pelo Recorrente não adquire qualquer … relevância social, pois o que se interprete como ato que notifica ao seu destinatário a instrução ou instauração de um procedimento administrativo é questão pacífica, não sendo necessária a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo;

7. É completamente diverso ao objeto do presente recurso o objeto dos recursos aludidos pelo Recorrente, discutindo-se naqueles arestos a contagem do prazo prescricional nos casos de programas plurianuais e no caso de infrações continuadas;

8. Estas questões não foram invocadas pelo Recorrente em primeira instância nem apreciadas no Acórdão do coletivo de juízes que confirmou a sentença do Mmo. Juiz a quo e na sentença proferida em primeira instância por este último, pelo que estão fora do âmbito de cognoscibilidade desse Tribunal nos presentes autos;

9. A verdadeira questão colocada pelo Recorrente é como instaurar e instruir um procedimento para repetição do indevido por irregularidade;

10. Atender a esta petição seria fazer definhar o recurso de revista excecional, tido por todos como um meio extraordinário de proteção das questões com maior dignidade, numa qualquer aula de Direito da Atuação Administrativa, o que não se consente, tendo em vista a especial dignidade do Supremo Tribunal Administrativo;

11. É totalmente falso que na matéria de facto dada como provada em primeira instância tenha sido mencionado que foi enviada correspondência para efeitos de verificação contabilística;

12. Quem efetua essa qualificação é o Recorrente, assim admitindo tratar-se de atos de mero expediente no âmbito do projeto objeto de financiamento comunitário em apreço;

13. O remetente da correspondência em apreço nos presentes autos resulta da matéria de facto provada em primeira instância, não tendo sido objeto de reclamação, impugnação ou recurso por parte do Recorrente;

14. Resulta do Decreto-Lei n.° 74/96, de 18 de junho, que a Direção Regional de Agricultura do Alentejo era, à data, um serviço regional na dependência do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, tipologia de serviços regionais que prestava assistência técnico-económica ao Recorrente;

15. Com a revogação do diploma acima identificado o legislador visou alterar o estatuto do IFADAP, assim reforçando a sua vocação enquanto agência de avaliação e controlo de projetos dos setores da agricultura e das pescas;

16. Não visou alterar a natureza das Direções Regionais de Agricultura que se mantiveram serviços regionais do Ministério da Agricultura;

17. A Direção Regional do Alentejo não configura a autoridade competente a que se refere o artigo 3.°, n.° 1, terceiro parágrafo do Regulamento (CE, EURATOM) n.° 2988/95;

18. Nos Ofícios em apreço nunca se fez referência à elaboração e envio dos mesmos pela Direção Regional do Alentejo ao abrigo de qualquer ato de delegação de competências;

19. Sendo do Recorrente a competência para a prática de atos no âmbito do financiamento comunitário em apreço, tal competência só poderia ser validamente exercida por outra entidade mediante ato de delegação de poderes que cumprisse os requisitos do artigo 37.° do Código do Procedimento Administrativo em vigor em 2006;

20. O Recorrente não esclarece em que medida, de que forma, e para efeitos dos Acórdãos do Tribunal de Justiça da União Europeia que cita, foram circunscritas com precisão as operações sobre as quais recaiam suspeitas de irregularidades;

21. É contrário aos princípios da segurança jurídica, confiança e boa-fé pretender assacar aos Ofícios enviados à Recorrida a revelação da intenção de iniciar procedimento de controlo por parte do Recorrente;

22. Está provado e assente nos autos que em data anterior ao ato que efetivamente reveste a natureza de “ato emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade”, o Recorrente notificou a Recorrida de que não haviam sido detetadas irregularidades, que o projeto estava em situação regular e que podia ser processada a última parcela de subsídio;

23. Se havia indícios da prática de uma irregularidade por parte da Recorrida tais indícios foram analisados, escrutinados e avaliados, tendo o Recorrente concluído em 15.02.2007 que não foram detetadas quaisquer irregularidades e exarado Auto de Fecho, conforme dado por provado em primeira instância;

24. Apenas em 05.03.2009 houve um ato que visava instaurar procedimento por irregularidade, no qual foram circunscritos com precisão as operações sobre as quais recaiam suspeitas;

25. Nesta data já se tinha verificado a prescrição do procedimento;

26. Os atos a que o Recorrente apela como “ato emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade” não são de molde a criar no seu destinatário a convicção da instrução ou instauração de procedimento por irregularidade;

27. Não é referida qualquer suspeita de irregularidade, não são circunscritas (ou sequer declarado o desrespeito de) quaisquer regras que impusessem consequentemente que o Recorrente exigisse o reembolso das importâncias pagas;

28. O Recorrente não pode suscitar questões que não tenham sido abordadas nas instâncias anteriores, nem pode recolocar questões que tenham sido analisadas pela 1ª instância, mas abandonadas no recurso de apelação;

29. A interpretação sufragada pelo Recorrente implicaria que estando em causa um programa plurianual encerrado em 2014, o Recorrente teria até 2018 para iniciar um procedimento de restituição de ajudas por alegadas irregularidades praticadas em 2004;

30. Este entendimento vai contra os desígnios de celeridade e efetividade que a União Europeia pretende que os Estados-Membros atinjam na recuperação de verbas indevidamente atribuídas, pelo que nunca o legislador comunitário faria uma norma com este sentido que o Recorrente pretende atribuir;

31. O entendimento vertido nas alegações do Recorrente imporia, no caso concreto, uma larga ultrapassagem do prazo máximo de prescrição imposto pelo parágrafo 4 do mesmo artigo 3.° do Regulamento (CE/Euratom) n.° 2988/95, o que se afigura inadmissível;

32. Após 28/01/2004 não houve qualquer outra (alegada) irregularidade praticada pela Recorrida, pelo que apenas se pode entender que a irregularidade — a ter existido — cessou em 28/01/2004;

33. O prazo de prescrição começa a contar desde o dia em que cessou a irregularidade e, em 05/03/2009, há muito tinha já decorrido;

34. A norma não obriga a que a irregularidade seja “suprida”, nem se vislumbra como é que se poderia suprir uma irregularidade, praticada em ato único e isolado, já cometida;

35. Não foi praticado pelo Recorrente qualquer ato que visasse instruir ou instaurar procedimento por irregularidade, o que torna inaplicável ao caso sub iudice a norma quarto parágrafo do artigo 3.°, n.° 1 do Regulamento (CE/Euratom) n.° 2988/95;

36. O prazo previsto no quarto parágrafo do artigo 3.°, n.° 1 contribui para reforçar a segurança jurídica dos operadores económicos, impedindo que a prescrição do procedimento por irregularidade possa ser indefinidamente adiada;

37. Improcede a argumentação do Recorrente que tenta, forçosamente, enquadrar a situação dos autos numa — em qualquer que seja — exceção ao prazo de prescrição contida no artigo 3.° do Regulamento (CE/Euratom) n.° 2988/95;

38. Não foi praticada qualquer irregularidade que determinasse a devolução de ajudas concedidas, porquanto não existe qualquer relação entre a suposta inelegibilidade das faturas e a decisão de modificação unilateral do contrato;

39. Nenhuma das normas ou condição contratual invocadas na decisão final impugnada estabelecem a obrigatoriedade de o pagamento das faturas ser prévio ao pedido de pagamento formulado junto do ora Recorrente;

40. O que decorre do disposto na Condição Geral B.2 do Contrato de atribuição de ajuda (ao abrigo do programa Agro-Medida) é que o Recorrente só procede ao pagamento do incentivo não reembolsável mediante apresentação e aceitação dos documentos comprovativos da aplicação dos fundos;

41. Não existe qualquer norma legal que determine que o pedido de pagamento só possa ocorrer quando o beneficiário final tenha liquidado as faturas emitidas por uma sociedade terceira, encarregada da execução do projeto e da aplicação dos fundos;

42. De acordo com o relatório n.° 43494, elaborado pelo Recorrente, a taxa de realização do projeto foi de 100%, pelo que mesmo que se considere ter havido interrupção da prescrição sempre se terá de concluir não haver lugar à reposição de quaisquer quantias, pois só assim se cumprirão os desígnios do direito comunitário.

Nestes termos e nos mais de Direito aplicáveis, não deve o presente recurso de revista ser admitido. Caso assim não se entenda, deve o Acórdão recorrido ser confirmado, julgando-se improcedente o recurso interposto do mesmo, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!”

4. O recurso de revista foi admitido pela formação deste STA por acórdão de 22.03.2018 (sustentado após reclamação da recorrida, fls. 398/404, pelo acórdão de 17.05.2018) nos termos do n° 5 do art° 150° do CPTA.

5. Notificado o EMMP, ao abrigo do art. 146°, n° 1, CPTA, foi emitido parecer, a pugnando pelo provimento do recurso e consequente revogação do acórdão recorrido, e, consequentemente, pela manutenção do ato impugnado na ordem jurídica, e, por mera cautela, faz apelo à suspensão da instância, face ao pedido de reenvio prejudicial então pendente no TJUE, e que, decidido, foi entretanto já proferida decisão neste STA em decorrência do mesmo (Ac. De 10.11.2016, Proc. n°249/16).

6. Após notificações do parecer do EMMP, em conformidade com o art. 146°, n°2, CPTA, veio a recorrida responder concluindo pelo não atendimento do parecer do MP.

7. Após vistos, cumpre decidir.

*

II - FUNDAMENTAÇÃO
As Instâncias deram como provados os seguintes factos:

“1. Em 15 de março de 2002, B…………, apresentou um Projeto de Investimento n.° 2002630012173 - mediante o qual se candidatou à “Ação 3.1 - Apoio à Silvicultura”, da “Medida 3 - Desenvolvimento Sustentável das Florestas”, do Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural (Programa AGRO) -, o qual tinha por objeto a beneficiação dos povoamentos dos sobreiros existentes (beneficiação de áreas florestais compostas por sobreiro), na ……….., sita na freguesia e concelho de Ponte de Sôr, com a área de 173,35 hectares [cfr. documentos (docs.) constantes de fls. 30/53 e de fls. 62/93, todas do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

2. Em 08 de janeiro de 2003, o Projeto de Investimento identificado em 1) foi, condicionalmente, aprovado pelo Gestor do Programa AGRO, pelo valor total do investimento proposto (€ 90.062,38) na sequência de ter sido apreciado em Reunião da Unidade de Gestão, n.° 74 [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 143/153 e de fls. 154/155, todas do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

3. Em 13 de janeiro de 2003, B………… foi notificado da aprovação condicionada referida em 2), mediante o Ofício n.° 86300/78/2003 [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 144/156 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

4. Em 06 de fevereiro de 2003, foi celebrado entre B……….. e o ex-I.FADAP. I.P. (atualmente, IFAP, I.P.), ora Réu, o Contrato de Atribuição de Ajuda, ao abrigo do Programa AGRO “Medida 3 Desenvolvimento Sustentável das Florestas” [cf. documento (doc.) constante de fls. 159/165 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

5. Nos termos do contrato celebrado e referido em 4), o beneficiário recorreria a capital próprio no montante de € 22.515,59 (vinte e dois mil e quinhentos e quinze euros e cinquenta e nove cêntimos) [cf. cláusula 3ª do Contrato de Atribuição de Ajuda] sendo concedidas ajudas de incentivo financeiro ao investimento, sob a forma de subsídio não reembolsável, no montante de € 90.062,38 (noventa mil e sessenta e dois euros e trinta e oito cêntimos) [cf. cláusula 4ª do Contrato de Atribuição de Ajuda] [cf. documento (doc.) constante de fls. 159/165 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

6. Em 14 de outubro de 2003, o beneficiário B…………, solicitou ao Réu, a transferência do Projeto de Investimento n.° 2002630012173, para a A………….., Lda., ora Autora; tendo o Réu autorizado tal transferência, por despacho datado de 15 de outubro de 2003, aposto na Comunicação n.° 78/AGRO/2003, do Serviço Regional de Portalegre [cf. documento (doc.) constante de fls. 169 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

7. Em 02 de dezembro de 2003, entre o Réu, o beneficiário B………….. e a Autora, foi outorgada a cessão de posição contratual [cf. documento (doc.) constante de fls. 172 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

8. Para a realização do Projeto de Investimento n.°2002630012173, a Autora contratou a empresa “……….”, tendo esta preparado, desenvolvido e implementado o projeto em conformidade com as indicações e exigências do Programa AGRO [factualidade admitida por acordo].

9. A data efetiva de início do Projeto de Investimento n.° 2002630012173 ocorreu em 06 de agosto de 2003 e foi concluído em 19 de abril de 2006 [factualidade admitida por acordo].

10. Em 15 de maio de 2006, foi solicitado à Autora, mediante o Ofício n.° 1199/AA-Portalegre/2006 da Direção Regional do Alentejo, o envio dos seguintes documentos, a saber: (i) Fatura n.° 3071 da “…………” (04 de Novembro de 2003); (ii) Factura n.° 3063 da “…………..” (20 de agosto de 2003); e, (iii) Fatura n.° 3096 da “………….” (30 de dezembro de 2003) [cf. documento (doc.) constante de fls. 281 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

11. Em 14 de junho de 2006, foi rececionada, na Direção Regional do Alentejo, a carta remetida pela Autora, na sequência da solicitação referida em 10), tendo esta procedido ao envio, entre outros documentos, quer das faturas solicitadas quer dos cheques emitidos para pagamento das despesas tituladas por tais faturas [cf. documentos (docs.) constantes de fls.

285/316 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

12. Em 05 de julho de 2006, mediante o Oficio n.° 1687/AA-Portalegre/2006 da Direção Regional do Alentejo, foram solicitados à Autora esclarecimentos detalhados sobre as faturas identificadas em 10) [cf. documento (doc.) constante de fls. 391 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

13. Em 25 de julho de 2006, foi rececionada, na Direção Regional do Alentejo, a carta remetida pela Autora, na sequência da solicitação referida em 12) [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 322/349 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

14. Em 16 de outubro de 2006, mediante o Ofício n.° 2412/AA-Portalegre/2006 da Direção Regional do Alentejo, foram solicitados à Autora novos esclarecimentos sobre os cheques referidos em 11) [cf. documento (doc.) constante de fls. 358 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

15. Em 15 de fevereiro de 2007, foi realizada pelos serviços do Réu uma Ação de Controlo, não tendo sido detetadas irregularidades [cf. documento (doc.) constante de fls. 373/376 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

16. Em 30 de março de 2007, foi exarado o Auto de Fecho respeitante ao Projeto de Investimento n.° 2002630012173, constando do mesmo, a seguinte apreciação final: “...Projeto em situação regular, com os investimentos físicos concluídos. Em condições de processar a última parcela de subsídio...” [cf. documento (doc.) constante de fls. 373/376 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

17. Em sede de controlo contabilístico, foi elaborado o parecer técnico do relatório de ações de acompanhamento n.° 43494, datado de 28 de junho de 2007 e cujo teor aqui se tem presente [cf. documento (doc.) constante de fls. 377/383 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

18. O Réu, mediante a Informação n.° 7/DINV/SEF/2008, de 8 de janeiro de 2008, solicitou à Delegação Regional de Portalegre a reanálise do Projeto de Investimento n.° 2002630012173 [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 386/387 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

19. A Delegação Regional de Portalegre da Direção Regional do Alentejo, procedeu a reanálise do Projeto de Investimento n.° 2002630012173, tendo concluído pela alteração do mesmo, com a devolução pela Autora do montante de € 81.474,05 [cf. documentos (docs.) constantes de fls. 386/387 e de fls. 409/422 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

20. Em 05 de março de 2009, mediante o Ofício n.° 1281/DAI/UPRF/2009, a Autora foi notificada da intenção do Réu de determinar a modificação unilateral do Contrato de Atribuição de Ajuda, com a consequente devolução das ajudas que haviam sido pagas, no montante de € 97.816,58 [cf. documento (doc.) constante de fls. 436/437 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

21. Em 25 de março de 2009, mediante carta rececionada nos serviços do Réu, a Autora apresentou exposição fundamentada, em sede de audiência de interessados, e a qual aqui se tem presente, tendo, além do mais, invocado a prescrição do procedimento administrativo [cf. documento (doc.) constante de fls. 459/484 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

22. Em 13 de novembro de 2009, pelo Oficio n.° 5122/DAI/UPRF/2009, o Réu solicitou ao Gestor do Programa AGRO que se pronunciasse [cf. documento (doc.) constante de fls. 542/545 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

23. Em 09 de dezembro de 2009, o Gestor do Programa AGRO proferiu o Despacho n.° 832/2009, nos termos do qual, determinou o seguinte, a saber: “... justifica-se a modificação unilateral do contrato de atribuição de ajudas, com redução do montante do subsídio atribuído, nos termos do n.° 2 do Artº 11º do DL n° 163-A/2000, de 27 de junho, e devolução da quantia de € 79.192,30, acrescida de juros que venham a ser calculados...” [cf. documento (doc.) constante de fls. 514/515 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

24. Em 09 de dezembro de 2009, o despacho identificado em 23) foi remetido ao Réu, mediante o Ofício n.° AGRO/9.021.245 [cf. documento (doc.) constante de fls. 516 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido].

25. Em 24 de fevereiro de 2010, mediante o Ofício n.° 266/DAI/UREC/2010, o Réu proferiu decisão final, nos seguintes termos, a saber: “...

[cf. documento (doc.) constante de fls. 32/34 dos autos e de fls. 549/551 do Processo Administrativo-Instrutor que se encontra apenso aos autos (PA) e cujo teor integral aqui se dá por reproduzido] - ato ora impugnado.

*

O DIREITO
A questão aqui objeto de recurso é a decisão do TCAS que manteve a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco que entendeu encontrar-se prescrito o procedimento a que diz respeito o ofício nº 266/DAI/UPRF/2010, de 24/2/2010, que determinou a modificação unilateral do contrato e o reembolso do montante de € 97.892,13, por incumprimento do Projeto n° 2002630012173 relativo à “Ação 3.1 - Apoio à Silvicultura”, da “Medida 3 - Desenvolvimento Sustentável das Florestas”, do Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural (Programa AGRO), por entenderem que os ofícios remetidos pela Direção-Regional do Alentejo à aqui recorrida não têm eficácia interruptiva do prazo de prescrição.

Entendeu a decisão recorrida que nenhum dos ofícios em questão remetidos pelo Serviço Regional de Portalegre da Direção Regional do Alentejo do IFADAP/INGA, em 15/05/2006, 05/07/2006 e 16/10/2006 tinham em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade e foram remetidos por entidade administrativa distinta do IFAP pelo que não interromperam o prazo prescricional.

Na verdade, entre a ocorrência das ditas irregularidades e a notificação da Autora da proposta de decisão, a qual ocorreu somente em 2009, decorreram mais do que 4 anos.

Conclui assim pela prescrição do procedimento à data da proposta de decisão proferida pelo IFAP, l.P.

Entende o recorrente que os referidos ofícios, ao contrário do entendimento das instâncias, foram por si remetidos (já que os Serviços Regionais de Agricultura da Direções Regionais de Agricultura, se encontravam hierarquicamente subordinados ao ex-IFADAP resultando expressamente dos ofícios a remessa pelo Serviço Regional de Portalegre da Direção Regional do Alentejo do IFADAP/INGA, tendo todas as respostas apresentadas como remetente o ex-IFADAP e foram dirigidas para a morada dos seus serviços regionais) nos anos de 2005 e 2006.

E que, apenas com a entrada em vigor do Decreto Regulamentar n° 39/2012, de 11/4 as Direções Regionais de Agricultura e Pescas se tornaram serviços periféricos da administração direta do Estado, dotados de autonomia administrativa.

E ainda que com os mesmos se visou esclarecer detalhes das faturas face à falta de clareza da correspondência entre os cheques emitidos e os pagamentos das despesas efetuadas o que, só por si, denuncia a intenção por parte do recorrente de instruir/instaurar o procedimento administrativo de controlo da regularidade de execução do projeto e, também, de aplicação das consequências legais consideradas devidas.

Quid juris?

Será que os referidos ofícios visavam apenas “... a verificação contabilística do projeto em causa” como entenderam as instâncias?

E, por isso, não deve entender-se que foi interrompido o prazo de prescrição do procedimento administrativo?

E será que se pode considerar que os referidos ofícios foram enviados pelo IFADAP?

Ou será, como pretende o recorrente, que as diversas solicitações à ora recorrida no sentido desta enviar as faturas, bem como prestar esclarecimentos detalhados sobre as mesmas, revelavam a intenção de instruir/instaurar o procedimento administrativo de controlo da regularidade da execução do projeto?

É certo que, se se entender que a ora recorrida foi notificada de atos que visaram instruir/instaurar o procedimento administrativo, foi interrompida a contagem do prazo de prescrição do procedimento não tendo ocorrido qualquer prescrição do procedimento.

E se se entender que os mesmos foram enviados por entidade que não era a competente para o efeito também não podem os mesmos funcionar como interruptivos da prescrição.

Na verdade, não vem aqui posta em causa a decisão recorrida na parte em que a mesma entende que, por aplicação do artigo 3.° do Regulamento CE/EURATOM n.° 2988/95 do Conselho de 18 de dezembro, a prescrição do procedimento é interrompida por qualquer ato de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade.

Está apenas em causa a parte da decisão que dispõe:

“Porém, tal como é referido na decisão recorrida, nenhum dos ofícios mencionados na decisão final tinham em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. Aliás, importa sublinhar, como o faz a RECORRIDA, que aqueles atos que são tidos pelo RECORRENTE como suficientes para interromper o prazo de prescrição foram remetidos entidade administrativa distinta: a Direção-Regional do Alentejo. O que os autos revelam tão-somente foi a existência de troca de correspondência tendo em vista a verificação contabilística do projeto em causa, sendo que, repete-se, o IFAP não teve aqui intervenção.

Neste particular, temos que acompanhar a RECORRIDA quando afirma na resposta ao parecer do Ministério Público que: “o IFAP não provou, nos autos, em que medida os atos que refere interromperem o prazo de prescrição, pois não consegue demonstrar que aqueles foram visados inequivocamente como elementos instrutores do procedimento por irregularidade. / / Nem sequer provou que foi dado conhecimento, com aqueles atos, à Recorrida de que iria ser instaurado qualquer procedimento. Com efeito, aqueles atos poderiam - e eram, à data, assim tidos pela Recorrida - ser interpretados como mera forma de exercício dos poderes de fiscalização dos programas por parte das entidades competentes.”

Deste modo, face à não verificação de qualquer facto com eficácia interruptiva do prazo de prescrição, nem tendo sido alegado qualquer outro facto relevante para a não verificação da ocorrência de prescrição, a decisão recorrida aplicou devidamente o direito ao concluir que entre a ocorrência das ditas irregularidades e a notificação da Autora da proposta de decisão, a qual ocorreu somente em 2009, decorreram mais do que 4 anos, pelo que há muito que o procedimento se encontrava prescrito à data da proposta de decisão proferida pelo IFAP, ora RECORRENTE.”

Ou seja, saber se resulta dos Ofícios 15/5/2006, 5/7/2006 e 16/10/2006 que os mesmos foram remetidos pelo IFAP por via da Direção Regional de Agricultura do Alentejo, e se traduziram na interpelação da A., com vista a instruir ou instaurar procedimento por irregularidade, através da solicitação do envio das faturas e prestação de esclarecimentos detalhados sobre os cheques emitidos e os pagamentos das despesas efetuadas, o que fez interromper o prazo prescricional, contrariamente ao entendido na decisão recorrida.

Em suma, a questão é saber se as interpelações supra referidas foram ou não idóneas para interromper o decurso do prazo prescricional.

E será que os referidos ofícios constituem atos integradores de procedimento instrutório para averiguação de irregularidades praticados pela entidade competente?

Tal como constitui entendimento do TJUE em interpretação do art. 03.° do referido Regulamento (CEE/Euratom) n.° 2988/95, o conceito de «ato ... tendo em vista instruir ou instaurar procedimento» “tem por função garantir a segurança jurídica e que essa função não será plenamente cumprida se esse prazo puder ser interrompido por qualquer ato de controlo de ordem geral da Administração nacional sem relação com suspeitas de irregularidades relativamente a operações circunscritas com suficiente precisão” e que essas autoridades adotam atos suficientemente precisos, tendo em vista instruir ou instaurar um procedimento por irregularidade, quando as autoridades nacionais transmitem a uma pessoa comunicação que evidencia uma irregularidade para a qual ela contribuiu com uma operação precisa, para tal se exigindo um ato contendo pedido de “informações complementares a respeito dessa operação ou ainda quando lhe aplicam uma sanção relacionada com essa operação”, ato esse que “deve circunscrever com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidades” e que “não exige, porém, que o ato mencione a possibilidade de aplicação de uma sanção ou de uma medida administrativa em particular” [cfr., entre outros, Acs. TJUE de 28.10.2010 - Proc. C-367/09, § 69, de 21.12.2011 - Proc. C-465/10, § 61, de 11.06.2015 - Proc. C-52/14, § 41 a 47].

Ora parece-nos, efetivamente, que classificar de mera verificação contabilística do projeto em causa correspondência os ofícios solicitados por 3 vezes pelo IFAP à Recorrida, relativos a documentos e esclarecimentos que, no âmbito do quadro do programa de ajuda aqui em causa, se prendiam com a clarificação de despesas efetuadas pela Recorrente e respetivas ajudas prestadas pelo IFAP não corresponde a uma correta interpretação dos referidos ofícios.

É que, ao solicitar a remessa dos cheques e faturas o IFAP está a tentar esclarecer/averiguar se existe ou não alguma irregularidade, está a exercer o controlo exigível para efeitos de interrupção do prazo de prescrição.

Isto é, o IFAP ao solicitar os referidos elementos está a averiguar no sentido de detetar alguma irregularidade suscetível de vir a instruir ou instaurar algum procedimento por irregularidade.

Não tem outro sentido a solicitação dos elementos que se perceciona que visam precisamente através do confronto dos cheques e das faturas aferir da existência de irregularidades.

O que é o bastante para que se integre no ato exigível para efeitos de interrupção da prescrição.

E, a tal também não obsta o facto de início não se ter concluído pela existência da irregularidade, mas, apenas, mais tarde.

Por outro lado os referidos ofícios, ao contrário do entendimento do Tribunal Central Administrativo do Sul e 1ª instância, devem considerar-se remetidos pelo ora recorrente, IFADAP, já que nos anos em que os mesmos foram enviados, 2005 e 2006, os Serviços Regionais de Agricultura das Direções Regionais de Agricultura, estavam hierarquicamente subordinados ao ex IFADAP cujo estatuto foi aprovado pelo Decreto-Lei n° 414/93, de 23/12, e posteriormente ao ex-IFADAP/INGA cujo estatuto foi aprovado pelo Decreto-Lei 250/2002 de 21 de novembro, que criou o conselho de administração do Instituto de Financiamento e Apoio à Agricultura e Pescas (IFADAP) e do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (INGA).

O que resulta expressamente do teor dos citados ofícios, remetidos pelo Serviço Regional de Portalegre da Direção Regional do Alentejo do IFADAP/INGA, sendo remetente o ex-IFADAP e dirigidos para a morada dos referidos serviços regionais do ex-IFADAP, que surgia como a quem as respostas eram dirigidas.

Podemos, pois, dizer que ocorreu interrupção da prescrição com a remessa dos referidos ofícios.

Pelo que, procede o recurso.

*

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em:
a) Conceder provimento ao recurso;

b) Revogar a decisão recorrida;

c) Determinar a remessa dos autos à 1ª Instância para conhecimento dos vícios invocados.

Custas neste STA e nas instâncias pela aqui recorrida.

Lisboa, 11 de Abril de 2019. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos - Carlos Luís Medeiros de Carvalho.