Processo 0780/24.8BEAVR

Apreciação preliminar da admissibilidade do recurso excepcional de revista interposto no processo n.º 780/24.8BEAVR

Recorrente: AA

Recorrida: Autoridade Tributária e Aduaneira (AT)
1. RELATÓRIO

1.1 O acima identificado Recorrente, inconformado com o acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte em 5 de Junho de 2025 – que negou provimento ao recurso por ele interposto da sentença por que o Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro julgou improcedente a reclamação judicial deduzida ao abrigo do art. 276.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) e manteve o acto reclamado, que indeferiu o pedido de dispensa de prestação de garantia–, dele recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do disposto no art. 285.º do CPPT, apresentando as alegações de recurso, com conclusões do seguinte teor:

«1. O presente recurso vem interposto da decisão proferida pelo Venerando Tribunal Central Administrativo Norte, que negou provimento ao recurso interposto pelo ora recorrente, confirmando a sentença recorrida, porém, não concordando o ora recorrente com tal decisão, interpõe o presente recurso, o qual deverá ser julgado procedente, por provado, e em consequência, revogado o acórdão proferido e substituído por outro que reconheça a procedência da reclamação que deu origem aos presentes autos.

2. Atento o disposto no art. 285.º do CPPT e, em conformidade com a jurisprudência desse Supremo Tribunal, estaremos perante uma questão jurídica de especial complexidade quando, a sua solução, envolve a aplicação e ligação a diversos regimes legais e institutos jurídicos e, de igual modo, na circunstância de o seu tratamento ter suscitado dúvidas sérias, quer a nível da jurisprudência, quer a nível da doutrina que norteia o nosso ordenamento jurídico. E, considera-se que estamos perante um assunto de especial relevância social fundamental quando, a situação que se pretende dilucidar, apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para a apreciação de outros casos ou, por outro lado, quando revele repercussão de grande impacto na comunidade.

3. Ademais, no que concerne ao pressuposto de admissibilidade do presente recurso para uma melhor aplicação do direito, é entendimento de que este se justifica quando questões relevantes sejam tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, de tal modo que, seja necessária a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo para dissipar dúvidas inerentes ao quadro legal que regula determinada situação, conforme se verifica na presente situação.

4. O douto Acórdão recorrido considerou que o pedido de dispensa de garantia se encontrava insuficientemente fundamentado, porquanto o Recorrente se limitou a invocar “escassos recursos económicos”, a crise económica mundial e a inflação – factos considerados genéricos e insuficientes – e a autorizar a consulta dos seus dados pela Segurança Social.

5. Entendeu o Tribunal a quo que tal não exime o requerente de concretizar a sua situação patrimonial e financeira, juntando prova documental, porém, esta interpretação levanta uma questão de fundamental relevância jurídica: qual o exacto equilíbrio entre o ónus de alegação e prova que recai sobre o cidadão (art. 52.º, n.º 4, da LGT), por um lado, e os deveres que impendem sobre a Administração à luz dos princípios da colaboração e do inquisitório, por outro?

6. A decisão do TCAN parece esvaziar de conteúdo útil o dever de colaboração da Administração, ao considerar irrelevante a autorização expressa do cidadão para consulta dos seus dados financeiros. Numa era de administração digital, em que o Estado detém vastos conjuntos de informação sobre os cidadãos, afigura-se de elevada importância social e jurídica definir se a Administração pode permanecer passiva e indeferir liminarmente um pedido com base em “falta de prova documental”, quando lhe é facultado o meio mais directo e fidedigno de apurar a verdade material.

7. Impõe-se, pois, uma intervenção deste Supremo Tribunal para clarificar se a interpretação restritiva adoptada pelo TCAN não consubstancia uma violação do princípio da tutela judicial efectiva (art. 20.º da CRP), ao impor um ónus probatório desproporcional a um cidadão que já alega manifesta insuficiência de meios e que, precisamente por essa insuficiência, pode ter dificuldades em reunir a documentação exaustiva exigida. Trata-se de uma questão transversal a inúmeros procedimentos, sendo a sua apreciação claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

8. O Recorrente arguiu que a notificação do acto de indeferimento foi irregular, pois não foi acompanhada do próprio despacho que continha a decisão. O Acórdão recorrido considerou a notificação válida, porquanto o ofício remetido continha o “exacto teor” da decisão e o Recorrente demonstrou tê-la compreendido.

9. Esta decisão suscita uma questão de fundamental relevância jurídica sobre o conteúdo e as formalidades do dever de notificação dos actos administrativos (art. 268.º, n.º 3, da CRP e art. 36.º do CPPT). A questão é: para que uma notificação seja eficaz, basta que se comunique o conteúdo da decisão, ou exige-se a comunicação do próprio acto administrativo na sua forma original e autêntica?

10. Permitir que a Administração notifique os seus actos através de transcrições ou resumos, ainda que alegadamente fiéis, em ofícios avulsos, fragiliza a segurança jurídica e o direito de defesa do administrado. O cidadão tem o direito de conhecer o documento original que afecta a sua esfera jurídica, e não apenas a versão que a Administração escolhe transmitir-lhe.

11. A interpretação do TCAN, que se foca na compreensão subjectiva do destinatário e na ausência de nulidades taxativas (art. 39.º, n.º 12, do CPPT), é, com o devido respeito, redutora. A apreciação desta questão pelo STA é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, uniformizando a interpretação sobre as formalidades essenciais da notificação e garantindo que este acto fundamental do procedimento administrativo cumpra o seu desígnio de forma plena e segura para todos os administrados.

12. Destarte, em face dos argumentos mobilizados, encontram-se assim preenchidos os pressupostos contidos no n.º 1 do art. 285.º do CPPT devendo, em consequência, ser admitido o presente recurso de revista.

13. O Acórdão recorrido sufraga o entendimento da 1.ª instância de que o pedido de dispensa de garantia não se encontra fundamentado por o Recorrente ter invocado factos “genéricos” e não ter junto prova documental exaustiva da sua situação económica. Salvo o devido respeito, tal entendimento viola o disposto nos artigos 52.º, n.º 4, da LGT e 170.º, n.º 3, do CPPT.

14. O Recorrente alegou factos concretos, nomeadamente, “escassos recursos económicos”; que sobre si impende uma dívida de valor extraordinariamente elevado (cerca de € 385.000,00), sendo este um facto conhecido da própria entidade exequente; que a sua situação se insere num contexto notório de crise e inflação. Tendo, inclusive, autorizado a entidade a consultar todos os seus dados financeiros e patrimoniais.

15. O Tribunal a quo erra ao desconsiderar a conjugação de todos estes elementos, pois, a invocação de factos notórios não é um fim em si mesma, mas serve para contextualizar e dar credibilidade à alegação de carência económica.

16. A desproporção manifesta entre o valor da dívida e a situação de um cidadão comum é, por si só, um forte indício da impossibilidade de prestar garantia.

17. Mais grave, o Acórdão recorrido erra ao esvaziar o princípio da colaboração. Ao autorizar a consulta de dados, o Recorrente cumpriu o seu dever de forma diligente e transparente.

18. A Administração, por seu turno, não pode eximir-se ao seu dever de averiguar, decorrente também do princípio do inquisitório, preferindo a cómoda via do indeferimento liminar por “falta de documentos”, o que constitui uma inversão do espírito da lei, que visa proteger o devedor em situação de manifesta carência.

19. O Recorrente foi notificado do indeferimento por um ofício que referia ter sido proferido um despacho em determinada data, mas não juntava cópia do mesmo.

20. O Acórdão recorrido considerou que, tendo o ofício transcrito o “exacto teor” da decisão e tendo o Recorrente compreendido a mesma, a notificação era válida. Este entendimento padece de erro de julgamento.

21. O acto administrativo que lesa a esfera jurídica do Recorrente é o despacho do dirigente do IGFSS, de 01.10.2024. É esse acto, na sua originalidade e forma, que deve ser levado ao conhecimento do interessado, nos termos do art. 268.º, n.º 3, da CRP.

22. A notificação através de um ofício que apenas transcreve o conteúdo do acto não oferece as mesmas garantias de fidedignidade e segurança jurídica. A eficácia de um acto administrativo (art. 36.º do CPPT) depende da sua notificação regular, e esta não pode ser substituída pela comunicação de uma súmula ou transcrição, por mais fiel que seja.

23. A interpretação que o TCAN faz do art. 39.º, n.º 12, do CPPT é excessivamente literal e restritiva, ignorando os princípios constitucionais e gerais do procedimento administrativo que impõem uma notificação formal e integral do próprio acto decisório.

24. Pelo exposto, o douto Acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento sobre as questões de facto e de direito, devendo ser revogado.»

1.2 A Fazenda Pública não contra-alegou o recurso.

1.3 Tendo verificado a tempestividade do recurso e a legitimidade da Recorrente, a Desembargadora relatora no Tribunal Central Administrativo Norte ordenou a sua remessa ao Supremo Tribunal Administrativo.

1.4 Recebidos neste Supremo Tribunal, os autos foram com vista ao Ministério Público e o Procurador-Geral-Adjunto emitiu parecer no sentido da não admissibilidade do recurso por não se encontrarem reunidos os requisitos de admissão da revista excepcional.

Após referir os termos do recurso e os requisitos de que depende a sua admissão, deixou dito o seguinte:

«[…] no caso não estão verificados os mencionados requisitos ou pressupostos para admissão da Revista, visto o Recorrente se limitar a reproduzir o texto legal, sem que concretamente demonstre que as questões suscitadas imponham a necessidade de uma melhor aplicação do direito, ou em face aos contornos particulares do caso concreto, elas terem vocação «universalista».

7. Para além do que fica dito, as questões que estão em causa não revestem complexidade acima da média e foram decididas, convergentemente pelas instâncias, de uma forma lógica, coerente e que aparentemente não é errada, não havendo uma clara necessidade de reapreciação do aresto recorrido, devendo prevalecer a regra da excepcionalidade da admissão da revista».

1.5 Cumpre apreciar, preliminar e sumariamente, e decidir da admissibilidade do recurso, nos termos do disposto no n.º 6 do art. 285.º do CPPT.

* * *

2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1 DOS PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE DO RECURSO

2.1.1 Em regra, as decisões proferidas em 2.ª instância pelos tribunais centrais administrativos não são susceptíveis de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo; mas, excepcionalmente, tais decisões podem ser objecto de recurso de revista em duas hipóteses: i) quando estiver em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, assuma uma importância fundamental, ou ii) quando a admissão da revista for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito (cf. art. 285.º, n.º 1, do CPPT).

Decorre do texto legal e a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem repetidamente afirmado que se trata de um recurso excepcional, como o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei n.ºs 92/VIII e 93/VIII, considerando-o como uma «válvula de segurança do sistema».

2.1.2 Como a jurisprudência tem vindo a salientar, incumbe ao recorrente alegar e demonstrar esses requisitos, que a questão que coloca ao Supremo Tribunal Administrativo assume uma relevância jurídica ou social de importância fundamental ou que o recurso é claramente necessário para uma melhor aplicação do direito. Ou seja, em ordem à admissão do recurso de revista, a lei não se satisfaz com a invocação da existência de erro de julgamento no acórdão recorrido, devendo o recorrente alegar e demonstrar que se verificam os referidos requisitos de admissibilidade da revista [cf. art. 144.º, n.º 2, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos e art. 639.º, n.ºs 1 e 2, do Código de Processo Civil (CPC), subsidiariamente aplicáveis].

2.1.3 Na interpretação dos conceitos a que o legislador recorre na definição do critério qualitativo de admissibilidade deste recurso, constitui jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal, que «(…) o preenchimento do conceito indeterminado de relevância jurídica fundamental verificar-se-á, designadamente, quando a questão a apreciar seja de elevada complexidade ou, pelo menos, de complexidade jurídica superior ao comum, seja por força da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de um enquadramento normativo especialmente intricado ou da necessidade de concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, ou quando o tratamento da matéria tem suscitado dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina. Já relevância social fundamental verificar-se-á quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode constituir uma orientação para a apreciação de outros casos, ou quando esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio. Por outro lado, a clara necessidade da admissão da revista para melhor aplicação do direito há-de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e consequente necessidade de garantir a uniformização do direito em matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória – nomeadamente por se verificar a divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais e se ter gerado incerteza e instabilidade na sua resolução a impor a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa e tributária como condição para dissipar dúvidas – ou por as instâncias terem tratado a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema» (Cf., por todos, o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 2 de Abril de 2014, proferido no processo n.º 1853/13, disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/aa70d808c531e1d580257cb3003b66fc.).

2.1.4 Vejamos se a revista pode ser admitida quanto às questões que o Recorrente pretende submeter à apreciação deste Supremo Tribunal e que, apesar de não terem sido destacadamente enunciadas – ónus de que o Recorrente se não desincumbiu, o que, por si só, determinaria a não admissão do recurso – podemos alcançar quais sejam.

2.2 O CASO SUB JUDICE

2.2.1 O ora Recorrente, na qualidade de responsável subsidiário, foi chamado por reversão à execução fiscal instaurada contra uma sociedade para cobrança de dívidas à Segurança Social. Estamos em sede de uma reclamação judicial que foi por ele deduzida ao abrigo do disposto no art. 276.º do CPPT contra a decisão da AT que lhe indeferiu o pedido de dispensa de prestação de garantia.

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro julgou essa reclamação improcedente e o Tribunal Central Administrativo Norte, negando provimento ao recurso interposto pelo revertido, confirmou a sentença recorrida.

Esse recurso, no essencial, apreciou as duas questões suscitadas pelo Recorrente: i) erro de julgamento quanto à insuficiente alegação de facto para suportar o pedido de dispensa de prestação de garantia e ii) erro de julgamento quanto à invocada omissão de notificação do despacho que indeferiu o pedido.

Quanto à primeira questão, o Tribunal Central Administrativo Norte considerou que o ora Recorrente não alegou nem provou a factualidade susceptível de integrar os requisitos para que lhe fosse concedida a dispensa de garantia por ele pedida.

Começou por enumerar esses requisitos tal como estabelecidos pelo art. 52.º, n.º 4, da Lei Geral Tributária (LGT): deve o executado que pretenda ser dispensado da prestação da garantia demonstrar, em alternativa, que a prestação da garantia lhe causa prejuízo irreparável ou que é manifesta a falta de meios económicos, revelada pela insuficiência de bens penhoráveis, e, em qualquer dos casos e cumulativamente, demonstrar a inexistência de fortes indícios de que a insuficiência ou inexistência de bens se deveu a actuação dolosa do interessado.

Depois, considerou que o ónus de alegar e provar esses requisitos para a dispensa recai sobre o requerente.

Finalmente, considerando que o requerimento apresentado pelo ora Recorrente não apresentava a alegação factual pertinente, nem estava instruído com a prova necessária, entendeu ser de confirmar a sentença que também assim considerara e, por isso, manteve o indeferimento do pedido.

Mais concretamente, no que se refere à pertinente alegação que pudesse suportar o pedido, o Tribunal Central Administrativo Norte considerou que o ora Recorrente se limitou a invocar que «enfrenta uma fase da vida em que dispõe de escassos recursos económicos», a crise económica mundial, a inflação, a guerra na Ucrânia e a pandemia COVID-19, alegação que, apesar de integrar factos notórios e de conhecimento geral, não esclarecem a concreta situação económica do requerente; mais considerou que se exigia que este alegasse e provasse, nomeadamente, qual a sua situação patrimonial, com identificação dos bens (móveis e imóveis), contas bancárias e respectivos saldos, rendimentos que aufere e encargos que suporta.

O Tribunal Central Administrativo Norte rejeitou o argumento do Recorrente, de que a autorização dada à Segurança Social para analisar os seus elementos contabilísticos (autorização essa que não resulta do probatório que tenha sido usada) deveria ser suficiente, invocando os princípios da colaboração e do inquisitório, pois entendeu que a omissão de alegação dos factos concretos era impeditiva do uso dos poderes inquisitórios pela AT, uma vez que estes se dirigem à busca da prova dos factos alegados e não à descoberta dos próprios factos, bem como entendeu que as bases de dados da Segurança Social não abrangem toda a realidade patrimonial do executado, não incluindo, por exemplo, depósitos bancários de pessoas singulares.

Quanto à segunda questão (da falta de notificação do despacho que indeferiu o pedido), o Tribunal Central Administrativo Norte manteve a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, concluindo pela não verificação do vício invocado.

Embora admitindo que o ofício de notificação remetido ao mandatário do ora Recorrente não foi acompanhado pela cópia do despacho, porque o mesmo ofício continha o exacto teor desse despacho, permitindo ao destinatário conhecer os fundamentos da decisão notificanda (como resulta da petição inicial da reclamação judicial), considerou que não se verifica o invocado vício.

Realçou ainda que sempre poderia o ora Recorrente ter lançado mão da faculdade prevista no artigo 37.º do CPPT para suprir eventual deficiência da notificação e, em qualquer caso, que só constituiria nulidade da notificação a falta de indicação do autor do acto, da sua qualidade, do seu sentido e da sua data, de acordo com o artigo 39.º, n.º 12, do CPPT, sendo que o ofício de notificação continha todos esses elementos legalmente exigíveis.

Vem agora o Executado por reversão interpor recurso excepcional de revista, suscitando, se bem interpretamos a motivação de recurso – e reiterando que o Recorrente não cumpriu com o ónus de as enunciar destacadamente –, duas questões: a primeira, relativa ao ónus de prova para dispensa da prestação de garantia e sua concatenação com os princípios da colaboração e do inquisitório; a segunda, relativa à eficácia da notificação e aos requisitos a que a mesma deve obedecer.

2.2.2 Quanto à primeira questão suscitada, apesar do esforço empreendido pelo Recorrente no sentido de a deslocar para o âmbito do «equilíbrio entre o ónus de alegação e prova que recai sobre o cidadão (art. 52.º, n.º 4, da LGT), por um lado, e os deveres que impendem sobre a Administração à luz dos princípios da colaboração e do inquisitório, por outro», a verdade é que a questão a que as instâncias deram resposta e que motivou o indeferimento do pedido se situa a montante, no domínio da alegação dos factos que poderiam sustentar a dispensa da prestação da garantia.

Na verdade, é àquele que pede dispensa da prestação da garantia que incumbe alegar a factualidade pertinente para que se averigúe da verificação dos requisitos. Só, depois, se for caso disso, se passará a averiguar se foi feita prova desses factos e, na negativa, sobre quem recaía o ónus da sua prova. Como bem concluíram as instâncias, a omissão de alegação dos factos concretos era impeditiva do uso dos poderes inquisitórios pela AT, uma vez que estes se dirigem à busca da prova dos factos alegados e não à descoberta dos próprios factos

O Recorrente, salvo o devido respeito, despreza a questão da alegação da factualidade pertinente e pretende erigir como questão a dirimir a do balanceamento entre o ónus da prova e os princípios da colaboração e do inquisitório (cf. arts. 58.º e 59.º da LGT).

Essa questão, sim, poderia eventualmente assumir relevância jurídica, mas o motivo primeiro por que as instâncias indeferiram o pedido de dispensa foi a da falta de alegação dos factos que poderiam suportar tal pedido. Ora, quanto a esse julgamento, restrito ao caso concreto, não pode falar-se de relevância jurídica nem de erro de julgamento que pudessem fundamentar a admissibilidade do recurso.

Não há, pois, que admitir a revista para conhecimento da primeira questão.

2.2.3 Quanto à segunda questão suscitada, a da ineficácia da notificação por não ter sido acompanhado de cópia do despacho notificando, a argumentação do Recorrente é estritamente formal e desligada das concretas circunstâncias do caso.

Salvo o devido respeito, o Recorrente não atenta na circunstância de que o ofício refere o teor integral desse despacho e dá conhecimento de todos os requisitos cuja omissão poderia justificar a sua nulidade.

Admitindo que “[o] acto administrativo que lesa a esfera jurídica do Recorrente é o despacho do dirigente do IGFSS, de 01.10.2024», não vemos como pode afirmar-se que do mesmo não foi dado conhecimento, na íntegra, ao seu destinatário. A exigência de que esse conhecimento seja dado através de cópia do despacho – «na sua originalidade e forma», nas palavras do Recorrente –, não logra acolhimento no n.º 3 do art. 268.º da Constituição da República Portuguesa, cuja violação o Recorrente invoca. O que a norma constitucional dispõe é que «[o]s actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos».

Não basta esgrimir, em abstracto, que «um ofício que apenas transcreve o conteúdo do acto não oferece as mesmas garantias de fidedignidade e segurança jurídica». A procedência da argumentação do Recorrente exigiria a demonstração de que o ofício não deu conhecimento fiel e integral do despacho ou que de algum modo diminuiu ou dificultou o conhecimento da respectiva fundamentação. Ora, o acórdão recorrido deu como demonstrado que o ofício remetido continha o “exacto teor” da decisão.

Assim, também não vislumbramos motivo para admitir a revista quanto à segunda questão suscitada pelo Recorrente.

2.3 CONCLUSÕES

Preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões:

I - O recurso de revista excepcional previsto no art. 285.º do CPTT visa funcionar como “válvula de segurança” do sistema, sendo admissível apenas se estivermos perante uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental, ou se a admissão do recurso for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

II - Não é de admitir a revista se as questões que o recorrente pretende sujeitar a reapreciação em sede de revista excepcional não assumem a invocada relevância jurídica e se não descortinamos no acórdão recorrido que as mesmas tenham sido tratadas de modo ostensivamente errado ou juridicamente insustentável, a justificar a requerida admissão para melhor aplicação do direito.

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3. DECISÃO
Em face do exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência da formação prevista no n.º 6 do art. 285.º do CPPT, em não admitir o presente recurso.

Custas pelo Recorrente, com dispensa do remanescente da taxa de justiça, uma vez que o recurso não ultrapassou a fase da apreciação preliminar, não é de complexidade superior à média e a conduta processual das partes se situa dentro da normalidade (cf. art. 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais).

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Lisboa, 1 de Outubro de 2025. – Francisco Rothes (relator) – Dulce Neto – Isabel Marques da Silva.