Processo 00244/25.2BEPNF

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

Município ... interpõe recurso jurisdicional em processo cautelar de suspensão de eficácia do acto de revogação do apoio para a operação POSEUR-03-2012-FC-000765, intentado contra o Ministério do Ambiente e Energia, e contra a Comissão Directiva do Programa Acção Climática e Sustentabilidade de acto administrativo, em que o TAF de Penafiel decidiu «Indefere-se o decretamento da providência requerida».

Recorre também o Ministério do Ambiente e Energia, em incidente de actos de execução indevida, no qual «o Tribunal declara a ineficácia dos atos indevidamente praticados pela ADC, designadamente:

(i) o ato de 22-05-2025 que determinou o Cancelamento do Contrato de Financiamento;

(ii) o ato de 18-06-2025, que determinou a compensação de valores;

(iii) tudo com as devidas consequências legais.».

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O Exm.º Procurador-Geral Adjunto foi notificado nos termos do art.º 146º, nº 1, do CPTA, não emitindo parecer.

*

Com legal dispensa de vistos, cumpre decidir.

*

I)

Do recurso sobre o julgamento da providência

O recorrente conclui:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

[

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Os factos, julgados como provados pelo tribunal “a quo”:

A. Em 31-12-2023, o R. tinha 7.459.242,41 € em caixa e depósitos bancários, um activo total de 192.519.197,73 € e apresentava umpatrimónio líquido (isto é, activo superior ao passivo) no valor de 85.605.367,22 € (balanço de 2023 junto em 26-05-2025);

B. Em 2023, o R. teve um resultado líquido positivo de 887.493,11 € (demonstração de resultados de 2023 junta em 26-05-2025);

C. Em 31-12-2024, o R. tinha 2.307.282,05 € em caixa e depósitos bancários, um activo total de 233.753.646,42 € e apresentava um património líquido (isto é, activo superior ao passivo) no valor de 182.699.176,03 € (balanço de 2024 junto em 26-05-2025);

D. Em 2024, o R. teve um resultado líquido negativo de 1.721469,64 € (demonstração

de resultados de 2024 junta em 26-05-2025);

E. Em 04-04-2025, a Comissão Directiva do Programa Acção Climática e Sustentabilidade remeteu ao R. acto com o conteúdo que infra se reproduz (doc. 1 junto com o requerimento inicial):

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

*

A apelação.

Depois de um enquadramento geral sobre o critério de concessão das providências cautelares, o tribunal “a quo” assinalou:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

→ Junção de documentos.

Ambas as partes efectuam junção documental, com alegações e contra-alegações.

Dispõe o art.º 651º, n.º 1 do CPC: “As partes apenas podem juntar documentos às alegações nas situações excecionais a que se refere o artigo 425.º ou no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido na 1.ª instância.”; por sua vez, o art.º 425º do CPC estatui que “Depois do encerramento da discussão só são admitidos, no caso de recurso, os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento.”.

Cfr. Ac. do STJ, de 11-03-2025, proc. n.º 3150/07.9TVPRT.P3.S1: «A junção de documentos na fase de recurso, sendo admitida a título excecional, depende da alegação e da prova pelo interessado nessa junção da impossibilidade de apresentação do documento anteriormente ao recurso e, ter o julgamento de primeira instância introduzido na ação um elemento de novidade que torne necessária a consideração de prova documental adicional.».

Cfr. Ac. deste TCAN, de 24-04-2026, proc. n.º 00386/25.4BEVIS: «A junção de documentos na fase de recurso apenas se pode admitir a título excecional e depende da alegação pelo interessado nessa junção da impossibilidade da sua apresentação em momento anterior ou de ter o

julgamento em primeira instância introduzido na ação um elemento de novidade que torne necessária a consideração de prova documental adicional, como resulta dos art.ºs 651º, n.º 1 e 425º e 423º do CPC (cfr.

v.g. os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 26-09.2012. processo 174/08, do Tribunal da Relação de Lisboa de 08.02.2018, processo 176/14, do Tribunal da relação do Porto de 08.03.2018, processo 4208/16 e do Tribunal da Relação de Coimbra de 18.11.2014, processo 628/13, todos publicados em www.dgsi.pt.».

Por banda do Recorrido Ministério “informação técnica posteriormente prestada pela Agência Portuguesa do Ambiente, I.P: (APA,IP) - cf. doc. 1 anexo - demonstra que o Município faltou deliberadamente à verdade e ao alegar que a licença de descarga estaria “para breve” ou “em análise”, quando na realidade é a “APA não recebeu um pedido de licenciamento de descarga para o sistema de tratamento alvo da candidatura ao POSEUR”.

Trata-se de doc. de 16-06-2025 sobre “breve historial da ETAR de ..., bem como situação atualizada sobre o pedido de licença de rejeição de águas residuais apresentado pela concessionária”, o qual não cumpre requisito da superveniência; a impossibilidade de apresentação anterior não se cogita no caso em apreço pela circunstância de o documento ser objectivamente anterior à decisão impugnada, atenta a data que dele consta como sendo a da sua elaboração; e nada vem alegado a respeito de alguma impossibilidade subjectiva.

Relativamente ao que é junto pelo recorrente, firma que:

96) A conclusão do Tribunal a quo assentou, no essencial, num conjunto de cinco argumentos, um dos quais é o seguinte: "Nada se diz sobre a possibilidade de alienação de parte do seu património para solver a referida dívida. Por outro lado, nada se diz sobre a possibilidade de alienação de parte do seu património para solver a referida dívida. É que o Requerente apresenta uma situação patrimonial francamente positiva, tendo terminado o ano de 2024 com 2.3077.282,05 em caixa. Apresenta um património líquido (ou seja, de ativos superiores ao passivo) de 182.699.176,03 €, bastante superior ao valor em dívida";

97) O referido argumento versa sobre factos que não foram abordados nos articulados das partes, tendo apenas na sua base o balanço e a demonstração de resultados dos anos de 2022, 2023 e 2024 do Recorrente, que foram por este carreados para o Tribunal a quo, no seguimento e em cumprimento de despacho de admissão liminar da providência cautelar, de 15/05/2025;

98) Sucede, porém, que, como explanado em 138 a 178, as conclusões alcançadas pelo Tribunal a quo, no que respeita a este argumento, não se afiguram corretas;

99) Sendo que, para a demonstração dessa incorreção, torna-se necessário proceder à junção dos

seguintes documentos:

a. Ata de reunião de Assembleia Municipal de 26/06/2025 (documento n.º 1);

b. Contrato de abertura de crédito assinado (documento n.º 2);

c. Declaração sobre o visto prévio relativo ao contrato referido em 75 (documento n.º 3);

d. Declaração sobre património imobiliário do Recorrente (documento n.º 4);

e. Prestação de contas do Recorrente relativas a 2024 (documento n.º 5);

f. Relatório técnico (documento n.º 6).

Aponta que “a junção dos referidos documentos tornou-se necessário em virtude do julgamento proferido em 1.ª instância, enquadrando-se na parte final do artigo 651.º, n.º 1, do CPC (aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA).”.

Sem razão.

« No que diz respeito à hipótese de junção de documentos quando esta se torne necessária em virtude do julgamento efectuado em 1ª Instância (cfr.al.c) supra; enquadramento ao abrigo do qual a sociedade recorrente fundamenta a junção de prova documental), o advérbio "apenas", usado no artº.651, nº.1, do C.P.Civil, na redacção da Lei 41/2013, de 26/6, significa que a junção só é possível se a necessidade do documento era imprevisível antes de proferida a decisão na 1ª Instância, isto é, se a decisão da 1ª Instância criar, pela primeira vez, a necessidade de junção de determinado documento. A lei quis, manifestamente, cingir-se aos casos em que, pela fundamentação da sentença ou pelo objecto da condenação, se tornou necessário provar factos com cuja relevância a parte não podia, razoavelmente, contar antes da decisão da 1ª. Instância ser proferida. Por outras palavras, a jurisprudência e doutrina sobre esta matéria não hesita em recusar a junção de documentos visando a prova de factos que já antes da sentença a parte sabia estarem sujeitos a demonstração, mais não podendo servir de pretexto da junção a mera surpresa quanto ao resultado. A junção de documentos às alegações de recurso só poderá ter lugar se a decisão da 1.ª instância criar pela primeira vez a necessidade de junção de determinado documento, quer quando se baseie em meio probatório não oferecido pelas partes, quer quando se funde em regra de direito com cuja aplicação ou interpretação os litigantes não contavam. Se a junção já era necessária (para fundamentar a acção ou a defesa) antes de ser proferida a decisão da 1ª. instância, ela não é permitida. Não a cobre, nem a letra nem o espírito da lei.» - Ac. do STA, de 11-09-2024, proc. n.º 02113/08.1BEPRT.

Como resulta do que o recorrente faz transcrição, o tribunal “a quo” assinalou um déficit alegatório; o próprio recorrente reconhece a existência de “factos que não foram abordados nos articulados das partes”; os documentos são meios de prova; a junção de documentos destina-se a provar factos concretos, oportunamente alegados; a possibilidade de junção de documentos em sede de recurso, tem de ter ainda esta fiel pertinência; não poderá ter como objectivo ou finalidade a prova de factos que não hajam sido alegados.

Assim, determina-se o desentranhamento do que foi junto por recorrente e recorrido, condenando-se - anómalo que é - o recorrente ao pagamento de taxa de justiça de 2 (duas) U´s, e o recorrido no pagamento de 1 (uma) UC.

→ “Nulidade da sentença por excesso de pronúncia e nulidade processual”. Não ocorre.

Neste sentido, como muitos outros, o Ac. deste TCAN, de 04.03.2016, proferido no processo n.º 00728/15.0BEVIS, lendo-se no seu sumário que “[A] alegação e prova da existência do periculum in mora incumbe ao requerente da providência cautelar, não podendo a falta de alegação de factos concretos suscetíveis de o demonstrar ser suprida através de convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial, por corresponder ao incumprimento de um ónus que incumbe em exclusivo ao requerente; nem havendo lugar, nesse caso, à determinação de um período de produção de prova, por o mesmo se revelar inútil ou desprovido de objecto.”.

Cfr. Ac. deste TCAN, de 18/05/2026, proc. n.º 231/26.3BEBRG.CN1:

«É certo, como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, que o suprimento da irregularidade, ou a correção do vício ou da falha do requerimento cautelar «pode, inclusivamente, dizer respeito à formulação do pedido ou à alegação dos factos que servem de causa de pedir», mas, como reconhecem os mesmos autores, comentando o Acórdão do TCA de 19 de janeiro de 2012, proferido no Processo n.º 8318/11, da conjugação da alínea g) do número

3 e do número 5 do artigo 114.º do CPTA não se retira que «seja admissível o convite ao aperfeiçoamento para suprir uma causa de pedir inexistente ou para alterar ou ampliar a causa de pedir invocada, designadamente quando falte no requerimento a indicação dos factos respeitantes ao periculum in mora» - cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª ed., 2021, pp. 985-987.

Os referidos autores estabelecem uma relação entre o regime estabelecido no artigo 114.º e o estabelecido no artigo 87.º do CPTA, relativo ao despacho pré-saneador, que faz, de forma mais clara, a distinção entre as irregularidades, que correspondem à «falta de requisitos legais da petição inicial ou da contestação, ou à falta de um documento que devia ser junto», e as deficiências, que correspondem a «insuficiências ou imprecisões na exposição ou concretização da matéria de facto alegada» - cf. ob. cit., pp 701-702.

Assim, e para os autores citados, é necessário «distinguir entre o convite às partes para corrigir o articulado irregular, isto é, o articulado que não obedece aos requisitos formais, como são os previstos nas alíneas a) a f) e h) e i) do n.º 3 do presente artigo 114.º, que deve entender-se como um poder vinculado, e o convite para corrigir um articulado deficiente, isto é, o articulado que contém imprecisões ou insuficiências na exposição ou na concretização da matéria de facto que constitui a causa de pedir, a que se refere a alínea g) do mesmo n.º 3, que corresponde a um poder não vinculado ou a uma mera faculdade» - cfr. ob. cit., p. 987.

Do exposto resulta evidente que o TAF de Braga, não estava obrigado a convidar a Requerente a aperfeiçoar o seu requerimento inicial, com fundamento na insuficiente concretização da matéria de facto alegada para preencher os requisitos de que depende a concessão da tutela cautelar requerida, não constituindo, por isso, a omissão daquele convite uma nulidade processual passível de invalidar a decisão final da causa.

Aliás, e conforme este Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado reiteradamente, impende sobre o Requerente «o ónus geral de alegação da matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida, nomeadamente, o relativo ao periculum in mora, cabe ao requerente [cfr. arts. 342.º do CC, 114.º, n.º 3, al. g), 118.º e 120.º do CPTA, 365.º, n.º 1, do CPC/2013], bem como o ónus do oferecimento de prova sumária de tais requisitos», não cabendo, pois, ao Tribunal, o dever de promover o suprimento da sua falta - cfr. Ac. do TCAS de 17/12/2019, proferido no âmbito do proc. n.º 620/18.7BEBJA.

O facto de a lei conferir ao juiz a faculdade de convidar o requerente a corrigir eventuais insuficiências na concretização da matéria de facto alegada, se entender que essa correção é útil à decisão da causa, não significa que o juiz se deva substituir à parte no cumprimento dos seus ónus processuais, tanto mais que um eventual convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial apenas serviria para a aclaração da causa de pedir concretamente invocada, e não para a sua alteração ou ampliação.

Também no Ac. do TCAS de 13/04/2023, proferido no âmbito do proc. 2875/22.3BELSB, se entendeu, a respeito do n.º 5 do art.º 114.º do CPTA que, “como assinalam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “o convite para corrigir o articulado deficiente, isto é, o articulado que contém imprecisões ou insuficiências na exposição ou concretização da matéria de facto que constitui a causa de pedir, a que se refere a alínea g) do [n.º 3 do artigo 114.º], que corresponde a um dever não vinculado ou uma mera faculdade (…), o poder do juiz é discricionário e, como tal, o seu não exercício não pode fundar a arguição de nulidade” (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, p. 940).

Donde, a omissão de indicação dos fundamentos do pedido implicará, após a fase dos

articulados, a recusa da tutela cautelar”.

Acrescente-se que a preterição deste convite não constitui, igualmente, violação do dever de gestão processual nos termos do art.º 7.º-A do CPTA, nem tão pouco do princípio da tutela jurisdicional efetiva. É que o dever de gestão processual a cargo do Tribunal não se destina a suprir os próprios ónus de alegação, nos termos do art.º 5.º, n.º 1 do CPC e 114.º, n.º 3 al. g) do CPTA, que sob as partes recaem. E se do incumprimento desses ónus de alegação resulta uma decisão desfavorável às suas pretensões, sibi imputet, mas sem que tal signifique que a sua tutela judicial tenha deixado de estar garantida, o que sucede é que essa tutela foi deficientemente exercida pelos Recorrentes que não cumpriram com a obrigação de alegar de forma consubstanciada e concretizada a matéria factual a partir da qual o Tribunal poderia realizar o juízo a respeito da verificação do periculum in mora.».

→ “Nulidade da sentença por falta de fundamentos”. Não ocorre, a construção da sentença não é viciosa.

«Só existe falta de fundamentação quando ela inexiste, ou a aduzida não permita, de todo, sindicar o decidido, tornando a decisão arbitrária; e já não quando a fundamentação aduzida, ainda que incompleta, errada ou insuficiente, permite operar tal sindicância.» - Ac. RC, de 24-06-2025, proc. n.º 466/21.5T8MBR.C1.

Nem essa nulidade resulta relacionada com queixume de direito à prova.

A iniciativa da prova cabe, em princípio, à parte a quem aproveita o facto dela objecto - e não ao tribunal -, sob pena de não vir a obter uma decisão que lhe seja favorável, uma vez que o juiz julga secundum allegata et probata (art.º 346.º, do CC, e art.º 414.º, do CPC); mas, precisamente, precedendo alegação.

→ De fundo.

O art.º 120º do CPTA enuncia critério de decisão:

- as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.

- a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.

Cfr. Ac. do STA, de 26-09-2024, proc. n.º 01049/23.0BEPRT:

«43. No que tange ao periculum in mora, a lei exige para que este requisito cumulativo se dê como

preenchido que ocorra um fundado receio, de que quando o processo principal chegue ao fim e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada às situações jurídicas envolvidas em litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja porque, essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.

44. Nessa senda, “deve considerar-se que o requisito do periculum in mora se encontra preenchido sempre que os factos concretos alegados pelo requerente permitam perspetivar a criação de uma situação de impossibilidade da restauração natural da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente” -cfr. citando Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª edição, Almedina, 2017, pp. 970-972 (anotação 2. ao art.º 120º).

45. Na aferição deste requisito, como ensina o Senhor Professor Vieira de Andrade, o juiz deve começar por efetuar um juízo de prognose averiguando que efeito útil terá a decisão final a proferir no processo principal em que o requerente cautelar venha a ter ganho de causa, se entretanto se tiver consumado uma situação de facto incompatível com essa sentença, ou por entretanto se terem efetivado prejuízos graves de difícil reparação, que impedem a reintegração especifica da sua esfera jurídica: se concluir pela afirmativa, terá de dar como preenchido este pressuposto basilar.

46. Na síntese da autoria de Abrantes Geraldes, o fundado receio a que a lei se refere é o receio “(…) apoiado em factos que permitam afirmar, com objetividade e distanciamento, a seriedade e atualidade da ameaça e a necessidade de serem adotadas medidas tendentes a evitar o prejuízo. Não bastam, pois, simples dúvidas, conjeturas ou receios meramente subjetivos ou precipitados assentes numa apreciação ligeira da realidade, embora, de acordo com as circunstâncias, nada obste a que a providência seja decretada quando se esteja ainda face a simples ameaças advindas do requerido, ainda não materializadas, mas que permitam razoavelmente supor a sua evolução para efetivas lesões” -Cfr. António dos Santos Abrantes Geraldes, in “Temas da Reforma do Processo Civil”, volume III, 3ª edição, Almedina, pág. 103.

47. Daí que, a aferição dos critérios a atender na apreciação do periculum in mora devem obedecer a um maior rigor na apreciação dos factos integradores de tal requisito visto que a qualificação legal do receio como fundado visa restringir as medidas cautelares, evitando a concessão indiscriminada de proteção meramente cautelar com o risco inerente de obtenção de efeitos que só podem ser obtidos com a segurança e ponderação garantidas pelas ações principais.

48. É apreensível sem dificuldade que o que justifica o fenómeno jurisdicional das providências cautelares é o aludido periculum in mora, por haver casos em que a formação demorada de decisão definitiva expõe o presumido titular do direito a danos irreparáveis.

49. Como se bem se elucida no Acórdão deste STA, de 24/05/18, processo n.º 0311/18, “O periculum in mora constitui o verdadeiro leitmotiv da tutela cautelar, pois é o fundado receio de que a demora na obtenção da decisão no processo principal, causa danos de difícil ou impossível reparação aos interesses perseguidos nesse processo que motiva ou justifica esse tipo de tutela urgente».

50. É sobre o Requerente que impende o ónus de tornar credível a sua posição através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objetivas nas quais sustenta a verificação dos requisitos da providência, não estando o mesmo dispensado de provar os factos integradores dos referidos pressupostos, para o que deve alegar, de forma concreta, a causa petendi em que fundamenta a sua pretensão cautelar (- Cfr. entre outros, Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 14/07/2008 (proc. n.º 0381/08), de 19/11/2008 (proc. n.º 0717/08) e de 22/01/2009 (proc. n.º 06/09)).

51. Todavia, tal não significa que se exija ao requerente em sede cautelar um “esforço titânico” de alegação e prova de factos que consubstanciem o fundado receio de que o processo principal, uma vez decidido, se torne inútil para a defesa dos interesses do requerente, mas exige-se-lhe o ónus de alegar (e provar) de forma concreta a causa petendi em que fundamenta a sua pretensão cautelar, tal como decorre do disposto no artigo 114.º, n.º 3, alínea g) do CPTA, artigo 5.º, n.º 1 do Código de Processo Civil e 342.º do Código Civil, ou seja, de especificar, de forma articulada, os fundamentos do pedido, oferecendo prova sumária da respetiva existência e provar os mesmos.

52. E como se salienta no Acórdão do STA de 16/09/2016 (revista nº 0979/16), “a aferição da bondade desta providência deve metodologicamente começar pela análise dos requisitos ínsitos no n.º 1 do art.º 120º do CPTA - sendo indiferente principiar por qualquer deles; e só no caso de ambos se verificarem passaremos ao cotejo imposto no n.º 2 do artigo” - cfr. no mesmo sentido, Ac. do STA, de 20.05.2017, processo n.º 049/07.

53. A jurisprudência do STA, de que é exemplo o acórdão já citado, proferido em 14/06/2018, na revista nº 0435/18, tem secundado, a propósito do periculum in mora, o seguinte entendimento:

« II - Se o fundado receio de a decisão da ação principal não vir a tempo de dar resposta às pretensões jurídicas envolvidas no litígio porque a evolução da situação, entretanto, a tornou totalmente inútil, verifica-se o periculum in mora na vertente do facto consumado;

III - Se o fundado receio de que durante a pendência da ação principal surjam danos dificilmente reparáveis, porque a reintegração da legalidade não é capaz de os reparar, ou pelo menos de os reparar integralmente, verifica-se periculum in mora na vertente da produção de prejuízos de difícil reparação (…)”».

Assim guiados, vejamos.

Como refere Vieira de Andrade, in Justiça Administrativa, 8ª edição, pág. 348 “o julgador deverá fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por entretanto se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dele deveria beneficiar, que obstem à reintegração específica da sua esfera jurídica”.

Numa primeira hipótese, se se verificarem os demais requisitos para a concessão da providência cautelar, a mesma terá de ser concedida; como refere o Prof. Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 4ª ed.ª, págs. 299 e 300, “desde que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade - é este o sentido a atribuir à expressão facto consumado”.

A alegação do requerente - no que articulou e confrontou o tribunal “a quo”; ao que se deverá atender, e não ao que de novo seja alegado - não projecta tal perspectiva.

Já quanto à vertente de prejuízos de difícil reparação.

O Tribunal tem de convencer-se mediante um juízo de prognose póstuma “de realidade ou próximo da certeza”, e não de “mera probabilidade”, que existe um fundado e actual receio da produção de prejuízos dificilmente reparáveis (ou irreparáveis) para o Requerente se não decretar a providência, só assim se considerando “justificada” a cautela que é solicitada (cfr. Vieira de Andrade, in Justiça Administrativa (Lições), 5.º ed, pág. 298).

É vasta a jurisprudência.

«É ao requerente da providência cautelar que compete demonstrar, segundo o ónus de alegação e de prova que lhe impende por conta do artigo 342.º do Código Civil, o prejuízo derivado da imediata execução do acto suspendendo, devendo, para tal desiderato, invocar factos concretos que levem o Tribunal a concluir que será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação - “periculum in mora” -, atento o previsto no artigo 120.º, n.º 1, do CPTA» - Ac. do TCAS, de 18-06-2025, proc. n.º 460/24.4BESNT.

«Quanto ao periculum in mora, é ónus do requerente alegar e demonstrar os pertinentes factos que permitam a formulação de um juízo sobre o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal.» - Ac. deste TCAN, de 14-01-2022, proc. n.º 01322/21.2BEBRG.

«A alegação do periculum in mora, não se pode cingir uma alegação genérica, insuficiente e conclusiva.» - Ac. do TCAS, de 12-10-2023, proc. n.º 275/23.7BELRA.

«A verificação do preenchimento do periculum in mora tem de fazer-se tendo em conta a alegação e a prova de factos, pelo requerente, que permitam ao julgador, com base numa análise conscienciosa, assente num juízo de razoabilidade, antever que as consequências referidas, verificar-se-ão, com um grau de probabilidade suficiente para fundar a procedência da providência cautelar.» - Ac. deste TCAN, de 30-06-2023, proc. n.º 01295/22.4BEPRT.

A nossa mais alta instância “tem reiteradamente afirmado que há “periculum in mora” quando os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de “prejuízos de difícil reparação” no caso de a providência ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspetiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente (cfr. o recentíssimo acórdão de 28.01.2026, proc. n.º 127/25.6BALSB). (…) É também ponto assente que, de acordo com as regras gerais da distribuição do ónus da prova, incumbe ao requerente da providência alegar e provar factos concretos que permitam perspetivar a criação de uma situação de impossibilidade ou de

difícil reparação da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.” - Ac. do STA, de 12-02-2026, proc. n.º 06970/24.6BELSB.SA1.

«Em cumprimento do ónus de alegação, o requerente da providência cautelar terá de tornar credível a sua posição através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objetivas nas quais sustenta a verificação dos requisitos da providência, não estando desonerado, quer de alegar, quer de fazer a demonstração dos factos integradores dos requisitos em questão - factos essenciais da pretensão -, articulando de modo especificado e concreto tais factos, por não ser idónea uma alegação de forma meramente conclusiva e de direito.» - Ac. do STA, de 26-09-2024, proc. n.º 01670/22.4BEBRG.

«Incumbe à Autora alegar e provar os factos que levem o Tribunal a concluir pela existência de prejuízos irreparáveis para os interesses que defende na ação principal, advindos da execução do ato administrativo cuja suspensão da eficácia se requer.» - Ac. do STA, de 13-03-2025, proc. n.º 012/25.1BALSB.

Intermedia aqui a pretensão do recorrente de que:

13) O Tribunal a quo deveria ter dado como provado os seguintes factos: Facto F

O orçamento do Requerente, para o ano de 2025, em vigor na data de entrada do

requerimento inicial, em termos de receitas, prevê um total de €84.388.600,00, dos quais

€500.000,00 são relativos a comparticipações comunitárias referentes a despesas correntes de projetos cofinanciados, e €36.679.600,00 relativas a comparticipações comunitárias referentes a despesas de capital desses mesmos projetos (alegado nos artigos 115 e 116 do requerimento inicial).

Facto G

O orçamento do Requerente, para o ano de 2025, em vigor na data de entrada do requerimento inicial, em termos de despesa, prevê um total de €84.388.600,00€, dos quais já se encontravam cabimentados €82.625.212,64 e comprometidos €72.714.717,77. (alegado nos artigos 122 e 123 do requerimento inicial).

Facto H

O requerente tem em execução os seguintes projetos cofinanciados por fundos comunitários, com compromissos assumidos para 2025 e anos seguintes:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

(alegado no artigo 132 do requerimento inicial)

14) Os referidos factos estão comprovados por prova documental, concretamente, nas páginas 13 a 23 e anexos 3 a 11 do documento n.º 38 do requerimento inicial, documento este que não foi impugnado pelo Recorrido;

Não precisam, em rigor, de ser aditados.

O tribunal atende não só aos factos provados, mas também aos que sejam adquiridos por acordo e aos que estejam provados plenamente.

É o caso.

Portanto, são aqui também tidos em ponderação do que é aquisição factual. O recorrente aponta de seu contributo:

15) Estes factos relevam para a decisão da causa, em particular, para a decisão da questão da relevância da capacidade orçamental do Recorrente e do impacto que a não suspensão do ato terá no seu funcionamento, impondo que se considere verificado o pressuposto do periculum in mora;

16) Estes factos demonstram que, mesmo admitindo a plenitude de execução orçamental da receita (isto é, que o Recorrente, arrecadará, em 2025, o valor total previsto no orçamento municipal), contrapondo à despesa já cabimentada/comprometida (€82.625.212,64), verifica-se um diferencial positivo de €1.763.387,36;

17) Ou seja, revelam que a situação financeira do Recorrente não teria capacidade para suportar o impacto decorrente da devolução da quantia de €4.254.876,74 exigida pelo Recorrido;

18) Assim não tendo procedido, incorreu o Tribunal a quo em erro de julgamento da matéria de facto;

Mas, não é assim.

Dão um contributo previsional, mas não espelham a “situação financeira do Recorrente”. Nem o próprio orçamento se contém imutável; no quadro plurianual de programação orçamental os limites são vinculativos para o ano do exercício económico do orçamento e indicativos para os restantes, tendo as revisões lugar sempre que se torne necessário incluir e ou anular projetos nele considerados, implicando as adequadas

modificações no orçamento, quando for o caso.

Mesmo o “diferencial positivo de €1.763.387,36” aquém do quantitativo agora querido recuperar no acto suspendendo supera não dita de um periculum in mora; «Não basta a alegação e a demonstração de factos que consubstanciam um prejuízo e que, afinal, justificam o próprio interesse processual da demanda.» - Ac. deste TCAN, de 05-04-2024, proc. n.º 00449/23.0BEVIS.

De entre os argumentos avançados pelo recorrente surge matéria nova não alegada, querendo contrapor à afirmação da sentença de que “nada se diz sobre a possibilidade de alienação de parte do seu património para solver a referida dívida” ou quanto à “margem de endividamento”; mas, nova, não pode ser atendida.

Advém sem bom respaldo para o caso a referência feita na sentença de que “Sem prejuízo da aplicabilidade das garantias previstas na lei processual tributária, durante a tramitação dos procedimentos de execução de obrigações pecuniárias não são admitidos embargos, administrativos ou judiciais, em relação à execução coerciva de atos administrativos.” (art.º 182º, n.º 2, do CPA), quando não é nessa sede que se situa o acto suspendendo; mas não compromete restante constatação de razões.

Presente que “o receio de ocorrência de lesão grave e dificilmente reparável deve ser fundado, ou seja, apoiado em factos que permitam afirmar com objectividade e distanciamento a seriedade e a actualidade da ameaça e a necessidade de serem adoptadas medidas tendentes a evitar o prejuízo” não bastando, pois, “simples dúvidas, conjecturas ou receios meramente subjectivos ou precipitados assentes numa apreciação ligeira da realidade, (…).” Vide Abrantes Geraldes, in “Temas da Reforma do Processo Civil”, vol. III, 3.ª ed., p. 108.

Esse apoio factual não advém.

Claudicando o “periculum in mora”, falha pressuposto cumulativo.

II)

Do recurso sobre o julgamento do incidente

O recorrente conclui:

[

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Contra-alegou o requerente Município, concluindo:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

A decisão recorrida considerou “provados os seguintes factos e ainda as seguintes ocorrências processuais”:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)

O incidente teve lugar apontando o requerente Município a prática pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IP (ADC), de dois actos merecedores da declaração de

ineficácia de actos de execução indevida:

(i) Cancelamento do Contrato de Financiamento (22-05-2025): A ADC cancelou o contrato de financiamento reembolsável "EQ BEI PT2020 - Autarquias", celebrado com o Município, cujo objetivo era financiar parcialmente a contrapartida nacional da operação de Ampliação e Reabilitação da ETAR da ..., no âmbito do Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência dos Recursos. Na sequência desse cancelamento, o Município foi notificado para devolver, até 15-07-2025, o montante de 402.816,11 €, correspondente a 397.081,96 € de capital e 5.734,15 € de juros, conforme previsto no plano de reembolso contratual.

(ii) Compensação de Valores (18-06-2025): A ADC procedeu à compensação de 36.055,15€ que o Município tinha a receber no âmbito da operação NORTE-04-2316-FEDER-000408, aplicando esse valor ao pagamento da quantia de 4.254.876,74€ exigida pela deliberação suspendenda.

Determina o art.º 128º do CPTA que:

«1 - Quando seja requerida a suspensão da eficácia de um ato administrativo, a entidade administrativa e os beneficiários do ato não podem, após a citação, iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante remessa ao tribunal de resolução fundamentada na pendência do processo cautelar, reconhecer que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.

2 - Sem prejuízo do previsto na parte final do número anterior, deve a entidade citada impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do ato.

3 - Considera-se indevida a execução quando falte a resolução prevista no n. 2 1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta.

4- O interessado pode requerer ao tribunal onde penda o processo de suspensão da eficácia, até ao trânsito em julgado da sua decisão, a declaração de ineficácia dos atos de execução indevida.».

O tribunal “a quo” julgou que:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

[

Interesse e utilidade são patentes, como a decisão recorrida mostra; com a censura do recorrente, mas sem argumento que sobreponha ao bem evidenciado.

O recorrente tem-se como parte ilegítima no presente incidente.

Mas não o é, já que indubitavelmente o requerente tem como objecto do incidente actos que vê como de execução do acto suspendendo, pelo que o recorrente, autor da prática desse acto, surge como parte interessada quanto à eficácia da sua execução.

Não é por serem actos executados por terceiro que deixam de ser actos de execução. O que acontece é que não são actos de execução.

«Os atos de execução são considerados como aqueles que põem em prática um ato administrativo anterior potencialmente lesivo, dotado de eficácia externa e suscetível de definir a situação jurídica do caso concreto, nada acrescentando nem retirando, em princípio a esse ato, mantendo na ordem jurídica a resolução individual e concreta já definida por ato administrativo anterior.» - Ac. deste TAN, de 23-11-2018, proc. nº 01058/15.BEBRG.

Nenhum dos indicados actos se limita a ser mera concretização da decisão administrativa primária.

Impõe-se, pois, revogar o decidido.

*

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em:

I) negar provimento ao recurso do Município;

- custas: por este.

II) conceder provimento ao recurso do Ministério, revogando o decido quanto ao incidente;

- custas: pelo recorrido Município. Porto, 15 de Julho de 2026.

[Luís Migueis Garcia]

[Alexandra Alendouro]

[Celestina Caeiro Castanheira]