Processo 075/26.2BALSB-A

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I - RELATÓRIO

A..., SA, veio interpor o presente processo cautelar contra o Conselho de Ministros e a B..., SA [B...], indicando como contra-interessados - e para além da B... quanto aos pedidos de suspensão da eficácia dos actos que qualifica como actos administrativos - o IAPMEI - Agência para a Competitividade e Inovação, IP [IAPMEI] e a Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal, EPE [AICEP (EPE)], e no qual peticionou o seguinte:

“a) Ser suspensa a eficácia, com as legais consequências, do ato que atribui à B... o direito de uso privativo para ocupação da área alegadamente do domínio público referida na subalínea i) da alínea b) do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 52/2026, contido nesta disposição e ainda no artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 52/2026;

b) Ser suspensa a eficácia, com as legais consequências, do ato que afeta à concessão das B... as infraestruturas hidráulicas de captação de água do mar, contido nos artigos 4.º, n.º 1, alínea b), e 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 52/2026; e

c) Ser suspensa a eficácia, com as legais consequências, da disposição regulamentar constante do Anexo II do Programa da Orla Costeira de Espichel-Odeceixe, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 87-A/2022, de 4 de outubro, e retificado pela Declaração de Retificação n.º 26/2022, de 17 de outubro; 
d) Ser suspensa a eficácia da determinação, caso se entenda que a mesma configura um ato administrativo, da cessão ou transmissão forçada, prevista no artigo 14.º-A, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 171/2001, aditado pelo Decreto-Lei n.º 52/2026, do direito de superfície, de que é titular a Demandante, sobre o prédio sito no lugar, freguesia e concelho ..., descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o número ...32, da referida freguesia e inscrito na respetiva matriz predial sob o artigo ...2;

e) Quando assim não se entenda, devem, subsidiariamente, ser o Estado português e a B... intimados a absterem-se de adotar quaisquer condutas, jurídicas e materiais, ao abrigo do disposto nos artigos 1.º, 4.º, n.º 1, e 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 52/2026, bem como ao abrigo da disposição regulamentar constante do Anexo II do Programa da Orla Costeira de Espichel-Odeceixe, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 87-A/2022, de 4 de outubro, e retificado pela Declaração de Retificação n.º 26/2022, de 17 de outubro; e ainda

f) Serem o Estado português e a B... intimados a absterem-se de quaisquer condutas, jurídicas e materiais, ao abrigo dos artigos 14.º, n.º 2, e 14.º-A, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 171/2001, suscetíveis de afetar o direito de superfície, de que é titular a Demandante, sobre o prédio, de que o IAPMEI é proprietário, sito no lugar, freguesia e concelho ..., descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o número ...32, da referida freguesia e inscrito na respetiva matriz predial sob o artigo 62.”.

Por despacho proferido em 18.5.2026 foi admitido o requerimento inicial e ordenada a citação das entidades requeridas e dos contra-interessados e, nessa sequência, foram citados o Conselho de Ministros, a B..., o IAPMEI e a AICEP (EPE).

A AICEP apresentou oposição na qual arguiu a sua ilegitimidade, pugnando pela sua absolvição da instância.

Notificada dessa oposição, a requerente veio solicitar, em 5.6.2026, que se considere aperfeiçoado o requerimento inicial, ordenando-se a citação da C... SA [C...] ou, assim não se entendendo, a emissão de convite ao aperfeiçoamento para que possa proceder à correção da indicação da contra-interessada no requerimento inicial.

O Conselho de Ministros também apresentou oposição na qual concluiu no sentido dos pedidos cautelares serem julgados improcedentes.

A B... igualmente apresentou oposição e no final da mesma solicitou que as providência requeridas sejam julgadas improcedentes.

Em 2.7.2026 foi proferido despacho a determinar a citação do Ministério Público, enquanto representante do Estado Português para, querendo, deduzir oposição relativamente aos pedidos de intimação deduzidos a título subsidiário no presente processo cautelar, sob as alíneas e) e f).

O Estado Português deduziu oposição na qual solicitou o seguinte:

“a) declarar a nulidade do despacho com data de 02.07.2026, e a sua igual ilegalidade, pelo qual foi determinada oficiosamente a citação do Ministério Público enquanto representante do Estado Português, para, querendo deduzir oposição relativamente aos pedidos de intimação, e bem como de declarar a nulidade do consequente acto de citação.

b) julgar procedente a excepção dilatória de incompetência, em razão da hierarquia, do Supremo Tribunal Administrativo, para conhecer dos pedidos formulados contra o Estado Português.

c) julgar procedente a excepção dilatória de ilegitimidade processual passiva do Estado Português.

d) na eventualidade de assim não se entender, sempre serão de julgar improcedentes, e de indeferir, as providencias cautelares na parte respeitante ao requerimento de intimação formulado contra o Estado Português, e tudo com as legais consequências”.

Em 21.7.2026 foi proferido despacho do qual consta nomeadamente o seguinte:

“II - Notifique a requerente para se pronunciar, querendo (…) sobre as seguintes questões:

a) Nulidade do despacho de 2.7.2026 e da citação do Ministério Público enquanto representante do Estado Português, suscitada por este na respectiva oposição;

b) Incompetência material deste STA para conhecer dos pedidos de suspensão da eficácia dos arts. 1º, als. b) e c), 4º n.º 1 e 5º n.º 1, do DL 52/2026, de 16/2, e do art. 14º-A n.º 1, do DL 171/2001, de 25/2, na redacção dada pelo citado DL 52/2026, por os mesmos não se reconduzirem a actos administrativos, antes se traduzido em normas legais, questão suscitada pelo Conselho de Ministros (cfr. maxime artigos 1º, 14º, 51º, 62º a 72º, 89º, 189º, 191º e 195º, da respectiva oposição) e pela B..., SA (cfr. maxime os artigos 121º a 142º, 150º, 151º e 170º, da respectiva oposição), à qual aderiu o Estado Português (cfr. maxime os artigos 19º e 20º, da respectiva oposição);

c) Incompetência em razão da hierarquia, suscitada pelo Estado Português na respectiva oposição;

d) Ilegitimidade passiva suscitada pela Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal, EPE, na respectiva oposição;

e) Falta de provisoriedade dos pedidos de intimação, suscitada pelo Conselho de Ministros nos artigos 21º, 162º e 198º, da respectiva oposição;

(…) III - Notifique a requerente para se pronunciar, querendo (...), sobre as seguintes questões:

a) Eventual incompetência em razão da hierarquia do STA para apreciar os pedidos de intimação formulados a título subsidiário, sob as alíneas e) e f), contra o Estado Português e a B..., SA, já que, por um lado, não estará em causa uma situação de cumulação de pedidos (entre os pedidos de suspensão da eficácia e os de intimação), mas de coligação (cfr. art. 21º n.º 1, a contrario, do CPTA, e art. 24º n.º 1, al. e), a contrario, do ETAF), e, por outro lado, os pedidos de intimação são deduzidos contra entidades distintas das elencadas no art. 24º n.º 1, al. a), do ETAF;

b) Não procedendo a excepção referida no ponto II, alínea c), e no ponto III, alínea a), a eventualidade de não se dar por verificado o requisito do fumus bonis iuris quanto aos pedidos de intimação por se verificar a existência de circunstância que obsta ao conhecimento do mérito na acção principal, concretamente a falta de interesse em agir da ora requerente, pois:

- do disposto no art. 37º n.º 1, al. c), conjugado com o art. 39º n.º 2, ambos do CPTA, decorre que, nas acções administrativas que visam a condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo, o autor tem de demonstrar que é provável a emissão de um acto lesivo e que a utilização dessa via se mostra imprescindível, o que não ocorrerá in casu;

- do disposto no art. 37º n.º 1, al. h), conjugado com o art. 39º n.º 1, ambos do CPTA, decorre que, nas acções administrativas que visam a condenação da Administração à abstenção de operações materiais ou de actos jurídicos (que não actos administrativos), o autor tem de demonstrar a necessidade de solicitar ao tribunal a providência judiciária, o que não ocorrerá in casu;

c) Eventual falta de legitimidade da contra-interessada IAPMEI, IP, a qual poderá ser co-interessada, mas não contra-interessada no presente litígio (pois não se poderá considerar que a adopção da providência cautelar possa diretamente prejudicá-la).

(…) IV - Quanto ao pedido formulado sob a alínea b) [suspensão da eficácia do acto que afecta à concessão as infra-estruturas hidráulicas de captação de água do mar], notifique a requerente para, no prazo de 10 (dez) dias (…), esclarecer se, quando refere que esse acto está contido nomeadamente no artigo “4º, n.º 1, alínea b) (…), do Decreto-Lei n.º 52/2026” (sublinhado e sombreado nossos), pretendia dizer no artigo “4º, n.º 1, alínea c) (…), do Decreto-Lei n.º 52/2026” (sublinhado e sombreado nossos), com a cominação de que, nada dizendo nesse prazo, assim será entendido (cfr. art. 146º n.º 1, do CPC).

(…) V - Quanto ao pedido formulado sob a alínea c) [suspensão da eficácia da disposição regulamentar constante do Anexo II, do Programa da Orla Costeira de Espichel-Odeceixe], notifique a requerente para, no prazo de 10 (dez) dias (…), esclarecer se esse pedido de suspensão da eficácia da norma regulamentar em questão é formulado com efeitos circunscritos ao seu caso, atento o estatuído no art. 130º n.ºs 1 e 2, do CPTA, com a cominação de que, nada dizendo nesse prazo, assim será entendido (cfr. também neste sentido, artigo 148º, da oposição do Conselho de Ministros). (…)”.

Na sequência da notificação deste despacho, a requerente apresentou em 6.8.2026 requerimento no qual referiu, em síntese, nomeadamente o seguinte:

- face às considerações expendidas no despacho 21.7.2026, ponto III, alínea a), conforma-se com a absolvição das entidades requeridas da instância, por incompetência em razão da hierarquia, quanto aos pedidos formulados a título subsidiário, sob as alíneas e) e f), ficando prejudicado o conhecimento da questão relativa à falta de interesse em agir, bem como das questões invocadas pelo Estado Português na sua oposição e da questão da falta de provisoriedade dos pedidos de intimação suscitada pelo Conselho de Ministros na sua oposição;

- quanto à questão da eventual falta de legitimidade do contra-interessado IAPMEI, a sua preocupação foi a de procurar assegurar que todas as entidades potencialmente afectadas pelos actos suspendendo figurassem nos autos, mas oferece o merecimentos dos autos quanto a uma diferente avaliação desta questão pelo Tribunal;

- no que respeita aos pedidos de suspensão da eficácia dos arts. 1º, als. b) e c), 4º n.º 1 e 5º n.º 1, do DL 52/2026, de 16/2, e do art. 14º-A n.º 1, do DL 171/2001, de 25/2, na redacção dada pelo citado DL 52/2026, argumenta que os mesmos têm a natureza de actos administrativos, o que decorre com toda a clareza de os mesmos serem actos aplicativos de regimes jurídicos contidos em actos legislativos em sentido material, isto é, com carácter normativo;

- como mencionado no requerimento de 5.6.2026, reconhece a existência de um lapso na identificação da AICEP (EPE), determinativo da sua absolvição da instância, por ilegitimidade passiva;

- deve entender-se, nos termos do art. 146º n.º 1, do CPC, que o pedido formulado na alínea b), do requerimento inicial, refere-se efectivamente, entre o mais, ao “artigo 4º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 52/2026, como corretamente identificado no Despacho sob resposta”;

- deve entender-se que o pedido de suspensão da eficácia da norma regulamentar constante do Anexo II, do Programa da Orla Costeira de Espichel-Odeceixe, é formulado com efeitos circunscritos ao caso em análise, nos termos previstos no art. 130º n.º 1, do CPTA.

Em 19.9.2026 foi proferido despacho do qual consta nomeadamente o seguinte:

«No final do requerimento inicial a requerente peticiona a suspensão da eficácia dos seguintes actos (que qualifica como actos administrativos), tendo já em conta a rectificação feita na sequência do despacho de 21.7.2026, ponto IV:

“a) Ser suspensa a eficácia, com as legais consequências, do ato que atribui à B... o direito de uso privativo para ocupação da área alegadamente do domínio público referida na subalínea i) da alínea b) do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 52/2026, contido nesta disposição e ainda no artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 52/2026;

b) Ser suspensa a eficácia, com as legais consequências, do ato que afeta à concessão das B... as infraestruturas hidráulicas de captação de água do mar, contido nos artigos 4.º, n.º 1, alínea c), e 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 52/2026; e (…)

d) Ser suspensa a eficácia da determinação, caso se entenda que a mesma configura um ato administrativo, da cessão ou transmissão forçada, prevista no artigo 14.º-A, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 171/2001, aditado pelo Decreto-Lei n.º 52/2026, do direito de superfície, de que é titular a Demandante, sobre o prédio sito no lugar, freguesia e concelho ..., descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o número ...32, da referida freguesia e inscrito na respetiva matriz predial sob o artigo ...2. (…)”.

Nestes pedidos não consta o pedido de suspensão da eficácia do acto de atribuição à D... do direito a proceder de forma privativa à captação da água do mar e rejeição dos efluentes, contido nos arts. 1º n.º 1, al. b), ponto ii), e 4º n.º 1, al. b), ambos do DL 52/2026, de 16/2, conduta que aparenta estar em sintonia com o referido no artigo 77º, do requerimento inicial, e no parágrafo 38º, do requerimento apresentado em 6.8.2026, na sequência do despacho de 21.7.2026.

A verdade, no entanto, é que do alegado maxime nos artigos 4º a 6º, 26º, parte final, 27º, ponto i), 51º, 62º, 66º, 71º, al. a), ponto ii) [e epígrafe que antecede este artigo], 102º a 107º e 120º, do requerimento inicial, parece resultar que a requerente também pretende que seja decretada a suspensão da eficácia desse acto (que a mesma qualifica como acto administrativo).

E tal conclusão é corroborada pelo referido nos parágrafos 14, 15, 20 [e epígrafe que antecede este parágrafo, sob a alínea b) (final da pág. 5)] e 21, do requerimento apresentado em 6.8.2026, na sequência do despacho de 21.7.2026.

Nestes termos, notifique a requerente para (…) esclarecer se também pretende a suspensão da eficácia do acto de atribuição à D... do direito a proceder de forma privativa à captação da água do mar e rejeição dos efluentes, contido nos arts. 1º n.º 1, al. b), ponto ii), e 4º n.º 1, al. b), ambos do DL 52/2026, de 16/2, com a cominação de que, nada dizendo nesse prazo, será entendido que não pretende tal suspensão, atentos os pedidos que formulou no final do requerimento inicial.».

Na sequência da notificação deste despacho, a requerente apresentou requerimento no qual esclarece - lamentando a menor clareza com que se terá exprimido no requerimento inicial e na resposta dada ao despacho de 21.7.2026 - que não pretende, nem requereu, a suspensão do acto de atribuição à D... do direito a proceder de forma privativa à captação da água do mar e rejeição dos efluentes, contido nos arts. 1º n.º 1, al. b), ponto ii), e 4º n.º 1, al. b), ambos do DL 52/2026, de 16/2.

As questões que cumpre apreciar resumem-se, em suma, em determinar se:

A) - o despacho de 2.7.2026 padece de nulidade e ilegalidade e se a citação do Ministério Público enquanto representante do Estado Português é nula;

B) - o STA é incompetente em razão da matéria para conhecer dos pedidos de suspensão da eficácia formulados sob as alíneas a), b) e d), isto é, dos actos contidos nos arts. 1º, al. b), ponto i), 4º n.º 1, als. a) e c), e 5º n.º 1, do DL 52/2026, de 16/2, e no art. 14º-A n.º 1, do DL 171/2001, de 25/2, na redacção dada pelo citado DL 52/2026;

C) - o STA é incompetente em razão da hierarquia para apreciar os pedidos de intimação formulados sob as alíneas e) e f) contra o Estado Português e a B...;

D) - os contra-interessados IAPMEI e AICEP (EPE) são parte ilegítima e se é (ou não) de deferir o requerimento de 5.6.2026;

E) - se verificam os pressupostos para o decretamento do(s) pedido(s) cautelar(es) cujo conhecimento não ficou prejudicado pela solução dada às questões anteriormente enunciadas.

II - FUNDAMENTAÇÃO

Com interesse para a decisão encontra-se provada a seguinte factualidade: 
1) Por escritura pública outorgada em 11 de Dezembro de 1987, o Gabinete da Área de Sines, na qualidade de proprietário, constituiu a favor da Electricidade de Portugal - Empresa Pública, mais tarde designada E... SA, e F..., SA, um direito de superfície sobre o prédio urbano sito em ..., no lugar, freguesia e concelho ..., descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o n.º ...90, da referida freguesia, inscrito na matriz predial urbana sob o artigo ...03, da mesma freguesia, pelo prazo de 40 anos contados do dia 1 de agosto de 1980 e demais termos e condições referidos no texto do respetivo título, tendo por objeto a construção e manutenção de uma central termoeléctrica a carvão, incluindo todas as instalações, equipamentos acessórios e complementares e um depósito, destinados aquela à produção de energia eléctrica e este ao armazenamento de cinzas (cfr. Doc. n.º 4, junto com o requerimento inicial, e acordo).

2) Por escritura outorgada em 20 de Abril de 1993, outorgada entre o Gabinete da Área de Sines e a E... SA, foi ampliada a área e alterado o objeto do direito de superfície e o cânon superficiário e, grosso modo, o direito de superfície passou a ter por objeto a construção e manutenção da referida central termoeléctrica a carvão, incluindo todas as instalações e equipamentos acessórios e complementares e infra-estruturas destinadas ao funcionamento do sistema de refrigeração, passando a abranger o prédio rústico denominado “Herdade ... ou Herdade ... de ...”, sito no lugar, freguesia e concelho ..., descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o número ...32, da referida freguesia, inscrito na matriz predial urbana sob o artigo ...2, da mesma freguesia (cfr. Doc. n.º 5, junto com o requerimento inicial, e acordo).

3) Com a extinção do Gabinete da Área de Sines, a propriedade dos prédios descritos em 1) e 2) foi integrada no domínio privado do Estado e transferida para o IAPMEI (cfr. Docs. n.ºs 13 e 14, juntos com o requerimento inicial, e acordo).

4) Por efeito de cisão, prevista na deliberação de 18 de Agosto de 1994 tomada, na sequência do DL 7/91, de 8/1, e do DL 131/94, de 19/5, pela Assembleia Geral da F..., SA, os direitos de superfície mencionados em 1) e 2) transitaram do património desta sociedade para a sociedade G..., SA, actualmente denominada A..., SA (cfr. Doc. n.º 6, junto com o requerimento inicial, e acordo).

5) Por carta de 23 de Julho de 2007, a A..., SA, solicitou à H... nos termos do n.º 3 da cláusula 2ª, do documento complementar do contrato de constituição do direito de superfície estabelecido em 11.12.1987 e do seu aditamento de 20.4.1993, a prorrogação do direito de superfície por igual período de 40 anos, ou seja, até 31 de Julho de 2060, prorrogação que foi aceite pela C... (nova denominação da H... a partir de Outubro de 2007) por carta de 2 de Outubro de 2007 (cfr. Docs. n.ºs 7 e 8, juntos com o requerimento inicial, e acordo).

6) A transmissão do direito de superfície da F..., S.A., para a A..., SA, não foi devidamente formalizada aquando da cisão referida em 4), designadamente no que respeita à titulação em si, com a identificação do património transferido, bem como no que respeita ao registo predial, identificação e composição do prédio, objecto e áreas do direito de superfície (cfr. Doc. n.º 6, junto com o requerimento inicial, e acordo).

7) Face ao referido em 6), e por escritura pública de 7 de Abril de 2017, a A..., SA, invocou a usucapião para justificar o seu direito de superfície sobre o prédio, de que o IAPMEI é proprietário, descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o n.º ...90, da freguesia ..., onde foi construída e explorada a Central ... (cfr. Doc. n.º 9, junto com o requerimento inicial, e acordo).

8) Face ao referido em 6), e por escritura pública de 24 de Julho de 2024, a A..., SA, invocou a usucapião para justificar o seu direito de superfície sobre o prédio, de que o IAPMEI é proprietário, sito no lugar, freguesia e concelho ..., descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o número ...32, da referida freguesia, constituído pelo prazo inicial de 40 anos, com termo em 1.8.2020, prorrogado por um período adicional de 40 anos, com termo em 31.7.2060, e tendo por objecto a construção e manutenção nomeadamente de infra-estruturas destinadas ao funcionamento do sistema de refrigeração da Central Termoeléctrica de Sines e de condutas de ligação entre infra-estruturas de refrigeração e captação e rejeição de água, (cfr. Doc. n.º 10, junto com o requerimento inicial, e acordo).

9) Por escritura pública outorgada em 3 de Fevereiro de 2025, o IAPMEI - representado pela C... - constituiu a favor da A..., SA, que aceitou, um direito de superfície sobre o prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o n.º ...90, da freguesia ..., inscrito na matriz predial urbana sob o artigo ...03, da freguesia ..., com a área total de 1.247.454 m2, com término em 31.7.2060, tendo as partes acordado fazer retroagir os efeitos do mesmo a 1.8.2020 - data em que caducou o registo do direito de superfície inscrito a favor da A..., SA, na sequência da escritura de justificação de 7.4.2017, descrita em 7) -, ou seja, prorrogando a validade do direito de superfície inicial, referido em 1), que se manteve de forma contínua e ininterrupta sobre o prédio, o qual foi actualizado em conteúdo e consiste e tem por objecto a faculdade de construção e manutenção nomeadamente de uma central termoeléctrica a carvão, incluindo todas as instalações e equipamentos acessórios e complementares e de um depósito, destinada aquela à produção de energia eléctrica e este a um armazenamento de cinzas ("Central Termoelétrica de Sines"), e obras, infra-estruturas e edifícios relacionados com o desenvolvimento de atividades de descarbonização e transição energética (cfr. Doc. n.

º 11, junto com o requerimento inicial, e acordo).

10) De igual modo, por escritura pública celebrada em 3 de Fevereiro de 2025, o IAPMEI - representado pela C... -, na sequência da escritura de justificação mencionada em 8), reconheceu o direito de superfície de que a A..., SA, é titular sobre o prédio rústico descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o número ...32, declarando conhecer e aceitar os termos e condições contratuais que regulam o referido direito, conforme descritas em 2) e 8) (cfr. Doc. n.º 12, junto com o requerimento inicial, e acordo).

11) Os mencionados direitos de superfície encontram-se registados a favor da requerente (cfr. Docs. n.ºs 13 e 14, juntos com o requerimento inicial, e acordo).

12) Em 4 de Outubro de 2022, foi publicada no Diário da República, 1ª Série - n.º 192, 1º Suplemento, a Resolução do Conselho de Ministros 87-A/2022, da qual se extrai nomeadamente o seguinte:

«Nos termos do n.º 1 do artigo 51.º do Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, na sua redação atual, e da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 - Aprovar o Programa da Orla Costeira de Espichel-Odeceixe (POC-EO), cujas diretivas e modelo

territorial constituem, respetivamente, os anexos I e II à presente resolução e da qual fazem parte integrante, sendo disponibilizados no Sistema Nacional de Informação Territorial e no sítio na Internet da Agência Portuguesa do Ambiente, I. P. (APA, I. P.).

(…)

ANEXO I 
(a que se refere o n.º 1)

Programa da Orla Costeira de Espichel-Odeceixe

1 - Introdução

1.1 - Enquadramento legal

(…)

1.4 - Conteúdo documental

O POC-EO estabelece as diretivas para a proteção e valorização de recursos e valores naturais e define normas gerais, específicas e de gestão das praias, bem como as peças gráficas necessárias à representação da respetiva expressão territorial. O POC -EO é composto por: 
a) Diretivas;

b) Modelo territorial, que apresenta a expressão gráfica territorial das diretivas.

(…)

3 - Modelo territorial 
3.1 - Estrutura do modelo territorial

(…)

Considerando a estratégia de atuação do POC-EO e atendendo ao seu quadro normativo de atuação, o modelo territorial está estruturado em (Figura 8): 
i) Componentes Fundamentais - nas quais é feita a espacialização dos regimes de proteção e de salvaguarda, que se concretizam através de Normas Específicas que estabelecem as atividades interditas, condicionadas e permitidas nas áreas abrangidas pelos regimes; 
(…)

c) Salvaguarda e gestão do domínio hídrico - concretizado através da espacialização da Margem, demarcada de acordo com o estabelecido na Lei da Titularidade dos Recursos Hídricos e na Lei da Água, abrangendo ainda os terrenos considerados públicos no âmbito de procedimentos de delimitação do domínio público hídrico, considerando o regime aplicável e a importância que tem no acesso ao litoral, na valorização da orla costeira e na prevenção do risco, e da identificação e classificação das Praias Marítimas, e da Zona Reservada, demarcada de acordo com o estabelecido no Regime Jurídico de Proteção das Albufeiras de Águas Públicas.

(…) 
3.2.1. - Zona Marítima de Proteção

(…)

Margem 
Nos termos da Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro, na sua redação atual, que estabelece a titularidade dos recursos hídricos, a margem corresponde à faixa de terreno contígua ou sobranceira à linha que delimita o leito das águas com a largura legalmente estabelecida, integrando a margem das águas do mar, bem como a margem das restantes águas navegáveis ou flutuáveis, abrangendo ainda os terrenos considerados públicos no âmbito de procedimentos de delimitação do domínio público hídrico.

Relativamente à demarcação apresentada, no modelo territorial, cumpre ressalvar que a mesma foi estimada com base na informação geográfica disponível e nos critérios técnicos aprovados pela Portaria 204/2016, de 25 de julho, o que não inviabiliza a sua definição por procedimento próprio de delimitação do domínio público hídrico nos termos fixados no artigo 17.º da Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro, na sua atual redação, no Decreto Lei n.º 353/2007, de 26 de outubro, e, ainda, na Portaria n.º 931/2010, de 20 de setembro.

(…) 
4 - Normas

Organização do quadro normativo 
(…)

As normas definidas são agrupadas em três tipologias, consoante o seu conteúdo e finalidade:

Normas gerais (NG): (…)

Normas específicas (NE):

Têm natureza dispositiva, pois estabelecem as ações permitidas, condicionadas ou interditas, que concretizam os regimes de salvaguarda do POC-EO, e o seu conteúdo destina-se a ser transposto diretamente para os instrumentos de gestão territorial, nomeadamente para os planos territoriais, quando condicionem a ocupação uso e transformação do solo. (…)

4.2 - Normas específicas 
(…)

4.2.2.3 - Margem

NE 21 - Na Margem são permitidas as seguintes ações e atividades, mediante autorização das entidades competentes: 
a) As atividades e infraestruturas portuárias bem como as que sejam compatíveis com estas, quando em áreas sob a jurisdição da Administração dos Portos de Setúbal e de Sesimbra e da Administração dos Portos de Sines e do Algarve;

b) Edificações e infraestruturas previstas nos Planos de Intervenção nas Praias e núcleos piscatórios e de recreio náutico;

c) Infraestruturas e instalações associadas ao desenvolvimento da Zona Industrial e Logística de Sines;

d) Obras de reconstrução quando seja possível identificar no local a estrutura da edificação, alteração e conservação;

e) Extração, mobilização ou deposição de sedimentos visando a proteção costeira, a proteção de arribas ou o reforço dos cordões dunares;

f) Obras de proteção costeira; (…)

NE 22 - Na Margem, os equipamentos ou construções existentes que não tenham sido legalmente edificados devem ser demolidos, salvo: (…)

NE 23 - Na Margem, a legalização de edificações previstas na NE 22 fora dos perímetros urbanos apenas deve ocorrer para fins de utilização pública e para usos próprios da orla costeira.

NE 24 - Na Margem são interditas as seguintes atividades:

a) Realização de operações de loteamento, obras de urbanização, construção e ampliação, exceto:

(…) 
ANEXO II

(a que se refere o n.º 1)

».

13) Em 17 de Outubro de 2022, foi publicada no Diário da República, 1ª Série - n.º 200, a Declaração de Rectificação n.º 26/2022, da qual se extrai nomeadamente o seguinte:

«Sumário: Retifica a Resolução do Conselho de Ministros n.º 87-A/2022, de 4 de outubro, que aprova o Programa da Orla Costeira de Espichel-Odeceixe.

Nos termos das disposições da alínea f) do n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 20/2021, de 15 de março, conjugadas com o disposto no n.º 1 do artigo 12.º do Regulamento de Publicação de Atos no Diário da República, aprovado pelo Despacho Normativo n.º 15/2016, de 21 de dezembro, e do artigo 5.º da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro, alterada e republicada pela Lei n.º 43/2014, de 11 de julho, declara-se que a Resolução do Conselho de Ministros n.º 87-A/2022, de 4 de outubro, publicada no Diário da República, 1.ª série, n.º 192, suplemento, de 4 de outubro de 2022, saiu com as seguintes inexatidões, que, mediante declaração da entidade emitente, assim se retificam:

No anexo II, onde se lê:

ANEXO II 
(a que se refere o n.º 1)

deve ler -se:

ANEXO II 
(a que se refere o n.º 1)

».

14) Em 16 de Fevereiro de 2026, foi publicado no Diário da República, 1ª Série - n.º 32, o Decreto-Lei 52/2026, do qual se extrai nomeadamente o seguinte:

«Sumário: Altera o Decreto-Lei n.º 171/2001, de 25 de maio, que constituiu a sociedade B... ..., S. A., e à qual atribuiu a concessão da exploração e da gestão do sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos sólidos de ..., clarificando o estatuto de operador único e determinando a atribuição dos títulos de utilização do domínio hídrico inerentes à concessão das atividades prosseguidas.

O sistema para captação, tratamento e distribuição de água, para recolha, tratamento e rejeição de efluentes e para recolha, tratamento e destino final de resíduos - constituído por imóveis, infraestruturas e equipamentos cuja propriedade foi transmitida para o Estado pelo Decreto-Lei n.º 115/89, de 14 de abril, e cuja administração foi cometida à delegação da Direção-Geral dos Recursos Naturais (DGRN) em ... - transitou para o Instituto da Água (INAG) por força do disposto no artigo 18.º-A do Decreto-Lei n.º 191/93, de 24 de maio, alterado pelo Decreto-Lei n.º 110/97, de 8 de maio. Ulteriormente, o referido sistema foi redenominado como sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos de ... e cometido à exploração e à gestão da B..., S. A. (B...), em regime de exclusividade, pelo prazo de 30 anos, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 171/2001, de 25 de maio, que, simultaneamente, constituiu a referida entidade gestora, e no Contrato de Concessão da exploração e gestão do mencionado sistema celebrado entre o Estado Português e a B..., em 27 de dezembro de 2001.

O referido sistema - em exploração desde 2001 - foi configurado para servir, parcialmente, os municípios de Santiago do Cacém e Sines, e, na íntegra, a área da Zona Industrial e Logística de Sines (ZILS), encontrando-se contratualmente previsto que a concessão compreende as atividades de «captação de água para consumo público e industrial, o respetivo tratamento e o seu fornecimento aos utilizadores, bem como a recolha de efluentes por eles canalizados e o respetivo tratamento e rejeição, e o processamento dos resíduos industriais (RI) abrangidos pelo sistema, incluindo a correspondente exploração comercial», donde resulta que a concessionária está adstrita a assegurar, «de forma regular, contínua e eficiente, o abastecimento de água para consumo público e industrial».

Sucede que, considerando, por um lado, a vaga de investimentos prevista para a ZILS e, por outro, o stress hídrico nos territórios abrangidos pelas bacias hidrográficas do rio Sado e do rio Guadiana, antecipa-se uma procura excecional e localizada de fornecimento de água para uso industrial, que não é suscetível de ser assegurada pelo referido sistema nas condições existentes.

Por essa razão, através do Despacho n.º 2438/2025, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 37, de 21 de fevereiro de 2025, do Ministro das Infraestruturas e Habitação, da Ministra do Ambiente e Energia e do Secretário de Estado da Economia, e em linha com o Plano Estratégico para o Abastecimento de Água e Gestão de Águas Residuais e Pluviais 2030 (PENSAARP 2030), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 23/2024, de 5 de fevereiro, reconheceu-se (i) que o aumento de consumo de água, face aos desafios decorrentes dos efeitos das alterações climáticas, motiva a necessidade de ponderar e de gerir de forma integrada origens não convencionais, como a água do mar e a água para reutilização, diminuindo a pressão sobre as origens convencionais superficiais e subterrâneas; (ii) que o aumento significativo da procura de água industrial com requisitos de qualidade diferenciados, exigirá uma nova abordagem de fornecimento que garanta, face às necessidades de qualidade de cada indústria, a racionalidade das soluções e a sua fiabilidade, e (iii) que se mostra essencial manter num único operador a gestão integrada do fornecimento de água na área da ZILS, que garanta a disponibilização de água (potável e para uso industrial), independentemente da origem, para todas as empresas e indústrias, mediante tarifas equitativas de fornecimento de água para o respetivo processo produtivo, de arrefecimento ou de aquecimento, e de recolha, tratamento e rejeição de efluentes.

Com efeito, a escassez hídrica que já se verifica na região e as previsões de diminuição das disponibilidades hídricas naturais decorrentes das alterações climáticas motivam a necessidade de ponderar e de gerir de forma integrada origens não convencionais, como a água do mar e a água para reutilização, diminuindo a pressão sobre as origens convencionais superficiais e subterrâneas.

Acresce que, face às contingências identificadas, apenas o modelo de operador único pode garantir uma gestão integrada do fornecimento de água na área da ZILS, que maximize economias de escala e de gama com recurso à otimização e à rentabilização das infraestruturas existentes e a construir para fazer face ao aumento de consumo de água que se perspetiva para a ZILS. Em concreto, apenas um modelo de operador único que promova a gestão integrada dos recursos hídricos permite evitar os riscos de intrusão salina que decorreriam da diversificação de infraestruturas de adução de água de elevada salinidade que cruzariam a ZILS, em resultado da pulverização de soluções próprias dos promotores, em função das respetivas necessidades, garantindo o modelo preconizado a prevenção de efeitos ambientais de natureza adversa, com vantagens no controlo eficaz de potenciais origens de poluição e no estabelecimento de um sistema de monitorização articulado com a Agência Portuguesa do Ambiente, I. P.

Além disso, é o modelo que contribui para a adaptação dos serviços de água ao impacte das alterações climáticas, potenciando intervenções construtivas e operacionais que promovam a resiliência e reduzam a vulnerabilidade a situações de menor disponibilidade hídrica. Acresce que o modelo potencia o desenvolvimento e a implementação de uma estratégia de infraestruturação progressiva, que garanta um dimensionamento adequado à evolução e às necessidades das empresas e indústrias que operam ou pretendem operar na área.

Assim, e considerando, por um lado, que se impõe a reconfiguração do sistema de abastecimento de água e de saneamento de ... de forma a promover a sustentabilidade ambiental e a resiliência hídrica das atividades industriais, agrícolas e turísticas da região e, por outro, que, pelas razões técnicas identificadas, é altamente inconveniente que as atividades decorrentes dessa reconfiguração sejam atribuídas a outra entidade, a B..., enquanto concessionária do sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos de ..., empresa de capitais exclusivamente públicos, integrada no Grupo B... Portugal, apresenta-se como a entidade à qual deve ser cometida a gestão integrada dos recursos hídricos na ZILS, perante os desafios de escassez hídrica que se perspetivam, em resultado dos efeitos conjugados das alterações climáticas e do aumento da procura.

De facto, o quadro descrito impele a necessidade de ponderar e de gerir de forma integrada origens não convencionais, como a água do mar e a água para reutilização, diminuindo a pressão sobre as origens convencionais superficiais e subterrâneas, determinando a reconfiguração do sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos de ..., de forma a promover a sustentabilidade ambiental e a resiliência hídrica das atividades industriais, agrícolas e turísticas da região.

Assim, através do presente decreto-lei, estabelece-se o regime aplicável a cada uma das atividades enunciadas, designadamente o regime tarifário, os poderes do membro do Governo responsável pela área do ambiente e do concedente, bem como outros aspetos essenciais do modelo da concessão e as vicissitudes contratuais, sem prejuízo do desenvolvimento do regime em sede de revisão do contrato de concessão.

De maneira a garantir que a atribuição de direitos exclusivos na prestação dos serviços objeto da concessão beneficia o interesse público, sem comprometer a concorrência e a eficiência do mercado, as atividades prestadas em regime de exclusivo são sujeitas à regulação da Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR).

Concomitantemente, determina-se a atribuição dos Títulos de Utilização dos Recursos Hídricos (TURH) e demais licenças inerentes ao desenvolvimento das atividades concessionadas, bem como as regras que devem regular a relação entre a concessionária e os utilizadores do sistema.

Foram ouvidas a Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., e a Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos.

Foi promovida a audição dos Municípios de Santiago do Cacém e de Sines.

Assim:

Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:

Artigo 1.º

Objeto O presente decreto-lei procede:

a) À primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 171/2001, de 25 de maio, que constitui a sociedade B..., S. A. (B...), e lhe atribui, em regime de concessão, o exclusivo da exploração e da gestão do sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos de ...;

b) À atribuição à B..., nos termos do disposto na alínea a) do n.º 3 do artigo 68.º e nas alíneas a) e e) do artigo 61.º da Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro, da concessão das seguintes utilizações privativas dos recursos hídricos do domínio público:

i) Ocupação da área do domínio público hídrico cujo limite terrestre corresponde ao limite nascente da faixa de 50 metros da margem das águas do mar, no troço em apreço, representado no modelo territorial do Programa da Orla Costeira de Espichel-Odeceixe, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 87-A/2022, de 4 de outubro, e retificado pela Declaração de Retificação n.º 26/2022, de 17 de outubro;

ii) Captação de água do mar e rejeição dos efluentes;

c) À afetação à concessão das infraestruturas hidráulicas existentes na faixa referida na subalínea i) da

alínea anterior e mais bem identificada no anexo i ao presente decreto-lei e que dele faz parte integrante;

d) À atribuição à B... das licenças de produção e utilização de água para reutilização (ApR) inerentes à sua exploração e gestão, condicionada à verificação dos requisitos e condições aplicáveis nos termos do Decreto-Lei n.º 119/2019, de 21 de agosto, e à emissão das mesmas pela Agência Portuguesa do Ambiente, I. P. (APA, I. P.).

Artigo 2.º 
Alteração ao Decreto-Lei n.º 171/2001, de 25 de maio

Os artigos 1.º, 2.º, 3.º, 4.º, 5.º, 6.º, 7.º, 8.º, 9.º, 10.º, 11.º, 12.º, 13.º, 14.º, 15.º, 16.º e 17.º do Decreto--Lei n.º 171/2001, de 25 de maio, passam a ter a seguinte redação:

«(…)

Artigo 14.º

Transferência de direitos e obrigações 
1 - [...]

2 - São integrados na concessão, mediante afetação, os molhes de proteção e as estruturas de captação e restituição de água utilizada na antiga Central Termoelétrica de Sines (CTS), que ocupam o domínio público hídrico, por razões de interesse público, com vista a promover a salvaguarda dos recursos hídricos com origem nos rios Sado e Guadiana e nos recursos subterrâneos, e promover o incentivo à utilização de origens não convencionais de água para uso industrial.

3 - A manutenção dos molhes de proteção e das estruturas de captação e restituição de água utilizada na antiga CTS é da responsabilidade da B....

4 - [Anterior n.º 2.]

(…)» 
Artigo 3.º

Aditamento ao Decreto-Lei n.º 171/2001, de 25 de maio 
São aditados ao Decreto-Lei n.º 171/2001, de 25 de maio, os artigos 6.º-A, 6.º-B, 6.º-C, 6.º-D, 6.º-E, 6.ºF, 7.º-A, 7.º-B, 7.º-C, 7.º-D, 8.º-A, 8.º-B, 13.º-A, 13.º-B e 14.º-A, com a seguinte redação: 
«(…) 
Artigo 6.º-B

Regime de exercício das atividades concessionadas 
1 - A atividade prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo anterior é exercida pela sociedade em regime de exclusivo, não podendo outras entidades, independentemente da sua natureza, desenvolver na área definida no contrato de concessão qualquer uma das seguintes componentes (…)

c) Captação, tratamento, adução e fornecimento de água para consumo humano para utilização nas atividades de apoio (cozinhas, lavabos e casas de banho) de atividades industriais ou de outras atividades económicas. (…)

3 - A atividade prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo anterior inclui a captação, o tratamento, a adução e o fornecimento de água proveniente de qualquer tipo de origem ou qualidade para utilização em quaisquer atividades industriais ou outras atividades económicas, sendo exercida em regime de exclusivo pela sociedade, não podendo outras entidades, incluindo através da água ou efluente usado no seu processo produtivo ou dele decorrente, independentemente da sua natureza, prestar este serviço a terceiros na área definida no contrato de concessão.

4 - Para efeitos do número anterior, são consideradas como origem de água utilizada para o fornecimento de água para uso industrial a água superficial, a água subterrânea, a água salina, a água salgada e a água residual tratada, desde que sujeitas a processo de tratamento adequado, necessário para alcançar uma qualidade compatível com o uso final pretendido. (…) 
Artigo 14.º-A 
Afetação de infraestruturas

1 - Mediante cedência ou transmissão da titularidade do direito de propriedade ou de outro direito real, as infraestruturas construídas na área geográfica da concessão pelas empresas instaladas na ZILS e que não se integrem em área do domínio público hídrico, que se destinem ao fornecimento de água para uso industrial, com origem em água do mar, e de rejeição dos respetivos efluentes, passam a integrar o sistema, com vista a assegurar a disponibilização de água em termos adequados e competitivos às necessidades quantitativas e qualitativas de todos os utilizadores finais daquela área da concessão.

2 - Compete a uma comissão da avaliação, constituída por três membros, sendo um nomeado pela sociedade, outro pela empresa instalada ou a instalar na ZILS e o terceiro, que preside, pelo membro do Governo responsável pela área do ambiente, a determinação, quando aplicável, do valor da contrapartida devida pela cedência ou transmissão das infraestruturas referidas no número anterior.

3 - A comissão deve emitir as conclusões da avaliação realizada, aprovadas por maioria, no prazo de 45 dias a contar da data da sua constituição. 
4 - A cedência ou transmissão das infraestruturas é realizada sem custos imediatos para a sociedade, sendo o valor determinado pela comissão de avaliação tido em conta, por compensação, na tarifa complementar.

5 - A afetação das infraestruturas ao sistema, mediante cedência ou transmissão, pressupõe, quando aplicável, a continuidade dos fins de interesse público por parte da sociedade.

6 - A afetação determina, ainda, a transmissão da titularidade dos respetivos TURH, quando existentes, para a sociedade.»

Artigo 4.º 
Atribuição dos títulos de utilização do domínio hídrico

1 - Na qualidade de operador único nos termos dos artigos 6.º e 6.º-B do Decreto-Lei n.º 171/2001, de 25 de maio, com a redação dada pelo presente decreto-lei, e atenta a sua natureza de empresa de capitais exclusivamente públicos, são reconhecidos à sociedade os seguintes direitos e prerrogativas:

a) Ocupação, para efeitos do disposto no n.º 3 do artigo 6.º-B do Decreto-Lei n.º 171/2001, de 25 de maio, com a redação dada pelo presente decreto-lei, da área do domínio público hídrico cujo limite terrestre corresponde ao limite nascente da faixa de 50 metros da margem das águas do mar, no troço em apreço, representado no modelo territorial do Programa da Orla Costeira de Espichel-Odeceixe, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 87-A/2022, de 4 de outubro, e retificado pela Declaração de Retificação n.º 26/2022, de 17 de outubro, mediante atribuição do competente título; 
b) Captação de água do mar e rejeição dos efluentes mediante atribuição dos competentes títulos;

c) Afetação ao sistema das infraestruturas existentes na faixa referida na alínea a).

2 - Os Títulos de Utilização dos Recursos Hídricos (TURH) previstos no número anterior a favor da sociedade devem ser emitidos com a faculdade de, mediante instrumento contratual, as obrigações de conceção, construção, extensão, conservação, reparação, renovação, reabilitação, manutenção, adaptação e operação das infraestruturas poderem ser desenvolvidas por operador licenciado que pode ser em simultâneo utilizador final.

3 - A contratualização do modelo previsto no número anterior obedece a prazo definido, a estabelecer em função do investimento realizado pelo operador, e implica que a propriedade dos bens integra a esfera jurídica da sociedade à medida que vão sendo construídos, sem prejuízo da sua operação pelo operador durante o período de vigência do contrato.

4 - Com a entrada em vigor do presente decreto-lei caducam os pedidos de títulos de utilização que colidam com o regime decorrente dos números anteriores.

5 - Os TURH vigentes na data de entrada em vigor do presente decreto-lei, que colidam com o regime decorrente dos números anteriores, caducam na data da celebração dos contratos a que se refere o n.º 10 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 171/2001, de 25 de maio, com a redação dada pelo presente decreto-lei, entre a sociedade e os respetivos utilizadores finais. 
Artigo 5.º 
Afetação de infraestruturas ao sistema

1 - A par de outros bens assim qualificados pela lei ou pelo contrato de concessão, constituem ainda bens afetos à concessão as infraestruturas hidráulicas existentes na faixa referida na alínea c) do artigo 1.º, conforme identificadas no anexo ii ao presente decreto-lei e do qual faz parte integrante. 
2 - A manutenção e exploração das infraestruturas referidas no número anterior é da responsabilidade da B.... 
Artigo 6.º 
Norma revogatória

São revogados os n.ºs 4 e 7 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 171/2001, de 25 de maio.

Artigo 7.º 
Entrada em vigor

O presente decreto-lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação. (…)

ANEXO I 
[a que se refere a alínea c) do artigo 1.º]

Área do domínio público hídrico

(…)

ANEXO II

(a que se refere o n.º 1 do artigo 5.º)

Infraestruturas hidráulicas existentes na faixa referida na alínea c) do artigo 1.º:

1 - Edifício de bombagem, com cerca de 500 m2 de implantação; 
2 - Edifício de cloragem, com cerca de 500 m2 de implantação;

3 - Edifício de apoio à manutenção, com cerca de 85 m2 de implantação;

Área adjacente ao edifício 1 (a verde), com cerca de 1700 m2 de implantação. (…)».

15) A área em causa nos Anexos I e II, do Decreto-Lei n.º 52/2026, referidos em 14), abrange parte do prédio descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o número 1832 (acordo).

16) Entre a requerente e a I..., SA, foi celebrado contrato de utilização de infra-estruturas, nos termos do documento junto em 6.8.2026 pela requerente, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

Factos não provados com interesse para a decisão:

Inexistem (ou seja, a matéria de facto que já se encontra apurada é suficiente para permitir uma decisão conscienciosa de direito deste processo cautelar, razão pela qual não se determinou a produção da prova testemunhal arrolada).

*

Presente a factualidade antecedente, cumpre, então, apreciar as questões acima enunciadas.

A) Nulidade e ilegalidade do despacho de 2.7.2026 e nulidade da citação do Ministério Público enquanto representante do Estado Português

Alega o Ministério Público, em representação do Estado Português, que o despacho de 2.7.2026 - ao ordenar de forma oficiosa a sua citação enquanto representante do Estado Português para deduzir oposição relativamente aos pedidos de intimação - padece de nulidade e é ilegal e que o consequente acto de citação igualmente enferma de nulidade, argumentando, para tanto e em suma, que:

- de acordo com o disposto nos arts. 116º n.º 1 e 117º n.º 1, ambos do CPTA, no âmbito do despacho liminar apenas é de ordenar a citação da entidade requerida e dos contrainteressados, e o Estado Português não tem qualquer um desses estatutos processuais, sendo um terceiro relativamente à presente lide, na qual as entidades requeridas são o Conselho de Ministros e a B..., SA., e os contra-interessados são o IAPMEI e a AICEP (EPE);

- mesmo a entender-se, face aos termos do requerimento inicial, que estava em falta a indicação do Estado Português como entidade requerida, impunha-se a notificação da requerente para suprir essa falta (art. 114º n.º 5, do CPTA), não podendo o juiz do processo substituir-se ao requerente nesse aperfeiçoamento, face ao disposto no art. 114º n.º 3, al.

c), do CPTA, sob pena de violação da lei e de princípios processuais, com sejam o do dispositivo, da equidade e da igualdade de armas, sendo que o suprimento oficioso apenas se encontra previsto no n.º 6 do referido art. 114º para a falta de designação do tribunal a que o requerimento inicial é dirigido;

- a omissão do convite para aperfeiçoamento do requerimento inicial é de considerar como omissão de acto devido, o que constitui nulidade processual, nos termos do art. 195º n.º 1, do CPC;

- o despacho judicial proferido em 2.7.2026, ao determinar oficiosamente a citação para os termos da instância cautelar de uma entidade que não foi indicada como parte processual pela requerente, constitui uma decisão ilegal e ao mesmo tempo padece de nulidade e de igual nulidade padece o acto de citação dele consequente.

Decidindo.

Em 2.7.2026 foi proferido o seguinte despacho:

“Compulsado o requerimento inicial, e tendo ainda em conta o alegado nos artigos 17º [“Em alternativa, a requerente formula um pedido subsidiário de intimação do Estado português e da B..., S.A. à abstenção de condutas de execução do Decreto-Lei n.2 52/2026.”], 18º [“Esse pedido padece desde logo de um equívoco de base, uma vez que é dirigido ao Estado português, que não é parte no processo.”], 156º [“Depois, uma questão prévia que não pode deixar de ser evidenciada, é que a requerente pede a intimação de uma entidade que não é parte no presente processo: o Estado português.”], 157º [“De facto, as entidades requeridas são o Conselho de Ministros e a B..., S.A.”] e 197º [“Por um lado, é dirigido ao Estado português, que não é parte nos presentes autos.”], da oposição do Conselho de Ministros, constata-se que os pedidos de intimação deduzidos a título subsidiário no presente processo cautelar, sob as alíneas e) e f), são nomeadamente formulados contra o Estado Português, o qual ainda não foi citado.

Assim sendo, e antes de mais, proceda à citação do Ministério Público, enquanto representante do Estado Português (cfr. art. 51º, do ETAF), para, querendo, deduzir oposição - relativamente a esses pedidos de intimação -, no prazo de 10 (dez) dias, com a advertência contida nos arts. 118º n.º 2 e 120º n.º 5, ambos do CPTA (cfr. art. 117º n.º 1, do CPTA), devendo no acto de citação também ser entregue cópia do presente despacho.”.

Ora, este despacho de 2.7.2026 não padece de nulidade ou de ilegalidade e consequentemente o acto de citação do Ministério Público, enquanto representante do Estado Português, não enferma de nulidade, dado que os pedidos de intimação formulados no presente processo cautelar a título subsidiário, sob as alíneas e) e f), são nomeadamente deduzidos contra o Estado Português, ou seja, o Estado Português é uma das entidade requeridas neste processo - isto é, não é um terceiro relativamente à presente lide -, pois os pedidos de intimação nele deduzidos são nomeadamente direccionados contra o mesmo, conclusão que não é invalidade pelo facto de o Estado Português não ser formalmente indicado como entidade requerida, visto que materialmente tal indicação decorre do modo como os pedidos de intimação foram formulados, pelo que sempre careceria de fundamento a prolação de despacho de aperfeiçoamento - a fim de a requerente vir indicar o Estado Português como entidade requerida neste processo cautelar -, já que inútil e, portanto, proibido por lei (cfr. art. 130º, do CPC).

Aliás, cumpre salientar que, sendo o Estado Português uma das entidade requeridas neste processo, impunha-se determinar a sua citação, na pessoa do Ministério Público, sob pena de ser cometida a nulidade decorrente da falta de citação do réu, o que implicaria a anulação do processado posterior à petição inicial (cfr. arts. 187º, al. a), e 188º n.º 1, al. a), ambos do CPC).

Pelo exposto, julga-se improcedente a presente questão.

B) Incompetência em razão da matéria do STA para conhecer dos pedidos de suspensão da eficácia formulados sob as alíneas a), b) e d)

No presente processo cautelar a requerente peticiona nomeadamente a suspensão de eficácia dos seguintes actos:

1) - acto contido nos arts. 1º n.º 1, al. b), ponto i), e 4º n.º 1, al. a), ambos do DL 52/2026, de 16/2, ou seja, acto de atribuição à B... do direito a proceder de forma privativa à ocupação da área do domínio público identificada no Anexo I, do referido DL 52/2026;

2) - acto contido nos arts. 4º n.º 1, al. c), e 5º n.º 1, ambos do DL 52/2026, de 16/2, ou seja, acto de atribuição à B... do direito de afectar ao respectivo sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos sólidos as infra-estruturas que se integram em área do domínio público identificadas no Anexo II, do referido DL 52/2026;

3) - acto contido no art. 14º-A n.º 1, do DL 171/2001, de 25/5, aditado pelo DL 52/2026, ou seja, acto de atribuição à B... do direito de afectar, mediante cedência ou transmissão, ao respectivo sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos sólidos as infra-estruturas construídas na área geográfica da concessão pelas empresas instaladas na Zona Industrial e Logística de Sines (ZILS) que não se integram em área do domínio público e se destinem ao fornecimento de água para uso industrial, com origem em água do mar, e à rejeição dos respectivos efluentes.

Argumenta a requerente que estes actos se consubstanciam em actos administrativos de ablação directa do direito de superfície de que a mesma é titular sem observância dos regimes jurídicos em vigor (expropriação por utilidade pública) - concretamente, reduzindo sem fundamento legal o objecto do direito de superfície de que é titular -, traduzindo-se num verdadeiro confisco de bens, ao determinar a respectiva transmissão forçada para a esfera jurídica da B... e a ocupação de bens sobre os quais detém um direito de superfície e respectiva afectação à concessão de ..., actos administrativos que aplicam regimes jurídicos contidos em actos legislativos em sentido material, concretamente nos arts. 61º, als. a) e e), e 68º n.º 3, al. a), ambos da Lei 58/2005, de 29/12, e arts. 6º-B n.ºs 1, al. c), 3 e 4, e 14º n.º 2, ambos do DL 171/2001, de 25/5, na redacção do DL 52/2026. Refere ainda que entendimento distinto deixa a requerente numa situação de indefesa dos seus direitos e interesses.

Defendem as entidade requeridas [Conselho de Ministros, B... e Estado Português] que os referidos actos são actos normativos, concretamente normas legais, e não actos administrativos, dado que os actos em questão reconhecem à B... determinados direitos e prerrogativas, mas não procedem à afectação das parcelas e das infraestruturas em questão ao sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos sólidos de ...

, visto que a afectação a esse sistema depende de um acto - futuro - de afectação, tratando-se de medidas legislativas que corporizam uma opção pública sectorial relativa ao ambiente e à energia, ou seja, a reconfiguração do sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos de ... corresponde a uma opção política, motivada pela necessidade de ponderar e de gerir de forma integrada origens não convencionais (como a água do mar e a água para reutilização), diminuindo a pressão sobre as origens convencionais superficiais e subterrâneas e o DL 52/2026, designadamente nas disposições postas em causa neste processo, limitou-se a fornecer o necessário quadro legal para essa reconfiguração do sistema, estabelecendo as normas que regularão actuações administrativas subsequentes, isto é, estas disposições legislativas não procedem à transladação do título ou à expropriação (e muito menos ao confisco) do direito de superfície da requerente, antes habilitando, quando necessário, à expropriação. Concluem no sentido de que o STA é incompetente em razão da matéria para suspender ou invalidar os referidos actos, pois, nos termos do art. 4º n.º 3, al. a), do ETAF, está excluída da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função política e da função legislativa.

Vejamos.

De acordo com o disposto no art. 212º n.º 3, da CRP, e no art. 1º n.º 1, do ETAF, os tribunais administrativos são competentes para dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e, nos termos do art. 4º n.º 3, al. a), do ETAF, a impugnação dos actos praticados no exercício da função (política e) legislativa está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal (os quais apenas podem ser objecto de impugnação directa perante o Tribunal Constitucional - cfr. art. 281º, da CRP).

Um acto legislativo, em sentido formal, é todo aquele que provenha dos órgãos com competência legislativa (Assembleia da República, Governo e Assembleias Legislativas Regionais) e conste de diplome que o incorpore: Lei, Decreto-Lei e Decreto Legislativo Regional (cfr. art. 112º n.º 1, da CRP).

O referido art. 4º n.º 3, al. a), do ETAF, ao aludir a actos praticados no exercício da função legislativa, tem em vista o acto legislativo em sentido material, pois só assim se compreende que, de acordo com o disposto no art. 268º n.º 4, da CRP, e no art. 52º n.º 1, do CPTA, se preveja a possibilidade de impugnação perante a jurisdição administrativa de actos (materialmente) administrativos independentemente da sua forma, maxime dos contidos em diplomas (formalmente) legislativos.

Assim sendo, cumpre determinar se os alegados actos suspendendos [contidos nos arts. 1º n.º 1, al. b), ponto i), 4º n.º 1, als. a) e c), e 5º n.º 1, do DL 52/2026, de 16/2, e no art. 14º-A n.º 1, do DL 171/2001, de 25/5, aditado pelo referido DL 52/2026] são actos materialmente administrativos ou antes normas legais, sendo certo que, caso se conclua que se verifica esta última hipótese, caberá declarar este STA incompetente em razão da matéria para conhecer dos referidos pedidos, atento o estatuído no mencionado art. 4º n.º 3, al. a), do ETAF (cfr. ainda neste sentido o art. 24º n.º 1, al. c), do ETAF, de acordo com o qual o STA apenas é competente para conhecer dos pedidos de adopção de providências cautelares relativos a processos da sua competência).

As disposições legais que contêm comandos gerais e abstractos são actos legislativos em sentido material, mas estes não se limitam às regras de conduta que reúnam as referidas características de generalidade e abstracção, como se passa a demonstrar.

Aos actos administrativos não lhes basta serem decisões que visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, pois têm também de proceder do exercício de poderes jurídico-administrativos (cfr. art. 148º do CPA), razão pela qual são também considerados actos legislativos em sentido material os Decretos-Leis - diplomas legais que ora relevam - que, embora se caracterizem em grande medida por uma índole concreta e individualizada, reflectem a vontade política, primária e inovadora do Governo no exercício da sua função legislativa, visando a realização das opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da colectividade (cfr. arts. 112º n.º 1 e 198º, ambos da CRP).

Este tem sido o entendimento reiterado da STA - neste sentido, entre outros, Acs. de 4.7.2013 (Pleno), proc. n.º 0469/13 [no qual se escreveu que “um ato, para ser administrativo, não lhe basta ser individual e concreto. Para assim ser qualificado tem ainda de proceder do exercício da função administrativa”], 5.6.2014 (Pleno), proc. n.º 01031/13 [no qual se considerou que existe um acto materialmente legislativo quando o acto jurídico impugnado introduz na ordem jurídica disciplina normativa reveladora de uma opção primária e inovadora, e isso “independentemente de saber se essa materialidade se exprime com carácter geral e abstrato, visando destinatários determináveis ou indetermináveis ou através de uma determinação individual e concreta”], 3.7.2014 (Pleno), proc. n.º 01024/13, 3.7.2014, proc. n.º 0801/13, 19.3.2015 (Pleno), proc. n.º 0949/14, 2.7.2015, proc. n.º 0637/15 [no qual se afirma designadamente o seguinte: “(…) a generalidade e a abstracção configuram características tradicionais ou clássicas das leis, é certo. Não são hoje, todavia, consideradas essenciais para a qualificação de um acto como lei (lato sensu). O que releva agora é o conceito de normatividade, que aponta para a sua capacidade de inovar na ordem legislativa pré-existente, suportada em valorações políticas, típicas dos órgãos dotados da função de indirizzo político, como é o caso do Governo (veja-se o fenómeno das leis individuais). Esta capacidade de inovar poderá encontrar-se, quer em leis gerais e abstractas, quer em leis menos genéricas (v.g., leis individuais e concretas, leis concretas e gerais).”], 29.7.2015, proc. n.º 0743/15, 29.7.2015, proc. n.º 0746/15, 22.9.2016 (Pleno), proc. n.º 0729/14, 20.10.2016, proc. n.º 0922/15, 3.11.2016, proc. n.º 0972/14, 15.11.2018, proc. n.º 01309/15.4 BALSB, 9.6.2022, proc. n.º 053/22.0 BALSB, e 17.10.2024, proc. n.º 0196/23.3 BALSB-A.

Como a este propósito explicita Nuno Piçarra, A Separação dos Poderes como Doutrina e Princípio Constitucional, 1989, págs. 254 a 256:

“A lei [- concebida no Estado de legislação parlamentar apenas como uma regra de Direito, despida de qualquer significado político, cujo critério exclusivo era o conceito de norma jurídica geral e abstracta -] deixa, no Estado de Direito contemporâneo, de ser apenas regra de direito para passar a instrumento político por excelência. Esta evolução do conceito de lei, de conceito essencialmente jurídico para conceito também essencialmente político [- visando, portanto, a orientação e direção política da sociedade, a determinação do interesse público e a interpretação dos fins do Estado no quadro da Constituição -] traduz com particular acuidade as relações entre o jurídico e o político em tal Estado, totalmente diversas das relações entre ambos no modelo do Estado de Direito liberal. É que, enquanto este procurou reduzir o político ao jurídico, assiste-se atualmente a uma instrumentalização do jurídico pelo político. (…)

Atributo irredutível da lei era o conteúdo geral e abstrato, distanciado dos casos concretos, prescrito prévia e independentemente deles, e o carácter essencialmente prospetivo, orientado pela ideia de justiça, na fixação de critérios normativos de solução dos casos concretos.

À medida que se tornava indesmentível a verificação de que os órgãos legislativos não atuam só mediante normas gerais e abstratas (…), mas têm directamente em conta casos concretos para estabelecer a partir deles critérios gerais de solução ou mesmo para os decidir eles próprios, a doutrina elaborou a figura da lei-medida (…) É que as características conformadoras e programadoras do Estado de Direito contemporâneo determinam o seu inevitável recurso a medidas ou providências concretas, não recondutíveis a atos de execução ou aplicação de norma prévia.

Ora, se o legislador democraticamente legitimado deste Estado, não quiser deixar à administração ou aos tribunais a tomada de medidas de fundamental alcance sócio-político ou de amplas repercussões a este nível, não se pode limitar à edição de normas gerais e abstractas. Deve também recorrer a “medidas” ou “providências”, quando não estiver em posição de tomar de outra forma decisões fundamentais, para que está vocacionado devido à sua directa legitimidade democrática, no quadro da constituição deste Estado.”.

Neste mesmo sentido salientam Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos Direito Administrativo Geral - Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, 2008, 3ª Edição, pág. 42:

“Sem embargo do inelutável fenómeno da perda de materialidade (no sentido clássico da generalidade, abstracção e carácter inovatório) da lei no Estado contemporâneo, aquilo que distingue a função legislativa da função administrativa é o conteúdo político daquela: sempre que, impondo-se uma disciplina imediata da vida social, estiver em causa uma escolha política, no sentido de envolver interesses colectivos essenciais - e independentemente de vir a consubstanciar-se numa decisão pública estruturalmente individual e concreta -, estar-se-á no domínio da função legislativa. É a ela que cabe definir quais são as necessidades coletivas, quais são, dentre elas, as que reclamam satisfação administrativa e quais os critérios essenciais dessa satisfação; ao invés, sempre que, tratando-se de reger a vida social, se tenha de implementar prévias escolhas políticas, procedendo à satisfação das necessidades colectivas previamente definidas, seleccionadas e ordenadas, tal é o campo da função administrativa. Quer isto significar, em resumo, que não são do foro da função administrativa a definição de necessidades colectivas, a selecção daquelas que a administração pública deve satisfazer, nem sequer a ordenação de prioridades ou o traçado de grandes princípios materiais, orgânicos e formais a que tal satisfação deve obedecer”.

Sustenta também Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2016, 2ª Edição, págs. 265 e 266:

“(…) a materialidade do ato legislativo não se confunde com o caráter geral e abstracto das determinações nele contidas. Embora, por regra, a intencionalidade própria da função legislativa se tenda a exprimir na emissão de regras de conduta, de carácter geral e abstracto, a verdade é que é frequente o fenómeno da aprovação de actos legislativos que, embora exprimam uma opção política primária, inovadora, introduzem uma ou mais determinações de conteúdo concreto, correspondendo, assim, ao que, na doutrina, tem sido qualificado como leis-medida (…).

Pode, pois, dizer-se, que o exercício da função legislativa só tendencialmente se concretiza na emanação de normas gerais e abstractas. Decisiva é a intencionalidade do ato, o facto de introduzir opções políticas primárias, por apelo direto à consciência ético-social vigente na comunidade. Quando isso suceda, temos um acto materialmente legislativo, ainda que as opções nele contidas tenham conteúdo concreto.”.

E no âmbito desta temática defende igualmente José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa - Lições, 2016, 15ª Edição, pág. 55, que:

“(…) os actos administrativos (individuais e concretos), que podem ser impugnados perante os tribunais administrativos independentemente da sua forma, mesmo que constem de um diploma legislativo. Contudo, dado que não estão proibidas as leis medida (também concretas e individuais), o problema dos limites da jurisdição administrativa passa aqui pela distinção substancial entre funções estaduais - concretamente, pela distinção entre “acto administrativo” e “lei-medida” (78 Uma medida concreta, ou mesmo individual, pode qualificar-se como legislativa quando consubstancie uma decisão sobre uma matéria importante, que não esteja regulada em abstracto, de modo que a “lei-medida” contenha implicitamente a norma que aplica ao caso)”.

Conclui-se, assim, que são actos legislativos em sentido material as disposições legais que introduzam uma inovação criativa ou modificativa na ordem jurídica, mesmo que destituídas das características de generalidade e abstracção, ou seja, mesmo que através de determinações individuais e concretas (leis-medida), pois o que actualmente releva para qualificar as disposições legais como actos materialmente legislativos é a sua capacidade de inovar na ordem legislativa pré-existente, suportada em valorações políticas.

Retomando o caso vertentes verifica-se que é pedida a suspensão da eficácia dos seguintes actos, alegadamente administrativos, contidos em diploma legal:

1) - acto contido nos arts. 1º n.º 1, al. b), ponto i), e 4º n.º 1, al. a), do DL 52/2026, de 16/2, ou seja, acto de atribuição à B... do direito a proceder de forma privativa à ocupação da área do domínio público identificada no Anexo I, do referido DL 52/2026;

2) - acto contido nos arts. 4º n.º 1, al. c), e 5º n.º 1, do DL 52/2026, de 16/2, ou seja, acto de atribuição à B... do direito de afectar ao respectivo sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos sólidos as infra-estruturas que se integram em área do domínio público identificadas no Anexo II, do referido DL 52/2026;

3) - acto contido no art. 14º-A n.º 1, do DL 171/2001, de 25/5, aditado pelo DL 52/2026, ou seja, acto de atribuição à B... do direito de afectar, mediante cedência ou transmissão, ao respectivo sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos sólidos as infra-estruturas construídas na área geográfica da concessão pelas empresas instaladas na ZILS que não se integram em área do domínio público e se destinem ao fornecimento de água para uso industrial, com origem em água do mar, e à rejeição dos respectivos efluentes.

Ora, estes alegados actos suspendendos têm de ser considerados como actos legislativos em sentido material, pois trata-se de aspectos instrumentais da ordem normativa que o DL 52/2026 introduz de forma inovatória, a ela adstritos e dela indissociáveis, sem possibilidade de serem autonomizados como actos administrativos, sob pena de se desfigurar a reconfiguração feita por tal diploma legal ao sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos de ..., destruindo de forma ilegítima a normação que regula tal reconfiguração.

Com efeito, do preâmbulo do DL 52/2026 resulta que a necessidade de reconfiguração do sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos de ... corresponde a uma opção política, motivada pela necessidade de se gerir de forma integrada por um único operador - modelo que permite maximizar economias de escala com recurso à optimização e

rentabilização das infra-estruturas existentes e a construir e evitar os riscos de intrusão salina - os recursos hídricos, concretamente de origens não convencionais (como a água do mar e a água reutilizada), assim se diminuindo a pressão sobre as origens convencionais superficiais e subterrâneas, a fim de se fazer face ao aumento excepcional de consumo de água que se perspectiva na Zona Industrial e Logística de Sines que não é susceptível de ser assegurado pelo referido sistema de ... nas condições existentes, sendo que, designadamente através das disposições cuja suspensão da eficácia é solicitada neste processo [contidas nos arts. 1º n.º 1, al. b), ponto i), 4º n.º 1, als. a) e c), e 5º n.º 1, do DL 52/2026, de 16/2, e no art. 14º-A n.º 1, do DL 171/2001, de 25/5, aditado pelo DL 52/2026], é fornecido o necessário quadro legal para essa reconfiguração do sistema, estabelecendo-se as normas que regularão actuações administrativas subsequentes.

Dito por outras palavras, a reconfiguração do sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos de ... (promoção da sustentabilidade ambiental e da resiliência hídrica e consequente necessidade de um operador único para gerir os recursos hídricos de origens não convencionais, maxime a água do mar, bem como para rentabilizar as infra-estruturas existentes e a construir) traduz-se numa opção política, primária e inovadora, pelo que os alegados actos suspendendos [contidos nos arts. 1º n.º 1, al. b), ponto i), 4º n.º 1, als. a) e c), e 5º n.º 1, do DL 52/2026, de 16/2, e no art. 14º-A n.º 1, do DL 171/2001, de 25/5, aditado pelo DL 52/2026] têm de ser considerados como actos materialmente legislativos por especificarem o regime legal que sustenta essa opção primária e inovadora, independentemente de partilharem (ou não) das características de generalidade e abstracção.

A este propósito cabe salientar que o STA tem entendido de forma uniforme que são actos materialmente legislativos as disposições legislativas que comportam opções inovadoras direccionadas para a reorganização do sector do abastecimento de água e saneamento - neste sentido, entre outros, Acs. de 29.7.2015, proc. n.º 0743/15, 29.7.2015, proc. n.º 0746/15, e 15.11.2018, proc. n.º 01309/15.4 BALSB.

Quanto à argumentação da requerente de que os alegados actos suspendendos são actos administrativos, já que não têm carácter inovatório, pois limitam-se a aplicar o regime jurídico contido em actos legislativos, concretamente quanto à invocação de que:

- o alegado acto suspendendo contido nos arts. 1º n.º 1, al. b), ponto i), e 4º n.º 1, al. a), do DL 52/2026, de 16/2 (acto de atribuição à B... do direito a proceder de forma privativa à ocupação da área do domínio público identificada no Anexo I, do DL 52/2026), aplica os arts. 61º, als. a) e e), e 68º n.º 3, al. a), ambos da Lei 58/2005, de 29/12;

- os alegados actos suspendendos contidos nos arts. 4º n.º 1, al. c), e 5º n.º 1, do DL 52/2026, de 16/2 (acto de atribuição à B... do direito de afectar ao respectivo sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos sólidos as infra-estruturas que se integram em área do domínio público identificadas no Anexo II, do DL 52/2026), e no art. 14º-A n.º 1, do DL 171/2001, de 25/5, aditado pelo DL 52/2026 (acto de atribuição à B... do direito de afectar, mediante cedência ou transmissão, ao respectivo sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos sólidos as infra-estruturas construídas na área geográfica da concessão pelas empresas instaladas na ZILS que não se integram em área do domínio público e se destinem ao fornecimento de água para uso industrial, com origem em água do mar, e à rejeição dos respectivos efluentes), aplicam os arts. 6º-B n.ºs 1, al. c), 3 e 4 e 14º n.º 2, do DL 171/2001, de 25/5, na redacção do DL 52/2026, de 16/2, falece-lhe a razão, como se passa a demonstrar.

Do corpo da al. b) do n.º 1 do al. art. 1º, do DL 52/2026, de 16/2, resulta nomeadamente que o alegado acto suspendendo de atribuição à B... do direito a proceder de forma privativa à ocupação da área do domínio público identificada no Anexo I, do referido DL 52/2026 [contido nos arts. 1º n.º 1, al. b), ponto i), e 4º n.º 1, al. a), ambos do DL 52/2026, de 16/2], assenta nos arts. 61º, als. a) e e), e 68º n.º 3, al. a), ambos da Lei 58/2005, de 29/12 (Lei da Água), dos quais resulta apenas que essa utilização privativa está sujeita a concessão e que a escolha do concessionário deve ser feita por Decreto-Lei.

Ora, estes arts. 61º, als. a) e e), e 68º n.º 3, al. a), ao exigirem que o alegado acto suspendendo se contenha num Decreto-Lei, apenas reforçam a sua caracterização como acto materialmente legislativo, pois tal exigência faz presumir que não se estará perante um acto administrativo, uma vez que, se o legislador prevê que determinada opção só pode ser tomada em forma de Decreto-Lei, por sentir a necessidade de convocar a competência legislativa do Governo, é de presumir que o substracto sobre o qual essa intervenção vai recair está para além de uma simples relação jurídica administrativa individual. Este argumento, no entanto, não é decisivo, pois sempre se pode objectar que essa presunção tem de ceder face à constatação de que essa directriz legislativa pecou por excessiva, o que não é caso, pois, como decorre dos argumentos acima alinhados, o alegado acto suspendendo é um acto materialmente legislativo.

Um acto administrativo materializa as opções políticas contidas em lei anterior, mas os arts. 6º-B n.ºs 1, al. c), 3 e 4 e 14º n.º 2, ambos do DL 171/2001, de 25/5, na redacção do DL 52/2026, de 16/2, não podem ser considerados como essa lei anterior relativamente aos alegados actos suspendendos de atribuição à B... do direito de afectar ao respectivo sistema de abastecimento de água, de saneamento e de resíduos sólidos as infraestruturas que se integram em área do domínio público identificadas no Anexo II, do DL 52/2026, e de afectar, mediante cedência ou transmissão, a esse sistema as infra-estruturas construídas na área geográfica da concessão pelas empresas instaladas na ZILS que não se integram em área do domínio público e se destinem ao fornecimento de água para uso industrial, com origem em água do mar, e à rejeição dos respectivos efluentes, já que estes actos estão contidos no mesmo diploma legal - ou seja, no DL 52/2026 [concretamente nos seus arts. 3º (que aditou o art. 14º-A n.º 1 ao DL 171/2001), 4º n.º 1, al. c), e 5º n.º 1] - onde constam esses arts. 6º-B n.ºs 1, al. c), 3 e 4 e 14º n.º 2, do DL 171/2001, na redacção aplicável [concretamente o art. 2º, do DL 52/2026, alterou a redacção do art. 14º n.º 2, do DL 171/2001, e o 3º, do DL 52/2026, aditou o art. 6º-B ao DL 171/2001].

Conclui-se, assim, que, assumindo os alegados actos suspendendos um carácter primário e inovatório, devem ser qualificados como actos materialmente legislativos, já que esse carácter é, por si só, suficiente para sustentar tal qualificação, prescindindo da questão de saber se reúnem as notas de generalidade e abstracção.

E ainda que dúvida houvesse, entre o carácter administrativo ou normativo dos referidos actos suspendendos, o STA por diversas vezes tem decidido que a dúvida haverá de resolver-se em favor da normatividade - neste sentido, entre outros, Acs. de 3.11.2004, proc. n.º 0678/04, 7.12.2010, proc. n.º 0798/10, 29.7.2015, proc. n.º 0743/15, 22.9.2016 (Pleno), proc. n.º 0729/14, e 15.11.2018, proc. n.º 01309/15.4 BALSB.

Finalmente, não tem a requerente razão quando refere que, caso se considere os referidos actos suspendendos como actos materialmente legislativos, ficará numa situação de indefesa dos seus direitos e interesses, dado que a lei prevê mecanismos legais para se sindicarem os actos jurídicos e materiais que no concreto vierem a ser proferidos - cuja ocorrência a mesma admite no requerimento inicial (cfr.

maxime os respectivos artigos 6º, 46º e 47º), razão pela qual formulou pedidos de intimação, a título subsidiário - ao abrigo desses alegados actos suspendendos.

Pelo exposto, a jurisdição administrativa deverá ser julgada incompetente para conhecer dos pedidos cautelares de suspensão da eficácia deduzidos sob as alíneas a), b) e d) e, em consequência, o Conselho de Ministro deverá ser absolvido da instância quanto a tais pedidos (cfr. art. 89º n.ºs 1, 2 e 4, al. a), do CPTA), assim ficando prejudicado o conhecimentos das demais questões relativas a estes pedidos.

C) Incompetência em razão da hierarquia do STA para apreciar os pedidos de intimação formulados sob as alíneas e) e f)

Por despacho de 21.7.2026 foi suscitada a eventual incompetência em razão da hierarquia deste STA para apreciar os pedidos de intimação formulados sob as alíneas e) e f) contra o Estado Português e a B..., tendo a requerente emitido pronúncia no sentido de que, face às considerações expendidas nesse despacho, conformava-se com a absolvição das entidades requeridas da instância quanto a estes pedidos, por incompetência em razão da hierarquia.

Apreciando.

Este STA é incompetente em razão da hierarquia para apreciar os pedidos de intimação formulados sob as alíneas e) e f), contra o Estado Português e a B..., já que, por um lado, não está em causa uma situação de cumulação de pedidos (entre os pedidos de suspensão da eficácia e os de intimação), mas de coligação (cfr. art. 12º n.º 1, corpo, do CPTA), visto que a requerente dirige este processo cautelar conjuntamente contra vários requeridos por pedidos diferentes (cfr. arts. 21º n.º 1, a contrario, do CPTA, e art. 24º n.º 1, al. e), a contrario, do ETAF, dos quais decorre que o STA apenas vê estendida a sua competência se estivermos na presença de pedidos cumulados, situação que não ocorre), e, por outro lado, os pedidos de intimação são deduzidos contra entidades distintas das elencadas no art. 24º n.º 1, al. a), do ETAF.

Pelo exposto, este STA deverá ser julgado incompetente em razão da hierarquia para conhecer dos pedidos cautelares de intimação deduzidos sob as alíneas e) e f) e, em consequência, o Estado Português e a B... deverão ser absolvidos da instância quanto a tais pedidos (cfr. art. 89º n.ºs 1, 2 e 4, al. a), do CPTA), assim ficando prejudicado o conhecimentos das demais questões relativas a estes pedidos.

D) Ilegitimidade dos contra-interessados IAPMEI e AICEP (EPE) e requerimento de 5.6.2026

Das questões supra apreciadas decorre que este Tribunal apenas é competente para conhecer do pedido formulado sob a alínea c), ou seja, do pedido de suspensão da eficácia da disposição regulamentar constante do Anexo II, do Programa da Orla Costeira de Espichel-Odeceixe [aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros 87-A/2022, de 4/10, a qual foi rectificada pela Declaração de Rectificação 26/2022, de 17/10], no segmento em que estabelece a área do domínio público hídrico no troço em apreço, cujo limite terrestre corresponde ao limite nascente da faixa de 50 metros da margem das águas do mar, conforme representado no modelo territorial constante do referido anexo.

Quanto a este pedido foram indicados como contra-interessados o IAPMEI e a AICEP (EPE).

A contra-interessada AICEP (EPE) apresentou oposição na qual arguiu a sua ilegitimidade, pugnando pela sua absolvição da instância, referindo, em suma, que não figura como parte nas escrituras públicas descritas em 9) e 10), dos factos provados, salientando que a C... é uma sociedade distinta da AICEP (EPE), bem como que não tem interesse na manutenção dos actos suspendendos.

Notificada desta oposição, a requerente veio solicitar, em 5.6.2026, que se considere aperfeiçoado o requerimento inicial, ordenando-se a citação da C... ou, assim não se entendendo, a emissão de convite ao aperfeiçoamento para que possa proceder à correção da indicação da contra-interessada no requerimento inicial.

Por despacho de 21.7.2026 foi suscitada a eventual falta de legitimidade do contrainteressado IAPMEI.

Apreciando.

A requerente formula o pedido de suspensão da eficácia da referida disposição regulamentar, já que considera que esta norma procede, em violação da lei e da Constituição, à ablação de parte do objecto do direito de superfície de que é titular.

Ora, sendo considerados como contra-interessados aqueles a quem a adopção da providência cautelar possa directamente prejudicar (cfr. art. 114º n.º 3, al. d), ex vi art. 130º n.º 4, ambos do CPTA), o IAPMEI, na medida em que, na qualidade de proprietário, constituiu e reconheceu o direito de superfície que a requerente se encontra a defender neste processo (cfr. n.ºs 9) e 10), dos factos provados), não pode ser considerado como directamente prejudicado com a suspensão da eficácia da referida norma regulamentar, podendo no limite ser considerado co-interessado, mas não contra-interessado, pelo que deverá ser absolvido da instância quanto a tal pedido (cfr. art. 89º n.ºs 1, 2 e 4, al. e), do CPTA).

Da factualidade apurada nada resulta no sentido de que a AICEP (EPE) tem interesse na manutenção do acto suspendendo regulamentar e muito menos que possa ser directamente prejudicada com a sua suspensão da eficácia [dos nºs 9) e 10), dos factos provados, resulta que quem teve intervenção nas escrituras aí em causa, em representação do IAPMEI, foi a C... e não a AICEP (EPE)], pelo que deverá ser absolvida da instância quanto a tal pedido (cfr. art. 89º n.ºs 1, 2 e 4, al. e), do CPTA).

Por requerimento de 5.6.2026 a requerente solicitou que se considere aperfeiçoado o requerimento inicial, ordenando-se a citação da C..., já que por lapso manifesto identificou como contra-interessado a AICEP (EPE) e não a C... ou, assim não se entendendo, a emissão de convite ao aperfeiçoamento para que possa proceder à correção da indicação da contra-interessada no requerimento inicial.

Este requerimento tem de ser indeferido, dado que, por um lado, não se pode ter como seguro que a indicação da AICEP (EPE) como contra-interessada resultou de um mero lapso de escrita e, por outro lado, carece de fundamento a pretendida emissão de despacho a convidar a requerente a aperfeiçoar o requerimento inicial (a fim de vir indicar a C... como contra-interessada), já que, face às razões acima indicadas relativamente ao IAPMEI [visto que a mesma interveio nas escrituras públicas descritas nos n.

ºs 9) e 10), dos factos provados, como representante do proprietário (o IAPMEI)], a C... não pode ser considerada como contrainteressada relativamente ao pedido de suspensão da eficácia formulado sob a alínea c).

Pelo exposto, deverá ser:

- julgada procedente a excepção de ilegitimidade passiva dos contra-interessados IAPMEI e AICEP (EPE) relativamente ao pedido cautelar de suspensão da eficácia deduzido sob a alínea c) e, em consequência, estes deverão ser absolvidos da instância quanto a este pedido;

- indeferido o requerimento de 5.6.2026.

E) Verificação dos pressupostos para o decretamento do pedido cautelar formulado sob a alínea c)

Cumpre averiguar se se verificam os pressupostos para o decretamento do pedido de suspensão da eficácia da disposição regulamentar constante do Anexo II, do Programa da Orla Costeira de Espichel-Odeceixe [aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros 87-A/2022, de 4/10, a qual foi rectificada pela Declaração de Rectificação 26/2022, de 17/10], no segmento em que estabelece a área do domínio público hídrico no troço em apreço, cujo limite terrestre corresponde ao limite nascente da faixa de 50 metros da margem das águas do mar, conforme representado no modelo territorial constante do referido anexo, pois o Tribunal só é competente para conhecer deste pedido, a requerente e o Conselho de Ministros são dotados de personalidade e capacidade judiciárias, são partes legítimas, inexistindo quaisquer outras questões prévias de que cumpra conhecer ou que obstem ao conhecimento do mérito.

Do disposto no art. 120º, ex vi art. 130º n.º 4, ambos do CPTA, infere-se que a procedência das providências cautelares depende da verificação - cumulativa (o que significa que a falta de uma das condições é absolutamente preclusiva, conduzindo necessariamente à improcedência das providências) - das seguintes condições:

1) “Periculum in mora” - receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação (art. 120º n.º 1, 1ª parte, do CPTA);

2) “Fumus boni iuris” (aparência de bom direito) - ser provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente (art. 120º n.º 1, 2ª parte, do CPTA), e

3) Ponderação de todos os interesses em presença segundo critérios de proporcionalidade (art. 120º n.º 2, do CPTA).

A propósito do requisito relativo à aparência do bom direito, explica Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2016, 2ª Edição, pág. 451, o seguinte:

“A atribuição das providências cautelares depende de um juízo, ainda que perfunctório, por parte do juiz, sobre o bem fundado da pretensão que o requerente faz valer no processo declarativo. O juiz deve, portanto, avaliar o grau de probabilidade de êxito do requerente no processo declarativo.

Essa avaliação deve, naturalmente, conservar-se dentro dos estritos limites que são próprios da tutela cautelar, para não comprometer nem antecipar o juízo de fundo que caberá formular no processo principal.”.

Assim, caracterizando-se o processo cautelar pela provisoriedade e urgência, o requisito relativo à aparência do bom direito implica um juízo de probabilidade de procedência da acção principal sumário e perfunctório, ou seja, a apreciação de procedência dos vícios imputados ao acto suspendendo não é compatível com uma exaustiva análise da situação, sob pena de se esgotar nesta apreciação o mérito da acção principal.

No caso vertente a requerente defende que a disposição regulamentar constante do Anexo II, do Programa da Orla Costeira de Espichel-Odeceixe [aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros 87-A/2022, de 4/10, a qual foi rectificada pela Declaração de Rectificação 26/2022, de 17/10] - no segmento em que estabelece a área do domínio público hídrico no troço em apreço, cujo limite terrestre corresponde ao limite nascente da faixa de 50 metros da margem das águas do mar, conforme representado no modelo territorial constante do referido anexo -, padece dos seguintes vícios:

- total preterição das regras em vigor sobre expropriação por utilidade pública, em especial as previstas nos arts. 10º, 11º, 13º e 14º, do Código das Expropriações, para o qual remete o art. 14º n.º 2, da Lei 54/2005, ao implicar a inclusão no domínio público de instalações por si contruídas ao abrigo do direito de superfície constituído a seu favor em parcela privada contígua ao leito dominial que foi invadida por águas que nela permaneceram sem que tenha havido corrosão dos terrenos;

- violação do art. 62º, da Constituição, ao implicar uma expropriação de parte do objecto do direito de superfície de que é titular sem reconhecimento do direito ao pagamento de uma justa indemnização;

- a Declaração de Rectificação 26/2022, de 17/10, ao acrescentar dois mapas não existentes no diploma rectificado excede os limites previstos no art. 5º n.º 1, da Lei 74/98, de 11/11, na redação em vigor, o que implica a respectiva nulidade.

De forma sumária e perfunctória cabe julgar não verificados estes vícios, dado que:

- o Programa da Orla Costeira de Espichel-Odeceixe, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros 87-A/2022, de 4/10, é um instrumento de gestão territorial, concretamente um programa especial (cfr. art. 3º, do DL 159/2012, de 24/7, arts. 38º n.º 1, al. a), e 40º n.ºs 4 e 5, ambos da Lei 31/2014, de 30/5, e arts. 1º, 2º n.ºs 1, al. a), e 2, al. c), 12º n.ºs 2, al. a), e 3, al. c), 42º n.ºs 1 e 2, 43º e 44º, do DL 80/2015, de 14/5);

- os programas especiais estabelecem exclusivamente regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, através do estabelecimento de acções permitidas, condicionadas ou interditas - ou seja, definem o que se pode ou não fazer numa determinada área - em função dos objectivos de cada programa (cfr. art. 3º, do DL 159/2012, de 24/7, arts. 38º n.º 1, al. a), e 40º n.º 4, ambos da Lei 31/2014, de 30/5, e arts. 12º n.ºs 2, al. a), e 3, al. c), 42º n.ºs 1 e 2, 43º e 44º, do DL 80/2015, de 14/5), sendo constituídos por directivas que incluem nomeadamente as normas específicas [que in casu estão contidas no Anexo I, do Programa da Orla Costeira de Espichel-Odeceixe, das quais designadamente resulta, quanto às margens, que são permitidas, mediante autorização das entidades competentes, infra-estruturas e instalações associadas ao desenvolvimento da Zona Industrial e Logística de Sines e obras de reconstrução e que, em regra, é interdita a realização de

operações de loteamento, obras de urbanização, construção e ampliação] e pelas peças gráficas necessárias à representação da respectiva expressão territorial (modelo territorial) [que in casu estão contidas no Anexo II, do Programa da Orla Costeira de Espichel-Odeceixe, cuja suspensão da eficácia é requerida nestes autos] (cfr. art. 45º n.º 1, do DL 80/2015, de 14/5);

- as regras que se contêm nos programas especiais apenas vinculam as entidades públicas, as quais, caso condicionem a ocupação, uso e transformação do solo, são obrigatoriamente integradas nos planos territoriais (cfr. art. 46º n.º 1, da Lei 31/2014, de 30/5, e arts. 2º n.ºs 1, al. a), e 2, al. c), 3º n.ºs 1 e 5 e 44º n.º 2, do DL 80/2015, de 14/5);

- limitando-se as regras que se contêm nos programas especiais a estabelecer as acções permitidas, condicionadas ou interditas, ou seja, circunscrevendo-se a eficácia destes instrumentos de gestão territorial a definições estritamente urbanísticas ou de ordenamento, as quais apenas vinculam as entidades públicas, tem de concluir-se que os programas especiais, nomeadamente os programas da orla costeira - incluindo as respectivas peças gráficas -, não regulam as matérias relativas à modificação da natureza jurídica da propriedade (pública ou privada), não declaram ou redefinem a titularidade do direito de propriedade ou de outros direitos reais de gozo, nem substituem os meios próprios exigidos para a clarificação e o reconhecimento da propriedade privada, visto tratar-se de matérias alheias ao seu âmbito;

- assim, o Programa da Orla Costeira de Espichel-Odeceixe, concretamente o seu Anexo II, no segmento em que é pedida a sua suspensão, não dirime se existem parcelas privadas na faixa de 50 metros da margem das águas do mar, nem define a titularidade de eventuais direitos reais sobre as mesmas, pelo que não é susceptível de expropriar/confiscar uma parcela que eventualmente se encontre nas condições previstas no art. 14º n.º 2, da Lei 54/2005, de 15/11 [“2 - Se as parcelas privadas contíguas a leitos dominiais forem invadidas pelas águas que nelas permaneçam sem que haja corrosão dos terrenos, os respetivos proprietários conservam o seu direito de propriedade, mas o Estado pode expropriar essas parcelas.”];

- a Declaração de Rectificação 26/2022, de 17/10, acrescentou três (e não dois) mapas inexistentes no diploma rectificado [Resolução do Conselho de Ministros 87-A/2022, de 4/10], mas cumpre ter presente que, nos termos da al. f) do n.º 1 do art. 5º, do DL 20/2021, de 15/3, conjugada com o disposto no n.º 1 do art. 12º, do Regulamento de Publicação de Actos no Diário da República, aprovado pelo Despacho Normativo 15/2016, de 21/12, e no art. 5º, da Lei n.º 74/98, de 11/11, na redacção da Lei 43/2014, de 11/7, são permitidas rectificações para correcção de erros materiais provenientes de divergências entre o texto original aprovado e o texto publicado de qualquer diploma na 1ª Série do Diário da República, independentemente da extensão desses erros materiais.

Nestes termos, o pedido cautelar de suspensão da eficácia deduzido sob a alínea c) deverá ser indeferido, por falta de verificação do requisito relativo ao fumus boni iuris, não cumprindo apreciar os restantes requisitos, já que os mesmos, como acima referido, são de verificação cumulativa, e, em consequência, o Conselho de Ministros deverá ser absolvido deste pedido.

*

A requerente, dado que ficou vencida, deverá suportar as custas do presente processo cautelar (cfr. art. 527º n.ºs 1 e 2, do CPC, ex vi art. 1º, do CPTA).

III - DECISÃO

Pelo exposto, acordam, em conferência, as Juízas Conselheiras da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo o seguinte:

I - a) Julgar a jurisdição administrativa incompetente para conhecer dos pedidos cautelares de suspensão da eficácia deduzidos sob as alíneas a), b) e d) e, em consequência, absolver o Conselho de Ministro da instância quanto a tais pedidos.

b) Julgar este STA incompetente em razão da hierarquia para conhecer dos pedidos cautelares de intimação deduzidos sob as alíneas e) e f) e, em consequência, absolver o Estado Português e a B... da instância quanto a tais pedidos. 
c) Julgar procedente a excepção de ilegitimidade passiva quanto aos contrainteressados IAPMEI e AICEP (EPE) no que respeita ao pedido cautelar de suspensão da eficácia deduzido sob a alínea c) e, em consequência, absolver-se os mesmos da instância quanto a tal pedido.

d) Indeferir o requerimento de 5.6.2026.

e) Indeferir o pedido cautelar de suspensão da eficácia deduzido sob a alínea c) e, em consequência, absolver o Conselho de Ministros desse pedido.

II - a) Fixar à causa o valor indicado pela requerente (cfr. art. 306º n.ºs 1 e 2, do CPC).

b) - Condenar a requerente nas custas do presente processo cautelar.

III - Registe e notifique.

*

Lisboa, 15 de Outubro de 2026. - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela (relatora) - Helena Maria Mesquita Ribeiro - Ana Gouveia e Freitas Martins.