EM NOME DO POVO Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: O Município (...) veio interpor RECURSO JURISDICIONAL do despacho saneador, de 13.09.2021, proferido no processo em epígrafe, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, pelo qual foi julgada improcedente a excepção de caducidade invocada pelo Município ora Recorrente na acção que lhe foi movida pela F., S.A. para efectivação de responsabilidade civil extracontratual pelos danos decorrentes da declaração de nulidade do acto de licenciamento de operação urbanística requerido pela ora Recorrida. Invocou para tanto, em síntese, que a decisão recorrida violou, por erro ou deficiente interpretação ao caso concreto, do disposto no artigo 498º, n.º1, do Código Civil, nos artigos 4º e 5º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas (aprovado pela Lei nº 67/2007) e no artigo 38º, n.º1, do Código de Processo no Tribunais Administrativos. Não foram apresentadas contra-alegações. O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer. * Cumpre decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional: 1ª) Para efeitos do disposto no artigo 498º, n.º1, do Código Civil (aqui aplicável por força do artigo 5º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas aprovado pela Lei nº 67/2007) não releva a declaração de nulidade ou anulação do acto administrativo alegadamente lesivo, mas sim o conhecimento empírico, pelo lesado, dos factos constitutivos do seu direito – vd. antecedentes parágrafos 3 e 4. 2ª) O que, na circunstância, mostra-se ter ocorrido pelo menos em 05.12.2008, quando a Autora fez instaurar acção peticionando o reconhecimento de que o acto em causa não padecia de qualquer vício, admitindo toda a atinente factualidade, mas esgrimindo um enquadramento jurídico diverso (e ressalvando, ademais, que aí consignava, desde logo, o seu propósito de ressarcimento “para efeitos de interrupção da prescrição”) – vd. antecedentes parágrafos 5 a 7. 3ª) Seguramente não depois de Outubro de 2012, quando transitou em julgado a sentença que julgou improcedente aquela pretensão da Autora, concluindo pela “nulidade do acto de licenciamento” em causa (o que aportou para a Autora um conhecimento jurídico-legal, a somar ao conhecimento empírico que já em 2018 assumira ter) – vd. antecedentes parágrafos 8 e 9. 4ª) Pelo que, tendo a presente acção sido instaurada só em 20.10.2017 (5 anos depois), já o direito da Autora se encontrava prescrito (desde Outubro de 2015), devendo, portanto, o Réu ser absolvido de todos os pedidos – vd. antecedente parágrafo 10.
Jurisprudência
Processo 01001/17.5BEAVR-S1
5ª) Ao não decidir assim (antes julgando improcedente a correspondente excepção, invocada pelo Réu), o Meritíssimo Juiz “a quo” incorreu em violação, ao menos insuficiente aplicação, do preceituado (entre outros) no artigo 498º, n.º1, do Código Civil, nos artigos 4º e 5º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas (aprovado pela Lei nº 67/2007) e no artigo 38º, n.º1, do Código de Processo no Tribunais Administrativos. * II –Matéria de facto. A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte: A) Por deliberação da Câmara Municipal (...) de 22.12.2005, foi aprovado o licenciamento da obra pretendida pela Autora – cf. ofício, página 1162 do processo no SITAF. B) Em 29.10.2007, a Câmara Municipal (...) emitiu o alvará de licença administrativa n.º 26/2007 para a remodelação do empreendimento turístico destinado a estalagem – cf. documento n.º 8, junto com a petição inicial. C) Por despacho de 9.07.2008, do Instituto de Conservação da Natureza declarou a nulidade do seu acto de embargo anterior e determinou que fosse possibilitada a audiência prévia à Autora. D) A Autora usou do direito de audiência prévia em 01.08.2008. E) Não acolhendo as razões invocadas pela Autora, por despacho de 25.08.2008, a Vice-Presidente do Instituto de Conservação da Natureza determinou o embargo das obras. F) Que foi levado a cabo em 03.09.2008 e notificado à Autora através de ofício datado de 8.09.2008 – cf. acórdão, a folhas 130 e 131 do processo físico. G) Em 5.12.2008, a Autora propôs acção administrativa especial, na qual peticionava, entre o mais, o reconhecimento de que a licença emitida pela Câmara Municipal (...) não padecia de vício e a condenação do Instituto de Conservação da Natureza a emitir parecer favorável à sua pretensão urbanística – cf. acórdão, a folhas 123 do processo físico. H) Por acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro de 29.11.2011, a referida acção foi julgada totalmente improcedente – cf. acórdão de folhas 123 e seguintes do processo físico. I) Fez-se constar nos fundamentos do referido acórdão que “Tendo já caducado a autorização prévia à data em que foi emitido o licenciamento…forçoso é concluir …pela nulidade do acto de licenciamento” – cf. acórdão, a folhas 137 do processo físico. J) O acórdão em questão transitou em julgado em Outubro de 2012.
K) Em 21.11.2008, o Magistrado do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu viria a intentar junto do mesmo Tribunal, após comunicação do Instituto de Conservação da Natureza, uma acção administrativa especial visando que fosse declarada a nulidade do acto de licenciamento proferido pela Câmara Municipal (...) constante da Deliberação de 22.12.2005 e a subsequente emissão do alvará da licença administrativa n.º 26/2007 – cf. documento n.º 12, junto com a petição inicial. L) Em 31.10.2014 foi proferido acórdão pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, o qual foi notificado à Autora por carta de 04.11.2014, no qual foi declarada a nulidade da deliberação de Câmara de 22.12.2005 que havia deferido o “licenciamento de construção de um empreendimento turístico destinado a estalagem dentro da Área da Reserva Natural das Dunas de S. Jacinto, e subsequente emissão do alvará de licença administrativo n.º 26/2007, de 29/2007 em que era requerente a contra-interessada Sociedade F., Lda.” – cf. documento n.º 13, junto com a petição inicial. M) A Autora deu entrada neste Tribunal da presente petição inicial em 20.10.2017 – cf. folhas 2 do processo físico. N) O Demandado foi citado para a presente acção em 4.12.2017 – cf. AR, a folhas 115 do processo físico. * III - Enquadramento jurídico. É este o teor da decisão recorrida na parte relevante: “(…) O instituto da prescrição baseia-se, por um lado, na recusa de proteção do comportamento negligente assumido pelo credor, que ocorre quando este demora a exercer o seu direito e, por outro, na proteção concedida ao devedor contra a dificuldade de prova que se vai acentuando para este à medida que o tempo passa. De acordo com o art.º 5º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas (RRCEE), aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31.12, aplicável in casu, o direito à indemnização por responsabilidade civil extracontratual do Estado, das demais pessoas coletivas de direito público e dos titulares dos respetivos órgãos, funcionários e agentes, bem como o direito de regresso, prescrevem nos termos do art.º 498º do Código Civil, sendo-lhes aplicável o disposto no mesmo Código em matéria de suspensão e interrupção da prescrição. Lê-se no referido art.º 498º do Código Civil que, “o direito de indemnização prescreve no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, embora com desconhecimento da pessoa responsável e da extensão integral dos danos, sem prejuízo da prescrição ordinária se tiver decorrido o respetivo prazo a contar do facto danoso” (n.º 1), sendo que “prescreve igualmente no prazo de três anos, a contar do cumprimento, o direito de regresso entre os responsáveis” (n.º 2).
Decorre da citada disposição legal que o prazo de prescrição do direito de indemnização por responsabilidade civil extracontratual se conta a partir do conhecimento, pelo lesado, da verificação dos pressupostos dessa responsabilidade, independentemente do conhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos. Por força do disposto no n.º 2 do mesmo artigo, prescreve igualmente no prazo de três anos, a contar do cumprimento, o direito de regresso entre os responsáveis. A prescrição constitui uma exceção perentória que não é de conhecimento oficioso (cf. art.º 303º do Código Civil), só podendo o tribunal dela conhecer se tiver sido invocada pela parte a quem aproveita, tendo por efeito a faculdade de, completada a mesma, o beneficiário recusar o cumprimento da prestação (cf. art.º 304º, n.º 1, do Código Civil). O prazo da prescrição interrompe-se pela citação ou notificação judicial de qualquer ato que exprima, direta ou indiretamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o ato pertence e ainda que o tribunal seja incompetente, sendo que se a citação ou notificação se não fizer dentro de cinco dias depois de ter sido requerida, por causa não imputável ao requerente, tem-se a prescrição por interrompida logo que decorram os cinco dias (cf. art.º 323º, n.ºs 1 e 2, do Código Civil) A interrupção do prazo de prescrição inutiliza o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo, a partir do ato interruptivo, sem prejuízo do disposto nos n.ºs 1 e 3 do art.º 327º do Código Civil (cf. art.º 326º, n.º 1, do Código Civil). É equiparado à citação ou à notificação, para efeitos deste artigo, qualquer outro ato judicial pelo qual se dê conhecimento àquele contra quem o direito pode ser exercido (cf. art.º 323º, n.º 4, do Código Civil). Para o que aqui interessa, à luz do art.º 498º, n.º 1, do Código Civil, o prazo de prescrição conta-se do momento em que o lesado teve conhecimento do seu direito, o que significa que tal prazo é contado a partir da data em que o lesado, conhecendo a verificação dos pressupostos que condicionam a responsabilidade, soube ter direito a indemnização pelos danos que sofreu, e não da consciência da possibilidade legal do ressarcimento. No caso dos autos, não se afigura que o trânsito em julgado da sentença que julgou improcedente o embargo da obra da Autora constitua um dos pressupostos de que depende a constituição do direito indemnizatório aqui peticionado. É assim porque, como é consabido, o embargo surge, no âmbito das medidas de tutela da legalidade, como medida meramente cautelar e, por isso, provisória, já que não visa conferir uma solução definitiva para a situação de irregularidade detetada, mas apenas paralisar uma operação urbanística que esteja em curso (Neste sentido, cf. Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves e Dulce Lopes, em Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, 4ª edição, pág. 678), razão pela qual o art.º 104º, n.º 1, do RJUE, prevê a caducidade da ordem de embargo, caso não seja proferida decisão que defina a situação jurídica da obra com caráter definitivo. No caso em apreço, está em causa uma obra para o qual foi emitido o necessário ato de licenciamento, sendo que os fundamentos do embrago contendem com a nulidade desse mesmo licenciamento.
Assim sendo, impunha-se ao ICN que diligenciasse – como o fez – junto do Ministério Público a propositura de ação administrativa neste TAF para que a nulidade do licenciamento fosse judicialmente declarada e, desse modo, fixada definitivamente a situação do ato de licenciamento. Apenas com o trânsito em julgado da decisão proferida na ação administrativa intentada com vista a ser declarada a nulidade do ato de licenciamento é que a Autora tomou conhecimento da impossibilidade de prosseguir com obras de construção no prédio em questão, pelo menos ao abrigo daquele concreto ato de licenciamento. Desta forma, somente com o trânsito em julgado da sentença que declarou a nulidade do licenciamento é que a Autora tomou conhecimento da verificação dos pressupostos de que depende o direito indemnizatório peticionado, à luz do art.º 498º, n.º 1, do Código Civil. Resulta da matéria de facto provada que em 31.10.2014 foi proferido Acórdão pelo TAF de Viseu, notificado à Autora por carta de 4.11.2014, através do qual foi declarada a nulidade da deliberação de Câmara de 22.12.2005 que havia deferido o “licenciamento de construção de um empreendimento turístico destinado a estalagem dentro da Área da Reserva Natural das Dunas de S. Jacinto, e subsequente emissão do alvará de licença administrativo n.º 26/2007, de 29/2007 em que era requerente a aqui Autora. Uma vez que a presente petição inicial deu entrada neste Tribunal no dia 20.10.2017, afigura-se manifesto que o fez quando ainda não havia decorrido o prazo de prescrição de três anos previsto no art.º 498º, n.º 1, do Código Civil, atento ao efeito interruptivo previsto no art.º 323º, n.ºs 1 e 2, do Código Civil. Em face do exposto, resta julgar improcedente a invocada exceção da prescrição do direito da Autora.” Mostra-se acertada esta decisão. No acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro de 29.11.2011, transitado em julgado em Outubro de 2012 (factos provados sob a alíneas H), I, e J) ), não houve pronúncia sobre a nulidade do licenciamento em termos de resultar deste acto, de licenciamento, os prejuízos cujo ressarcimento a Autora aqui peticiona. Ali a pronúncia sobre a nulidade surge não como dispositivo decisório – nem poderia surgir porque contrário e para além do pedido – mas como mero pressuposto da decisão. Da decisão de improcedência da acção, ou seja, do pedido de declaração de validade do acto de licenciamento. O que não é o mesmo que declarar o acto nulo. Por outro lado, a declaração de nulidade, feita apenas como pressuposto para julgar improcedente a acção intentada para declarar a validade do acto de licenciamento, funda-se na caducidade da autorização prévia – facto provado sob a alínea I).
O que não impedia, por si só, a renovação do pedido de licenciamento e a obtenção do licenciamento. Tanto assim que o Ministério Público sentiu a necessidade de, após comunicação do Instituto de Conservação da Natureza, intentar uma acção administrativa especial visando que fosse declarada a nulidade do acto de licenciamento – facto provado sob a alínea K). Acção esta em que, aqui sim, veio a ser declarada a nulidade do acto de licenciamento, por acórdão de 31.10.2014 em termos que impedem definitivamente obtenção do licenciamento, por a construção se situar “dentro da Área da Reserva Natural das Dunas de S. Jacinto” – facto provado sob a alínea L). Só a partir do trânsito em julgado desta decisão, notificada à Autora por carta de 04.11.2014, ficou declarada, em definitivo, a nulidade do acto de licenciamento, data a partir da qual - e só desta - se pode afirmar que a Autora teve conhecimento do seu direito. Sendo certo que aqui o “facto” que dá origem ao direito, por parte da Autora, a ser indemnizada, não é um facto real ou natural, mas um “facto jurídico”, a nulidade do acto de licenciamento, não se podendo falar a este propósito de “conhecimento empírico” do direito. Só com o trânsito em julgado da decisão que declarou o acto nulo se pode afirmar que a Autora teve consciência do direito que lhe assistia porque antes dessa declaração o acto mantinha-se na ordem jurídica e, por isso, não se pode falar sequer da consciência da sua ilicitude. A petição inicial deu entrada no Tribunal recorrido em 20.10.2017, data em que ainda não se encontrava esgotado o prazo de prescrição de três anos que resulta das disposições combinadas dos artigos 323º, n.ºs 1 e 2, e 498º, n.º 1, ambos do Código Civil, aplicáveis por força do disposto no artigo 5º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31.12. Do que se conclui, tal como decidido no despacho saneador recorrido, que o direito de acção aqui em exercício não prescreveu. * IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantém a decisão recorrida. Custas pelo Recorrente. * Porto, 25.02.2022
Rogério Martins Luís Migueis Garcia Conceição Silvestre