Processo 03477/11.5BEPRT

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

1. RELATÓRIO

B…………, C………… e D……….., devidamente identificados nos autos, intentaram no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (TAF), acção administrativa especial, contra o MINISTÉRIO DA SOLIDARIEDADE E DA SEGURANÇA SOCIAL e a ASSOCIAÇÃO A………….., peticionando:

“a) Ser anulado o despacho do Diretor do Instituto da Segurança Social, I.P., Centro Distrital do Porto, Dr. ………, proferido em 11 de julho de 2011;

b) Ser a contrainteressada Associação A………….. condenada a entregar ao Instituto da Segurança Social I.P., Centro Distrital do Porto, todas as contribuições, as da sua responsabilidade e aquelas que seriam da responsabilidade dos autores, relativas aos montantes líquidos de Esc. 8.100.000$00, recebidos pelo autor B…………, Esc. 8.000.000$00, recebidos pelo autor C……….. e Esc. 7.500.000$00, recebidos pelo autor D..………..;

c) Ser o Instituto da Segurança Social, I.P., Centro Distrital do Porto, condenado a proceder ao recebimento da totalidade das contribuições supra referidas e a fazer a respetiva contabilização dos mesmos para efeitos da reforma dos autores;

d) Ser o Instituto da Segurança Social, I.P., Centro Distrital do Porto, condenado a processar os valores corrigidos das reformas dos autores B…………. e C……….. – já reformados –, desde a data em que os mesmos se reformaram, com o consequente pagamento dos diferenciais relativos às prestações vencidas e vincendas; Subsidiariamente:

e) Se por qualquer razão, de ordem legal, os pedidos supra referidos não puderem proceder, ser o Instituto da Segurança Social, I.P., Centro Distrital do Porto, condenado a fazer a simulação dos valores que as reformas dos autores atingiriam se os pagamentos devidos pela contrainteressada Associação A…………… tivessem sido efetuados;

f) Ser a contrainteressada Associação A………….. condenada a pagar aos autores o diferencial entre aquilo que são as suas pensões de reforma e o valor que estas teriam caso os pagamentos devidos pela contrainteressada Associação A…………..tivessem sido efetuados, contabilizado desde a data da reforma até ao limite de esperança de vida dos autores, que neste momento se situa em 78 anos, tudo com as legais consequências.”*
Por decisão do TAF do Porto, foi julgada verificada a excepção de inimpugnabilidade do acto impugnado e, em consequência, absolvidos os Réus da instância.*
Os AA apelaram para o TCA Norte e este, por Acórdão proferido a 05 de Fevereiro de 2021, concedeu provimento ao recurso, e negou provimento à ampliação do objecto do recurso deduzida pela Ré Associação A………….., determinando a remessa dos autos ao TAF do Porto para aí prosseguirem os seus ulteriores termos.*
A Ré ASSOCIAÇÃO A…………. interpôs o presente recurso de revista, tendo na respectiva alegação, formulado as seguintes conclusões:

“A. Quanto à Admissibilidade do Recurso de Revista

1. O presente recurso de revista vem interposto do Acórdão proferido em 5 de fevereiro de 2021, pelo TCA Norte, que a) concedeu provimento ao recurso de apelação interposto pelos Autores (ora Recorridos), e revogou a sentença proferida em primeira instância, com a consequente remessa dos autos ao TAF Porto, para que aí prosseguissem se tal nada

obstasse; e b) Negou provimento à ampliação do objeto do recurso requerida pela Ré (aqui Recorrente).

2. O que tem estado em discussão nos presentes autos é a questão da inimpugnabilidade do Despacho (impugnado) de 11 de julho de 2011, em virtude de o mesmo ser um ato meramente confirmativo de despachos anteriores (concretamente, de três Despachos de 4 de fevereiro de 2002 e de um Despacho de 4 de abril de 2011).

3. A questão objeto do presente recurso é a de saber se um ato administrativo que indefere uma pretensão com os mesmos fundamentos de um ato administrativo anterior deve ou não ser qualificado como confirmativo do mesmo ato administrativo anterior, designadamente, quando, entre o ato administrativo anterior e o ato administrativo posterior, sobrevêm decisões judiciais em processos em que a entidade pública competente não foi parte e que não alteram a fundamentação do indeferimento.

4. Esta questão reveste-se de importância fundamental pela sua relevância jurídica, nas seguintes duas vertentes: (i) o Despacho (impugnado) de 1 de julho de 2011 é meramente confirmativo dos Despachos de 4 de fevereiro de 2002; e (ii) o Despacho (impugnado) de 1 de julho de 2011 é meramente confirmativo do Despacho de 4 de abril de 2011.

5. É a própria jurisprudência do STA que comprova esta relevância jurídica, ao admitir recursos de revista para analisar, justamente, a questão de saber se determinado ato é ou não confirmativo (cfr. Acórdãos do STA de 23 de janeiro e de 24 de setembro de 2020, proferidos ambos no Processo nº 0940/12.4BESNT, e de 11 de janeiro e de 30 de março e de 2017, proferidos ambos no Processo nº 01379/16).

6. A circunstância de também aqui estar em causa a questão de saber se determinado ato é ou não confirmativo é quanto basta para determinar a admissão da revista, porquanto o STA tem admitido a revista em relação a questão similar a outra que o tribunal já anteriormente reconheceu revestir-se de importância fundamental, conforme decorre do Acórdão do STA de 7 de junho de 2006 (Processo nº 561/06).

7. Múltiplas decisões jurisdicionais são claríssimas no reconhecimento de que um ato posterior com os mesmos fundamentos de um ato anterior é meramente confirmativo deste, mesmo quando entre um e o outro ocorra algum tipo de reação do particular [cfr. acórdão do STA de 24 de setembro de 2020 (Processo nº 0940/12.4BESNT) e acórdão do TCA Sul de 13 de fevereiro de 2020 (Proc. nº 27/19.9BECTB-A)].

8. A relevância jurídica da questão é, ainda, aumentada por estar em causa saber se a apresentação sucessiva do mesmo pedido à Administração e a tomada de novas decisões por esta última em sentido idêntico à decisão inicial implica ou não a qualificação das novas decisões como atos confirmativos – sendo que, contrariamente ao que decorre do Acórdão recorrido, efetivamente, implica a qualificação do novo ato como ato confirmativo (conforme decidido no Acórdão do TCA Sul de 17 de maio de 2005 (Processo nº 2252/99).

9. A questão objeto do presente recurso tem, por isso, interesse prático e objetivo, dada a capacidade de expansão da controvérsia e a sua vocação para ultrapassar os limites da situação singular, colocando-se relativamente a casos futuros do mesmo tipo, pelo que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto e das partes envolvidas no litígio.

10. Os elementos determinantes da relevância jurídica da questão sub judice também demonstram que a admissão do presente recurso de revista é claramente necessária, ainda, para uma melhor aplicação do direito.

11. Desde logo, tendo presente a doutrina definida pelo Acórdão do STA, de 17 de fevereiro de 2016 (Processo nº 0826/15), porque a admissão da presente revista permite eliminar a incerteza decorrente de o Acórdão recorrido não seguir a linha de decisões jurisdicionais anteriores, incluindo do STA, e de corresponder a uma questão bem caracterizada passível de se repetir no futuro é, em face do que antecede, claro.

12. Mais: o TAF do Porto decidiu de modo distinto que o TCA Norte, mas no mesmo sentido que as decisões dos tribunais superiores acima citados, o que também torna necessária a admissão da revista, por forma a “assegurar a uniformização da jurisprudência, quando subsistam divergências nas instâncias quanto ao entendimento a seguir sobre determinada questão jurídica, permitindo, em ordem a uma melhor aplicação do direito, que se atinja um resultado interpretativo uniforme, mais cedo e com maior economia de esforço processual do que se lograria através de um eventual recurso para uniformização de jurisprudência”, segundo a doutrina definida no Acórdão do STA de 25 de setembro de 2009 (Processo nº 710/08).

13. Doutrina esta subjacente à admissão da revista, também em matéria de atos confirmativos, determinada pelo Acórdão do STA de 23 de janeiro de 2020 (Processo nº 0940/12.4BESNT).

14. A presente revista deve, pois, ser admitida.

B. A Nulidade do Acórdão Recorrido por Omissão de Pronúncia

15. Na contestação e nas contra-alegações de recurso, a Recorrente assinalou e demonstrou que o ato impugnado pelos Recorridos – i.e., o Despacho (impugnado) de 11 de julho de 2011 – não era impugnável por ser de conteúdo negativo.

16. Como (i) o ato impugnado consubstancia um ato de conteúdo negativo e (ii) os Recorridos se limitaram a deduzir um pedido de mera anulação do Despacho (impugnado) de 11 de julho de 2011, sempre se deveria, também por esta razão, reconhecer-se a inimpugnabilidade do referido despacho, com as legais consequências.

17. Evidentemente, sem prejuízo do seu carácter confirmativo, bastaria esta circunstância de o Despacho (impugnado) de 11 de julho de 2011 ser de conteúdo negativo para determinar a sua inimpugnabilidade.

18. Por não conter pronúncia alguma sobre esta questão, o Acórdão recorrido encontra-se ferido de vício de omissão de pronúncia, o que acarreta a sua nulidade do acórdão, nos termos do disposto no artigo 615º, nº 1, alínea d), primeira parte, do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA, o que expressamente se invoca, com as legais consequências.

C. O Erro de Julgamento

19. Desde 2002 que os Autores têm tentado obter a condenação da AGPL no pagamento de quantias à Segurança Social, pretensão essa que tem vindo a ser negada sempre com o mesmo fundamento.

20. O único elemento novo que ocorreu entre 2002 e 2011 foi o proferimento de sentenças pelo Tribunal de Trabalho de Matosinhos, mas mesmo estas decisões não alteram a posição que tem vindo a ser tomada reiteradamente pela Administração.

21. Dada a total ausência de elementos novos relevantes, tanto o Despacho de 4 de abril de 2011 como o Despacho (impugnado) de 11 de julho de 2011 são confirmativos dos Despachos de 4 de fevereiro de 2002.

22. Os Despachos de 4 de fevereiro de 2002 eram atos contenciosamente impugnáveis, mas os Autores não suscitaram a questão da sua validade junto dos tribunais administrativos, o que, evidentemente, determina a impugnabilidade de qualquer determinação posterior relativamente à qual ocorra uma identidade de partes intervenientes, de pretensão e de decisão.

23. Em 2011, com o pretexto das sentenças proferidas pelo Tribunal do Trabalho de Matosinhos, os Autores tentaram obter nova pronúncia da Administração precisamente sobre a mesma matéria dos Despachos de 4 de fevereiro de 2002.

24. Sucede que as decisões do Tribunal do Trabalho de Matosinhos não só em nada alteram os pressupostos dos Despachos de 4 de fevereiro de 2002 como confirmam, elas mesmas, a sua total inidoneidade para qualquer modificação que seja do quadro factual ou jurídico subjacente aos mesmos.

25. A circunstância de as mesmas decisões serem mencionadas no Despacho de 4 de abril de 2011 e no Despacho de 11 de julho de 2011, evidentemente, em nada altera esta realidade.

26. Mais: não tem sentido algum pretender (como os Recorridos pretendem) que uma questão que ficou inteiramente resolvida em 2002 (e ficou inteiramente resolvida em 2002 também porque os Despachos de 4 de fevereiro de 2002 não foram impugnados) possa ser alterada por decisões posteriores – incluindo pelo Despacho de 4 de abril de 2011 ou, em particular, pelo Despacho (impugnado) de 11 de julho de 2011.

27. É absolutamente inadmissível provocar a prática de sucessivos atos administrativos sobre a mesmíssima matéria, como os mesmíssimos fundamentos e com o mesmíssimo sentido, sem que nada de efetivamente relevante e substancialmente novo o justifique.

28. Isto sob pena de a atividade da administração ficar totalmente paralisada e tornar-se totalmente impossível qualquer estabilidade nas relações jurídicas administrativas e na própria parcela da esfera jurídica dos particulares nelas envolvida.

29. Mas foi justamente isto que os Recorridos tentaram, sem que qualquer aspeto novo disso remotamente justificativo sequer existisse.

30. A jurisprudência e a doutrina recusam terminantemente esta tentativa dos Recorridos.

31. Exemplo disso é o Acórdão do TCA Sul de 17 de maio de 2005 (Processo nº 2252/99) – e citado, aliás, pelo TAF do Porto na sentença proferida nos presentes autos –, o qual é lapidar no reconhecimento de que, caso contrário, “estaria sempre ao dispor dos interessados a faculdade de afastar o caráter confirmativo dos atos, e, por essa via fugir à observância dos prazos fixados para a impugnação contenciosa dos atos, pois bastaria invocar, no requerimento em que se pedia a reapreciação de uma decisão, um novo e diferente fundamento, ainda que sem a mínima razoabilidade e justificação para que a nova decisão que o apreciasse deixasse de ser confirmativa".

32. Também o Acórdão do TCA Sul de 13 de fevereiro de 2020 (Processo nº 27/19.9BECTB-A) esclarece que “o sistema jurídico prevê a figura do ato confirmativo com a finalidade de evitar que, através de requerimentos sucessivos, se possam reabrir litígios, defraudando a estabilidade inerente ao prazo de impugnação contenciosa dos atos administrativos.” (realce nosso).

33. E também a doutrina é claríssima ao afirmar que “O conceito de «ato confirmativo» (…) foi elaborado sobretudo com a finalidade prática de evitar que, através de requerimentos sucessivos, se pudessem permanentemente reabrir litígios, defraudando a estabilidade inerente ao prazo de impugnação dos atos administrativos – até porque os atos confirmativos não seriam verdadeiros atos administrativos (ou não seriam, por si, lesivos)” (sublinhados e realce nosso).

34. O Despacho (impugnado) de 11 de julho de 2011 é, pois, confirmativo dos Despachos de 4 de fevereiro de 2002.

35. Em qualquer caso, o Despacho de 11 de julho de 2011 é confirmativo do Despacho proferido pela mesma entidade do dia 4 de abril de 2011, sendo, também por essa, inimpugnável.

36. Está provado que os Recorridos responderam ao Despacho de 4 de abril de 2011 (cfr. facto provado R, a pp. 28 do Acórdão Recorrido), mas não está provado em que data o fizeram, nem, por isso mesmo, que a referida resposta foi apresentada no prazo de 10 dias que foi conferido aos mesmos Recorridos para se pronunciarem sobre aquele.

37. Por isso, não há como concluir que o Despacho de 4 de abril de 2011 não concretizou o seu potencial decisório, donde resulta que o Despacho (impugnado) de 11 de julho de 2011 é meramente confirmativo do primeiro.

38. Bem tinha andado, por isso, o TAF do Porto ao decidir que o Despacho (impugnado) de 11 de julho de 2011 consubstancia um ato confirmativo do Despacho de 4 de abril de 2011, pois limitou-se a repetir o conteúdo deste, sem nada acrescentar ou retirar ao seu conteúdo e sem produzir, consequentemente, quaisquer efeitos inovatórios na ordem jurídica.

39. Por tudo o exposto, incorre o Acórdão recorrido em erro de julgamento por errada aplicação do Direito, por ter considerado que o Despacho (impugnado) de 11 de julho de 2011 não é meramente confirmativo dos Despachos de 4 de fevereiro de 2002.

40. O Acórdão recorrido deve, consequentemente, ser revogado e substituído por decisão que considere procedente a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato administrativo.»*
Os AA./recorridos contra-alegaram, concluindo:

«I - Só devem ser admitidos recursos de revista excepcional quando se está perante uma questão que é, manifestamente, suscetível de se repetir num número de casos futuros indeterminados, isto é, se se verifica a capacidade de expansão da controvérsia que legitima o recurso de revista como garantia de uniformização do direito nas vestes da sua aplicação prática.

II - In casu tal não se verifica, na medida em que a questão que a recorrente pretende ver associada parte de um pressupostos factual que não é aquele que se verifica no processo.

III - Foi uma decisão da Segurança Social que determinou o recurso ao tribunal do trabalho por parte dos aqui recorridos, pois segundo a mesma só os tribunais do trabalho poderiam atribuir carácter retributivo às indemnizações recebidas pelos recorridos.

IV - A partir do momento que as referidas decisões dos tribunais transitam em julgado, as mesmas tornam-se obrigatórias para a Segurança Social, e para qualquer outra pessoa colectiva pública ou órgão da Administração Pública.

V - A existência daquelas decisões judiciais implica uma alteração substancial do circunstancialismo fáctico existente no ano de 2011 relativamente ao ano de 2002, pelo que nunca o Despacho de 4 de Abril de 2011 poderia ser confirmativo do Despacho de 4 de Fevereiro de 2002.

V - Tendo os recorridos recebido uma notificação em que lhes foi expressamente transmitido que “No caso de não concordar com a decisão, poderá apresentar, no prazo de 10 dias úteis a contar da data da recepção desta notificação, resposta por escrito na qual constem elementos que possam obstar à sua definitividade.

Na falta de resposta, a decisão tornar-se-á definitiva no primeiro dia útil seguinte ao do termo do prazo acima referido, data a partir do qual se inicia a contagem dos seguintes prazos:

- 15 dias para reclamar

- 3 meses para recorrer hierarquicamente

- 3 meses para recorrer contenciosamente, prazo que se suspende caso tenha reclamado ou recorrido hierarquicamente”.

O acto em causa nunca se poderia tornar definitivo e executório caso os recorrentes tivessem apresentado uma resposta.

V - Como o fizeram, nunca o Despacho de 11 de Julho de 2011 poderia ser confirmativo do Despacho de 4 de Abril de 2011, por virtude de este nunca ter projectado os seus efeitos na ordem jurídica».

*
O “recurso de revista” foi admitido por acórdão deste STA [formação a que alude o nº 6 do artº 150º do CPTA], proferido em 21 de Outubro de 2021.*
O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artº 146º, nº 1 do CPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso.*
Foram colhidos os respectivos vistos legais.*
2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. MATÉRIA DE FACTO

A matéria de facto assente nos autos é a seguinte:

«A) Em 11.12.2001, B……….., ora Autor, requereu ao Instituto da Segurança Social que notificasse “a A……….. no sentido de proceder ao pagamento das quantias que, em 1995, deveria ter entregue à Segurança Social por força da indemnização paga ao ora requerente, tudo com as legais consequências” – cfr. fls. 205 a 210 do processo físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

B) Em data concretamente não apurada, mas anterior a 31.01.2002, C…………, ora Autor, requereu ao Instituto da Segurança Social que notificasse “a A………… no sentido de proceder ao pagamento das quantias que, em 1995, deveria ter entregue à Segurança Social por força da indemnização paga ao ora requerente, tudo com as legais consequências” – cfr. fls. 211 a 213 e 230 do processo físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

C) Em data concretamente não apurada, mas anterior a 31.01.2002, D………….., ora Autor, requereu ao Instituto da Segurança Social que notificasse “a A……….. no sentido de proceder ao pagamento das quantias que, em 1995, deveria ter entregue à Segurança Social por força da indemnização paga ao ora requerente, tudo com as legais consequências” – cfr. fls. 214 a 217 e 240 do processo físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

D) Em 31.01.2002, no seguimento do requerimento mencionado em A), foi elaborado parecer pelos serviços do Réu Instituto da Segurança Social, I.P., no qual se referia o seguinte:

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– cfr. fls. 219 a 228 do processo físico.

E) Em 04.02.2002, foi exarado despacho pelo Sr. Diretor do Centro Distrital do Porto do Instituto da Segurança Social sobre a informação transcrita na alínea que antecede, no qual se refere, entre o mais, que “Concorda-se com o presente parecer, pelo que, atentas as razões de facto e de direito invocadas, não pode a Seg. Social considerar como base de incidência contributiva as compensações indemnizatórias atribuídas como contrapartida da renúncia a prestações salariais, não sendo, em consequência, legalmente exigíveis quaisquer contribuições à A…………….. A qualificação de tais compensações e a sua integração no conceito de remuneração, (a ser possível), terá que ser efectuada noutra sede, no caso, no Tribunal do Trabalho competente (…)” – cfr. fls. 219 do processo físico.

F) Em 31.01.2002, no seguimento do requerimento mencionado em B), foi elaborado parecer pelos serviços do Réu Instituto da Segurança Social, I.P., com o mesmo conteúdo do parecer referido em D) – cfr. fls. 230 a 238 do processo físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

G) Em 04.02.2002, foi exarado despacho pelo Sr. Director do Centro Distrital do Porto do Instituto da Segurança Social sobre a informação transcrita na alínea que antecede, no qual se refere, entre o mais, que “Concorda-se com o presente parecer, pelo que, atentas as razões de facto e de direito invocadas, não pode a Seg. Social considerar como base de incidência contributiva as compensações indemnizatórias atribuídas como contrapartida da renúncia a prestações salariais, não sendo, em consequência, legalmente exigíveis quaisquer contribuições à A…………... A qualificação de tais compensações e a sua integração no conceito de remuneração, a ser possível, terá que ser efectuada noutra sede, no caso, no Tribunal do Trabalho (…)” – cfr. fls. 230 do processo físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

H) Em 31.01.2002, no seguimento do requerimento mencionado em C), foi elaborado parecer pelos serviços do Réu Instituto da Segurança Social, I.P., com o mesmo conteúdo do parecer referido em D) – cfr. fls. 240 a 248 do processo físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

I) Em 04.02.2002, foi exarado despacho pelo Sr. Director do Centro Distrital do Porto do Instituto da Segurança Social sobre a informação transcrita na alínea que antecede, no qual se refere, entre o mais, que “Concorda-se com o presente parecer, pelo que, atentas as razões de facto e de direito invocadas, não pode a Seg. Social considerar como base de incidência contributiva as compensações indemnizatórias atribuídas como contrapartida da renúncia a prestações salariais, não sendo, em consequência, legalmente exigíveis quaisquer contribuições à A………….. A qualificação de tais compensações e a sua integração no conceito de remuneração, (a ser possível), terá que ser efectuada em sede própria, por iniciativa do trabalhador e, no caso, no Tribunal de Trabalho competente (…)” – cfr. fls. 240 do processo físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

J) Os Autores B……….. e C………. intentaram acção no Tribunal de Trabalho de Matosinhos contra a Associação A……………, E…………, S.A., e F…………, S.A., que correu termos sob os nºs 564/2002 e 564/2002-A, tendo sido proferida sentença entretanto transitada em julgado, mediante a qual foram as acções julgadas parcialmente procedentes e, consequentemente, foi a Associação A…………… condenada a cumprir na íntegra o Acordo Global celebrado – cfr. fls. 133 a 167 e 272 do processo físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

K) O Autor D…………. intentou acção no Tribunal de Trabalho de Matosinhos contra a Associação A………….., que correu termos sob o nº 796/2002, tendo sido proferida sentença, mediante a qual foi a acção julgada parcialmente procedente e, consequentemente, foi a Associação A…………. condenada a cumprir na íntegra o Acordo de Renúncia do Direito aos Subsídios Global Mensal, Diuturnidades e Subsídio de Turno, nos termos acordados – cfr. fls. 173 a 181 do processo físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

L) A sentença identificada na alínea antecedente foi confirmada pelo Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 09.05.2005 (com excepção do segmento relativo a custas), bem como pelo Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 28.06.2006, tendo transitado em julgado – cfr. fls. 182 a 204 e 261 do processo físico.

M) Em 29.09.2010, os Autores requereram a notificação judicial avulsa do Sr. Director-Geral do Instituto da Segurança Social, I.P., para informar “quais as diligências que já encetou no sentido de proceder à cobrança dos montantes que, na sequência das duas decisões judiciais emanadas do Tribunal do Trabalho de Matosinhos – já transitadas em julgado –, são devidas pela Associação A………….. (…)” – cfr. fls. 318 a 323 do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

N) Em 15.12.2010, os Autores requereram a notificação judicial avulsa da Associação A………….., para, “de acordo com as sentenças proferidas no processo nº 564/2002, que correu termos pelo 1º Juízo do Tribunal do Trabalho de Matosinhos, e no processo nº 796/2002, que correu termos pelo 2º Juízo do mesmo tribunal, proceder, no prazo de 15 dias, ao pagamento das contribuições e quotizações relativas aos montantes pagos aos requerentes, a título de retribuição, na sequência dos acordos celebrados em Fevereiro de 1995 (…)”, que foi efectuada em 05.01.2011 – cfr. fls. 409 a 412 e 499 a 501 do processo físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

O) Mediante carta datada de 20.01.2011, enviada sob o registo nº RC 6262 9398 8 PT e assinada em 21.01.2011, os Autores informaram o Sr. Presidente do Instituto da Segurança Social, I.P., da notificação judicial aludida na alínea anterior, bem como reiteraram o pedido de informação sobre qual a posição do Instituto da Segurança Social, I.P., face ao teor das decisões judiciais anexas à notificação judicial – cfr. fls. 502 a 504 do processo físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

P) Em 04.04.2011, foi proferido despacho pelo Sr. Director do Centro Distrital do Porto do Instituto da Segurança Social, com o seguinte teor:

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– cfr. fls. 102 do processo físico.

Q) Pelo ofício nº UIQ – NEEHR, datado de 07.04.2011, recebido pelo mandatário dos Autores em 18.04.2011, foram os mesmos informados do despacho mencionado na alínea que antecede – cfr. fls. 101, 103 e 104 do processo físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

R) Neste seguimento, os Autores apresentaram resposta escrita ao despacho referido em P), tendo requerido “a rectificação da decisão aqui em causa, no sentido de respeitar as decisões judiciais transitadas em julgado”, com os fundamentos constantes de fls. 765 a 773 do processo físico, bem como de fls. 900 a 908 do processo físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

S) Em 11.07.2011, foi proferido despacho pelo Sr. Director do Centro Distrital do Porto do Instituto da Segurança Social, com o seguinte teor:

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– cfr. fls. 96 a 98 do processo físico.

T) Pelo ofício nº UIQ – NEEHR 154131, datado de 04.08.2011, recebido pelo mandatário dos Autores em 09.08.2011, foram os mesmos informados do despacho mencionado na alínea que antecede – cfr. fls. 95, 99 e 100 do processo físico, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

U) A presente acção deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto em 30.11.2011, tendo a p.i. sido remetida ao Tribunal por correio em 29 de Novembro de 2011– cfr. fls. 2 e 505 do processo físico. (facto alterado face à parcial procedência do recurso dos AA., quanto à matéria de facto assente.”*
2.2. O DIREITO

Como supra se referiu, a R. interpôs o presente recurso de revista do Acórdão proferido pelo TCA Norte em 05.02.2021 que concedeu provimento ao recurso que os AA. haviam deduzido da decisão do TAF do Porto que julgara verificada a excepção de inimpugnabilidade do ato impugnado, por confirmatividade e, em consequência, absolveu os RR. da instância.

A primeira questão que importa decidir respeita à nulidade por omissão de pronúncia assacada ao acórdão recorrido por parte da recorrente Associação A……. que neste segmento alega que invocou que o acto impugnado não era impugnável por ser de conteúdo negativo e quanto a esta questão, o acórdão omitiu qualquer pronúncia.

Vejamos:

É sabido que a nulidade por omissão de pronúncia apenas ocorre quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar, sendo que o dever de pronúncia a que o juiz está adstrito, não abrange todas as razões e contra-argumentos, de facto ou de direito, invocados pelas partes, em defesa das suas teses.

Ou seja, a nulidade por omissão de pronúncia, representando a sanção legal para a violação do estatuído no nº 2, do artigo 608º, do CPC, apenas se verifica quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre as «questões» pelas partes submetidas ao seu escrutínio, ou de que deva conhecer oficiosamente, como tais se considerando as pretensões formuladas por aquelas, mas não os argumentos invocados, nem a mera qualificação jurídica oferecida pelos litigantes.

In casu, é manifesto que inexiste qualquer omissão de pronúncia.

Com efeito, é verdade que o argumento da impugnabilidade do acto por se tratar de um acto alegadamente de conteúdo negativo, não foi apreciado no acórdão recorrido.

Porém, só não o foi, pela decisão que veio a ser tomada, ou seja, por se considerar desde logo que o acto era inimpugnável, por outro motivo, por mera confirmatividade de um outro acto previamente praticado.

Daí que, a apreciação deste argumento invocado pela recorrente foi desconsiderada e perdeu qualquer utilidade de análise pela decisão de mérito que veio efectivamente a ser tomada, uma vez que se tratava de mais um fundamento para justificar a já declarada inimpugnabilidade do acto.

E esta decisão mostra-se acertada e conforme ao direito, uma vez que, se o acórdão recorrido entendeu que o acto era inimpugnável pela confirmatividade de um outro, não lhe era exigível, apurar se também o seria, por se tratar de um acto de conteúdo negativo, como alegado pela recorrente.

Improcede, pois, a nulidade por omissão de pronúncia assacada ao acórdão recorrido.*
Do erro de julgamento por errada aplicação do direito – da natureza confirmativa do despacho impugnado de 11 de Julho de 2011 face aos despachos de 04 de Abril de 2011 e de 04 de Fevereiro de 2002.

Em sede de decisão proferida no Tribunal de 1ª instância [TAF do Porto] consignou-se que o acto praticado em 11 de Julho de 2011 é confirmativo do proferido em 04 de Abril de 2011, com base na seguinte argumentação:

«Em sede de direito processual, rege o artigo 51º, nº 1, do CPTA que, “Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”.

Sobressai, portanto, que são judicialmente impugnáveis os atos administrativos dotados de eficácia externa, sejam ou não os atos finais de um procedimento administrativo, e sobretudo – mas não apenas – aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar a esfera jurídica de terceiros.

No entanto, o artigo 53º do CPTA logo retira a possibilidade de impugnar atos confirmativos, explicitando não serem impugnáveis os “atos confirmativos, entendendo-se como tal os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores”.

(…)

Ora, do cotejo do teor dos despachos de 04.02.2002 e de 11.07.2011 (vejam-se as alíneas E), G), I) e S) do probatório), bem como do teor dos requerimentos que deram origem aos mesmos (cfr. alíneas A), B), C) e R) do probatório), dimana que o despacho de 04.04.2011 não cumpre os requisitos enunciados.

Pese embora as partes sejam as mesmas, verifica-se que inexiste identidade de pretensões, bem como identidade de decisões.

É inegável que, quer nos despachos de 04.02.2002, quer no despacho de 11.07.2011, o Réu Instituto da Segurança Social, I.P., negou a pretensão dos Autores.

Contudo, existe uma diferença fulcral do quadro fáctico invocado pelos Autores e que subjaz às decisões aludidas: a existência de decisões judiciais transitadas em julgado que analisaram o enquadramento jurídico das quantias compensatórias/indemnizatórias percebidas pelos Autores de modo que entendem favorável às suas pretensões.

Daí que o despacho proferido em 11.07.2011 esgrima novos argumentos, face à fundamentação constante dos despachos de indeferimento de 04.02.2002, a saber, a falta de vinculatividade das sentenças do Tribunal de Trabalho de Matosinhos.

Com efeito, o requerimento que desencadeou o despacho de 11.07.2011 faz alusão às decisões judiciais proferidas pelo Tribunal do Trabalho de Matosinhos, o que consubstancia um fundamento inovador, face ao teor dos requerimentos que originaram o primeiro despacho, datado de 04.02.2002 (cfr. alíneas A), B), C) e R) do probatório).

Ora, a falta de coincidência da causa de pedir plasmada em tais requerimentos sempre obstaria à confirmatividade dos despachos.

E a verdade é que a diversidade de argumentos apresentados num e noutro requerimento tiveram repercussão no conteúdo dos despachos aludidos.

Enquanto que, no despacho de 04.02.2002, o Réu Instituto da Segurança Social baseou a sua decisão no entendimento de que (i) as quantias indemnizatórias/compensatórias pagas aos Autores não revestiam caráter remuneratório para efeitos de inclusão dessas quantias na base de incidência contributiva e de que (ii) a qualificação de tais quantias e a sua integração no conceito de remuneração teria que ser efetuada na sede própria para o efeito (no Tribunal de Trabalho), já no despacho de 11.07.2011 sustentou o seu entendimento na (i) falta de vinculatividade das sentenças proferidas pelo Tribunal do Trabalho, por não ter feito parte da lide, tendo, ainda, repisado a posição anteriormente defendida de que (ii) as quantias indemnizatórias/compensatórias pagas aos Autores não revestiam caráter remuneratório para efeitos de inclusão dessas quantias na base de incidência contributiva.

Por conseguinte, inexistindo identidade de fundamentos das decisões de 04.02.2002 e de 11.07.2011, visto que estes são, tão-somente, parcialmente coincidentes, tanto basta para que o novo ato não seja confirmativo do ato já objeto de impugnação.

Contudo, o mesmo não se poderá dizer relativamente aos despachos de 04.04.2011 e de 11.07.2011.

À primeira vista, dir-se-ia que o despacho de 11.07.2011 não é meramente confirmativo do despacho de 04.04.2011, pois que este é bastante mais pequeno que esse, o que inculca a ideia de que o despacho posterior possui uma fundamentação alargada e ampliada, por comparação com o despacho de 04.04.2011.

Mas tal ideia não corresponde à realidade.

De facto, o despacho de 11.07.2011 analisou a problemática do caso julgado e, concretamente, a questão de saber quais as entidades que se encontram vinculadas pelas decisões judiciais em causa, a instâncias dos Autores, que pediram a retificação do despacho de 04.04.2011 (cfr. alínea R) do probatório).

Mas o fundamento da vinculatividade das sentenças proferidas pelo Tribunal de Trabalho de Matosinhos já tinha sido invocado pelos Autores, aquando dos requerimentos apresentados em 29.09.2010 e em 20.01.2011 (cfr. alíneas M) e O) do probatório).

Mais, o Instituto da Segurança Social, I.P., também já se tinha pronunciado sobre tal fundamento, considerando que as sentenças não se lhe impunham, por não ter sido parte no processo (cfr. alínea P) do probatório).

Assim, o despacho proferido em 11.07.2011 limita-se a reforçar a linha de argumentação seguida em 04.04.2011, no sentido de que as sentenças aludidas não vinculavam o Instituto da Segurança Social, porque este não foi chamado, nem interveio na lide.

Frise-se: os Autores procuraram sublinhar o facto de as sentenças do Tribunal de Trabalho implicarem uma resposta consentânea do Instituto da Segurança Social, que se guiasse pelas mesmas, por entender que esta entidade se encontrava abrangida pelas referidas sentenças, tendo apresentado o que apelidaram de “resposta” ao despacho de 04.04.2011.

Porém, o Instituto da Segurança Social já tinha veiculado o seu entendimento nessa matéria, tendo defendido, no despacho de 04.04.2011, que “a sentença (...) não se impõe ao Instituto da Segurança Social porquanto esta instituição não foi parte do processo”.

Assim, o Réu já tinha deixado bem vincado o seu entendimento, tendo-se limitado a reiterar, no despacho de 11.07.2011, que (i) qualquer das teses relativas à definição dos limites objetivos do caso julgado leva à mesma conclusão a que se chegou e que, (ii) com o entendimento de que as decisões judiciais não se lhe impunham, “mais não se fez que expressar exatamente o mesmo que as doutas sentenças e os acórdãos expressaram de forma clara e inequívoca, como se alcança dos trechos que acima transcrevi em itálico, isto é, tal decisão não invade a esfera de apreciação da Segurança Social quanto à caracterização da referida compensação para efeitos de descontos”.

Aliás, ainda que se pudesse entender que a existência de caso julgado corresponde à invocação de um novo fundamento ou argumento que não tinha sido introduzido anteriormente pelos Autores, tal não representaria qualquer alteração dos pressupostos da decisão do Instituto da Segurança Social, I.P.

Caso contrário, e fazendo nossas as palavras retiradas do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 17.05.2005, proferido no processo nº 2252/99, “estaria sempre ao dispor dos interessados a faculdade de afastar o caráter confirmativo dos atos, e, por essa via fugir à observância dos prazos fixados para a impugnação contenciosa dos atos, pois bastaria invocar, no requerimento em que se pedia a reapreciação de uma decisão, um novo e diferente fundamento, ainda que sem a mínima razoabilidade e justificação para que a nova decisão que o apreciasse deixasse de ser confirmativa" (Ac. de 18/5/78, no recurso 10533 e transcrito no Ac. de 16/4/85 in AD 289 pág. 83)”.

Destarte, o despacho impugnado configura um ato meramente confirmativo do despacho de 04.04.2011, na medida em que existe entre tais atos identidade de partes, identidade de objeto e de decisão e de fundamentos, não aduzindo os Autores no seu requerimento de retificação do despacho anterior qualquer circunstância ou fundamento que não tivessem invocado ou não pudessem ter invocado anteriormente à prática do despacho de 04.04.2011.

Por isso, o ato ora em crise cingiu-se a reafirmar aquilo que já fora decidido antes pelo segundo ato judicialmente impugnável, praticado em 04.04.2001, e, qua tale, os despachos foram proferidos em idênticas circunstâncias de facto e de direito e com apelo aos mesmos factos e normas jurídicas no tocante ao cerne do litígio - o enquadramento jurídico das quantias recebidas pelos Autores, por força do Acordo Global, para efeitos da base de incidência contributiva.

Deste modo, e tal como invocam os Réus, o ato objeto da presente ação é confirmativo de ato de indeferimento proferido em 04.04.2011, porquanto, perante a insistência dos Autores quanto à vinculatividade das sentenças prolatadas pelo Tribunal de Trabalho de Matosinhos, se limita a reafirmar o que já se havia decidido, ou seja, a confirmar o despacho proferido em 04.04.2011, nada inovando na esfera jurídica de cada Autor e, consequentemente, nelas não produzindo, per se, qualquer efeito jurídico novo.

Ora, a inimpugnabilidade do despacho em crise possui um verdadeiro efeito de implosão dos presentes autos.

É que não era só o primeiro pedido formulado pelos Autores – a anulação do “despacho do Diretor do Instituto da Segurança Social, I.P., Centro Distrital do Porto, Dr. ………, proferido em 11 de julho de 2011” – que dependia da possibilidade de impugnação desse mesmo despacho.

Na verdade, os restantes pedidos também se encontravam subordinados a uma impugnação do sobredito despacho coroada de êxito, com a consequente anulação.

Todos os pedidos dependiam da situação jurídica que ficou definida pelo referido despacho, pelo que só com a sua impugnação [e posterior anulação] seria possível a condenação dos Réus nos pedidos formulados, que pressupõem uma definição jurídica oposta da que foi plasmada no despacho impugnado.

Em suma, a anulação do ato era pressuposto sine qua non da análise e eventual procedência dos restantes pedidos, pois que, sublinhe-se, os mesmos exigiam uma posição diversa da sedimentada na ordem jurídica, com o despacho prolatado em 11.07.2011.

Por conseguinte, não se podendo conhecer do referido pedido, também estes não poderão ser conhecidos, atenta a natureza de ato confirmativo do despacho impugnado.

Face ao exposto, julga-se verificada a exceção da inimpugnabilidade do ato em crise, que é insuprível, o que determina a absolvição dos Réus da instância relativamente a todos os pedidos formulados, de harmonia com o vertido no artigo 89º, nº 1, alínea c), do CPTA».*
Esta decisão foi objecto de recurso por parte dos AA e em sede de apelação o TCAN revogou a decisão de 1ª instância, determinando a remessa dos autos ao TAF do Porto para aí seguir os seus termos.

E esta revogação baseou-se na seguinte argumentação:

«(…) O “acto” praticado em 4 de Abril de 2011 tem inequivocamente um potencial decisório, bastando, para tal, atentar no seguinte parágrafo:

(…)

“Decido, em face dos demais elementos constantes do processo, e respectivos argumentos, de facto e de direito, que aqui dou como reproduzidos, constantes das informações anexas, que as indemnizações em causa não constituem base de incidência de contribuições para a segurança social, porquanto, e em resumo:

(…)

A questão reside, precisamente, no referido potencial decisório, que é trazido pelo teor da notificação do referido acto - o ofício identificado no item Q) dos factos apurados – ofício esse com o seguinte teor:

(…)

“Em resposta à notificação judicial avulsa dirigida ao Instituto da Segurança Social, I.P., no sentido deste “(…) promover todos os actos e diligências necessários à cobrança dos montantes que as entidades patronais terão de entregar nos cofres daquela, na sequência dos acordos em causa na presente notificação e das decisões judiciais cujas certidões se anexam à presente (…), remete-se, em anexo, fotocópia da decisão proferida, em 2011.04.04, pelo Ex.mº Sr. Director Distrital do Porto, Dr. ………., no uso de delegação de competências que lhe foram conferidas pela Deliberação nº 2310/2008, do Conselho Directivo do Instituto de Segurança Social, I.P. publicada no Diário da República, 2ª Série, nº 163, de 25 de Agosto de 2008.

No caso de não concordar com a decisão proferida poderá apresentar, no prazo de 10 dias úteis a contar da data da recepção desta notificação, resposta por escrito da qual constem elementos que possam obstar à sua definitividade.

Na falta de resposta, a decisão tornar-se-á definitiva no primeiro dia útil seguinte ao do termo do prazo acima referido, data a partir da qual se inicia a contagem dos seguintes prazos:

15 dias para reclamar;

3 meses para recorrer hierarquicamente;

3 meses para recorrer contenciosamente, prazo que se suspende caso tenha reclamado ou recorrido hierarquicamente”.

Resulta do ofício supra parcialmente transcrito que o despacho proferido pelo Director Distrital do Porto “apenas passaria de potência a acto” se os ora Recorrentes, no prazo de 10 dias úteis, não se tivessem pronunciado sobre o mesmo, no exercício do direito procedimental de audiência prévia para o qual lhes foi conferido o referido prazo; nesta situação, se os Recorrentes nada tivessem feito em termos procedimentais, a decisão proferida pelo Director Distrital do Porto do Centro Distrital de Segurança Social passaria a revestir as características de um acto impugnável, conforme decorre do teor do aludido preceito. Contudo, não foi isto que sucedeu, dado os Recorrentes, terem apresentado resposta escrita ao despacho datado de 4 de Abril de 2011, tendo requerido “…a rectificação da decisão aqui em causa, no sentido de respeitar as decisões judiciais transitadas em julgado”, “resposta” esta que gerou a prática do acto datado de 11 de Julho de 2011, pelo que é de concluir que, por os Recorrentes terem emitido pronúncia sobre o despacho proferido em 4 de Abril de 2011, o mesmo não passou de um projecto de decisão, não podendo o mesmo ser considerado um acto impugnável, pelo que, assim sendo, o acto praticado em 11 de Julho não é confirmativo do projecto de decisão consubstanciado pelo despacho de 4 de Abril de 2011, procedendo o recurso interposto pelos AA, devendo ser revogada a decisão recorrida com a consequente remessa dos autos ao T.A.F.

para que aí sejam apreciadas as demais questões que obstam ao conhecimento do objecto dos autos, consideradas prejudicadas pela sentença recorrida.

Concluindo-se pela procedência do recurso interposto pelos AA. torna-se necessário conhecer da ampliação do objecto do recurso, requerida pela Associação A……….. que sustentou padecer a sentença recorrida de erro de julgamento, por entender que o despacho 11 de Julho de 2011 é confirmativo do despacho proferido em 4 de Fevereiro de 2002.

Vejamos:

O despacho proferido em 4 de Fevereiro de 2002 – de concordância com o parecer cujo teor se mostra vertido no item D) dos factos apurados – tem o seguinte teor:

“Concorda-se com o presente parecer, pelo que, atentas as razões de facto e de direito invocadas, não pode a Seg. Social considerar como base de incidência contributiva as compensações indemnizatórias atribuídas como contrapartida da renúncia a prestações salariais, não sendo, em consequência, legalmente exigíveis quaisquer contribuições à A………….. A qualificação de tais compensações e a sua integração no conceito de remuneração, (a ser possível), terá que ser efectuada noutra no caso, no Tribunal do Trabalho competente (…)”, sendo inequívoco que o despacho datado de 11 de Julho de 2011 se pronuncia sobre outra questão, as acções intentadas pelos AA. no Tribunal de Trabalho da Comarca de Matosinhos, após a prolação do despacho datado de 4 de Fevereiro de 2002, pelo que como bem se decidiu na sentença recorrida, o despacho impugnado não é confirmativo do despacho proferido em 4 de Fevereiro de 2002, acolhendo-se, na íntegra, quanto a esta questão, a fundamentação vertida na decisão recorrida, que se transcreve:

(…)

“Pese embora as partes sejam as mesmas, verifica-se que inexiste identidade de pretensões, bem como identidade de decisões.

É inegável que, quer nos despachos de 04.02.2002, quer no despacho de 11.07.2011, o Réu Instituto da Segurança Social, I.P., negou a pretensão dos Autores.

Contudo, existe uma diferença fulcral do quadro fáctico invocado pelos Autores e que subjaz às decisões aludidas: a existência de decisões judiciais transitadas em julgado que analisaram o enquadramento jurídico das quantias compensatórias/indemnizatórias percebidas pelos Autores de modo que entendem favorável às suas pretensões.

Daí que o despacho proferido em 11.07.2011 esgrima novos argumentos, face à fundamentação constante dos despachos de indeferimento de 04.02.2002, a saber, a falta de vinculatividade das sentenças do Tribunal de Trabalho de Matosinhos.

Com efeito, o requerimento que desencadeou o despacho de 11.07.2011 faz alusão às decisões judiciais proferidas pelo Tribunal do Trabalho de Matosinhos, o que consubstancia um fundamento inovador, face ao teor dos requerimentos que originaram o primeiro despacho, datado de 04.02.2002 (cfr. alíneas A), B), C) e R) do probatório).

Ora, a falta de coincidência da causa de pedir plasmada em tais requerimentos sempre obstaria à confirmatividade dos despachos.

E a verdade é que a diversidade de argumentos apresentados num e noutro requerimento tiveram repercussão no conteúdo dos despachos aludidos.

Enquanto que, no despacho de 04.02.2002, o Réu Instituto da Segurança Social baseou a sua decisão no entendimento de que (i) as quantias indemnizatórias/compensatórias pagas aos Autores não revestiam carácter remuneratório para efeitos de inclusão dessas quantias na base de incidência contributiva e de que (ii) a qualificação de tais quantias e a sua integração no conceito de remuneração teria que ser efectuada na sede própria para o efeito (no Tribunal de Trabalho), já no despacho de 11.07.2011 sustentou o seu entendimento na (i) falta de vinculatividade das sentenças proferidas pelo Tribunal do Trabalho, por não ter feito parte da lide, tendo, ainda, repisado a posição anteriormente defendida de que (ii) as quantias indemnizatórias/compensatórias pagas aos Autores não revestiam carácter remuneratório para efeitos de inclusão dessas quantias na base de incidência contributiva.

Por conseguinte, inexistindo identidade de fundamentos das decisões de 04.02.2002 e de 11.07.2011, visto que estes são, tão-somente, parcialmente coincidentes, tanto basta para que o novo ato não seja confirmativo do ato já objecto de impugnação”, fundamentação que este Tribunal acolhe na íntegra, improcedendo assim a pretensão vertida na ampliação do objecto do recurso”.*
Importa decidir:

O artº 53º do CPTA, na redacção anterior a 2015, sob a epígrafe “Impugnação de acto meramente confirmativo” referia que «uma impugnação só pode ser rejeitada com fundamento no carácter meramente confirmativo do acto impugnado, quando o anterior acto – a) tenha sido impugnado pelo autor; b) tenha sido objecto de notificação ao autor; e, c) tenha sido objecto de publicação, sem que tivesse de ser notificado ao autor»; ou seja, faz-se referência à figura dos actos confirmativos, sem, contudo se dar uma definição material deste tipo de actos, apenas relevando as implicações processuais que deles derivam – a respectiva inimpugnabilidade.

Na versão actual do CPTA/2015, o legislador já mostrou mais alguma preocupação na definição processual deste acto, definindo que «não são impugnáveis os actos confirmativos, entendendo-se como tal os actos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em actos administrativos anteriores».

Mas esta era já a sensibilidade demonstrada na doutrina e jurisprudência, em que se entendia que «só se verifica uma situação de confirmatividade entre actos administrativos que apresentem objecto e conteúdo idênticos e dirigindo-se ao mesmo destinatário, limitando-se a repetir a mesma decisão, perante o mesmo condicionalismo, de facto e de direito (sem pois que o reexame dos pressupostos decorra da revisão imposta por lei), existindo assim perfeita identidade entre os mesmos, de modo que, o segundo acto se limita a repetir o anterior, utilizando a mesma fundamentação, sem nada inovar na ordem jurídica, caso em que não apresenta, em princípio, lesividade autónoma e, consequentemente, não será contenciosamente recorrível» - cfr. entre muitos outros, Ac. deste STA de 19-06-2007, rec. nº 997/06, Acs. STA/Pleno de 18/03/1999, rec. 32209, de 19/12/2001, rec. 42143, de 26.09.02, rec. 195/02, de 18.12.2002, rec. 48366, de 01.02.2005, rec. 971/04, de 11.10.06, rec. 614/06, e de 12.04.07, rec. 1218/06.

Igualmente, o problema da confirmatividade do acto só se coloca quando o acto alegadamente confirmado seja de “per si” recorrível contenciosamente, porquanto o legislador constitucional fez corresponder a recorribilidade à lesividade, afastando-a da definitividade – cfr. Acs deste STA de 09.12.2009, rec. nº 019/09, de 16.12.2009, rec nº 0140/09 e de 24.09.2020, rec. nº 0940/12.4BESNT.

Deste modo, hoje face ao nº 1, do artº 51º do CPTA, a impugnabilidade do acto administrativo depende apenas da sua externalidade [actual ou potencial], ou seja, da susceptibilidade de produzir efeitos jurídicos que se projectem para fora do procedimento onde o acto se insere, tornando-se irrelevante que ele seja definitivo ou não, bem como a sua localização no procedimento (início, meio ou fim).

Daí que, o verdadeiramente importante é apurar se a decisão impugnada mantém inalterado o comando do acto primário, pois nesse caso, ela não constitui acto contenciosamente recorrível, por nada inovar na ordem jurídica e, por consequência, não possuir lesividade própria.

Ora, regressando à factualidade provada e tendo presente estas noções, cremos ser de concluir que não existe a relação de confirmatividade definida no artº 53º do CPTA, entre os actos proferidos em 04.02.2002 e o acto impugnado proferido em 11.07.2011.

E isto porque apesar das partes serem as mesmas, inexiste identidade de pretensões e de decisões, pese embora, ambas negarem a pretensão dos AA.

Com efeito, a factualidade em que assentam ambas as decisões são em parte diferentes e inovatórias, uma vez que, no despacho proferido em 11.07.2011 foram aduzidos novos argumentos, designadamente, a alegada não vinculatividade das sentenças judiciais proferidas no Tribunal do Trabalho de Matosinhos – cfr alíneas A), B), C) e R) da factualidade dada como provada.

Ou seja, nos despachos proferidos em 04.02.2002, o Instituto da Segurança Social consubstanciou a sua decisão com base no entendimento de que as quantias indemnizatórias/compensatórias pagas aos AA não revestiam caracter remuneratório para feitos de inclusão dessas quantias na base de incidência contributiva e ainda de que a qualificação dessas quantias e a sua integração no conceito de remuneração teria de ser efectuada em sede própria – Tribunal do Trabalho; por seu turno, o despacho impugnado, proferido em 11.07.2011, para além de reiterar que as quantias indemnizatórias/compensatórias pagas aos AA não revestirem caracter remuneratório para efeitos de inclusão dessas quantias na base de incidência contributiva, ainda aditou outro fundamento que foi (depois de analisadas, ex novo, as decisões proferidas pelo Tribunal do Trabalho), a falta de vinculatividade das referidas sentenças pelo facto do Instituto de Segurança Social não ter sido parte nesses processos e, portanto, não estar vinculado ao que ali se decidiu.

Desta forma, é patente que entre estes despachos, inexiste a identidade plena no que toca à fundamentação dos actos, pelo que, não se pode concluir pela confirmatividade dos actos proferidos em 04.02.2002 e do proferido em 11.07.2011.*
Mas se assim sucede entre estes actos, já o mesmo não se verifica entre o acto proferido em 04.04.2011 e o acto impugnado de 11 de Julho do mesmo ano, valendo aqui as considerações feitas a este propósito na sentença proferida em 1ª instância no TAF do Porto.

Consignou-se no acórdão recorrido, como supra se constata, que o acto de 11.07.2011 tem um potencial decisório, mas que pelo facto de ter sido notificado aos AA, mediante ofício de onde constava que na falta de resposta, a decisão se tornaria definitiva, podendo os mesmos AA apresentar no prazo de 10 dias úteis resposta por escrito da qual constassem elementos que pudessem obstar à sua definitividade [e a informação de que dispunham de 15 dias para reclamar, 3 meses para recorrer hierarquicamente e 3 meses para recorrer contenciosamente], tal ofício, com tal teor, fez do acto impugnado um mero projecto de decisão que não poderá nunca ser considerado como um acto confirmativo do proferido em 04.04.2011.

Não podemos, contudo, concordar com tal entendimento, dada a confusão manifesta entre a eventual falta de definitividade enquanto não decorresse o prazo de 10 dias úteis concedido para que pudesse ser deduzida qualquer resposta, e a eficácia externa que o acto de 04 de Abril já possuía.

E isto, porque:

Primeiro, porque o ofício que acompanha o acto impugnado não se confunde com o próprio acto, sendo dele autónomo [cfr. al. P) da factualidade assente]; consiste na mera comunicação do acto ao seu destinatário, em nada interferindo com o seu teor.

Segundo, porque a pretensão dos AA ficou desde logo definida em termos de eficácia externa e de lesividade da respectiva esfera jurídica, nos termos consignados no artº 51º, nº 1 do CPTA, independentemente da sua definitividade ou não, uma vez que o fundamento da vinculatividade das sentenças proferidas no TT de Matosinhos já tinha sido invocado pelos AA aquando dos requerimentos apresentados conforme se constata das als M) e O) da factualidade provada e o Instituto da Segurança Social já se tinha pronunciado sobre tal fundamento no sentido da decisão das mesmas não lhe ser oponível, por não ter sido parte processual nos referidos processos que correram termos no TT de Matosinhos [não fazendo caso julgado material em relação a si].

Terceiro, porque o acto de 11.07.2011 se limitou a reiterar o entendimento vertido no anteriormente proferido em Abril, no sentido de que, qualquer das “novas” teses apresentadas pelos AA levaria sempre à mesma conclusão, e que as referidas sentenças não vinculavam o Instituto [cfr. al. S) do probatório].

Aliás, se assim não fosse, poder-se-ía dar a situação dos requerentes virem sistemática e sucessivamente a aduzir alegados “novos fundamentos”, para desta forma, obstarem a uma eventual caducidade do direito de acção.

Importa, pois, concluir, como feito na decisão de 1ª instância, que o acto impugnado nos presentes autos, se limitou a reiterar o que já havia sido decidido pelo acto de 04 de Abril de 2011 [perfeitamente impugnável de acordo com os pressupostos previstos no artº 53º do CPTA], em idênticas circunstâncias de facto e de direito e dentro do mesmo quadro jurídico, e com a mesma decisão final de indeferimento da pretensão dos AA., pelo que nada inovou na esfera jurídica dos mesmos.

Tratando-se assim de um acto confirmativo [na sua tríplice identidade, de partes, pretensão e causa de pedir] é o mesmo contenciosamente inimpugnável, impondo-se a procedência do recurso e consequente revogação do Acórdão recorrido.*
DECISÃO

Atento o exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e fazer subsistir na ordem jurídica a decisão proferida em 1ª instância que determinou a absolvição dos RR da instância por inimpugnabilidade do acto impugnado.

Custas pelos recorridos.

Lisboa, 19 de Maio de 2022. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) - Cláudio Ramos Monteiro – José Francisco Fonseca da Paz.