Acórdão I – Relatório E...... intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, acção administrativa contra a Caixa Geral de Aposentações, I.P. e o Estado Português, pedindo a condenação dos réus: “a) A indemnizar o A. no montante de €2.768,60, acrescido de juros de mora à taxa legal; b) A indemnizar o A. no montante de €38.760,40 pelos danos futuros que irá sofrer, atendendo à esperança média de vida de 77 anos”, Por sentença proferida em 08/07/2021, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria julgou a acção improcedente e absolveu os réus do pedido. Inconformado, o autor interpôs recurso da sentença para este Tribunal Central Administrativo Sul, terminando as alegações de recurso com as seguintes conclusões, que se transcrevem: 1.ª O presente recurso vem interposto contra a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria em 08 de Julho p.p., que julgou improcedente a acção por entender que não se encontram preenchidos os pressupostos de ilicitude e do nexo de causalidade adequada, essenciais à efectivação de responsabilidade civil extracontratual subjectiva por facto ilícito. 2.ª A decisão recorrida incorre num manifesto erro de apreciação ao defender que, se a Entidade Demandada tivesse cumprido o prazo de 90 dias para decisão do procedimento, ainda assim o sentido da decisão seria o mesmo e o Recorrente continuaria abrangido pela Lei n.° 11/2014, de 6 de Março, entendimento que já foi declarado inconstitucional por violação do princípio de igualdade e que é claramente violador do princípio da segurança jurídica e da protecção da confiança. Senão vejamos. 3.ª Ora, o Tribunal Constitucional já teve oportunidade de se pronunciar - Acórdão n.º 195/2017, de 26 de Abril - pela inconstitucionalidade da norma prevista no n.º 1 do art.º 43.° do Estatuto de Aposentação no segmento que determina que a aposentação voluntária se rege pela lei em vigor no momento em que for proferido o despacho a reconhecer o direito à aposentação, por violar o princípio da igualdade e do princípio da protecção da confiança. 4.ª Nas palavras deste Douto Tribunal “o Estado de direito está simultaneamente vinculado a salvaguardar a confiança que inspirou nos cidadãos (vertente retrospetiva) e a inspirar neles confiança na previsibilidade e na integridade do seu comportamento (vertente prospetiva)”. 5.ª Ora, no caso em apreço, o Recorrente apresentou um pedido de aposentação num momento em que a penalização que lhe era aplicável era de 23,5%, contudo, no momento em que a Administração veio a decidir o seu pedido, aplicou-lhe o regime legal que, entretanto, entrara em vigor - e cuja penalização era de 49%.
Jurisprudência
Processo 257/16.5BELRA
6.ª Uma leitura conjugada do artigo 22.° da CRP com o artigo 7° da Lei n.° 67/2007, de 31 de Dezembro permite concluir que se da conduta do Estado ou de Pessoa Colectiva Pública resultar a ofensa de direitos, liberdades e garantias ou prejuízos para o particular, podem estas entidades vir a responder civilmente, desde que se comprove que os danos dela resultam. 7.ª O Estado e demais pessoas colectivas de direito público são ainda responsáveis mesmo quando os danos devam ser atribuídos a um funcionamento anormal do serviço (v. n.° 3 do art.° 7.° da Lei n.° 67/2007), resulta ainda do n.° 2 do art.° 10.° do mesmo diploma que se presume a existência de culpa leve na prática de actos jurídicos ilícitos. 8.ª A Ilicitude da actuação da Entidade Recorrida advém não apenas da demora em decidir, mas ainda ter sido ilegalmente aplicado um regime legal que não estava em vigor à data do pedido - e que era claramente penalizador - defraudando, de forma inadmissível e demasiadamente onerosa, as expectativas ilegitimamente fundadas pelo ora Recorrente na data em que apresentou o requerimento para aposentação. 9.ª Encontrando-se reunidos os pressupostos geradores de responsabilidade civil extracontratual do Estado uma vez que, por funcionamento anormal do serviço, foi emitido um acto claramente lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos do Recorrente, uma vez que a decisão pecou não só por ser tardia, como ainda lhe aplicou um regime legal claramente penalizador, em vez do regime legal que estava em vigor à data do pedido de aposentação. 10.ª Por fim, é ainda manifesta a violação da audiência dos interessados por não se ter permitido ao Recorrente pronunciar-se sobre decisão final relativo ao seu pedido de aposentação, em especial por ter entrado em vigor um regime legal mais penalizador e que a Entidade Recorrida entendia ser-lhe aplicável. A Caixa Geral de Aposentações, I.P. apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões, que se transcrevem: 1ª Na primeira instância, com fundamento no facto da CGA ter demorado a proferir uma decisão (24 de Setembro de 2014) sobre o seu requerimento de aposentação (27 de Novembro de 2013), aplicando por isso o regime decorrente da publicação da Lei n° 11/2014, de 6 de Março, também por ter sido preterido o direito de audiência prévia dos interessados, o recorrente pediu que, em aplicação da Lei n° 67/2007, a CGA fosse condenada a uma indemnização no valor de € 41 529,00. 2ª O tribunal a quo, pronunciando-se sobre a questão colocada pelo recorrido, considerou que efectivamente a CGA demorou muito tempo a decidir, mas que, tendo o requerimento sido apresentado em Novembro de 2013, a CGA tinha, em aplicação do disposto no CPA, 90 dias para decidir. 3ª Podia decidir até Abril de 2014, altura em que a Lei n° 11/2014, de 6 de Março, já se encontrava em vigor. 4ª Considerou assim não existir a causalidade adequada entre o facto ilícito e o dano porque o incumprimento do prazo de decisão pela Caixa Geral de Aposentações mostrou-se indiferente para a produção dos danos invocados pelo recorrido.
5ª Em sede de recurso, o recorrente não contesta esta argumentação do tribunal a quo e vem invocar um novo fundamento para justificar a ilegalidade da conduta da CGA: a CGA, também o TAF de Leiria, ignorou o Acórdão do Tribunal Constitucional n° 195/2017, que julgou inconstitucional a norma do artigo 43.°, n.° 1, do Estatuto da Aposentação, na redação dada pela Lei n.° 66-B/2012, de 31 de Dezembro. 6ª A matéria agora invocada em sede de recurso não foi invocada na primeira instância. Obrigará o Tribunal Central Administrativo Sul a julgar novamente a causa. Por esta razão deverá o recurso ser julgado improcedente. 7ª Ainda que assim não fosse, nunca o recurso poderia proceder. 8ª O Acórdão nº 195/2017, proferido pelo Tribunal Constitucional, com base no qual o recorrido sustenta que a decisão recorrida incorre num manifesto erro de apreciação, declarou a inconstitucionalidade do nº 1 do artigo 43° do EA, na redacção conferida a este preceito pela Lei n° 66-B/2012, mas sem força obrigatória e geral. 9ª Por conseguinte, por não ter força obrigatória e geral, não estava a Caixa Geral de Aposentações a observar o decidido. 10ª Em todo o caso, o facto de a CGA não ter observado o Acórdão n° 195/2017 do Tribunal Constitucional não pode fundamentar a sua condenação nos termos da Lei n° 67/2007, de 31 de Dezembro. 11ª O acto administrativo, proferido pela Caixa Geral de Aposentações, que, no entender do recorrido, lhe provocou danos que devem ser ressarcidos, foi proferido em 24 de Setembro de 2014. 12ª Em Setembro de 2014, estava em vigor o n° 1 do artigo 43° do Estatuto da Aposentação, na redacção conferida pelo artigo 79° Lei n° 66-B/2012, de 31 de Dezembro, o qual, sobre a matéria que nos ocupa, determinava que o regime da aposentação voluntária que não dependa de verificação de incapacidade fixa-se com base na lei em vigor e na situação existente na data em que se profira A despacho a reconhecer o direito à aposentação. 13ª A Caixa Geral de Aposentações, em 24 de Setembro de 2014, cumprindo a legalidade a que está obrigada, como não podia deixar de ser, observou a redacção do artigo 43° do Estatuto da Aposentação que se encontrava em vigor, a conferida pela Lei n° 66-B/2012. 14ª Por essa razão fixou o direito do recorrido com base na lei e situação em vigor em 24 de Setembro de 2014. Em 24 de Setembro de 2014, encontrava-se em vigor a Lei nº11/2014, que entrou em vigor em 7 de Março, pelo que não podia a Caixa Geral de Aposentações deixar de observar o regime aprovado por tal diploma. 15ª É certo que, posteriormente, no Acórdão nº195/2017, o Tribunal Constitucional declarou a inconstitucionalidade do n° 1 do artigo 43° do EA (redacção da Lei n° 66-B/2012). 16ª Porém, em 24 de Setembro de 2014, data em que foi proferido o despacho de aposentação, a Caixa Geral de Aposentações não podia “adivinhar” que, em momento posterior, o Tribunal Constitucional iria julgar inconstitucional a referida norma.
17ª Para efeitos de aplicação da Lei n° 67/2007, de 31 de Dezembro, a ilicitude da actuação da CGA, como parece pretender o recorrido, não pode resultar do facto de, aplicando as normas em vigor à data em que foi proferido o acto administrativo, estas, em momento posterior, venham a ser julgada inconstitucional. 18ª Face ao exposto, contrariamente ao pretendido pelo recorrente, o TAF de Leiria nunca poderia julgar procedente a acção administrativa intentada pelo recorrido e, com fundamento na Lei nº 67/2007, condenar a Caixa Geral de Aposentações no pagamento de € 41 529,00. 19ª Para que ocorra a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas públicas por atos ilícitos e culposos dos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa delas, é necessária a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano. 20ª Posto isto, para que se pudesse falar, no caso em apreço, em responsabilidade civil extracontratual da CGA em resultado de ter sido proferido o despacho de 24 de Setembro de 2014, era necessário que ficasse demonstrado estarem reunidos tais requisitos, mas também que tais requisitos se encontravam reunidos à data em que o acto administrativo foi proferido. 21ª Tal não sucede. Não há ilicitude porque a CGA aplicou a lei vigente à data do acto administrativo, sendo que a declaração posterior de inconstitucionalidade do nº 1 do artigo 43° do EA (redacção da Lei n° 66-B/2012) não é passível de conferir, para efeitos de aplicação da Lei n° 67/2007, de 31 de Dezembro, à actuação da CGA um carácter ilícito. 22ª Também não houve preterição do direito de audiência prévia dos interessados. O reconhecimento do direito requerido - a aposentação - é um acto administrativo favorável ao recorrido. Assim, nos termos do disposto no artigo 103° do CPA, a Caixa Geral de Aposentações estava dispensada de dar cumprimento ao referido dever. 23ª A haver ilicitude, decorrente de não ter sido observado o prazo para proferir decisão administrativa (90 dias), não existe nexo de causalidade, já que os danos alegados não se produziram em virtude do incumprimento do prazo de decisão previsto no artigo 58.° do CPA. 24ª Como se refere na decisão recorrida, ainda que a CGA não tivesse demorado tanto tempo a proferir decisão, ainda que a mesma fosse proferida com observância do prazo de 90 dias previsto no CPA, nunca se poderia falar em nexo de causalidade entre o facto ilícito e o dano. Em Abril de 2014, data até à qual deveria ter sido proferida decisão, já estava em vigor a Lei n° 11/2014, de 6 de Março, pelo que os danos seriam sempre provocados. O Estado Português apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões, que se transcrevem: 1 - Decorre da conjugação dos artigos 37.°, 38.° e 46.° do CPTA, que a propositura de ações de responsabilidade civil da Administração se mostra separada da impugnação dos atos administrativos que estão na sua origem, pelo que, só a título incidental é que o Tribunal pode conhecer da ilegalidade de ato administrativo que a origina.
2 - Apreciação essa que apenas se destina a aferir dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual. 3 - A presente ação administrativa não pode ser utilizada para obter o efeito da anulação daquele mesmo ato através da(s) competente(s) e adequadas ações, já tornado inimpugnável. 4 - In casu, importava determinar se a demora na decisão da atribuição da pensão e a violação do exercício do direito prévio sobre essa decisão foram a fonte da imputada ilicitude e dos imputados danos patrimoniais por responsabilidade civil extracontratual. 5 - O tribunal a quo decidiu negativamente, pois que o facto de estarmos perante uma suposta violação de meras formalidades legais ou procedimentais, que na circunstância, não são aptas a gerar a sobredita responsabilização, não cabendo, por isso, no âmbito de provisão do artigo 9.° da Lei n.° 67/2007, de 31.12. 6 - E depois, no âmbito da causalidade adequada se chegará ao mesmo desfecho, já que, mesmo que a CGA tivesse decidido atempadamente dentro do prazo legal de 90 dias, estabelecido no artigo 72.° do CPA, de 91, até abril de 2014, não se evitaria a entrada em vigor, em 07.03.2014, das alterações introduzidas ao Estatuto da Aposentação, pela Lei n° 11/2014, de 06.03. 7 - Daí que tivesse concluído que "o incumprimento do prazo de decisão pela Caixa Geral de Aposentações seja completamente indiferente para a produção dos danos que o Autor." 8 - Sabendo-se que o objeto do recurso deverá considerar-se delimitado pelas conclusões da respetiva motivação, temos que o recorrente, nesse particular, nas Conclusões 7° e ss., se limita a repisar o nomen juris de dispositivos legais e a tecer considerando e juízos conclusivos. 9 - Não refutando com factos ou argumentos concretos qualquer dos referidos fundamentos em que se ancorou a sentença recorrida, 10 - mormente quando vem agora estribar-se num alegado funcionamento anormal do serviço, sem que materialize essa conclusão num qualquer facto ou aspeto, concretos, sabendo-se que esse regime jurídico só faz operar a responsabilidade exclusiva do Estado, apenas em termos de subsidiariedade, quando não se confirme a culpa pessoal, não existindo presunção alguma nesse sentido. 11 - Além disso, vem agora apresentar uma nova questão que se prende com a aplicação do artigo 43.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação. 12 - O Tribunal a quo não tinha que se pronunciar sobre um dispositivo legal que além de não ter sido invocado ou suscitado pelas partes ou pelo Ministério Público, não teve aplicação no despacho administrativo. 13 - Com efeito, resulta do despacho em causa, constante no facto provado com o n.º 7, que a situação foi analisada com referência ao disposto no artigo 43.º daquele Estatuto, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 238/2009, de 16/9 e a pensão foi calculada nos termos do artigo 5.º, nºs 1 e 3 da Lei n.º 60/05, de 29/12, alterado pela Lei n.º 52/07, com a redação dada pelo artigo 30.
º da Lei 3-B/2010, de 28/4 e não por qualquer norma da Lei 11/2014, de 06.03, máxime pelo Artigo 37.°-A do EA, na redação dada pelo artigo 4.° dessa Lei 11/2014. 14 - Ora, não impugnando o Recorrente, em algum aspeto, a matéria de facto dada como provada, nem requerido a sua alteração ou adicionamento, deverá a mesma manter-se incólume. 15 - Além disso, se é verdade que o artigo 43.º, n.º1 do EA, na redação dada pela Lei nº 66- B/2012, de 31.12., foi declarado inconstitucional com força obrigatória geral, é também certo que, por força do disposto no artigo 282.° da CRP, se impõe a repristinação das normas do citado DL 238/2009, de 16.09, o que sucedeu no caso dos autos. 16 - Estando em causa o pedido do Recorrente, de atribuição da aposentação, o despacho de 24 de setembro de 2014, ao reconhecer o seu direito à aposentação, constitui uma decisão favorável. 17 - Sendo que, no requerimento apresentado junto da CGA, o Autor não condicionou o valor da pensão a qualquer quantia mínima definida, assim, não dando conhecimento por escrito à CGA da essencialidade de obter um valor de pensão. 18 - O processo de aposentação, depois de completamente instruído, conduz à respetiva resolução pela CGA cujo objeto é definir se o interessado tem o direito à pensão de aposentação, pela verificação dos pressupostos ou condições para ser aposentado e, no caso afirmativo, qual o quantitativo da pensão que lhe foi atribuída. 19 - Concluída a instrução do processo, a CGA, se julgar verificadas as condições necessárias, profere a resolução final sobre o direito à pensão de aposentação e sobre o montante desta, regulando definitivamente a situação do interessado. 20 - O recorrente requereu lhe fosse concedida a pensão unificada, sendo que tal lhe foi concedido, pelo que se nos afigura que estamos perante um ato que configura uma situação legitimadora da dispensa da audiência prévia prevista nos artigos 100.° e 103.°, ambos do CPA na redação então vigente à data. 21 - Pelo que a pretensa falta de audição do Autor, além de não constituir omissão de preterição de formalidade alguma, também não teve influência alguma na atribuição da pensão e não constitui qualquer ilegalidade. 22 - Donde, nenhuma censura nos merece a sentença recorrida, devendo a mesma ser mantida O Estado Português interpôs recurso subordinado do despacho saneador proferido em 19/09/2017, que julgou improcedente a excepção dilatória de ilegitimidade passiva, “a apreciar apenas na hipótese da procedência” do recurso independente, requerendo, caso o recurso subordinado não fosse admitido, “também a título subsidiário, para o caso de o recurso ser julgado procedente, a sua convolação para pedido de ampliação do âmbito do recurso, ao abrigo do disposto no artigo 636.º do CPC”. Termina as alegações do recurso subordinado com as seguintes conclusões, que se transcrevem:
1 - No caso dos autos, a relação material controvertida prende-se com a decisão da Caixa Geral de Aposentação que definiu a situação do Autor. 2 - A legitimidade constitui um pressuposto processual. 3 - Como resulta do artigo 10.º, n.º 2, do CPTA, o demandado deixa de ser o órgão que originou o ato administrativo, para passar a ser a pessoa coletiva de direito pública ou o ministério, no caso do Estado. 4 - Estando em causa o ressarcimento indemnizatório por supostos prejuízos decorrentes da conduta da administração, é o autor de tal ato ou omissão - a pessoa ou coletiva ou o ministério - que deve responder pelos eventuais danos. 5 - Por força do disposto no artigo 11.º, n.º 2, a legitimidade do Ministério Público para representar o Estado mostra-se, pois, restringida às ações de contratos ou de responsabilidade "pura". 6 - O que não é a presente situação, porquanto na sua génese está um ato administrativo, cuja ilegalidade haverá de ser demonstrada, para poder dar lugar aos peticionados direitos. 7 - Daí que, pressupondo a ação uma cumulação de pedidos - que vão para além de uma ação de responsabilidade pura -, a legitimidade passiva é atribuída, em exclusivo, à entidade administrativa sobre cujos órgãos recai o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos e não do Estado. 8 - Qualquer ilegalidade verificada ou a ocorrer no âmbito da interpretação aplicação de diplomas legais sobre tal matéria deveria ser refutada, única e exclusivamente, junto da entidade responsável pelo respetivo procedimento, a CGA, por ser ela o único sujeito da relação jurídica da aposentação e com interesse em agir. 9 - Daí que, à luz do disposto nos artigos 10º, n.º 2 e 11º, n.º 2, ambos do CPTA e do nº 1 do artigo 24º do CPC, o R., Estado, seja parte ilegítima quanto aos factos imputados, o que acarreta a consequente sua absolvição da instância nos termos do artigo 89º, n.º 4, al. e) do CPTA e artigos 278º, n.º 1, al. d), 576º, 2 e 577º, al. e) do CPC. 10 - Violando, assim, o despacho recorrido os citados normativos legais. 11 - Devendo, por via disso, por força de todos os sobreditos dispositivos legais, no caso ser procedência do recurso do recorrente, ser revogado o despacho recorrido, na parte em que declarou improcedente a exceção da ilegitimidade passiva do Réu Estado Português. * Com dispensa de vistos, nos termos do disposto no n.º4 do artigo 657.º do CPC, vem o processo à conferência para julgamento.
* II – Questões a decidir Tendo em consideração que o objecto do recurso é delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, a questão a decidir, no recurso independente, é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento quanto à apreciação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual. Caso seja concedido provimento ao recurso independente, cumpre decidir o recurso subordinado, onde se coloca a questão de saber se a decisão de 19/09/2017, que julgou improcedente a excepção de ilegitimidade passiva do Estado Português, padece de erro de julgamento. * III – Fundamentação 3.1 – De Facto Na sentença recorrida, foram considerados provados os seguintes factos: 1. Em 26 de novembro de 2013, o Autor apresentou junto da Caixa Geral de Aposentações “Requerimento de Pensão ou de Contagem de Tempo” — (Cfr. requerimento, a fls. finais do PA em apenso); 2. Por ofício datado de 10 de dezembro de 2013, o Município de Santarém remeteu à Caixa Geral de Aposentações os elementos relativos ao ora Autor, a saber, a fotocópia do bilhete de identidade, o comprovativo do NIB, a fotocópia de declaração da Segurança social e a fotocópia de certidão comprovativa do serviço militar — (Cfr. ofício, a fls. 15 do PA em apenso); 3. Em 26 de fevereiro de 2014, o Autor realizou uma simulação de pensão de aposentação no sítio eletrónico da Caixa Geral de Aposentações da qual resultou o valor da pensão a atribuir correspondente a €673,75 — (cfr. simulação, junta à petição inicial, sob documento n.° 2); 4. Em 8 de agosto de 2014, a Caixa Geral de Aposentações remeteu um fax ao Centro Nacional de Pensões através do qual requisitou um conjunto de informações sobre o ora Autor destinadas à instrução do pedido identificado no ponto 1 — (Cfr. fax, a fls. 16 do PA em apenso); 5. Em 5 de setembro de 2014, o Centro Nacional de Pensões prestou os esclarecimentos solicitados pela Caixa Geral de Aposentações — (Cfr. fls. 19 do PA em apenso); 6. Em 24 de setembro de 2014 foi proferido despacho pela Direção da Caixa Geral de Aposentações nos termos do qual foi reconhecido ao Autor o direito à aposentação, tendo-lhe sido aplicada uma percentagem de redução de 49% resultando num valor de pensão a atribuir correspondente a €535,57 — (Cfr. despacho, a fls. 20 do PA em apenso);
7. O aludido despacho foi levado ao conhecimento do Autor através do ofício com a referência EAC234EE.1055784/00 datado de 24 de setembro de 2014, nomeadamente com o seguinte teor: “Informo V. Exa. de que, ao abrigo do disposto no artigo 97.° do Estatuto da Aposentação — Decreto-Lei n.° 498/72, de 9 de dezembro, lhe foi reconhecido o direito à aposentação, por despacho de 2014-09-24, da Direção da CGA (proferido por delegação de poderes publicada no Diário da República II Série, n.° 192 de 2013-10-04), tendo sido considerada a situação existente em 2014-09-24, nos termos do artigo 43.° daquele Estatuto, na redação dada pelo Decreto-Lei n.° 238/2009, de 16 de setembro. O valor da pensão para o ano de 2014 é de €535,57 e foi calculado nos termos do artigo 5. °, n.°s 1 a 3, da Lei n.° 60/2005, de 29 de dezembro, alterado pela Lei n. ° 52/2007 e com a redação dada pelo artigo 30.° da Lei n.0 3-B/2010, de 28 de abril (…)” — (Cfr. ofício, a fls. 24 do PA em apenso); 8. Através de requerimento apresentado junto dos serviços da Caixa Geral de Aposentações, o Autor requereu “a revogação de despacho de 24 de setembro de 2014, pelo qual lhe foi deferido o seu pedido de pensão de aposentação" — (Cfr. requerimento, a fls. 34 e 35 do Pa em apenso); 9. Através do ofício com a referência UAC12EH1055784, datado de 10 de outubro de 2014 da Caixa Geral de Aposentações foi levado ao conhecimento do Autor o seguinte: “Informamos V. Ex.a de que, nos termos do n.° 6 do artigo 39.° do Estatuto da Aposentação, na redação dada pelo Decreto-Lei n.° 238/2009, de 16 de setembro, o requerente não pode desistir do pedido de aposentação depois de proferido despacho a reconhecer o direito a aposentação voluntária. Assim, pese embora o que refere, tendo formulado o pedido de desistência para além da data em que ocorreu o respetivo despacho de aposentação (2014-09-24) não pode o mesmo ter seguimento. Relativamente à simulação, considerando que os pedidos de aposentação são tratados, tendo em conta o regime legal em vigor e a situação de facto existente na data em que ocorre o despacho, poderão verificar-se diferenças derivadas de alterações da lei entretanto verificadas. O Orçamento do Estado para 2014 e, posteriormente a Lei 11/2014, de 6 de março, alteraram algumas das condições vigentes em 2013.”- (Cfr. ofício, a fls. 38 do PA em apenso); 10. A presente ação foi remetida a este Tribunal via Sitaf no dia 2 de março de 2016 — (Cfr. fls. 1 dos autos). * 3.2 – De Direito Na presente acção, o autor, ora recorrente, pede, em suma, a condenação da Caixa Geral de Aposentações e do Estado Português no pagamento de uma indemnização, sendo que, como resulta do alegado na petição inicial, a causa de pedir, isto é, os factos jurídicos concretos dos quais procede o efeito jurídico pretendido pelo autor, é o facto de a Caixa Geral de Aposentações ter demorado cerca de um 1 ano a decidir o seu pedido de aposentação antecipada e não o ter notificado para se pronunciar quanto “à intenção de aposentação”, quando, por força da revogação do n.º4 do artigo 37.º-A do Estatuto da Aposentação pela Lei n.º11/2014, de 6 de Março, lhe seria aplicável uma penalização de 49% em vez de 23.5%.
O Tribunal a quo julgou a acção improcedente, constando da sentença recorrida, designadamente, o seguinte: “Do supra exposto, facilmente se depreende que foram ultrapassados os 90 dias para a conclusão do procedimento, porquanto tendo o Autor apresentado o requerimento de pensão no dia 26 de novembro de 2013 (cfr. ponto 1 do probatório) apenas viu reconhecido o seu direito por despacho datado de 24 de setembro de 2014, cerca de um ano depois (cfr. ponto 6 do probatório). (…) Não obstante o supra referido, não basta a mera ultrapassagem do prazo de decisão para que se verifique um ato ilícito, pois não existe correspondência entre ilegalidade e ilicitude, mostrando-se essencial que, para além de formalmente tal prazo ter sido esgotado que esse facto se traduza na violação de um direito ou interesse legalmente protegido do Autor e, ainda que a norma procedimental integre no seu âmbito de protecção o interesse por este pretendido. Desde logo, resulta manifesto que as normas procedimentais, concretamente, o artigo 58.º do CPA de 91 ora em análise não integra no seu âmbito de proteção o interesse que o Autor pretende ver satisfeito e que se prende com a possibilidade de não ser afetado por uma alteração legislativa do Estatuto da Aposentação. (…) Acresce que o incumprimento formal do prazo para decisão não contende com direitos ou interesses legalmente protegidos do Autor, decorrendo dos autos, na verdade, que o evento que poderá ter influenciado tais interesses corresponde à alteração legislativa ocorrida, mas vejamos a questão por outro prisma. Entrando já no campo da causalidade, temos que a nova redação do Estatuto da Aposentação, introduzida pela Lei n.º11/2014, de 6 de março que determinou a aplicação ao Autor de uma penalização superior entrou em vigor no dia 7 de março de 2014 (cfr. artigo 9.º da Lei n.º11/2014, de 6 de março), sendo que, nesta data, ainda se encontrava em curso o prazo de 90 dias (que, sublinhe-se, são úteis e contam-se nos termos do artigo 72.º do CPA de 91) para que a Caixa Geral de Aposentações decidisse o pedido do Autor. (…) Por conseguinte, não se pode afirmar como faz o Autor que não teria sofrido os prejuízos que invoca se a Ré Caixa Geral de Aposentações não tivesse demorado quase um ano a decidir o seu pedido de aposentação, pois ainda que tal prazo tivesse sido escrupulosamente cumprido não se evitaria a entrada em vigor das alterações introduzidas ao Estatuto da Aposentação, nem a Caixa Geral de Aposentações teria de abreviar o prazo legalmente fixado para decidir o pedido do Autor apenas para obviar às modificações introduzidas por tal alteração legislativa. Por conseguinte, o incumprimento do prazo de decisão pela Caixa Geral de Aposentações mostra-se completamente indiferente para a produção dos danos que o Autor clama nos presentes autos que sempre se teriam verificado mesmo que tal prazo houvesse sido cumprido.
Nesta medida, soçobram, nesta parte os requisitos da ilicitude e do nexo de causalidade”. No presente recurso, o recorrente alega, em suma, que nunca lhe deveria ter sido aplicada a Lei n.º11/2014, de 6 de Março, em vigor à data da decisão por parte da entidade recorrida, antes devendo ter-lhe sido aplicado o regime legal em vigor quando apresentou o pedido de aposentação, conclusão que fundamenta na inconstitucionalidade da norma do artigo 43.º, n.º1, do Estatuto da Aposentação. O assim alegado prende-se com a [i]legalidade da decisão do pedido de aposentação antecipada apresentada pelo recorrente. Contudo, e como resulta do já referimos, a causa de pedir da presente acção não é a ilegalidade daquela decisão decorrente de ter sido aplicado o regime legal em vigor à data em que a mesma foi proferida, e não, como pretende agora o recorrente, o regime legal em vigor à data em que foi apresentado o pedido de aposentação – o recorrente nada alegou neste sentido na petição inicial, sede própria para o efeito –, mas, o que é diferente, o facto de a Caixa Geral de Aposentações ter demorado cerca de um ano a decidir o pedido e não ter notificado o recorrente para se pronunciar antes de ser proferida a decisão. Em suma, tal como resulta do alegado na petição inicial, o fundamento da pretensão indemnizatória do recorrente não é a ilegalidade da decisão sobre o pedido de aposentação antecipada por si apresentado decorrente de ter sido aplicado o regime legal em vigor à data em que a mesma foi proferida, sendo certo, reitere-se, que o recorrente nada alegou naquele articulado sobre esta ilegalidade. Assim, atendendo a que a ilegalidade da mencionada decisão não integra a causa de pedir da acção, e sendo certo que a causa de pedir não pode ser alterada em sede de recurso, não pode este Tribunal de recurso conhecer daquela ilegalidade para aferir do preenchimento do pressuposto da ilicitude. Noutra perspectiva, a questão da ilegalidade da decisão sobre o pedido de aposentação do recorrente decorrente de ter sido aplicado o regime legal em vigor à data em que a mesma foi proferida constitui uma questão nova, que não foi, como não tinha de ser, objecto de pronúncia pelo Tribunal a quo, sendo que os recursos, como meio de impugnação de uma decisão judicial anterior, apenas podem ter por objecto questões que tenham sido apreciadas pelo Tribunal a quo, não podendo o Tribunal ad quem conhecer de questões novas, com excepção das que sejam de conhecimento oficioso [neste sentido, entre outros, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 27/04/2016, proferido no Processo n.º0288/15]. Não podendo este Tribunal de recurso conhecer, enquanto tal, da questão da ilegalidade da decisão sobre o pedido de aposentação antecipada apresentado pelo recorrente, a definição do regime legal aplicável àquele pedido surge, no entanto, como relevante, podendo ser conhecida, para aferir se, como concluiu o Tribunal a quo, em sede de apreciação do nexo de causalidade, ainda que a decisão tivesse sido proferida no prazo de 90 dias previsto no artigo 58.º, n.º1, do Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro, o regime aplicável sempre seria o regime legal decorrente da Lei n.º11/2014, de 6 de Março. Vejamos, então.
A Lei n.º11/2014, de 6 de Março, revogou o n.º4 do artigo 37.º-A do Estatuto da Aposentação, que estabelecia o seguinte: “O número de meses de antecipação a considerar para a determinação da taxa global de redução da pensão atribuída aos subscritores é reduzido em 12 meses por cada período de 3 anos de serviço que exceda 30 anos de serviço à data em que o subscritor atinge 55 anos de idade”. Tendo entrado em vigor no dia 07/03/2014 [artigo 9.º], já se encontrava, pois, em vigor aquando do termo do prazo de 90 dias a que se refere o artigo 58.º, n.º1, do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro, contado desde a data em que o pedido de aposentação antecipada do recorrente foi apresentado à Caixa Geral de Aposentações, qual seja, 26/11/2013 [cfr. ponto 2. da factualidade provada]. Relativamente ao regime da aposentação, o artigo 43.º, n.º1, do Estatuto da Aposentação, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º84/2019, de 28 de Junho, estabelecia o seguinte: “O regime de aposentação voluntária que não dependa da verificação de incapacidade fixa-se com base na lei em vigor e na situação existente na data em que se profira despacho a reconhecer o direito à aposentação”. Assim, atento o disposto na norma citada, impõe-se concluir, tal como concluiu o Tribunal a quo, que, ainda que o pedido de aposentação apresentado pelo recorrente tivesse sido decidido no termo do já referido prazo de 90 dias, o regime de aposentação aplicável era o regime em vigor na data em que fosse proferido o despacho a reconhecer o direito à aposentação, ou seja, o regime decorrente das alterações introduzidas pela Lei n.º11/2014, de 6 de Março, e não o regime em vigor à data da apresentação do pedido. É certo que o Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º195/2017, de 26/04/2017, julgou inconstitucional “por violação dos artigos 2.º e 13.º, n.º1, da Constituição, a norma do artigo 43.º, n.º1, do Estatuto da Aposentação, na redação dada pela Lei n.º66-B/2012, de 31 de dezembro, no segmento que determina que a aposentação voluntária se rege pela lei em vigor no momento em que for proferido o despacho a reconhecer o direito à aposentação”, tendo, aliás, o mesmo Tribunal, no Acórdão n.º134/2019, declarado a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, daquela norma do Estatuto da Aposentação. Contudo, à data em que ocorreu o termo do prazo de decisão da Caixa Geral de Aposentações sobre o pedido de aposentação antecipada apresentado pelo recorrente, a mencionada jurisprudência constitucional não existia, pelo que, por força do princípio da legalidade, e sendo certo que não é de reconhecer à Administração, em geral, o poder-dever de desaplicar normas inconstitucionais nas situações em que inexiste qualquer pronúncia do Tribunal Constitucional no sentido dessa inconstitucionalidade, a Caixa Geral de Aposentações estava vinculada a decidir aquele pedido de acordo com o regime legal em vigor à data da decisão, nos termos do artigo 43.º, n.º1, do Estatuto da Aposentação, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º84/2019, de 28 de Junho. Nesta medida, e como adiantámos, ainda que o pedido de aposentação apresentado pelo recorrente tivesse sido decidido no termo do prazo de 90 dias previsto no artigo 58.º, n.º1, do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro, o regime de aposentação aplicável era o regime em vigor na data em que fosse proferido o despacho a reconhecer o direito à aposentação, ou seja, o regime decorrente das alterações introduzidas pela Lei n.º11/2014, de 6 de Março, e não o regime em vigor à data da apresentação do pedido.
Não se verifica, pois, o necessário nexo de causalidade entre o facto e o dano, uma vez que, ainda que a Caixa Geral de Aposentações tivesse proferido decisão aquando do termo do mencionado prazo, sempre se teria produzido o dano que o recorrente pretende que seja ressarcido, uma vez que o valor da pensão seria o mesmo que aquele que veio a ser fixado em Setembro de 2014. Como já referimos, o recorrente fundamentou a sua pretensão não só na demora na prolação da decisão sobre o seu pedido de aposentação antecipada, mas também no facto de não ter sido notificado para se pronunciar quanto “à intenção de aposentação”, sendo que, quanto a esta matéria, consta da sentença recorrida, designadamente, o seguinte: “(…) face ao pedido que foi apresentado junto da Caixa Geral de Aposentações e à decisão proferida no âmbito do referido procedimento, é forçoso concluir que o sentido de tal decisão é totalmente favorável ao Autor, porquanto este peticionou que lhe fosse atribuída uma pensão e lhe fosse reconhecido o direito à aposentação, o que efetivamente veio a suceder. Por conseguinte, considerando que tal decisão lhe foi completamente favorável, pois em momento algum foi transmitido à Caixa Geral de Aposentações um valor concretamente definido e pretendido, existe uma coincidência total entre o peticionado e o decidido, o que determina a suscetibilidade de, nos termos do artigo 103.º, n.º2, alínea b), do CPA de 91 ser dispensada a audiência prévia. Como tal, não foi preterida qualquer formalidade nem resulta a prática de uma qualquer ilegalidade, tendo-se limitado a Ré a atuar de forma vinculada, em conformidade com o legalmente previsto, sendo que, note-se, o Autor poderia ter reagido judicialmente contra o despacho que reconheceu o seu direito à aposentação e não o fez, não sendo exigível que a Caixa Geral de Aposentações questione os interessados se pretendem manter os seus pedidos de aposentação cada vez que exista uma alteração legislativa”. Alega o recorrente ser manifesta a violação da audiência dos interessados por não se ter permitido que se pronunciasse sobre a decisão final relativa ao seu pedido de aposentação, em especial por ter entrado em vigor um regime legal mais penalizador e que a entidade recorrida entendia ser-lhe aplicável. Vejamos. À data em que foi proferida a decisão da Caixa Geral de Aposentações sobre o pedido de aposentação antecipada apresentado pelo recorrente, encontrava-se em vigor o CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro, cujo artigo 100.º, n.º1, estabelece o seguinte: “Concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta”. A norma citada concretiza, ao nível da legislação ordinária, o princípio da participação consagrado no artigo 267.º, n.º1, da Constituição, sendo que a audiência dos interessados desempenha funções subjectivas, tais como evitar decisões surpresa e facultar aos particulares a possibilidade de darem a conhecer à Administração as suas posições e argumentos, e funções objectivas, na medida em que o conhecimento da posição do particular permite à Administração decidir melhor e de forma consensual, tendo em consideração as diferentes perspectivas sobre a mesma questão.
A audiência dos interessados é uma formalidade essencial do procedimento administrativo, sendo que a violação dos direitos procedimentais dos administrado, cabe no conceito de ilicitude consagrado no artigo 9.º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, aprovado pela Lei n.º67/2007, de 31 de Dezembro, não devendo esta norma ser interpretada restritivamente no sentido de limitar a ilicitude à violação de normas substantivas. No entanto, não sendo de excluir a violação de direitos procedimentais dos administrados do conceito de ilicitude, importa ter presente que aquela violação apenas é susceptível de causar danos ressarcíveis nos casos em que a preterição da formalidade tenha influído na decisão final do procedimento, de tal modo que, caso a formalidade tivesse sido cumprida, a decisão teria sido outra. Como refere Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas – Anotado”, 2008, página 152, “Não está excluído, neste contexto, que uma ilegalidade meramente formal (inserindo-se no conceito de ilicitude por ter implicado a violação de norma destinada a proteger o interesse do particular) possa gerar o dever de indemnizar desde que o vício detectado constitua causa adequada do dano que tenha sido invocado, o que torna o reconhecimento do direito dependente de uma análise casuística que, em face das circunstâncias concretas, permita imputar o dano indemnizável ao tipo de ilegalidade cometida. Desde logo, há lugar a um direito indemnizatório quando o vício meramente formal possa ter influído no sentido da decisão de modo a permitir concluir que, se não fosse cometido, a solução jurídica do caso pudesse ser favorável ao interessado. O dano indemnizável corresponde, nesse caso, ao prejuízo causado ou ao benefício que o lesado deixou de obter por virtude de não ter sido dada satisfação à pretensão que formulou perante a Administração, por aplicação de um critério de causalidade indirecta, sendo certo que, por força do disposto no artigo 4.º desta Lei, a indemnização pode ser reduzida ou até excluída se a falta de impugnação contenciosa do acto ilegal tiver contribuído para a produção dos danos (…)”. Ora, na situação dos autos, não só é de admitir que, tal como considerou o Tribunal a quo, a audiência dos interessados poderia ser dispensada, nos termos do artigo 103.º, n.º2, alínea b), do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro – sendo caso de dispensa da audiência, não há violação do direito de audiência dos interessados e, assim, ilicitude –, como, o que é determinante, e resulta do que já referimos, face ao disposto no artigo 43.º, n.º1, do Estatuto da Aposentação, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º84/2019, de 28 de Junho, a decisão da Caixa Geral de Aposentações não poderia ser outra, ou seja, esta entidade não poderia deixar de decidir o pedido de aposentação à luz do regime legal em vigor à data em que proferiu a decisão, não podendo, pois, aplicar ao pedido de aposentação do recorrente a norma do artigo 37.º-A, n.º4, daquele Estatuto, em virtude de a mesma ter sido revogada pelo artigo 7.º, n.º4, da Lei n.º11/2014, de 6 de Março. Em suma, o cumprimento da formalidade essencial de audiência dos interessados era insusceptível de alterar o sentido da decisão que veio a ser proferida e, assim, a eventual violação do direito de audiência não constitui causa adequada dos danos que o recorrente pretende que sejam ressarcidos, uma vez que, independentemente do cumprimento da formalidade, nunca poderia ser fixada uma pensão de reforma no valor por si pretendido, atenta a já referida revogação do n.º4 do artigo 37.º do Estatuto da Aposentação.
Acresce, noutra perspectiva, que, ao contrário do que pretende o recorrente, a entrada em vigor de um “regime legal mais penalizador” não fazia impender sobre a Caixa Geral de Aposentações o dever de o notificar para se pronunciar antes de ser proferida decisão sobre o seu pedido de aposentação antecipada, na certeza de que apenas impendem sobre a Administração os deveres legalmente previstos ou que decorram dos princípios constitucionais que regem a actividade administrativa. A eventual expectativa que o recorrente pudesse ter sobre o seu pedido de aposentação antecipada ser decidido com base no regime legal em vigor à data de apresentação do pedido não constitui fonte de obrigações para a Caixa Geral de Aposentações, o que significa que a alteração do regime de aposentação decorrente da entrada em vigor da Lei n.º11/2014, de 6 de Março, não fazia impender sobre aquela entidade o dever de notificar o recorrente para se pronunciar antes de proferir decisão. Assim, atento o exposto, concluímos que o facto de o recorrente não ter sido notificado para se pronunciar sobre a “intenção de aposentação” não constitui um facto ilícito. Concluindo, tal como concluiu o Tribunal a quo, que não encontram preenchidos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, cumpre negar provimento ao recurso independente e confirmar a sentença recorrida, não cumprindo, nesta medida, conhecer do recurso subordinado interposto a título subsidiário. * IV – Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os juízes da Subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida. Custas pelo recorrente. * Lisboa, 18/06/2026 Ilda Côco Rui Pereira Julieta França (em substituição)