Processo 0164/17.4BEPRT

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), com sede em Lisboa;

# I.

A…………………., na qualidade de cabeça de casal da herança aberta por óbito de B……………….., …, recorre de sentença, proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Porto, em 23 de maio de 2022, que julgou totalmente improcedente oposição a execução fiscal, instaurada para cobrança coerciva de dívida ao Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP).

A recorrente (rte) formalizou alegação, terminada com o seguinte quadro conclusivo: «

1. Conforme resulta da própria Sentença recorrida, no âmbito do Regulamento (CE/EURATOM) n.º 2988/95, do Conselho, que invocou, conjuntamente com a prescrição do procedimento a recorrente alega também ao disposto no art.º 3.º, n.º 2 do referido Regulamento, o que significa que alegou a prescrição da dívida exequenda.

2. Embora identificando aquele fundamento como invocado no âmbito da oposição a decidir, o Tribunal recorrido considerou-o subsumível na prescrição do procedimento administrativo, que declarou improcedente por impossibilidade legal da sua discussão em sede de oposição à execução.

3. O artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento 2988/95, prevê um prazo de três anos para a administração executar o acto, contado do dia "em que a decisão se torna definitiva".

4. Prazo este cujos casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional, e como vem decidindo o Supremo Tribunal Administrativo, o artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento 2988/95 é aplicável tanto no caso de uma medida como de uma sanção.

5. A administração tem, pois, o prazo de três anos para executar a decisão de reposição das ajudas, contado do momento em que ela se torna definitiva, sob pena de a dívida prescrever - o que é do conhecimento oficioso.

6. Prazo que deve ser valorado como prazo regra, ordinário, de prescrição do tipo de dívidas como aquelas em cobrança no processo de execução que conduziu à presente oposição, e com enquadramento na alínea d) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT.

7. Da matéria de facto provada extrai-se que o acto administrativo determinativo da reposição de ajudas concedidas consolidou-se na ordem jurídica em 2010, e foi executado em 2016, no mesmo ano em que ocorreu a citação da recorrente.

8. O que constitui facto interruptivo de acordo com o artigo 323.º do Código Civil, mas ocorrido muito para além do prazo de três anos para a execução da decisão previsto no artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento 2988/95.

9. Mostra-se assim ultrapassado o prazo para a execução da medida em causa, o que implica a verificação da prescrição da dívida exequenda, pelo que tem para si a recorrente que a oposição deduzida deverá proceder, impondo-se a revogação da Sentença recorrida, e declarando-se totalmente procedente a oposição, com a consequente extinção da execução.

10. Ao decidir em sentido contrário, ou seja, que a invocação do termo do prazo previsto no art.º 3.º, n.º 2 do Regulamento 2988/95 corresponde à alegação da prescrição do procedimento, e que o prazo de prescrição da dívida exequenda aplicável ao caso é o geral de 20 anos, previsto no art.º 309.º do Código Civil, o Tribunal recorrido incorreu em erro de julgamento, no que ao direito aplicável diz respeito.

11. A oponente alegou a prescrição da dívida exequenda, sendo que o prazo de prescrição aplicável ao caso é de 3 anos e encontra-se manifestamente ultrapassado, o que a Sentença recorrida deveria reconhecido, declarando procedente a oposição deduzida.

12. A decisão recorrida viola, pois, o disposto no art.º 3.º, n.º 2 do Regulamento (CE/EURATOM) n.º 2988/95, do Conselho, bem assim como o disposto no art.º 204.º, n.º 1, alínea d) do CPPT.

Nestes termos, e nos melhores de Direito, suprido e doutamente o omitido, deverá conceder-se provimento ao presente recurso, revogando-se a decisão recorrida e substituindo-a por outra que declare totalmente procedente a oposição deduzida, extinguindo-se, consequentemente, a execução, assim se fazendo elevada e acostumada

J U ST I Ç A »

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O IFADAP, atualmente, Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP, I.P.), na qualidade de recorrido (rdo), não contra-alegou.

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O Exmo. Procurador-geral-adjunto (Pga) emitiu parecer, no sentido de que deve ser concedido provimento ao recurso e revogada a sentença recorrida.
 Para tanto, além do mais, entendeu que “verifica-se a prescrição do direito de execução da medida de restituição do montante em causa, por via do direito europeu, mais precisamente do artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento n.º 2988/95, uma vez que inexiste no direito interno um prazo especialmente previsto para o efeito, como se decidiu no acórdão do STA, de 03.05.2018, proferido no processo n.º 0337/18.

Efetivamente, o ato administrativo que determinou a reposição das ajudas que haviam sido concedidas consolidou-se na ordem jurídica em 15.04.2010 (data em que o interessado foi notificado para a reposição da quantia), sendo certo que o mesmo só foi cobrado coercivamente, através da instauração da execução fiscal, em 30.06.2016, tendo a oponente sido citada para a execução fiscal, na qualidade de cabeça de casal da herança aberta por óbito de B……………, em 21.10.2016, conforme resulta dos pontos 4, 5, 6 e 7 do probatório.

Como se decidiu no douto acórdão do STA de 18.05.2022 (P. 02502/21.6BEPRT), “[…] o estabelecido prazo prescricional de três anos, que começa a correr desde o dia em que a decisão (administrativa), determinante da restituição/pagamento, se torna definitiva, só se interrompe na data em que for efetivada a citação do executado (na execução fiscal).

Ora, nos termos do disposto no artigo 3.º, n.º 2 do Regulamento n.º 2988/95 tal decisão só poderia ser executada no prazo de 3 anos, sendo certo que do probatório não resultam quaisquer factos interruptivos ou suspensivos da prescrição do direito de execução da decisão de reposição.

Pelo exposto, mostrando-se, claramente, ultrapassado o prazo de prescrição do direito de execução da medida em causa, por via do direito da União, a oposição não podia deixar de proceder, ao contrário do decido pelo TAF do Porto.

(…). »

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Cumpridas as formalidades legais, compete-nos decidir.

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# II.

Na sentença recorrida, em sede de julgamento factual, fez-se consignar: «

Com relevância para a decisão a proferir nos presentes autos consideram-se provados os factos seguintes:

1. O processo de execução fiscal n.º 3190201601118900, foi instaurado no Serviço de Finanças de Porto - 5, contra B…………………, por dívidas ao Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P.;

2. Em 08.01.2002 o IFAP e o falecido B……………….. celebraram contrato designado "Contrato de Atribuição de Ajuda ao Abrigo do Programa Agro - Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas - cfr. Doc. 1, da p.i.;

3. Mediante o qual seria concedida ao beneficiário um incentivo financeiro ao investimento, sob a forma de subsídio não reembolsável, no montante de Esc: 12.871.400$00 - cfr. doc. 1, da p.i.;

4. O IFAP proferiu decisão final de rescisão unilateral do contrato, com a reposição da quantia de € 34.274,40, acrescida de juros contabilizados desde a data em que as ajudas foram colocadas à disposição, até ao momento daquela decisão, no valor de € 11.561,86, num total de € 45.836,26 - cfr. doc. 3, da p.i.;

5. Que comunicou ao falecido B………………, por carta registada, recebida em 15.04.2010 - cfr. doc. 3, da p.i. e teor da p.i.;

6. Em 30.06.2016 foi instaurado o processo referido em 1 - pág. 29;

7. A opoente foi citada para a presente execução, na qualidade de cabeça de casal da herança aberta por óbito de B………………, em 21.10.2016 - pág. 29. »

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Este recurso, em que se discute a questão da, eventual, prescrição da dívida exequenda ( Concretamente, “Ajuda ao Abrigo do Programa Agro – Medida 1: Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas (co-financiado pelo FEOGA – Orientação)”., coloca-nos na necessidade de, primeira e obrigatoriamente, versar o regime jurídico, respeitante à “protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias [da União]”, imposto ( «…, devido à sua própria natureza e à sua função no sistema das fontes do direito da União, as disposições de um regulamento produzem, regra geral, um efeito imediato nas ordens jurídicas nacionais, sem que seja necessário que as autoridades nacionais tomem medidas de aplicação (Acórdãos de 24 de junho de 2004, Handlbauer, C-278/02, EU:C:2004:388, n.º 25, e de 28 de outubro de 2010, SGS Belgium e o., C-367/09, EU:C:2010:648, n.º 32). » pelo Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, em vigor, no espaço da União Europeia, desde 26 de dezembro de 1995 ( Publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias N.º I. 312/4 de 23.12.95.).

Do conjunto normativo deste Regulamento, sobressai, com potencial relevância no tratamento da problemática acima identificada, o disposto no seu artigo (art.) 3.º, cujo conteúdo, desmembrado, nos permite encontrar e isolar as figuras jurídicas seguintes:

- a previsão do prazo “de prescrição do procedimento”, estabelecido, por regra, em quatro anos (e, nunca, inferior a três anos) – cf. art. 3.º n.º 1;

- a imposição do prazo de três anos, como o “de execução da decisão que aplica a sanção administrativa” – art. 3.º n.º 2.

Com proximidade, regista-se, ainda, a outorga da possibilidade de os Estados-membros aplicarem prazos mais longos – art. 3.º n.º 3.

Não obstante a, aparente, linearidade e objetividade dos aspetos pretendidos regulamentar, pelo legislador europeu, a interpretação do versado art. 3.º do Regulamento não pode prescindir das pronúncias produzidas pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), como é o caso, entre outras, da vertida nos acórdãos de 7 de abril de 2022, proferidos nos processos C-447/20 e C-448/20 ( No âmbito de pedidos de reenvio prejudicial, com origem nos processos, deste STA, n.ºs 53/16.0BEMDL e 3138/12.8BEPRT.).

Assim, a operância, na nossa ordem jurídica, do mesmo, sempre, terá de levar em linha de conta e conciliar-se com a declaração, pelo TJUE, de que: «

1) O artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros [da União Europeia], deve ser interpretado no sentido de que, sob reserva do respeito dos princípios da equivalência e da efetividade, não se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual, para efeitos de impugnação de uma decisão de cobrança de montantes indevidamente pagos, adotada após o decurso do prazo de prescrição do procedimento previsto nessa disposição, o seu destinatário é obrigado a invocar a irregularidade dessa decisão num determinado prazo perante o tribunal administrativo competente, sob pena de caducidade, e já não se pode opor à execução da referida decisão ao invocar a mesma irregularidade no âmbito do processo judicial de cobrança coerciva intentado contra si.

2) O artigo 3.º, n.º 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que tem efeito imediato nas ordens jurídicas nacionais, sem que seja necessário que as autoridades nacionais tomem medidas de aplicação. Daqui resulta que o destinatário de uma decisão de cobrança dos montantes indevidamente recebidos deve, em qualquer caso, poder invocar o termo do prazo de execução previsto no artigo 3.º, n.º 2, primeiro parágrafo, desse regulamento ou, se for caso disso, de um prazo de execução prolongado em aplicação do artigo 3.º, n.º 3, do referido regulamento, a fim de se opor à cobrança coerciva desses montantes.

3) O artigo 3.º, n.º 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que prevê que o prazo de execução que estabelece começa a correr a partir da adoção de uma decisão que impõe o reembolso dos montantes indevidamente recebidos, devendo esse prazo correr desde o dia em que essa decisão se torne definitiva, ou seja, do dia do termo dos prazos de recurso ou do esgotamento das vias de recurso.

4) O artigo 3.º, n.º 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual o prazo de execução previsto no primeiro parágrafo deste número é interrompido pela citação para a cobrança coerciva da dívida objeto de uma decisão de cobrança. »

O conteúdo deste pronunciamento (complementado, necessariamente, com os pertinentes fundamentos), além de outras leituras que possa permitir, na nossa, é elucidativo e seguro de que:

- no n.º 1 do art. 3.º do Regulamento é concedido, aos operadores económicos, um prazo (de 4 ou 3 anos) em que podem invocar a prescrição dos procedimentos, administrativos, respeitantes a uma qualquer irregularidade (definida no art. 1.º n.º 2), a fim de se oporem à aplicação, contra si, de uma, qualquer, das medidas e/ou das sanções administrativas, previstas nos arts. 4.º e 5.º do mesmo Regulamento;

- a invocação desta prescrição (dos procedimentos administrativos), isto é, a alegação de que uma certa e determinada decisão (do órgão administrativo competente) de cobrança de montantes indevidamente pagos/recebidos foi adotada após o decurso dos aplicáveis 4 ou 3 anos, no ordenamento jurídico português, tem de ser feita, dentro do prazo processualmente previsto, perante o tribunal administrativo competente, não sendo, portanto, invocável no âmbito de um, possível, processo (judicial) de cobrança coerciva (dos montantes indevidamente pagos/recebidos), por norma, execução fiscal, contra o devedor, intentado;

- uma vez sedimentada decisão (nacional) que aplique uma medida administrativa, como, por exemplo, a cobrança de ajudas (da União) indevidamente recebidas [ou uma sanção administrativa ( Apesar de o art. 3.º n.º 2 do Regulamento mencionar “sanção administrativa”, segundo o TJUE, o mesmo “visa simultaneamente as sanções administrativas, na aceção do artigo 5.º, n.º 1, deste regulamento, e as medidas administrativas, na aceção do artigo 4.º, n.º 1, do referido regulamento, que podem ser adotadas com vista à proteção dos interesses financeiros da União”.)], o destinatário daquela, se decorrer o prazo de, no mínimo, 3 anos sem que o processo de cobrança coerciva (da dívida respetiva) seja instaurado, pode opor-se ao correspondente processo de execução (fiscal);

- acresce, segundo o TJUE, que “a eventual inexistência de fundamento de oposição previsto pelo direito de um Estado-Membro em tal caso não pode impedir o destinatário de uma decisão de cobrança dos montantes indevidamente recebidos de invocar o termo do prazo de execução previsto no artigo 3.º, n.º 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.º 2988/95”;

- o prazo aplicável de execução da decisão (administrativa), em princípio, de 3 anos, começa a correr desde o dia em que tal decisão se torna definitiva, ou seja, insuscetível de recurso (por termo do prazo ou esgotamento das vias de recurso/impugnação administrativa);

- a citação (nos moldes em que seja regulada pelas legislações nacionais) do executado, funciona, como causa interruptiva do prazo previsto no art. 3.º n.º 2 do Regulamento.

Posto isto, podemos, desde já, asseverar que o art. 3.º, do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, sem reservas, empreendeu regular os efeitos do decurso do tempo, disponibilizado, às autoridades administrativas intervenientes, por um lado, para concluírem o procedimento de aplicação de medidas e/ou sanções administrativas, visando o cometimento de irregularidades no domínio do direito comunitário ( “Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida” – cf. art. 1.º n.º 2 do Regulamento.) e, por outro, para, terminada essa fase, dentro do previsto prazo prescricional, darem início à execução da decisão, definitiva, que aplicou a concreta medida e/ou sanção administrativa; no caso dessa execução implicar o recebimento de quantias monetárias, instaurarem (com citação) a competente execução fiscal.

Efetuado este enquadramento, abstrato, generalista, na situação julganda, além da crítica, dirigida pela rte, à sentença sob recurso, emerge, também, a posição assumida, pelo Exmo. Pga, no apontamento e defesa de que aquela é censurável, por não haver julgado ter sido ultrapassado o prazo previsto no art. 3.º n.º 2 do Regulamento.

Previamente a nos ocuparmos desta questão, importa consignar que, nos termos, conjugados, dos arts. 121.º n.º 1 e 211.º n.º 1 do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), a mesma, enquanto, nítida, questão de legalidade ( Não se olvide que, como supra vimos, tem de ser assumido como fundamento de oposição, necessário e incontornável, sob pena de violação do direito comunitário, o direito/faculdade do destinatário, da decisão de cobrança dos montantes indevidamente recebidos, de invocar o termo do prazo de execução previsto no artigo 3.º, n.º 2, primeiro parágrafo, do Regulamento.), porque objetiva a correta aplicação da lei vigente e cabida ao caso, podia ser, legítima e organicamente, suscitada, no âmbito da vista dada, no devir deste recurso jurisdicional, ao Ministério Público.

Em função do entendido, pelo TJUE, de que o prazo de execução da decisão (administrativa), de três anos, imposto pelo art. 3.º n.º 2 do Regulamento (primeiro parágrafo), começa a correr desde o dia em que tal decisão se torna definitiva, ou seja, insuscetível de recurso (por termo do prazo ou esgotamento das vias de recurso/impugnação administrativa), aquilatada a matéria de facto provada nestes autos, podemos reputar seguro que esse determinante marco se fixou em data posterior a 15 de abril de 2010 – dia em que foi comunicada a rescisão unilateral (pelo IFAP) do “Contrato de Atribuição de Ajuda ao Abrigo do Programa Agro – Medida 1:

Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas (co-financiado pelo FEOGA – Orientação)”, celebrado, a 8 de janeiro de 2002, com B………………… (pontos 2., 4. e 5. dos factos provados).

Ora, no ano de 2010, sendo de três meses o prazo (regra) disponível para impugnar, administrativamente, tal decisão ( Cf. art. 58.º n.º 2 al. b) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA)., a mesma tornou-se definitiva, com segurança, até ao final do mês de setembro de 2010, pelo que, se apresenta manifesta a violação do aplicável triénio, quando se tem de assumir, por comprovado, que a execução fiscal, dirigida à cobrança, apenas, foi instaurada no dia 30 de junho de 2016, acrescendo que a citação (da cabeça de casal) só se efetivou em 21 de outubro seguinte (pontos 6. e 7.); data que fixa a, necessária (e única, em função da factualidade assente), interrupção do prazo aplicável.

Um apontamento final para aduzir que, sem prejuízo de ser, atualmente, viável, em função, sobretudo, dos propósitos/objetivos pretendidos alcançar pelos órgãos, executivo e judicial, da União Europeia, fixar, também, em 3 (três) anos, o prazo, normal, de prescrição da obrigação de restituição/pagamento dos montantes em dívida ou indevidamente recebidos, eventualmente, acrescidos de juros, em consequência da prática de atos lesivos dos seus interesses financeiros ( Cf., acórdão, do STA, de 18 de maio de 2022 (2502/21.6BEPRT); disponível em www.dgsi.pt), face à pronúncia, do TJUE, no sentido de que “o destinatário de uma decisão de cobrança dos montantes indevidamente recebidos deve, em qualquer caso, poder invocar o termo do prazo de execução previsto no artigo 3.º, n.º 2, primeiro parágrafo, desse regulamento ou, se for caso disso, de um prazo de execução prolongado em aplicação do artigo 3.º, n.º 3, do referido regulamento, a fim de se opor à cobrança coerciva desses montantes”, sempre, podemos reconduzir a invocação, como neste caso, da, estrita, ultrapassagem do prazo inscrito no art. 3.º n.º 2 (primeiro parágrafo) do Regulamento, ao, nominado, fundamento, de oposição à execução fiscal, da alínea i) do n.º 1 do art. 204.º do CPPT ( « Quaisquer fundamentos não referidos nas alíneas anteriores, a provar apenas por documento, desde que não envolvam apreciação da legalidade da liquidação da dívida exequenda, nem representem interferência em matéria de exclusiva competência da entidade que houver extraído o título. »).

A sentença sob crítica, que decidiu a leste deste enquadramento jurídico, não pode manter-se.

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# III.

Destarte, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, acordamos:

- conceder provimento ao recurso e revogar a sentença recorrida;

- julgar extinta a execução fiscal, identificada no ponto 1. dos factos provados.

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Custas pelo recorrido, em ambas as instâncias, sem taxa de justiça, no STA, por ausência de contra-alegações.

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[texto redigido em meio informático e revisto]

Lisboa, 7 de dezembro de 2022. - Aníbal Augusto Ruivo Ferraz (relator) - Pedro Nuno Pinto Vergueiro - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes.