Processo 0584/14.6BEPRT

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:- Relatório –

1 – O Instituto da Segurança Social, I.P, réu na Acção Administrativa Especial que lhe foi movida por A………., SGPS, S.A. (actualmente B…… GROUP, SGPS. S.A.), vem ao abrigo do disposto nos artigos 140º, nºs. 1 e 2, 141º, nº 1, 142º, nº 1, 143º, nº 1, 144º e 150º, nºs. 1 e 2, todos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) interpor para este Supremo Tribunal recurso de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 27 de outubro de 2021, que negou provimento ao recurso por si interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgara parcialmente procedente aquela acção administrativa.

O recorrente conclui as suas alegações de recurso nos termos seguintes:

1 - O presente recurso é claramente necessário para uma melhor aplicação do direito, dada a extrema relevância jurídica da questão sub judicio, que assenta na não aplicabilidade do regime geral do CPA ao acto de enquadramento, previsto no art.º 9º, nº 1, do CRCSPSS, nomeadamente, no respeitante às invalidades e convalidações, nos casos em que existe um pedido de restituição de contribuições indevidamente pagas.

2- E isto com base no entendimento de que o procedimento de restituição não obedece ao regime geral das convalidações (não se percebendo se não obedece ao regime geral das convalidações (não se percebendo se apenas se quanto à restituição das contribuições ou quanto ao resto dos efeitos.)

3- Afigura-se, pois, que tal questão, com a abordagem que lhe foi dado no douto acórdão recorrido, é absolutamente inovadora e de extrema importância no panorama do direito administrativo português, pelo que, destinando-se o presente recurso à aplicação definitiva do regime jurídico que este Supremo Tribunal julgue adequado aos factos materiais fixados na decisão recorrida, o mesmo preenche os requisitos de admissibilidade da revista, previstos no nº 1 do art.º 150º do CPTA.

4- Na verdade, os actos tributários, no domínio da segurança social têm sempre como causa e pressuposto da dívida actos administrativos de vinculação e enquadramento que lhe são anteriores e estão necessariamente sujeitos às regras gerais do procedimento administrativo, às regras dos actos constitutivos de direitos, nomeadamente as invalidades, anulabilidades e convalidações, não existindo fundamento válido para que este regime não lhes seja aplicável.

5- A solução encontrada no douto acórdão recorrido, se bem que respeitando a pura equidade tributária, afecta de forma inadmissível o princípio da segurança jurídica e da estabilidade dos actos administrativos constitutivos de direitos, derroga o disposto nos artigos 163º e 168º do CPA, e permite o reconhecimento e a produção de efeitos invalidantes em actos administrativos convalidados, muito para além do prazo de impugnação e discussão.

6- Por outro lado, o douto acórdão recorrido viola de forma flagrante o disposto no art.º 78º da Lei nº 4/2007, de 16/01, que aprova as bases gerais do sistema de segurança social, ao admitir que todos os actos regulados no CRCSPSS são “especiais” em relação ao CPA e ao CPTA, e, consequentemente, não se lhes aplica o instituto da convalidação própria dos actos anuláveis, considerando, na prática, que a sua invalidade pode ser apreciada a todo o tempo, independentemente do prazo decorrido, o que eliminaria qualquer

distinção entre acto nulo e anulável que o referido art.º 78º daquela lei visa, justamente, preservar.

7- Perdendo-se numa pura argumentação de conceitos formais, o douto acórdão recorrido confunde, de forma incorrecta, o regime da restituição de contribuições indevidas com o regime da validade ou invalidade de todos os actos administrativos prévios que definem a obrigatoriedade ou não da obrigação contributiva, violando assim o disposto no art.º 267º, e seguintes, do CRCSPSS, que apenas regula o procedimento de restituição de contribuições indevidamente pagas, não se destinando, por isso, a reabrir um meio processual idóneo para discutir a validade do acto de enquadramento, com o que igualmente resulta violado o disposto nos artigos 163º e 168º do CPA.

Nestes termos, e nos demais de direito aplicáveis:

1- Deverá admitir-se o presente recurso de revista após apreciação preliminar sumária, por se mostrarem preenchidos os pressupostos do nº 1 do art.º 150º do CPTA, visto que a questão da não aplicação do instituto da convalidação aos actos previstos no CRCSPSS, é absolutamente vital e inovadora, tornando a admissão do recurso claramente necessária para uma melhor aplicação do direito; e

2 – Subsequentemente, deverá o presente recurso ser julgado procedente, por provado, revogando-se o douto acórdão recorrido, com as legais consequências;

Com o que se fará a acostumada e sã JUSTIÇA!

2 – Contra-alegou a recorrida, concluindo nos seguintes termos: 
i. Em termos gerais, a posição do Recorrente neste Recurso de Revista é a de que, não havendo impugnação ou eliminação da ordem jurídica de um determinado ato administrativo de enquadramento (artigo 6.º do CRCSPSS), ainda que este tenha sido emitido com erro relativamente à situação de facto, torna-se o mesmo convalidado pelo decurso do tempo, o que impossibilita o recurso ao mecanismo previsto nos artigos 267.º e seguintes do CRCSPSS, insurgindo-se por isso relativamente à decisão plasmada no douto Acórdão Recorrido.

ii. Recorrida discorda, em absoluto, com esta posição do Recorrente, considerando que o Acórdão recorrido aplicou corretamente o Direito ao caso concreto.

iii. Não está aqui em causa a apreciação da validade/invalidade do ato de enquadramento – situação, essa sim, que poderia justificar a análise do regime de convalidação que lhe seria aplicável, nos termos do CPA - mas antes da decisão administrativa de indeferimento do pedido de restituição dos valores pagos em excesso por parte da Recorrida.

iv. Consequentemente, na medida em que a questão decidenda se reconduz em saber se o Recorrente deve ser condenado à prática do ato de restituição das quotizações e contribuições indevidamente pagas ao Instituto da Segurança Social, I.P., não merece qualquer censura a conclusão do Tribunal “ad quo” de classificar a presente ação como tendo a natureza de ação condenatória.

v. E, no que concerne à verificação dos requisitos da ação e julgamento da mesma, tão pouco existe qualquer incorreção na aplicação do Direito que deva ser assinalada.

vi. Efetivamente, a solução conferida pelo Acórdão recorrido, contrariamente ao que afirma o Recorrente, não representa qualquer revolução do panorama do Direito Administrativo em Portugal, daí não advindo qualquer implicação, no regime da convalidação de atos administrativos inválidos/anuláveis.

vii. A solução perfilhada pelo Tribunal “ad quo” versa exclusivamente sobre um procedimento administrativo especial e autónomo que culmina num ato administrativo, autonomamente sindicável, mas que não é suscetível de gerar qualquer alteração ao ato administrativo de enquadramento.

viii. Não deve, por isso, ser admitido o entendimento do Recorrente no sentido de que a procedência do pedido quanto ao pedido de restituição ao abrigo das normas legais em vigor possa ter a capacidade de:

- “parar no tempo todas as decisões sobre enquadramento, taxas, isenções, e

demais da vida jurídica associada” (cfr. artigo 31.º das Alegações)

- Permitir “impugnar um qualquer ato de indeferimento duma prestação por si requerida, (…) no prazo de 5 anos (…)” (cfr. artigo 36.º das Alegações) ou

- Afetar “pagamentos de subsídios de desemprego, de doença, isenções contributivas, criando incompatibilidades, repristinando ilegalidades, e criando situações de ilegalidade numa sucessão de ‘atos em cascata’, desprovidos de controlo” (cfr. artigo 99.º das Alegações).

ix. Aliás, o regime de restituição de contribuições e quotizações pagas em excesso encontra-se cuidadosamente delineado e preparado para responder aos interesses dos beneficiários e das suas entidades patronais em situações de lesão patrimonial em consequência de uma situação de facto violadora da lei, garantindo a ponderação correta dos interesses do Recorrente e da coerência e subsistência de todo o sistema de segurança social, nomeadamente, com as previsões do artigo 267.º n.º 2 e do artigo 270.º.

x. Este mecanismo é, para além disso, uma importante ferramenta de expressão da obrigação de promoção da eficácia do sistema e da sua gestão, prevista pelo artigo 4.º alínea c) da Lei de Bases do Sistema de Segurança Social (LBSS).

xi. É também uma manifestação dos princípios gerais de equidade social (artigos 5.º e 9.º, da LBSS), diferenciação positiva (artigos 5.º e 10.º, da LBSS), da tutela dos direitos adquiridos e em formação (artigos 5.º e 20.º, da LBSS) e do princípio da participação (artigos 5.º e 18.º, da LBSS), não podendo a sua aplicação ser limitada nos termos e com os fundamentos sugeridos pelo Recorrente.

xii. Por outro lado, é pacífico na doutrina e na jurisprudência que as contribuições e quotizações para a Segurança Social constituem verdadeiros tributos, razão pela qual está a Administração obrigada concretizar à revisão de atos tributários, a favor do contribuinte, sempre quando detetar uma situação ilegal.

xiii. Mais uma vez, se fosse a vingar tese do Recorrente, e dada a suposta imutabilidade de atos administrativos prévios, como é o caso do ato de enquadramento, qual seria a aplicabilidade deste pedido de revisão de ato tributário?!

xiv. Sem prescindir, ainda que se entendesse que tese do Recorrente seria merecedora de acolhimento e que a convalidação do ato de enquadramento não originaria para o Recorrente a obrigação legal de restituir as quantias pagas em excesso pela Recorrida, o que por hipótese meramente académica se concebe, sempre se imporia a devolução dos valores excessivamente pagos por aplicação do regime da obrigação natural, previsto no artigo 402.º do Código Civil.

xv. Em tal remota circunstância, e independentemente da convalidação ou não do ato de enquadramento, sempre se imporia a devolução à Recorrida dos montantes pagos em excesso por deveres de ordem moral e social de maneira a assim serem devidamente cumpridos os deveres de justiça.

xvi. Mais se diga que, se assim não fosse, sempre estaríamos perante uma situação de enriquecimento sem causa do Recorrente, o que não se pode admitir.

xvii. Sendo que ao não pretender devolver um valor que sabe não lhe pertencer, o Recorrente atua de má-fé e em claro abuso de direito.

xviii. Por tudo quanto foi exposto, não merece qualquer censura a decisão do Tribunal “ad quo”, devendo concluir-se que o Acórdão recorrido aplicou corretamente o Direito aplicável ao caso concreto, impondo-se assim a sua confirmação pelo Venerando Tribunal “ad quem”.

NESTES TERMOS, E NOS MELHORES DE DIREITO QUE V/EXAS. DOUTAMENTE SUPRIRÃO, DEVE JULGAR-SE IMPROCEDENTE O RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO PELO INSTITUTO DE SEGURANÇA SOCIAL, I.P., CONFIRMANDO-SE O ACÓRDÃO RECORRIDO, DADO TER SIDO CORRETAMENTE APLICADO O DIREITO AO CASO CONCRETO.

Assim se fazendo JUSTIÇA!

3 – O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público junto deste STA consignou que não lhe compete emitir parecer sobre a admissão ou não da revista.

4 – Dá-se por reproduzido o probatório fixado no acórdão sob escrutínio (cfr. fls. 7 a 25 da respectiva numeração autónoma).

Cumpre decidir da admissibilidade do recurso.

- Fundamentação –

5 – Apreciando.
5.1 Dos pressupostos legais do recurso de revista.

O presente recurso foi interposto e admitido como recurso de revista, havendo, agora, que proceder à apreciação preliminar sumária da verificação in casu dos respectivos pressupostos da sua admissibilidade, ex vi do n.º 5 do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Dispõe o artigo 150.º do CPPT, na redacção aplicável, sob a epígrafe “Recurso de Revista”:

1 – Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo, quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

2 – A revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual.

3 – Aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado.

4 – O erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objeto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova.

5 – A decisão quanto à questão de saber se, no caso concreto, se preenchem os pressupostos do n.º 1 compete ao Supremo Tribunal Administrativo, devendo ser objeto de apreciação preliminar sumária, a cargo de uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso Administrativo.

Decorre expressa e inequivocamente do n.º 1 do transcrito artigo a excepcionalidade do recurso de revista em apreço, sendo a sua admissibilidade condicionada não por critérios quantitativos mas por um critério qualitativo – o de que em causa esteja a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito – devendo este recurso funcionar como uma válvula de segurança do sistema e não como uma instância generalizada de recurso.

E, na interpretação dos conceitos a que o legislador recorre na definição do critério qualitativo de admissibilidade deste recurso, constitui jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Administrativo - cfr., por todos, o Acórdão deste STA de 2 de abril de 2014, rec. n.º 1853/13 -, que «(…) o preenchimento do conceito indeterminado de relevância jurídica fundamental verificar-se-á, designadamente, quando a questão a apreciar seja de elevada complexidade ou, pelo menos, de complexidade jurídica superior ao comum, seja por força da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de um enquadramento normativo especialmente intricado ou da necessidade de concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, ou quando o tratamento da matéria tem suscitado dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina. Já relevância social fundamental verificar-se-á quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode constituir uma orientação para a apreciação de outros casos, ou quando esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio.

Por outro lado, a clara necessidade da admissão da revista para melhor aplicação do direito há-de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e consequente necessidade de garantir a uniformização do direito em matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória - nomeadamente por se verificar a divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais e se ter gerado incerteza e instabilidade na sua resolução a impor a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa e tributária como condição para dissipar dúvidas – ou por as instâncias terem tratado a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema.».

Vejamos, pois.

O acórdão do TCA Norte sob escrutínio negou provimento ao recurso da sentença do TAF do Porto que condenou a entidade demandada – Instituto de segurança Social – à prática do acto de restituição das quotizações e contribuições indevidamente pagas à segurança social.

Entendeu o TCA Norte não merecer censura o decidido em 1.ª instância, em face dos termos do pedido formulado na acção, que, não pondo em causa que o erro no enquadramento do regime e o facto deste ter sido determinado pelo sujeito passivo, considerou que tal não obstava ao direito à restituição das prestações indevidamente pagas, porquanto o pedido fora deduzido em tempo e o procedimento previsto no artigo 267.º e ss do CRCSPSS constituía um procedimento próprio, específico destinado à restituição de contribuições e cotizações pagas indevidamente.

A recorrente não se conforma com o decidido.

Alega que a admissão do recurso é claramente necessário para uma melhor aplicação do direito, dada a extrema relevância jurídica da questão sub judicio, que assenta na não aplicabilidade do regime geral do CPA ao acto de enquadramento, previsto no art.º 9º, nº 1, do CRCSPSS, nomeadamente, no respeitante às invalidades e convalidações, nos casos em que existe um pedido de restituição de contribuições indevidamente pagas (cfr. conclusão 1 das suas alegações de recurso).

Ora, lendo atentamente o acórdão sob escrutínio, constata-se que nem o TAF do Porto, nem o TCAN apreciaram o acto de enquadramento no regime, antes apenas e só a decisão administrativa de indeferimento do pedido de restituição dos valores pagos em excesso pela recorrida. Acto administrativo este, autónomo do acto de enquadramento e praticado no âmbito de um procedimento específico. E quanto a este procedimento, que as instâncias consideraram um procedimento próprio ou específico, nada do que foi decidido se manifesta como merecedor de revista “para melhor aplicação do direito”, não se descortinando onde se situa a “Revolução Copernicana” no Direito Administrativo português que a recorrente imputa à decisão que pretende ver revista.

Concedendo a recorrente na “equidade” da solução encontrada pelas instâncias, mal se compreende, aliás, que desloque o foco do recurso para aquilo que o TCA não julgou, pretendendo que a situação reveste uma complexidade jurídica e um alcance social que na verdade não tem.

Pelo exposto, não se vê razão que fundamente ou justifique a admissão do recurso, que não será admitido.

- Decisão -

6 - Termos em que, face ao exposto, acorda-se em não admitir o presente recurso de revista, por não se mostrarem preenchidos os respectivos pressupostos legais.
Custas do incidente pelo recorrente.

Lisboa, 21 de Abril de 2022. - Isabel Marques da Silva (relatora) - Francisco Rothes - Aragão Seia.