Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I – Relatório 1. A…………….., devidamente identificado nos autos, recorre para este Supremo Tribunal do acórdão do TCAN, de 06.04.2018, que negou provimento ao seu recurso e confirmou a sentença da 1.ª instância, julgando improcedente a acção administrativa por si intentada. Na origem do recurso interposto para o TCAN esteve uma decisão do TAF de Coimbra, de 28.09.2017, que negou provimento à acção administração especial intentada pelo A. contra a Câmara Municipal de …………. em que aquele impugnou a pena disciplinar de trezentos dias que lhe foi aplicada, absolvendo a entidade demandada dos pedidos contra si formulados. 2. Inconformado, o A., ora recorrente apresentou alegações, concluindo do seguinte modo (cfr. fls. 296 a 303 – paginação SITAF): “I. A admissão do presente recurso justifica-se por estar em causa matéria que, pela sua relevância jurídica ou social, tem importância fundamental, sendo claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. II. O acórdão recorrido conclui que “a censura judicial só pode ter lugar se forem invocados (...) erro grosseiro e manifesto na apreciação da prova (...)” e ainda que “a posição do arguido na ação foi de impugnar genericamente os factos da decisão final, sem que, na verdade, apresentasse argumentação plausível que levasse a concluir por outra decisão…”. III. Contudo assim não sucedeu, pois efetivamente, na acção especial de impugnação de acto administrativo apresentada no TAF de Coimbra, o recorrente faz referência a circunstâncias concretas e a erros de análise e de apreciação da prova constantes do processo disciplinar, colocando em crise a decisão proferida pelo ora recorrido. IV. impugnação do recorrente nada tem de genérico sendo, pelo contrário, bastante concreta e precisa, identificando os factos que se impugnam bem como os depoimentos que os fundamentam. V. Tal circunstância deveria ter levado as duas instâncias anteriores a sindicarem a decisão proferida pela Autoridade Administrativa no processo disciplinar do recorrente. VI. Trata-se pois de um erro grosseiro e manifesto cometido pela Sr.ª Instrutora na apreciação e valoração da prova que é sindicável nos termos da Lei e conforme jurisprudência pacífica (vide entre outros Ac. STA de 19.01.96 no âmbito do proc. 39450) VII. “(…) A sujeição plena da decisão em matéria de prova à crítica jurisdicional é o modo de ficarem garantidos ao arguido quer o direito fundamental ao acesso a uma tutela jurisdicional efectiva e plena (artigos 20º nº 1 e 266º nº 4 da CRP), quer o direito fundamental à defesa em todo o procedimento sancionatório, consagrado no artigo 31º nº 10 da CRP).
Jurisprudência
Processo 035/12.0BECBR 0812/18
VIII. Andaram mal os tribunais já recorridos, ao recusarem conhecer os vícios invocados pelo recorrente quanto à insuficiência da instrução para fundamentar a aplicação da pena. IX. A decisão recorrida aplicou incorretamente o direito, violando, entre outros, os artigos 20.º n.º 1, 266.º n.º 4 e 31.º n.º 10 da Constituição da República Portuguesa”. 3. A entidade demandada, ora recorrida, devidamente notificada para o efeito, não apresentou contra-alegações. 4. Por acórdão deste Supremo Tribunal [na sua formação de apreciação preliminar prevista no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA], de 08.10.2018, veio a ser admitida a revista, na parte que agora mais interessa, nos seguintes termos: “(…) “Mediante a acção dos autos, o autor e aqui recorrente impugnou o acto que, na sequência de processo disciplinar, lhe aplicou a pena de suspensão por trezentos dias. Um dos vícios imputados ao acto «in initio litis» – e o único que presentemente sobrevive e se discute – consistia num erro nos pressupostos de facto; pois o autor disse que as provas produzidas no procedimento não revelavam a ocorrência dos factos constitutivos das infracções. O TAF recusou-se a conhecer do mencionado vício porque, em sede de apreciação da prova, a Administração gozaria de uma «discricionariedade» cujo exercício só seria judicialmente sindicável havendo um «erro grosseiro». E o TCA reiterou tal pronúncia, afirmando que os tribunais não podem controlar o exercício administrativo da livre apreciação das provas, salvo se aí se insinuar algum erro «grosseiro e manifesto» – cuja existência, com estes predicados, o autor não alegara. A revista critica essa recusa das instâncias em enfrentarem o dito vício. E, embora o recorrente pareça admitir que a sindicância judicial se restringe, neste género de casos, a erros patentes e óbvios, não pode duvidar-se que os poderes cognitivos do tribunal de revista podem e devem abranger a tese, enunciada pelas instâncias, que assimilou a livre apreciação das provas a um exercício discricionário. Ora, e apesar de vir apoiada nalguma jurisprudência, essa tese é nitidamente controversa. Em geral, são livremente apreciadas as provas cuja força probatória não esteja legalmente definida; pois, nestas últimas, o resultado da produção de prova é sempre vinculado para o julgador, que não dispõe da liberdade de apreciação ou valoração vigente nas primeiras (cf., v.g., os arts. 361º, 366º, 371°, n.º 1, «in fine»., 391º e 396º do Código Civil). Ou seja: as provas servem para a captação da verdade. Nos meios de prova dotados de força probatória plena, o legislador, embora «in abstracto», define a verdade por antecipação; nos meios probatórios destituídos dessa força, tal definição incumbe ao julgador da prova. Portanto, a «liberdade» na apreciação das provas opõe-se naturalmente a «vinculação». Mas essa «relatio oppositorum» não parece forçar a conclusão de que tal liberdade, se exercida por algum órgão da Administração, constitua uma manifestação da discricionariedade administrativa.
«Grosso modo», esta figura envolve sempre uma liberdade na escolha de meios «ad finem». Mas a liberdade na apreciação das provas parece ser de outro tipo, pois consiste na detecção, pura e simples, da verdade naturalística. E, se a liberdade (na apreciação das provas) e a discricionariedade (administrativa) não forem o mesmo, esvair-se-á a base donde fluiu a solução das instâncias. Com efeito, seria então estranho que o tribunal limitasse os seus poderes cognitivos a erros de apreciação imediatos e notórios, abstendo-se de sindicar erros efectivos, mas desmerecedores desses predicados. E, em prol dessa estranheza, podem já indicar-se, nesta «summaria cognitio», duas razões: os tribunais de 2.ª instância conhecem quaisquer erros de apreciação da prova cometidos pelos tribunais inferiores (art. 662º do CPC), não estando aí limitados aos que sejam «grosseiros e manifestos»; ora, surpreenderia que a Administração, ao julgar «de factis», dispusesse – em geral – de prerrogativas de avaliação recusadas aos tribunais da 1.ª instância. Por outro lado, nada parece impedir que os tribunais sindiquem a livre apreciação administrativa das provas se todos os critérios usados pela Administração lhes forem acessíveis – pois, em tais casos, não existe qualquer diferença de natureza nas actividades primária e secundária (ou de controle). Tudo isto sugere que as instâncias adoptaram, sobre o referido assunto, uma tese questionável – e, ademais, fortemente restritiva dos direitos de defesa dos cidadãos perante a Administração. Ora, a «quaestio juris» aí implicada, porque basilar no funcionamento da justiça administrativa e susceptível de continuamente ressurgir numa multidão de casos, merece um esclarecimento definitivo e cabal por parte do Supremo”. 5. A Digna Magistrada do Ministério Público, notificada nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer “no sentido da procedência do presente recurso jurisdicional, baixando os autos ao tribunal a quo a fim de aí ser apreciada a invocada inexistência de infracção disciplinar”. 6. Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para decidir. II – Fundamentação 1. De facto: Remete-se para a matéria de facto dada como provada no acórdão recorrido, a qual aqui se dá por integralmente reproduzida, nos termos do artigo 663.º, n.º 6, do CPC. 2. De direito: 2.1. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo ora recorrente – delimitado que está o objecto do recurso apresentado pelas conclusões das alegações –, que têm que ver com a alegada errada compreensão, por parte do acórdão recorrido, do alcance dos seus poderes de cognição, tal como legalmente previstos, relativamente à apreciação da prova. Vejamos se lhe assiste razão.
2.2. Basicamente, o acórdão recorrido, tal como a sentença da 1.ª instância, em face da alegação do A. de que a prova produzida pela entidade administrativa era insuficiente, refugiaram-se, a primeira, na tese dos poderes limitados de controlo, por parte dos tribunais, do exercício de poderes discricionários pela Administração, e o segundo, no princípio da livre apreciação da prova. Ambos concluindo que só em caso de erros grosseiros e manifestos os tribunais poderiam intervir. Tal como se diz no acórdão da formação preliminar, esta tese restritiva dos poderes de cognição dos tribunais no que respeita à apreciação da prova já teve os seus fautores, mas a verdade é que a sua adopção em nada beneficia a descoberta da verdade e dificilmente se coaduna com uma série de preceitos legais, do CC e do CPC, que contrariam esta indesejada e ilegal autocontenção dos juízes. Além de que, como também aí se diz, se mostra surpreendente que se aceite que os tribunais de 2.ª instância possam conhecer quaisquer erros de apreciação da prova cometidos pelos tribunais inferiores (art. 662.º do CPC), não estando aí limitados aos que sejam erros «grosseiros e manifestos», e, do mesmo passo, que se aceite que a Administração disponha, em geral, de prerrogativas de avaliação recusadas aos tribunais da 1.ª instância. Prosseguindo, tanto a 1.ª instância, como o acórdão recorrido partem da ideia, errada, de que a Administração possui uma prerrogativa de apreciação da prova produzida em procedimento administrativo que consideram ser praticamente exclusiva e absoluta, apenas restando aos tribunais um papel residual e secundário para os casos extremos de erros grosseiros. Mas não é manifestamente assim. Um dos fundamentos de uma decisão justa é ela assentar, na medida do possível, nos factos tal como eles ocorreram na realidade. Ora, para alcançar essa verdade dos factos, os tribunais têm de dedicar tempo e cuidado à reconstituição dos factos objecto do processo, não devendo aderir acriticamente à versão da realidade dos factos de uma ou de outra das partes, ainda que uma delas seja a Administração. É que, se é verdade que o artigo 607.º, n.º 5, do CPC (aqui aplicável ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA) consagra o princípio da livre a apreciação da prova, não há como interpretar este princípio como conferindo ao julgador uma liberdade ilimitada de apreciação da prova, a qual incluiria a decisão de, pura e simplesmente, não a controlar – bastando, desde logo, para chegar a esta conclusão a leitura integral do mencionado n.º 5 –; e, sobretudo, não há que confundir este princípio com o exercício de poderes discricionários por parte da Administração. O mau uso ou não uso que, in casu, as instâncias fizeram dos seus poderes de controlo da matéria de facto que sustentou o acto impugnado corresponde, além do mais, a uma visão nada consentânea com um Estado de Direito e com a protecção dos administrados, indesmentível valor constitucional. Em suma, os tribunais, excepcionados os casos em que estão legalmente impedidos de o fazer, não só podem, como devem reapreciar o julgamento de facto realizado pela Administração em toda a sua extensão, ou seja, devem reapreciar todos os elementos de prova que foram produzidos nos autos. Não aceitar isto equivale a deixar os particulares nas mãos da Administração, assim se esvaziando ou mesmo privando de sentido o direito de acesso à justiça e aos tribunais, constitucionalmente consagrado no artigo 20.º da CRP. Dito isto, e em face de todo o exposto, deve proceder a alegação do ora recorrente de que “Andaram mal os tribunais já recorridos, ao recusarem conhecer os vícios invocados pelo recorrente quanto à insuficiência da instrução para fundamentar a aplicação da pena”, pelo que “A decisão recorrida aplicou incorretamente o direito, violando, entre outros, os artigos 20.º n.º 1, 266.º n.º 4 e 31.º n.º 10 da Constituição da República Portuguesa” (conclusões VIII.ª e IX.ª das alegações de recurso).
Por assim ser, devem os autos baixar ao TCAN para efeitos de reapreciação da prova produzida nos autos para que, em nome da descoberta da verdade, se possa concluir com a certeza possível se a “referência a circunstâncias concretas e a erros de análise e de apreciação da prova constantes do processo disciplinar” são demasiado genéricas, ou se, pelo contrário, e tal como invocado pelo ora recorrente, “colocam em crise a decisão proferida pelo ora recorrido” (conclusões III.ª e IV.ª das alegações de recurso). III – Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em conceder provimento ao presente recurso, revogar o acórdão recorrido, devendo os autos baixar ao TCAN para os efeitos determinados. Custas a cargo do recorrido. Lisboa, 29.10.2020 A presente decisão foi adoptada por unanimidade pelos Senhores Conselheiros Maria Benedita Urbano (Relatora), Jorge Artur Madeira dos Santos e Carlos Carvalho, e vai assinada apenas pela Relatora, com o assentimento (voto de conformidade) dos Senhores Conselheiros adjuntos, de harmonia com o disposto no artigo 15-A (Recolha de assinaturas dos juízes participantes em tribunal colectivo) do DL n.º 10-A/2020, de 13.03 – preceito introduzido pelo DL n.º 20/2020, de 01.05.