1. RELATÓRIO Águas de Gondomar, S.A. sociedade comercial com o NIF 505 788 543, com sede na Rua 5 de Outubro n°112, Gondomar, veio intentar a presente “acção administrativa sumária” contra A………….., residente na ……….., n°………., ………., …….. ……….., Gondomar, alegando, em síntese, que: -celebrou em 31 de Outubro de 2001, com a Câmara Municipal de Gondomar um contrato de Concessão de Exploração e Gestão dos Serviços Públicos Municipais de Água e Saneamento de Gondomar; -que de acordo com aquele contrato se obrigava a explorar e gerir os sistemas municipais de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de recolha e tratamento de resíduos sólidos; -que no âmbito daquele contrato, e atendendo às disposições Legais do Decreto-Lei n.°379/93, de 5 de Novembro, obrigou-se a promover a instalação de ramais de ligação de saneamento nas diversas freguesias do concelho de Gondomar; -que o Réu é dono e legítimo proprietário de um prédio, sito no concelho de Gondomar, e que se encontra ligado à rede pública de água, por força do contrato de fornecimento de água celebrado em 07/06/1978; -que em 10/01/2005 notificou o Réu para liquidar o valor respeitante ao custo da ligação do ramal, no montante total de €562,00; - que o Réu não pagou a factura a que respeita aquela quantia; - que a aludida factura foi emitida no âmbito do exercício dos poderes/deveres previstos nos art.ºs 13.° e 15.° do Decreto-Lei n.°39/93, de 5 de Novembro. Conclui, pedindo a condenação do Réu, no pagamento do valor de € 562,00, a título de capital, decorrente da falta de pagamento dos custos de instalação do ramal de saneamento, bem como dos respectivos juros e custas judiciais. E, pediu que o tribunal julgasse procedente por provada a acção devendo, consequentemente: a) Condenar o Réu no cumprimento das disposições conjugadas dos art.ºs 2.°, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 379/93, de 5 de Novembro, e 9.° nºs 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 207/94, de 6 de Agosto, designadamente na obrigatoriedade de ligação da sua habitação à rede pública de saneamento; b) Condenar o Réu no pagamento do valor de €562,00 (quinhentos e sessenta e dois euros), a título de capital, decorrente da falta de pagamento dos custos de instalação do ramal de saneamento; c) Condenar o Réu no pagamento dos juros de mora que, contados à taxa legal anual de 4%, perfazem na presente data — 7 de Novembro de 2011 — o valor de €147,38 (cento e quarenta e sete euros e trinta e oito cêntimos), bem como nos juros vincendos até efectivo e integral pagamento.
Jurisprudência
Processo 0615/16
d) Condenar o Réu no pagamento do montante correspondente ao total de despesas e encargos da Autora com o presente processo judicial, nomeadamente, com honorários aos seus advogados e solicitadores contratados para o efeito, em montante a fixar em execução de sentença. e) Condenar o Réu nas custas judiciais e na respectiva procuradoria condigna. Atribuiu à acção o valor de 5.000,01 Euros. A Mª juíza do Tribunal Tributário de 1ª Instância do Porto indeferiu liminarmente a petição inicial apresentada com o fundamento no erro da forma de processo. Não se conformando com a decisão de indeferimento liminar a Autora Águas de Gondomar SA apresentou recurso para o TCA Norte (o qual por acórdão de se declarou incompetente em razão da hierarquia indicando como sendo competente este STA). Termina as alegações de recurso com as seguintes conclusões; A - O presente recurso versa questões de direito, na medida em que as normas que servem de fundamento jurídico à douta Sentença Judicial, proferida pelo digníssimo Tribunal “a quo”, deveriam ter sido interpretadas e aplicadas de forma distinta. B - O presente recurso também se fundamenta no facto de não se ter atendido à relação de prejudicialidade dos pedidos formulados pela Autora. C - Dispõe o art.º 150.°, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 23/95 de 23 de Agosto: “As redes de águas residuais domésticas dos edifícios abrangidos pela rede pública devem ser obrigatoriamente ligadas a esta por ramais de ligação.” Igualmente, considerando o art.º 9.°, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 207/94, de 6 de Agosto: «É obrigatório instalar em todos os prédios a construir, remodelar ou ampliar, sistemas prediais de abastecimento de água e de drenagem de águas residuais... » D - Efetivamente, a ligação dos edifícios à rede de drenagem pública é feita através de ramais de ligação, conforme o disposto no art.º 146.º do citado Decreto Regulamentar: “Os ramais de ligação têm por finalidade assegurar a condução das águas residuais prediais, desde as câmaras de ramal de ligação até à rede pública”, com idêntica redação art.º 4.° do Regulamento atual e art.º 25º e 26º do Regulamento revisto. E - Preceitua o Decreto-Lei n.º 379/93 de 5 de Novembro, art.º 2.º n.º 2 “tendo em vista a concretização dos principais enunciados no número anterior, é obrigatória para os utilizadores a ligação aos sistemas previstos no presente diploma, e, se for o caso, disso, a criação de condições para harmonização com os respetivos sistemas municipais”; art. n.º 4 “São considerados utilizadores, para os efeitos do n.º 2, os municípios no caso de sistemas multimunicipais, qualquer pessoa singular ou coletiva, publica ou privada, no caso dos sistemas municipais ou da destruição direta integrada em sistemas municipais”.
F - No que aos ramais de saneamento concerne, estrutura já aqui definida, é obrigação da Recorrente proceder à sua instalação, conforme os art.º 4.º, n.º 2, al. h), do Decreto-Lei n.º 207/94 de 6 de Agosto, “Promover a instalação, substituição ou renovação dos ramais de ligação dos sistemas;”; art.º 282.º do Decreto Regulamentar n.º 23/95, de 23 de Agosto” Os ramais de ligação devem considerar-se tecnicamente como partes integrantes das redes públicas distribuição e drenagem, competindo a entidade gestora promover a sua instalação”; artº 6.°, n.º 3, do Regulamento revisto e Art. 15º nº 1 do regulamento atual e cláusula n.º 35 n.º 2, do Contrato de Concessão” ... competindo à concessionaria promover a sua construção, instalação, conservação, substituição e/ou renovação” G - Sendo ainda certo que o Contrato de Concessão, aqui em causa, obedece aos princípios estabelecidos no identificado Decreto-Lei n.º 379/93, de 5 de Novembro, dispõe na cláusula 34ª n.º 1, do documento complementar do Contrato de Concessão, “... é obrigatória a instalação em todos os prédios a construir, remodelar ou ampliar, de sistemas prediais de abastecimento de água e de drenagem de águas residuais, sendo esta obrigação extensível a prédios já existentes à data de instalação dos Sistemas. (...)”. H - Salienta-se, ainda, o estabelecido no atual regime de abastecimento de água e saneamento, Decreto-Lei 194/2009, de 20 de Agosto, que, no Capítulo VI — Relações com os Utilizadores, no art.º 69.º, n.º 1: “Todos os edifícios, existentes ou a construir com acesso ao serviço de abastecimento público de água ou saneamento de águas residuais, devem dispor de sistemas prediais de distribuição de água e de drenagem de águas residuais devidamente licenciados, de acordo com as normas de conceção e dimensionamento em vigor e estar ligados aos respetivos sistemas públicos.” I - Sufragando a obrigatoriedade de ligação dos edifícios abrangidos pela rede pública, dispõe ainda o Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de Maio, que veio revogar o Decreto-Lei n.º 46/94, de 22 de Fevereiro, que apenas são licenciáveis os sistemas particulares caso não existam redes públicas. J - Em consonância com tais normativos, dispõe o art.º 26.º, n.º 1, do Regulamento revisto: “As redes de águas residuais domésticas dos edifícios abrangidos pela rede pública devem ser obrigatoriamente ligados a esta por ramais de ligação.”, bem como o art.º 74° do mesmo Regulamento e Art. 15º, 16º, 18º e 22º do Regulamento atual. K - Por conseguinte, dispõe a Cláusula 35ª, n.º 3, do Contrato de Concessão: “Pelo primeiro estabelecimento de ramais de ligação será cobrado ao Utilizador o valor das obras respetivas de acordo com medição e preços constantes do Tarifário.”, Cláusula 66ª n°1 e ainda o art.º 65.º, n.º 6, do Regulamento: “Pela instalação dos ramais de ligação será cobrada aos proprietários, usufrutuários ou aqueles que detém a legal administração do prédio, os encargos inerentes da sua execução da respetiva tarifa de ligação por fogo ou fração”, com idêntica redação o disposto no atual regulamento no Art. 16º n.º 3 e 4”... proceder ao pagamento do preço de ligação, ramal e CRL”. L - O Município, entidade concedente dos serviços concessionados, no caso sub judice o Município de Gondomar, transferiu para a Concessionária o encargo de gerir a prestação dos serviços públicos essenciais, sujeitando-a aos seus poderes de tutela e superintendência. Em que especialmente se destaca o poder do Município aprovar o Regulamento daqueles serviços, bem como os respetivos Tarifários ou Preçários, limitando-se a Concessionária a promover a sua aplicação, mas constituindo a arrecadação de tais preços sua receita e remuneração dos seus capitais.
M - A Lei nº. 58/2005, de 29 de Dezembro, (Lei da Água) também impõe, no art.º 82.º, que no regime das tarifas a aplicar esteja assegurada a recuperação do investimento inicial e de eventuais novos investimentos de expansão, modernização e substituição, visando ainda uma adequada remuneração dos capitais próprios da Concessionária, nos termos do respetivo Contrato de Concessão, e o cumprimento dos critérios definidos na Lei e nas orientações do Instituto Regulador. N - Aliás, nesse sentido, a ERSAR, I.P., defende que os tarifários têm que permitir a recuperação dos custos diretos e indiretos suportados com a prestação dos serviços, em conformidade com o estabelecido na Diretiva 2000/60/CE do Parlamento e Conselho, de 23 de Outubro O - Atente-se ao teor do documento junto sob o n.º 4, emitido pelo IRAR, atualmente ERSAR, I.P., no seu ponto n.º 3: “… a partir de tal ligação ou a partir do momento em que, tendo sido notificado para tal ligação, o utente não disponibilizou o prédio para o efeito, pode a entidade gestora começar a cobrar a taxa ou a tarifa de disponibilidade de água e/ou saneamento (desde que aprovada pelas instâncias municipais competentes e de acordo com a estrutura definida no Contrato de Concessão que exista), como ainda os preços relativos aos ramais de ligação executados, nos termos do disposto na Lei da Finanças Locais”. P - A Autora, entidade concessionária responsável pela gestão e exploração dos serviços públicos de distribuição de água e tratamento de águas residuais, no Município de Gondomar, desde 31 de Outubro de 2001, adquiriu a qualidade de Entidade Gestora dos Serviços Públicos Municipais de Abastecimento de Água e de Saneamento de Gondomar. Q - De acordo com o disposto na Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, atualmente revogada pela Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, os Municípios têm a faculdade de exigir aos seus utentes os custos de construção dos ramais domiciliários, não obstante os mesmos serem pertença do domínio público, estabelecendo no Art. 16º regime de preços para o abastecimento de água e saneamento. R - For razões de interesse público e sustentabilidade da exploração dos sistemas (dado os vultuosos investimentos e custos de manutenção), justificam-se estas opções legislativas de repercutir sobre o consumidor os respetivos custos. S - Esta faculdade dos Municípios, de cobrar taxas ou tarifas ou preços, pode ser transferida para a Entidade Gestora dos respetivos serviços, independentemente do tipo e natureza de construção jurídica que possam revestir. T - Estabelecendo o art.º 13.º, n.º 2, do referido Decreto-Lei n.º 379/93, de 5 de Novembro, que a Concessionária, precedendo aprovação pelo Concedente, “tem direito a fixar, liquidar e cobrar uma taxa aos utentes, bem como a estabelecer o regime de utilização e está autorizada a recorrer ao regime legal de expropriação...”. U - Preceitua a Cláusula 63ª do Contrato de Concessão, n.º 1: “a concessionária tem direito a fixar, liquidar e cobrar, relativamente a cada um dos serviços as seguintes tarifas e taxas:
b. b) tarifa de ligação (redação atual de preço) b. d) taxas de construção de ramais” (redação atual de preço de ramal) bem como o Preçário anexo 1 do Regulamento atual e anterior TARIFÁRIO, estando aí previstas os preços/tarifas de ligação, de ramal de ligação e de caixa de ramal de ligação. V - A decisão recorrida contraria a maioria das decisões judiciais, proferidas por diferentes tribunais, em pedidos em tudo semelhantes aos que foram objeto desta decisão, ora posta em crise, todos tendo concluído pela legalidade e legitimidade da cobrança dos custos de instalação dos ramais de ligação, considerando a relação de prejudicialidade entre os pedidos e julgando com competência material para ambos. (Junta-se, a título meramente exemplificativo, cópia das sentenças proferidas no âmbito do Proc.° n.º 5228/05.4TBGMR, que correu termos pelo 5° Juízo Cível do Tribunal de Guimarães, e do Proc.° n.º 1234/10.5BEPRT, que correu termos pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto). W - Pelo que o litígio em apreço resulta, prima facie, da exigência legal, imposta autoritariamente pela Autora, da adoção de uma determinada conduta que consiste na ligação da habitação da Ré à rede pública de saneamento, e consequente pagamento, referente à instalação do respetivo ramal. X - Assim, dispõe o artigo 4.º n.°1 do ETAF (Estatuto do Tribunais Administrativos e Fiscais) que “Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto: (...) d) Fiscalização da legalidade de normas e demais atos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos; f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos do respetivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que atue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público; (...). Y - Estamos, in casu, perante uma questão administrativa, na medida em que emerge de uma resolução autoritária que impõe aos cidadãos a prática de um determinado ato e o pagamento de uma prestação pecuniária sem que seja dada qualquer alternativa, com o objetivo da prossecução de um interesse público. Z - Portanto, cremos que, é competente para conhecer o litígio em apreço, a jurisdição dos tribunais administrativos, tendo em conta a natureza da questão principal presente nestes autos. AA - Mais se salienta que entendimento contrário implicaria a separação de pedidos de natureza incindível, dado o nexo causal entre ambos.
AB - Aliás o pedido de ligação do imóvel à rede pública existente só é exigível e está dependente do pagamento antecipado dos custos de instalação de ramal, da caixa de ramal de saneamento e da tarifa de ligação. AC - Por conseguinte, a declaração apenas da obrigatoriedade da ligação, revela-se inexequível, pois estão já determinados os fundamentos da exigibilidade dos pagamentos peticionados (no mesmo sentido vide douto parecer do ministério público do Tribunal Central Administrativo Norte no proc. Nº 2695/10.8BEPRT). AD - Mais acresce que não obstante, a doutrina e a jurisprudência, qualificar os montantes pecuniários aqui em causa- Tarifa de Ligação, Câmara de Ligação-Ramal de saneamento, como TAXAS, AE - Não estamos perante prestações de natureza tributária, não se trata de tributos, não se trata de uma receita do Município. Salvo o devido respeito, a fundamentação doutrinária e jurisprudencial invocada pelo tribunal “a quo”, parte do errado pressuposto de que estamos perante — Taxas, tarifas, ou preços Municipais, isto é, cuja titularidade desta receita é do Município de Gondomar e visaria compensar o “investimento público” deste. AF - Certo é que, face ao supra alegado, estamos perante um serviço concessionado à aqui Autora, a qual investe os seus capitais exclusivamente privados nestas infraestruturas e pretende ser remunerado pelos preços que constam do respetivo tarifário que impende sobre os utentes/utilizados abrangidos. AG - Ao invés, constituí receita pública, a retribuição que o Município recebe da concedente pela concessão do serviço. AH - Mais acresce que, que a Autora, entidade concessionária, de capitais totalmente privados, não detém qualquer poder tributário, competência ou capacidade tributária, estando as suas notas de cobrança desprovidas de força executiva. (vide Pedro Gonçalves, in A Concessão de Serviços Públicos, Marcello Caetano in Manual de Direito Administrativo) AI - Ademais, conforme estabelece o contrato de concessão (vide Doc. n.°1 Contrato de Concessão junto aos autos- Cláusula 59ª, 62ª e 63.ª) não se verifica qualquer sub-rogação das prerrogativas de cobranças que assiste às entidades administrativas, no caso ao Município de Gondomar (Entidade Concedente). AJ - A Autora é um sujeito de direito privado, de capitais exclusivamente privados que em nome próprio e com autonomia, gere um serviço público, mas não detém, nem lhe foram delegados todos os poderes inerentes a uma gestão pública (aliás, entende Marcello Caetano, que na concessão a “Pessoa coletiva pública transfere temporariamente o exercício dos direitos exclusivos de exploração do serviço por conta e risco da concessionária”). AK - Face ao exposto, não estamos perante uma ação que verse sobre a apreciação de uma “questão fiscal”, tais preços não correspondem a tributos, não tem natureza tributária, pois não se trata de relação jurídica fiscal, entendendo-se como tal “todas as que emergem de resolução autoritária que imponha aos cidadãos o pagamento de qualquer prestação pecuniária com vista à obtenção de receitas destinadas à satisfação de encargos públicos do estado e demais entidades públicas, bem como o conjunto de relações jurídicas que
surjam em virtude do exercício de tais funções ou que com elas estejam objetivamente conexas”, nem estão sujeitos ao regime de cobrança de receitas fiscais reguladas no Código do Processo Tributário. AL - Estes preços, que se encontram previamente estabelecidos por via administrativa, pois constam do próprio contrato de concessão e Regulamento do serviço, não consubstanciando contraprestações de carácter tributário, estando as respetivas notas de cobrança desprovidas de força executiva AM - Ao invés estamos perante uma questão de natureza administrativa, aplicando-se as regras de direito administrativo e não as normas de direito fiscal, não se tratando de uma acção em que se pretenda obter o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos em matéria fiscal. AN - Na questão em apreço, tal como é apresentada pela autora, está em causa a prestação de um serviço público, que está sujeito aos princípios da legalidade administrativa, mas não está sujeito ao principio da legalidade tributária (nesse sentido, vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 6/10/2004 e de 22/05/2002; Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 28/09/2006; Acórdão do Tribunal Constitucional 1139/96, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 02/05/96, Acórdão do Tribunal de Conflitos de 25/11/2010) AO - Certo é que noutros Municípios (Águas de Barcelos S.A., Águas da Figueira, S.A. Veólia, Vimágua, Águas do Sado, S.A, etc.), cuja prestação destes serviços decorre em regime de Concessão, recorrem aos Tribunais Administrativos ou mesmo Comuns (conforme a natureza jurídica subjacente à cobrança seja pública ou privada) para cobrança coerciva das suas receitas. AP - Neste sentido foi entendimento deste Tribunal Administrativo “a quo” em vários processos, designadamente nos processos (vide Processo n.º 738/09.7BEPRT, Processo nº 3012/09.5BEPRT, Processo n.º 981/10.6BEPRT, Processo n.º 797/11.2BEPRT, Processo n.º 1150/11.5BEPRT, Processo n.º 3209/11.8BEPRT e Processo n.º 312 1/11.0BEPRT). AQ - A determinação da jurisdição competente deve ser aferida em função da configuração em que a autora formula a sua pretensão (a competência material do tribunal afere-se pelo quid disputam) e dada a dependência dos pedidos em causa bem como todo o exposto deverão ser cometidos todos os pedidos ao Tribunal Administrativo por se entender materialmente competente. AR - A autora não se conforma com a decisão de rejeição liminar da petição judicial por erro na forma de processo, dado que entende que a instância tributária deveria declarar-se incompetente materialmente, pois não se aplica o disposto no Art. 49º nº 1 c) do ETAF, sendo competente a jurisdição administrativa também para os pedidos de condenação no pagamento dos encargos decorrentes da obrigatoriedade de ligação dos imóveis à rede pública de saneamento, declarada pelo tribunal “a quo”. AS - Caso assim não entendesse, teria a Autora de ser convidada a corrigir a petição inicial para efeitos de convolação para a forma adequada, que não obstante não se reconhecer competência material aos tribunais tributários concebe que se possa propor acção de reconhecimento do direito da Autora ao recebimento das quantias em causa, decorrentes da declarada obrigatoriedade de ligação dos imóveis às redes públicas de saneamento. (conforme estabelece o art. 97º al. h) do CPPT).
AT - O processo de execução fiscal abrange apenas as dívidas identificadas no Art. 148º do CPPT, sendo que os montantes aqui em causa, assumem a natureza jurídica de preços e o recurso à execução fiscal está limitado aos Órgãos da Administração Pública, ou outros de que façam parte (note-se que a Autora - Recorrente é constituída por capitais exclusivamente privados). NESTES TERMOS, e nos mais de Direito doutamente supridos pelos Ex.mºs Senhores Juízes Desembargadores, requer que se dignem julgar o presente Recurso procedente, por prova do, revogando a douta Sentença Judicial proferida pelo digníssimo Tribunal de 1.ª instância, no que concerne ao indeferimento da Petição inicial por existência de erro na forma do processo, face à considerada execução fiscal, que ao caso é manifestamente inaplicável. Não foram apresentadas contra-alegações. O Mº Pº neste STA não se pronunciou sobre o mérito do recurso. 2- FUNDAMENTAÇÃO: A decisão recorrida tem o seguinte conteúdo: “(…) Cumpre apreciar liminarmente. DO ERRO NA FORMA DO PROCESSO - QUESTÃO PRÉVIA QUE OBSTA AO CONHECIMENTO DO MÉRITO DA CAUSA Incumbe ao Tribunal o conhecimento de todas as questões suscitadas pelas partes, sem prejuízo de a lei impor ou permitir o conhecimento oficioso de outras: art. 660º n.º 2 do Código de Processo Civil (CPC), ex vi do art. 2º aI. e) do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT). Como já referido supra, peticiona a Autora, na sua petição inicial, a condenação do Réu, no pagamento de um determinado valor, a título de capital (a que correspondem as facturas que identifica sob os nºs 7001301340 e 7001301337, no valor de € 1.288,95 cada, e que refere ter sido emitida no exercido dos poderes/deveres previstos nos artigos 13.° e 15.° do Decreto-Lei n.° 379/93, de 5 de Novembro) e não a declaração ou reconhecimento pelo tribunal de qualquer direito ex novo a favor da Autora. Dito de outra forma, o escopo da Autora é o obter o pagamento de uma quantia certa. O artigo 146.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, prevê o seguinte: «1- O processo de execução fiscal abrange a cobrança coerciva das seguintes dívidas: a) Tributos, incluindo impostos aduaneiros, especiais e extra fiscais, taxas, demais contribuições financeiras a favor do Estado, adicionais cumulativamente cobrados, juros e outros encargos legais.
b) Coimas e outras sanções pecuniárias fixadas em decisões, sentenças ou acórdãos relativos a contraordenações tributárias salvo quando aplicadas pelos tribunais comuns. c) Coimas e outras sanções pecuniárias decorrentes de responsabilidade civil determinada nos termos do Regime Geral das Infracções Tributárias. 2- Poderão ser igualmente cobradas mediante processo de execução fiscal, nos casos e termos expressam ente previstos na lei. a) Outras dívidas ao Estado e a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo; b) Reembolsos ou reposições.” Ora, sobre o processo de execução fiscal, dispõe o artigo 103° da Lei Geral Tributária, que: “1- O processo de execução fiscal tem natureza judicial, sem prejuízo da participação dos órgãos da administração tributária nos actos que não tenham natureza jurisdicional. 2- É garantido aos interessados o direito de reclamação para o juiz de execução fiscal dos actos materialmente administrativos por órgãos da administração tributária, nos termos do número anterior.” E no âmbito deste processo de execução fiscal, aos tribunais tributários de 1ª instância cabe apenas, nos termos do artigo 151°, n°1, do Código de Procedimento e de Processo Tributário (na redacção que lhe foi dada pela Lei n.° 64-B/2001, de 30 de Dezembro), decidir os incidentes, os embargos, a oposição, incluindo quando incida sobre os pressupostos da responsabilidade subsidiária, e a reclamação dos actos praticados pelos órgãos de execução fiscal. Ora, atendendo ao pedido formulado na petição inicial (não cabendo aqui conhecer se aquele montante corresponde ou não a uma verdadeira taxa, uma vez que decisão contende já com o mérito, quando estamos ainda e apenas em sede de apreciação liminar) e aos normativos legais supra citados, e sendo certo que, a Autora indica como forma de processo Acção Administrativa Sumária, a que não corresponde sequer qualquer forma de processo tributário prevista na lei (atendendo ao disposto no artigo 97°, do Código de Procedimento e de Processo Tributário), cabe decidir. Nos termos do disposto no artigo 78° n°2, alínea j) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na petição o autor deve indicar a forma de processo, pelo que, não o tendo feito, ou tendo feito referência a uma forma processual inexistente na lei, deveria a presente petição inicial ter sido recusada pela secretaria do Tribunal, nos termos do artigo 80°, n° 1, alínea c), do mesmo Código. No entanto, não tendo tal sucedido, deveria a Autora ser convidada a corrigir a petição inicial e a indicar a forma de processo, como decorre dos princípios da economia processual e da boa administração da justiça, ou com referência ao disposto no artigo 98°, nº 4, do mesmo Código, “Em caso de erro na forma do processo, este será convolado forma de processo adequada, nos termos da lei” convolar a presente acção, na forma de processo adequada.
Na verdade, e conforme se pode ler em Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado 5.ª edição, página 690, “é à face do pedido ou conjunto de pedidos formulados pelo interessado que se afere e adequação das formas de processo especiais e, consequentemente, a existência de erro forma de processo.” Sucede, porém que, no caso em apreço, tal acto configuraria a prática de um acto inútil, proibido por lei, uma vez que, a causa de pedir e o pedido tal como se encontram configurados pela Autora, na petição inicial, conduzem sempre e necessariamente a um processo de execução fiscal. Na verdade, a Autora invoca a existência de uma alegada divida do réu, referente a custos pela prestação individualizada de um serviço público, mais concretamente decorrente da instalação e ligação de infra-estrutura, de ramal de saneamento, câmara de ligação e taxa de ligação, de que a Autora é concessionária, pretendendo do Tribunal a condenação do Réu, no seu pagamento. Ora, e conforme decorre das normas legais supra citadas, o processo adequado à cobrança de tributos é o processo de execução fiscal, que é um processo que tem natureza judicial, mas onde a intervenção do juiz, se reconduz apenas a “decidir os incidentes, os embargos, a oposição, incluindo quando incida sobre os pressupostos da responsabilidade subsidiária, e a reclamação dos actos praticados pelos órgãos de execução fiscal”, o que não se verifica, no caso em apreço. II. DECISÃO Pelo exposto, ocorre erro na forma de processo, pelo que, sendo verificada na fase liminar, importa o indeferimento liminar da petição inicial, nos termos do artigo 98° nºs 3 e 4, do Código de Procedimento e de Processo Tributário, artigo 199° n°1, a contrário, conjugado com o artigo 234°-A, n°1 e 288° n°1, alínea e), todos do Código de Processo Civil. Nos termos e com os fundamentos expostos, a luz das disposições citadas, decido rejeitar liminarmente a petição inicial (…)”. 3. DO DIREITO Está em causa apreciar se a decisão de indeferimento liminar recorrida se mostra acertada por se ter sustentado na fundamentação/julgamento de que ocorre erro na forma de processo, no entendimento expresso de que face à causa de pedir e ao pedido formulado o processo adequado para a cobrança de tributos é o processo de execução fiscal e não a “acção administrativa sumária” interposta pela ora recorrente. É consabido que a ocorrência do erro na forma do processo se afere pelo pedido formulado pelo autor. Como se referiu no Ac. deste STA de 22/03/2018 tirado no recurso nº 01263/16 (…) Na verdade, o erro na forma do processo – excepção dilatória que determinará a anulação de todo o processo e a absolvição do réu da instância, nos casos em que a petição inicial não possa ser aproveitada para a forma de processo adequada [cfr. arts. 193.º, n.º 1, 278.º, n.º 1, alínea b), 576.º, n.º 2, e 577.
º, alínea b), do Código de Processo Civil (CPC)] – decorre do uso de um meio processual inadequado à pretensão de tutela jurídica formulada em juízo e deve aferir-se pela adequação do meio processual utilizado ao fim por ele visado: se o pedido formulado pelo autor não se ajusta à finalidade abstractamente figurada pela lei para essa forma processual ocorre o erro na forma do processo (…) “. No caso, em primeiro lugar, cumpre afirmar o acerto da decisão recorrida quanto ao julgamento de erro na forma de processo. Com efeito, e como destaca a decisão recorrida, em processo tributário as formas processuais são as tipificadas no artº 97º do CPPT onde não consta qualquer “acção administrativa sumária”. Com efeito, este preceito estipula o seguinte: Artigo 97.º Processo judicial tributário 1 – O processo judicial tributário compreende: a) a impugnação da liquidação dos tributos, incluindo os parafiscais e os atos de autoliquidação, retenção na fonte e pagamento por conta; b) a impugnação da fixação da matéria tributável, quando não dê origem à liquidação de qualquer tributo; c) a impugnação do indeferimento total ou parcial das reclamações graciosas dos atos tributários; d) a impugnação dos atos administrativos em matéria tributária que comportem a apreciação da legalidade do ato de liquidação; e) a impugnação do agravamento à coleta aplicado, nos casos previstos na lei, em virtude da apresentação de reclamação ou recurso sem qualquer fundamento razoável; f) a impugnação dos atos de fixação de valores patrimoniais; g) a impugnação das providências cautelares adotadas pela administração tributária; h) as ações para o reconhecimento de um direito ou interesse em matéria tributária; i) as providências cautelares de natureza judicial; j) os meios acessórios de intimação para consulta de processos ou documentos administrativos e passagem de certidões; l) a produção antecipada de prova;
m) a intimação para um comportamento; n) o recurso dos atos praticados na execução fiscal, no próprio processo ou, nos casos de subida imediata, por apenso; (Redação dada pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro) o) a oposição, os embargos de terceiros e outros incidentes, bem como a reclamação da decisão da verificação e graduação de créditos; p) o recurso contencioso do indeferimento total ou parcial ou da revogação de isenções ou outros benefícios fiscais, quando dependentes de reconhecimento da administração tributária, bem como de outros atos administrativos relativos a questões tributárias que não comportem apreciação da legalidade do ato de liquidação; q) outros meios processuais previstos na lei. 2 - O recurso contencioso dos atos administrativos em matéria tributária que não comportem a apreciação da legalidade do ato de liquidação da autoria da administração tributária, compreendendo o governo central, os governos regionais e os seus membros, mesmo quando praticados por delegação, é regulado pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos. 3 - São também regulados pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos os conflitos de competências entre tribunais tributários e tribunais administrativos e entre órgãos da administração tributária do governo central, dos governos regionais e das autarquias locais. 4 - Os atos processuais, incluindo os atos das partes que devam ser praticados por escrito, as notificações entre mandatários, entre estes e os representantes da Fazenda Pública, e as notificações aos representantes da Fazenda Pública e ao Ministério Público, bem como a tramitação do processo judicial tributário, são efetuados nos termos previstos para os processos nos tribunais administrativos, designadamente nos artigos 24.º e 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. (Aditada pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro) 5 - No contencioso associado à execução fiscal o disposto no número anterior é aplicável apenas a partir da receção dos autos em tribunal. (Aditada pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro) A ora recorrente apresentou a acção que intitulou de “Acção Administrativa Sumária” na Secção de contencioso Tributário do TAF do Porto e a decisão recorrida aceitando, implicitamente, a competência material para o julgamento proferiu a decisão sob recurso, aliás, na linha de entendimento da Jurisprudência do STA (que infra destacaremos) o qual tem vindo a considerar, em situações conexas com o caso dos autos que, compete aos tribunais tributários o conhecimento de acção em que uma empresa concessionária do serviço público municipal de abastecimento de água pretende cobrar tarifa relativa a serviços contratados de abastecimento de água e saneamento, não se patenteando qualquer conflito quanto à competência material do Tribunal recorrido que cumpra resolver, muito embora estando em
causa uma dívida por tais serviços a empresa concessionária mantendo-se essa competência ocorre a especialidade de a dívida para com a mesma não poder ser imediatamente exigida em processo executivo fiscal pois como acertadamente referem Pedro Gonçalves – A Concessão de Serviços Públicos, Almedina, Coimbra, 1999, pág. 320, “em caso de incumprimento do utente, a nota de cobrança emitida pelo concessionário está desprovida de força executiva, não podendo portanto, dar lugar a um imediato processo de execução fiscal” e António Malheiro de Magalhães in “O Regime Jurídico dos Preços Municipais”, Almedina, Coimbra, 2012, quando expressa que o processo de execução fiscal é um meio jurisdicional específico contemplado na lei apenas ao dispor do Estado e outras pessoas colectivas de direito público para procederem à cobrança coerciva de tributos bem como de outras dívidas quando a lei assim o previr. Cabe aqui e desde já fazer referência ao Ac. do Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, de 10/04/2013 proferido no âmbito do processo n.º 15/2012 (Pleno — Reenvio prejudicial), que se debruçou sobre a forma de exigir através do processo de execução fiscal das dívidas a uma empresa municipal provenientes de abastecimento público de águas, de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos . E cabe também a referência ao Ac. do TCA Norte de 10/11/2016 proferido no rec. 03789/11.8BEPRT porque o mesmo se debruçou sobre um caso próximo do que nos ocupa abordando a matéria da cobrança de dívidas da mesma natureza quando a gestão estiver a cargo de concessionárias. Ora, quanto a estas, concordamos, em face da lei vigente, com os autores supra citados o processo de execução fiscal não é o meio próprio para através dele e de forma imediata exigir os montantes facturados pela prestação dos serviços concessionados em matéria de prestação de serviço de águas e saneamento. Voltando agora ao caso dos autos em que foi indeferida liminarmente a petição inicial com fundamento em erro na forma de processo e na consideração de ser inútil a convolação. Quid Juris quanto ao acerto da decisão: Cumpre apreciar se deveria ter sido determinada a convolação para a forma processual correcta, pedido que a ora recorrente formula na conclusão de recurso AS), indicando a forma correcta como sendo a acção de reconhecimento do direito da Autora ao recebimento das quantias em causa, decorrentes da declarada obrigatoriedade de ligação dos imóveis às redes públicas de saneamento (conforme estabelece o art. 97º al. h) do CPPT). Vejamos: Na ponderação da possibilidade da convolação para a forma processual adequada ao pedido formulado – exigida pelo art. 97.º, n.º 3, da LGT e pelo art. 98.º, n.º 4, do CPPT – haverá sempre que indagar se na data em que a petição inicial foi apresentada, já estava esgotado o prazo para o exercício do direito de acção sob a forma processual própria. E, em caso afirmativo, a convolação será proibida, por inútil (cfr. art. 130.º do CPC).
Ora, foi este passo de julgamento que a Mª Juíza do Tribunal “a quo” entendeu não poder dar na consideração de que seria inútil, no que não concordamos pelas razões que iremos explanar. Reitera-se que afastado o fundamento da inutilidade da convolação tal passo se mostrava essencial pois que o artº 98º nº 4 do CPPT impõe ao julgador, em observância do princípio do pró actione e da tutela jurisdicional efectiva que em caso de erro na forma de processo este será convolado na forma de processo adequada nos termos da lei. Ora, não se patenteia que a correcção da forma de processo seja de todo inviável ou que a ora recorrente estivesse fora de prazo para exercer o seu direito por outra forma processual. E, a decisão recorrida errou ao considerar que: “Em caso de erro na forma do processo, este será convolado forma de processo adequada, nos termos da lei” convolar a presente acção, na forma de processo adequada. (...) Sucede, porém que, no caso em apreço, tal acto configuraria a prática de um acto inútil, proibido por lei, uma vez que, a causa de pedir e o pedido tal como se encontram configurados pela Autora, na petição inicial, conduzem sempre e necessariamente a um processo de execução fiscal (…)”. É que a Autora invoca a existência de uma alegada dívida do recorrido A…………, referente a custos pela prestação individualizada de um serviço público, mais concretamente decorrente da instalação e ligação de infra-estrutura, de ramal de saneamento, câmara de ligação e taxa de ligação, de que a Autora é concessionária, pretendendo do Tribunal a condenação do Réu, no seu pagamento. Ora, e conforme decorre do dispositivo legal supra citado, o processo adequado à cobrança dos tributos em causa nos autos ao contrário do afirmado na decisão recorrida não é seguramente o processo de execução fiscal cujo âmbito e competências estão perfeitamente definidas no artº 148º, a 151º do CPPT sendo um processo que tem natureza judicial mas, no qual a intervenção do juiz, se reconduz apenas a “decidir os incidentes, os embargos, a oposição, incluindo quando incida sobre os pressupostos da responsabilidade subsidiária, e a reclamação dos actos praticados pelos órgãos de execução fiscal”, o que não se verifica, no caso em apreço. Estamos ainda em fase declarativa, a qual a ora recorrente está a utilizar para tentar obter um título executivo, uma vez que a factura que a recorrente pretende fazer pagar não constitui título executivo para efeitos de cobrança coerciva em processo de execução fiscal sendo que, reitera-se a jurisprudência deste STA se consolidou no sentido de que é da competência dos tribunais tributários o conhecimento dessa acção (vide Acs de 28/10/2015; 04/11/2015; 31/05/2017; 25/10/2017 tirados respectivamente nos recursos nºs 0125/15; 0124/14 e 177/14; 0441/17; 0300/17 – todos disponíveis para consulta no site da DGSI), e não um processo executivo fiscal, até porque a Autora não pode obter a cobrança coerciva sem título e este só pode ser obtido através de sentença proferida em acção judicial.
A apreciação quanto à impossibilidade de convolação, com a fundamentação apresentada na sentença recorrida, não se mostra pois acertada e em consequência o juízo de indeferimento liminar não pode ser confirmado até porque como se expressou no Ac. deste STA de 22/03/2018 tirado no recurso nº 0933/17 “O indeferimento liminar destina-se a eliminar as petições iniciais imprestáveis, cfr. artigo 98º, n.º 1, al. a) do CPPT, não aquelas que apesar de imperfeitas mantêm utilidade válida para o fim a que se destinam. Se o tribunal a quo entendia que a petição de oposição sofria de imperfeições deveria ter convidado a oponente a aperfeiçoar o seu articulado, cfr. artigos 6º e 590º, n.º 4 do CPC, exercendo os poderes-deveres que resultam do princípio da cooperação, de modo a fazer cumprir os princípios da tutela judicial efectiva e pro-actione, de modo a obter uma decisão de mérito”. Resta acrescentar que na aferição da possibilidade de convolação o prazo a atender não pode ser outro senão o que estiver fixado para o exercício do meio processual adequado; será, pois, necessário averiguar se a petição inicial pode considerar-se tempestivamente apresentada para efeitos da nova forma processual (Neste sentido, vide JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado, Áreas Editora, 6.ª edição, volume II, anotação 10 d) ao art. 98.º, págs. 91/92.). Aqui chegados, cremos ser patente o erro da decisão recorrida quanto à consideração da inutilidade da convolação (com o argumento de que teria de ser para processo de execução fiscal) e daí decorreu que, não tendo sido cumprido o comando do disposto no artº 98º nº 4 do CPPT, também replicado no referido artº 97º nº 3 da LGT, sem outra argumentação designadamente atinente à verificação ou não dos pressupostos da convolação, não andou bem a decisão recorrida pelo que a mesma não se poderá manter, devendo ser revogada para que se aprecie a possibilidade de convolação, caso se verifiquem os pressupostos necessários, para a forma processual a que a recorrente alude na sua conclusão “AS”, sem exclusão de outra que o Tribunal entenda mais adequada, se for caso disso pois que Sendo um litígio emergente de relação jurídica fiscal, cujo conhecimento compete aos tribunais tributários, sempre terá que existir um meio, uma acção adequada, a fazer reconhecer em juízo o direito peticionado – cfr. artigo 2.º, n.º 2 do Código de Processo Civil – a receber quantia decorrente dos custos incorridos com a instalação de ramal de saneamento e respectiva ligação de habitação à rede pública. Contudo, não está este STA melhor colocado para aferir da possibilidade de convolação, incumbindo, primeiramente, ao TAF do Porto apreciar a verificação dos respectivos pressupostos. 4- DECISÃO: Pelo exposto, acordam, em conferência, os juízes desta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e ordenar que os autos regressem à 1.ª instância, para aí prosseguirem os seus termos, com o conhecimento prévio da questão que o artigo 98º nº 4 do CPPT impõe, incluindo a verificação dos respectivos pressupostos. Sem custas. Lisboa, 12 de Setembro de 2018. - Ascensão Lopes (relator) - Ana Paula Lobo - Dulce Neto.