Processo 0288/17

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

Vem o Município de Silves interpor recurso do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS) que revogou o acórdão do TAF de Loulé de 24.01.2014, declarando a nulidade dos despachos impugnados de 13.02.2002, 17.11.2009 e 01.02.2010, concedendo provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público, apesar de, por evidente lapso, nele se referir “negar provimento aos recursos jurisdicionais interpostos pelo ora Recorrente e pela Contra-Interessada A…………….”, sendo que o que pretendia dizer-se era que se concedia provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público (o ali Recorrente).

Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:

1.ª O presente recurso é interposto do acórdão do TCA Sul, de 03/11/2016, o qual concedeu provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público e, em consequência, anulou o acórdão do TAF de Loulé, por entender que o licenciamento destes autos não foi precedido de parecer prévio favorável da CRRA; foi deferido por motivos de ordem pessoal e subjetivos, não o podendo ter sido; que os motivos invocados não têm conexão com a realidade objetiva; e finalmente por falta de legitimidade, o que alegadamente representa violação das normas dos artigos 9.° e 34.°, ambos, do Decreto-Lei n.° 196/89, de 14 de Julho, 63.°, alínea c), do RJEU, 17.°, n.° 2, do e Regulamento do PDM de Silves e 26.°, n.° 2, do PROT-Algarve.”

2.a O acórdão recorrido trouxe à colação a alegada falta de parecer prévio favorável da CRRA, para fundamentar a alegada nulidade dos despachos impugnados, facto este que não foi alegado pelo Ministério Público, não consta da sentença da 1a instância e também não consta do acórdão do TAF de Loulé, pelo que representa uma autêntica decisão surpresa, em manifesta violação do princípio do contraditório, o que inquina de nulidade o acórdão recorrido.

3.a Sobre a questão de por razões ponderosas não se poderem compreender motivos de ordem pessoal e subjetivos, quer esse Venerando Tribunal, quer o mesmo TCA Sul, têm entendimentos divergentes do acórdão de que ora se recorre, tal como foi alegado e demonstrado pelo ora Recorrente, através da junção à presente peça processual de 5 (cinco) doutos acórdãos, todos eles transitados em julgado, a saber: acórdão de 28/01/2016, lavrado no processo n.° 01172/12, por esse Venerando Tribunal; acórdão de 09/04/2003, lavrado no processo n.° 0116/03, por esse Venerando Tribunal; acórdão de 21/02/2013, lavrado no processo n.° 08963/12, pelo TCA Sul; acórdão de 18/10/2012, lavrado no processo n.° 07521/11, pelo TCA Sul; acórdão de 19/04/2012, lavrado no processo n.° 07496/11, pelo TCA Sul.

4.a O acórdão recorrido, ao sustentar que as razões ponderosas não se podem basear em motivos exclusivamente subjetivos, relacionados com a pessoa ou familiares do interessado, viola, por erro de interpretação e aplicação, as normas dos artigos 26.°, n.° 2, do PROT-Algarve e 17.°, n.° 2, do Regulamento do PDM de Silves, bem como o artigo 9.° do Código Civil.

5.a O pedido de licenciamento da construção da moradia unifamiliar destes autos foi apresentado pelo particular em 15/06/2001, data em que este era o proprietário do prédio rústico onde a moradia foi implantada.

6.a Na data em que a Câmara Municipal de Silves analisou o referido pedido apresentado pelo particular, nomeadamente se as razões invocadas por este se podiam subsumir ao conceito “razões ponderosas” previsto nos artigos 26.°, n.° 2, do PROT- Algarve e 17.°, n.° 2, do Regulamento do PDM de Silves, aquele era o proprietário do terreno onde pretendia implantar a moradia.

7.ª A questão que se coloca, como muito bem foi referido na sentença confirmada pelo acórdão do TAF de Loulé, é a de saber se a venda pelo requerente da moradia em causa contende com a legalidade dos atos impugnados.

8.a O Recorrente entende que o acórdão recorrido, ao sustentar a tese de que a alienação da moradia edificada é fator de ilegalidade dos atos licenciadores, viola o princípio tempus regit actum, o que se alega para os devidos efeitos.

9.a Por outro lado, entende o Recorrente que tal entendimento do acórdão recorrido viola de forma insustentável o direito de propriedade privada, previsto no artigo 62.º da Constituição da República Portuguesa, o qual a todos garante o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, o que também se alega.

10.a Ainda por outro lado, entende o Recorrente, ao contrário do sustentado no acórdão o recorrido, que, apresentado pelo particular um projeto de alteração ao referido projeto de arquitetura, não está a entidade administrativa obrigada a verificar, novamente, se as razões invocadas pelo particular se enquadram nos atrás citados preceitos legais.

11.ª Mais entende o Recorrente que os factos alegados pelo acórdão recorrido que sustentam a alegada nulidade dos atos impugnados, fazendo-os repercutir na esfera jurídica do Recorrente e da Contra-lnteressada, designadamente a alegada má fé e a fraude à lei por parte do requerente do licenciamento, que não teve a possibilidade de exercer o seu direito de defesa no presente processo judicial, tornam impossível o exercício do direito de defesa por parte do Recorrente, o que constitui, no seu entender, uma violação do princípio da igualdade das partes, consagrado no artigo 6.° do CPTA.

Finalmente, por dever de patrocínio, mas sem conceder:

12.a O acórdão recorrido conclui que, no caso vertente, não se verificam os pressupostos de aplicação do disposto no artigo 134.°, n.° 3, do CPA (efeitos putativos) - atualmente artigo 162.°, n.° 2, sustentado, em suma, que “se é certo que a contra-interessada pode ter agido de boa fé no decurso do procedimento de legalização da obra, não é menos certo que a conduta do Município demandado merece censura na medida em que deferiu o pedido de licenciamento sem que fosse obtido o referido parecer, e nas circunstâncias com afronta à lei geradora de nulidade, as quais não podia nem devia desconhecer”.

13.a Ora, este é um entendimento e uma solução que, salvo o devido respeito, não se coaduna com as normas por que se rege um Estado de Direito Democrático.

14.a Na verdade, o acórdão recorrido faz recair sobre a esfera jurídica da Contra-Interessada a referida censura, como se esta não tivesse agido de boa fé, para concluir pela não atribuição de efeitos putativos a este caso concreto, o que não se aceita.

15.ª No caso vertente, não existem dúvidas de que a Contra-lnteressada adquiriu por compra a casa destes autos, de boa fé, ignorando em absoluto a situação de suposta ilegalidade da referida casa, convencida de que a referida construção obedecia as normas legais em vigor.

16.ª O projeto de arquitetura foi aprovado a 10/10/2001, ao passo que esta ação judicial deu entrada em Tribunal a 13/12/2011.

Por conseguinte, entre a data da aprovação do projeto de arquitetura e a data de entrada em juízo desta ação decorreram mais de 10 (dez) anos.

17.ª Entende o Recorrente que estão reunidos os pressupostos para a aplicação, neste caso concreto, do disposto no artigo 162.°, n.° 3, do CPA (anterior 134.°, n.° 3).

18.ª O acórdão recorrido, ao entender de forma diferente do Recorrente, fez, no entender do Recorrente, uma incorreta interpretação do citado preceito legal. Por outro lado, desrespeitou princípios fundamentais tais como os princípios da proporcionalidade, da tutela da confiança, da justiça, da boa fé, da paz social, da realização do interesse público e da boa gestão financeira dos recursos públicos e do direito a uma habitação condigna (vide artigos 2.°, 65.° e 266.°, todos da CRP), o que se alega para os legais e devidos efeitos.

19.a Todas estas são questões que, pela sua notória e elevada relevância jurídica e social, se revestem de importância fundamental; por outro lado, a admissão do presente recurso é claramente necessário para uma melhor aplicação do direito.

20.a Estão, pois, neste caso, reunidos todos os pressupostos para a admissão do presente recurso de revista, o que se requer.

Por todo o exposto e pelo mais de Direito, cujo douto suprimento respeitosamente se solicita, deve:

a) Admitir-se e julgar-se procedente, por provado, o presente recurso de revista;

b) Revogar-se o acórdão recorrido, do TCA Sul, de 03/11/2016, com as legais consequências;

O Recorrido apresentou contra-alegações nas quais conclui o seguinte:

1- O Ministério Público intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, em defesa da legalidade, do urbanismo e ordenamento do território (artigos 51º do ETAF e 9º, nº2, 46º, nº 1, 50º, nº 2 e 51º, nº 1 do CPTA), acção administrativa especial contra o Município de Silves, pedindo a declaração de nulidade dos despachos da Senhora Presidente da Câmara Municipal de Silves, de 13 de Fevereiro de 2002, que deferiu o pedido de licença de construção, de 17 de Novembro de 2009, que deferiu o pedido de licença de obras de alteração do projecto inicialmente licenciado e de 1 de Fevereiro de 2010, que deferiu o pedido de licença de utilização da moradia entretanto construída e identificada no artigo 1º da petição inicial.

2- Por sentença de 31 de Dezembro de 2012, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, julgou a acção improcedente e não declarou a nulidade dos actos impugnados.

3- Proferido Acórdão pelo Colectivo de Juízes do TAF de Loulé, a 24 de Janeiro de 2014, este aresto confirmou e manteve “nos seus exactos termos” a sentença reclamada, de 31 de Dezembro de 2012, (por isso, a mesma integra o Acórdão).

4- Deste Acórdão interpôs o Ministério Público junto do TAF de Loulé, recurso jurisdicional para o Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), invocando que o douto Acórdão recorrido violou o artigo 17º, nº 1 e 2 e 30º, nº 2, do PDM de Silves e o artigo 26º, nº 1 e 2 do PROT-Algarve, além da violação do princípio da boa fé, e o artigo 6º A do CPA (violação da boa fé, por falta de requisito essencial, sendo nulo nos termos do artigo 133º, nº 1 e 2 c), CPA e, ainda a revogação do Acórdão, que devera ser anulado e substituído por outro que declare a nulidade dos despachos de 13 de Fevereiro de 2002, 17 de Novembro de 2009 e 1 de Fevereiro de 2010, da Senhora Presidente da Câmara Municipal de Silves, que deferiram o licenciamento de uma moradia, situada num terreno rústico (identificada na acção) classificado como espaço agrícola, segundo PDM.

5- Por douto Acórdão deste TCAS, de 3 de Novembro de 2016, (ora sob sindicância) foi dado provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público, declarando-se a nulidade dos despachos impugnados de 13 de Fevereiro de 2002,17 de Novembro de 2009 e 1 de Fevereiro de 2010.

6- É deste Acórdão, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, que vem interposto, pelo Recorrente/Réu, o presente recurso de revista.

7- Cumpre ainda salientar que, salvo melhor opinião, e certamente por manifesto lapso, no último parágrafo do Acórdão recorrido (ponto 3. Decisão,) não se escreveu que o presente recurso interposto pelo Ministério Público deve proceder.

8- Por outro lado, e também certamente por manifesto lapso, se escreveu:

“Em face do exposto, acordam em:

Negar provimento aos recursos interpostos pelo Município de Silves e pela contra-interessada A…………………, revogando o acórdão recorrido e declarando a nulidade, dos despachos impugnados de 13 de Fevereiro de 2002, 17 de Novembro de 2009 e 1 de Fevereiro de 2010

Custas pelos recorrentes em ambas as instâncias.”

9- Tratam-se de erros materiais manifestos, apreensíveis externamente através do contexto do Acórdão, de tal forma que possa ser percebido por outrem (e não apenas pelo juiz que os proferiu) que o juiz escreveu (ou não escreveu) coisa diversa daquela que pretendia (por isso, não se trata de um erro de julgamento...tão pouco de qualquer nulidade...)

10- Impondo-se, por isso, a rectificação do douto Acórdão proferido/recorrido, devendo constar do mesmo que o presente recurso interposto pelo Ministério Público deve proceder e, a final, passar a constar: conceder provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público, revogando a decisão proferida e declarando a nulidade dos despachos impugnados de 13 de Fevereiro de 2002, 17 de Novembro de 2009 e 1 de Fevereiro de 2010 da Senhora Presidente da Câmara Municipal de Silves que deferiram o licenciamento de uma moradia,

situada num terreno rústico (identificado na acção), classificado como espaço agrícola, segundo PDM, com custas pelo Recorrido e Contra-lnteressada em ambas as instâncias. (artigos 27º, nº 1, alínea, g), nº 2, do CPTA, 666º e 614º, nº 1, ambos do Código de Processo Civil vigente (716º e 667º do anterior CPC), -o que foi requerido pelo Ministério Público, atempadamente, (através de requerimento dado entrada nos autos a 14 de Novembro de 2016, ns de registo 9232 e sobre o qual não recaiu, ainda, qualquer despacho ou decisão...).

11- Neste sentido, de lapso evidente, também se pronunciou o ora Recorrente, nas suas alegações de recurso, conforme se alcança do ponto l sob a epígrafe “Âmbito do presente recurso de revista”.

12- Os fundamentos invocados pelo Recorrente, e que aqui nos dispensamos de reproduzir, com todo o respeito, não reúnem os requisitos que imponham a admissão do presente recurso de revista.

13- O artigo 150º, nº 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo "quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental" ou "quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito".

E dispõe o nº 2 do citado normativo legal que "a revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual".

14- É abundante a jurisprudência desse Venerando Tribunal que se tem pronunciado sobre os pressupostos necessários à admissibilidade do recurso de revista (recurso jurisdicional).

15- Assim, entre outros, o Acórdão proferido a 7 de Dezembro de 2011, no Processo nº 01033/11:

"O recurso de revista a que alude o nº 1, do artigo 150º do CPTA, que se consubstancia na consagração de um duplo grau de recurso jurisdicional, ainda que apenas em casos excepcionais, tem por objectivo facilitar a intervenção do STA naquelas situações em que a questão a apreciar assim o imponha, devido à sua relevância jurídica ou social e quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

16- Por outro lado, se atendermos à forma como o Legislador delineou o recurso de revista, em especial se olharmos aos pressupostos que condicionam a sua admissibilidade, temos de concluir que o mesmo é de natureza excepcional, não correspondendo à introdução generalizada de uma nova instância de recurso, na medida em que das decisões proferidas pelos TCA's em sede de recurso não cabe, em regra, recurso para o STA. Temos assim, que de acordo com o já exposto, a intervenção do STA só se justificará em matérias de maior importância sob pena de se generalizar este recurso de revista o que, se acontecesse, não deixaria de se mostrar desconforme com os fins obtidos em vista pelo Legislador (cfr., a "Exposição de Motivos do CPTA".

17- Também no sentido da não admissibilidade do Recurso com estes fundamentos, se pronunciou o STA no douto acórdão de 9 de maio de 2012, em cujo sumário se escreve (e transcreve):

"Não é de admitir o recurso de revista em situação na qual as questões colocadas não são particularmente complexas sob o ponto de vista jurídico, não apresentam relevância social fundamental por não contenderem com interesses especialmente importantes da comunidade, nem se detecta um erro ostensivo na decisão do acórdão recorrido".

18- Contudo, o recebimento destes recursos depende apenas da decisão desse Alto Tribunal sobre a sua admissibilidade, caso se considerem verificados os pressupostos do nº 1, do artigo 150º, do CPTA.

19- São termos em que, salvo sempre por devido respeito e melhor opinião, não deverá ser admitido o presente Recurso Extraordinário de Revista, por se não mostrarem verificados quaisquer dos requisitos que a isso imponha.

20- Pretende-se com este Recurso de Revista, impugnar o douto Acórdão ora recorrido que, apreciando a sentença da 1ª Instância, nos termos em que foi impugnada pelo Ministério Público, decidiu revogá-la, julgando procedente a acção administrativa especial intentada contra o Recorrente.

21- Tendo presentes as razões e fundamentos invocados pelo Ministério Público junto da 1ª Instância (petição inicial e alegações apresentadas posteriormente em sede de Recurso) tudo aqui dado por integralmente reproduzido, o Acórdão do TCAS, (que acolheu tais fundamentos) deve ser mantido, por ter feito correcta interpretação dos factos e aplicação do direito.

22- Quer o PDM, quer o PROT Algarve, proíbem quaisquer obras em zona de espaço agrícola, salvo casos excepcionais, verificados os respectivos pressupostos.

23- O licenciamento das referidas obras, foram justificadas porque o requerente inicial, B……………., alegou que “coabita com familiares numa habitação sita no Foral sem que a mesma reúna condições de habitabilidade pretende construir habitação condigna para o seu agregado familiar”, (doc. 11 apresentado com a petição).

24- E foi sobre este requerimento (de natureza puramente pessoal e familiar), que a Senhora presidente da Câmara, por deliberação de 10 de Outubro de 2001 decidir aprovar o projecto de arquitectura “tendo em conta a exposição apresentada pelo requerente”.

25- A 29 de Agosto de 2005, porém, o requerente B…………. e sua mulher, venderam o prédio a que se refere o licenciamento a A……………, que não é da sua família.

26- Contudo, o requerente B……………. omitiu este facto, e continuou a apresentar-se e a fazer requerimentos, como se o prédio e projecto continuasse em seu nome.

27- Inclusive, o mesmo, a 17 de Março de 2009, apresenta um novo projecto de alteração ao projecto de arquitectura, em seu nome, para legalização das alterações que introduziu.

28- A 28 de Agosto de 2009, a Senhora Presidente da Câmara concede licença de construção, sempre em nome do referido B…………, apesar deste já não ser o dono há muito tempo. (doc. 2 p.i.).

29- A 27 de Janeiro de 2010, o mesmo requerente B………… requer a licença de utilização da moradia, como se fosse sua (doc. 16), que lhe é concedida por despacho de 1 de Fevereiro de 2010. (doc. 3 p.i.).

30- Ou seja, o referido licenciamento apresenta, assim, uma dupla nulidade:

a) Por um lado, o licenciamento foi autorizado e deferido em puro motivo de ordem pessoal e subjectivo, sem qualquer conexão com a realidade objectiva.

b) Por outro lado, o processo, desde 2005, esteve, sempre, baseado em requerimentos falsos, uma vez que o requerente não era o proprietário, e sempre se apresentou como se o fosse) (o que constitui clara violação do princípio da boa fé - artigo 6º A do CPA, e são nulos os actos que falte um requisito essencial, como a legitimidade - artigos 133º, nº 1 e 2 c) do CPA).

31- A transmissão da propriedade fez-se com o contrato de venda. O Registo Predial não é transmissivo da titularidade, apenas releva para efeitos de publicitação perante terceiros.

32- A titularidade, neste caso, era requisito essencial para a concessão da licença, já que o fundamento para atribuir o licenciamento foi subjectivo (de que necessita de habitação por viver em situação inabitáveis.

33- Trata-se de uma clara violação da letra e do espírito da lei, que permite, apenas, a título excepcional, que se possa construir, existindo “razões ponderosas” (a venda comprova que as razões subjectivas não correspondem à realidade).

34- E a apresentação de requerimentos que não correspondem à realidade (falsos) viola claramente o princípio da boa fé (artigo 6º A CPA), entre os particulares e a Administração.

35- Faltava, neste caso a legitimidade, requisito essencial, sendo nulos os actos que falte um requisito essencial – (artigo 133º, nº 1, do CPA).

36- Donde, este motivo, tais licenciamentos e despachos impugnados violaram, de modo claro e directo, as disposições relativas aos pontos 17º, nº 1 e 2 e 30º, nº 2 do PDM de Silves e o artigo 26º, nº 2, do PROT-ALGARVE.

37- E no relatório do PROT Algarve, é expressamente mencionado que "o Algarve é considerado, a nível nacional, como uma zona de grande risco de degradação irreversível do solo" (ver, neste sentido, Anexo D, PROTAL ALGARVE, já citado).

38- Nesse relatório, podemos ver que o Concelho de Silves, representa, susceptibilidade de desertificação com mais de 60% segundo o PANCD (Programa de Acção Nacional ao Combate à Desertificação).

39- E entre esses riscos, é indicada, com o primeiro factor, a “ocupação excessiva do solo” e a “pressão urbanística” (mesmo ponto 7.1 anexo D, PROTAL).

40- Por esse motivo, nos termos do PROT Algarve, determinava que as razões ponderosas, que excepcionalmente admite construção, dizem respeito à organização de explorações agrícolas (artigo 26º, nº 2, do Dec. Reg. 11/91).

41- No caso concreto, o Município baseou-se em motivos exclusivamente subjectivos, relacionados com a pessoa ou familiares do interessado.

42- Por isso, tais licenciamentos e despachos violaram, do modo claro e directo, as disposições relativas aos pontos 17º, nº 1 e 2 e 30º, nº 2, do PDM de Silves e o artigo 26º, nº 2, do PROT-ALGARVE, conjugados com o artigo 68º, alínea a), do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro.

43- Em suma, esse pressuposto subjectivo até são falsos, porque o requerente tinha vendido e sempre se apresentou como sendo o verdadeiro proprietário.

44-Tendo, até, originado participação de natureza criminal.

45- Conforme se escreveu no Aresto ora sob censura, “... não foi dado cumprimento ao disposto no artigo 9º do Decreto-Lei nº 196/89, de 14 de Julho, e, carecendo a licença de construção em causa nos autos do parecer prévio favorável da CRRA, impõe-se concluir pela nulidade da referida licença por não ter sido emitido o referido parecer, nos termos do artigo 34º do Decreto-Lei nº 196/89, de 14 de Julho e artigo 63º, alínea c) do RJUE.

E essa nulidade da licença de construção determina, nos termos do artigo 133º, nº 2, alínea i do CPA, a nulidade da licença de utilização, enquanto acto consequente daquele, entendido este como aquele cuja prática e conteúdo depende da existência de um acto anterior que lhe serve de pressuposto.

Por assim ser, é forçoso concluir que os actos impugnados são nulos por violação, para além do mais, do disposto no artigo 9º do Decreto-Lei nº 196/89, de 14 de Julho...

...Acresce que o período de tempo decorrido entre a prática dos actos Impugnados, cerca de cinco anos, não se pode considerar um longo período de tempo, bastante para criar uma situação de facto merecedora da tutela jurídica e da impossibilidade de invocação em juízo das nulidades verificadas..." (sublinhado nosso).

46- Na senda do que temos vindo a defender, e também citado no Acórdão de que ora se recorre, pronunciou-se, entre outros, o Acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul, Processo 10124/13, CA-2º Juízo, de 8-05-2014, in www.dgsi.pt, cujo sumário, pela sua pertinência e interesse, se passa a transcrever:

"/-Em matéria de urbanismo, os interesses de ordem pública prevalecem sobre as expectativas individuais, podendo o "jus edificandi" ceder por razões relacionadas com a protecção da integridade geofísica, ambiental ou paisagística da zona em questão.

II-O parecer das comissões regionais de reserva agrícola é de natureza obrigatória e vinculativa, em todas as licenças, concessões e autorizações administrativas relativas à utilização agrícola de solos integrados na RAN.

III-A falta de tal parecer, por razões imputáveis ao interessado na construção, comina de nulidade a construção efectuada, (artigo 9º, nº 1 e 34º, do Decreto-Lei nº 196/89).”

Por todo o exposto, deve manter-se o Acórdão Recorrido nos seus precisos termos, naufragando todas as conclusões aduzidas pelo Recorrente, pois que se não verificam os fundamentos/vícios invocados pelo Recorrente e que suportam a estrutura do recurso interposto.

47-Por todo o exposto, não tendo sido violados os preceitos legais destacados pelo Réu/Recorrente nas suas alegações/conclusões do recurso por si interposto, inexistindo vícios de que cumpra conhecer, deverá ser considerado improcedente o Recurso de Revista e, em consequência, manter-se o douto Acórdão recorrido.

2. Os Factos

As instâncias consideraram provados os seguintes factos:

A) No dia 15/6/2001, B…………… apresentou junto da Câmara Municipal de Silves um requerimento destinado a obter o licenciamento da construção de uma moradia unifamiliar a implantar no prédio rústico, situado em ……….., freguesia de ………………, concelho de Silves, na Conservatória do Registo Predial de Silves sob o n.° 5338/930726, inscrito na matriz predial rústica sob o artigo 0113, Secção HQ, de que era então proprietário - (documento nº 1 junto com a petição inicial).

B) O prédio identificado em A) encontra-se situado em zona classificada nas cartas de ordenamento e de condicionantes do PDM como "espaço agrícola não prioritário” - (documento nº 1 junto com a petição inicial).

C) À data do pedido de licenciamento, B…………… e C…………, casados no regime da comunhão de adquiridos, eram proprietários do prédio rústico identificado em A) - (documento nº 1 junto com a petição inicial).

D) O pedido de licenciamento referido em A) deu origem ao processo camarário n.° 301/2001 - (documento nº 1 junto com a petição inicial).

E) Com o requerimento referido em A), o requerente apresentou um atestado emitido pela Junta de Freguesia de Algoz onde consta que aquele residia no sítio ………, …………, e que não possui habitação própria - (documento nº 5 junto com a petição inicial).

F) Com o mesmo requerimento, o requerente apresentou uma certidão emitida pelo Serviço de Finanças de Silves, em 11/1/2001, onde consta que em nome de C…………….., esposa do requerente, não se encontram inscritos quaisquer prédios rústicos ou urbanos nas respectivas matrizes de Silves - (documento nº 6 junto com a petição inicial).

G) Em 18/7/2001, os serviços da Câmara Municipal de Silves elaboraram informação relativa ao requerimento referido em A), onde consta designadamente o seguinte:

“Analisada a pretensão, verificou-se que o processo carece de ser instruído com os seguintes elementos: Caso o requerente não possua habitação própria e a moradia pretendida se destine a sua habitação própria e permanente, deverá apresentar declaração, sob compromisso de honra, relativa a esses factos, (conforme minuta anexa);

o requerente deverá apresentar declaração, assumindo total responsabilidade pela realização das obras de infra-estruturas necessárias à moradia que pretende construir. Memória justificativa da adequabilidade do projecto com o PDM, elaborada em conformidade com a correcta classificação de solos do local nas cartas do PDM; Considera-se ainda que o projecto de arquitectura deverá ser reformulado, de seguinte modo a que seja dado cumprimento ao art.º73º do RGEU.

A proposta seja devidamente compatibilizada com a topografia do terreno, evitando-se aterros ou escavações de dimensão exagerada.

Face ao exposto, dever-se-á notificar o requerente a apresentar os elementos referidos, no prazo de 30 dias.

À consideração de V. Exa”. - (documento nº 7 junto com a petição inicial).

H) No dia 3/8/2001, B………… apresentou novos desenhos rectificados e uma declaração em que declarava, sob compromisso de honra, que não possuía residência própria, nem possibilidades de conseguir residência própria, comprometendo-se a fixar residência própria e permanente na moradia que pretendia construir - (documento nº 1 – fls. 61 e nº 8 junto com a petição inicial).

I) No dia 24/8/2001, os serviços da Câmara Municipal de Silves elaboraram informação, onde consta, designadamente, o seguinte:

"1. O processo em análise refere-se ao projecto de arquitectura para construção on de moradia unifamiliar a levar a efeito na …………….., S. B. Messines, moradia é de tipologia T3 e desenvolve-se num único piso, com 235,5 m2 de área.

3. A moradia é proposta para um prédio rústico com 3120 m2 de área que, de acordo com a carta de ordenamento do PDM, se encontra classificado como “espaço agrícola não prioritário”.

4. O requerente fundamenta a pretensão através da apresentação dos seguintes elementos:

4.1 Declaração do requerente sob compromisso de honra, nos termos definidos pela deliberação camarária de 96/05/14;

4.2. Declaração do requerente assumindo a responsabilidade pela execução das infra-estruturas necessárias à moradia;

4.3. Atestado emitido pela Junta de Freguesia de Algoz em 00/12/15, atestando que o requerente é residente no sitio do ………., ……………, dessa Freguesia, e não possui habitação própria na Freguesia;

4.4. Certidão emitida pela Repartição de Finanças do Concelho de Silves em 00/12/20, certificando que em nome do requerente se encontra inscrito o prédio rústico em causa (artigo 113 da secção HQ da Freguesia de S. B. de Messines).

5. Da certidão predial referente ao prédio em causa consta registo de aquisição do mesmo a favor do requerente, por compra, com data de 00/11/09.

6- Face ao exposto e ao disposto no n.º 2 do art.º 17° do regulamento do PDM, julga-se ser de submeter o assunto à consideração da Exma. Câmara Municipal, referindo-se que:

6.1. Caso a Exma. Câmara venha a entender que, face aos elementos apresentados, a pretensão poderá vir a merecer aceitação com base no disposto no n.° 2 do art.° 17° do regulamento do PDM, o requerente deverá ser notificado a apresentar, no prazo de 30 dias, projecto de arquitectura reformulado, devendo a moradia ser decomposta em dois níveis, que se adaptem correctamente à topografia do local;

6.2. Caso contrário, e face ao disposto no n.º1 do art.º17º do regulamento do PDM, a pretensão deverá ser indeferida com base no disposto

na alínea a) do n.° 1 do art.° 63° do DL 445/91 de 20 de Novembro, alterado pelo DL 250/94 de 15 de Outubro, devendo o requerente ser notificado nos termos do CPA a pronunciar-se por escrito no prazo de 30 dias” - (documento nº 9 junto com a petição inicial).

J) Em reunião realizada em dia 29/8/2001, a Câmara Municipal de Silves deliberou e a intenção de indeferir o pedido de licenciamento, de acordo com a informação referida em h), e conceder o prazo de 8 dias para o requerente se pronunciar por escrito” - (documento nº 9 junto com a petição inicial).

K) Pelo ofício n.° 15944, de 31/08/2001, B………….. foi notificado da deliberação referida em l) - (documento nº 10 junto com a petição inicial).

L) No dia 5/9/2001, B………. apresentou um requerimento dirigido à Presidente da Câmara Municipal de Silves, com o seguinte teor: “(...) Considerando que: 1- Além dos elementos apresentados conjuntamente com o projecto de arquitectura, vem pela presente informar V. Exa. que coabita com familiares numa habitação, sita no ………….., sem que a mesma reúna condições de habitabilidade para o agregado familiar. 2- O agregado familiar do requerente é composto pela sua esposa C……………., que se encontra grávida e por uma filha menor. 3- O requerente desempenha as funções de auxiliar num Lar de Terceira Idade na área do Concelho de Silves, e a sua esposa encontra-se desempregada.

4- O requerente é proprietário de um terreno na Freguesia de S. B. Messines onde pretende construir habitação condigna para o seu agregado familiar.

5- Pela presente exposição solicita mais uma vez a compreensão de V. Exa. na aprovação da referida moradia - (documento nº 1 – fls. 63 junto com a petição inicial).

M) No dia 10/10/2001, a Câmara Municipal de Silves deliberou aprovar o projecto de arquitectura - (documento nº 1 – fls. 65 e 66 junto com a petição inicial).

N) Por despacho da Presidente da Câmara Municipal de Silves, de 13/2/2002, foi deferida a emissão da licença de construção - (documento nº 1 – fls. 67 junto com a petição inicial).

O) No dia 17/7/2006, a Câmara Municipal de Silves emitiu o alvará de obras de construção n.° 299/06 - (documento nº 1 – fls. 68 junto com a petição inicial).

P) No dia 17/3/2009, B…………. requereu a aprovação de projecto de arquitetura relativo às alterações efectuadas no decorrer da construção da moradia – (documento nº 12 junto com a petição inicial).

Q) No requerimento referido em P) consta o seguinte:

B……………, contribuinte nº ………….., com endereço postal na …………. – ………….. – 8365 S.B. de Messines, pretendendo na qualidade de proprietário, proceder à legalização de alterações efectuadas no decorrer da construção de uma moradia com licença de construção nº 299/06 de 17/07/2006 e válida até 17/07/2009 em ………… – ……….. S.B. de Messines, matriz predial rústica nº 0113 secção HQ e inscrito na Conservatória do Registo Predial de Lagoa sob o nº 05338/930726 da freguesia de S. B. de Messines, de harmonia com a memória descritiva e justificativa e demais peças que para o efeito anexa, vem nos termos do Decreto-Lei 250/94, de 15 de Outubro, requerer a V. Exª, se digne submeter a apreciação o projecto de Arquitectura junto - (documento nº 12 junto com a petição inicial).

R) Em 23/7/2009, foi elaborada informação relativa ao projecto de arquitectura referido em O), com o seguinte teor:

"1. O processo em análise refere-se a um projecto de arquitectura para alteração em moradia unifamiliar licenciada ao abrigo do alvará de obras n.° 299/2006, em prédio rústico com 3 120 m2 de área, artigo matricial 113, secção HQ, sito na …………, freguesia de São ..............

A alteração refere-se a equipamento fixo de i. s., roupeiros e alteração de fachadas

2. O local encontra-se classificado nas cartas de ordenamento do Plano Director Municipal, respectivamente como "Espaço Agrícola Não Prioritário".

3. Considera-se que a pretensão se encontra em termos de aceitação, condicionada à apresentação dos projectos de especialidades no prazo de 6 meses - (documento nº 13 junto com a petição inicial).

S) Em 5/8/2009, a Câmara Municipal de Silves deliberou aprovar o projecto de arquitectura referido em O) - (ibidem).

T) Em 26/8/2009, B……………. apresentou os projectos das especialidades (documento nº 15 junto com a petição inicial).

U) Por despacho da Presidente da Câmara Municipal de Silves, de 28/8/2009, foi deferida a emissão de licença de construção – (documento nº 2 junto com a petição inicial).

V) Em 24/11/2009, foi emitido o aditamento ao alvará de licença n.º 299/2006 referente à “legalização de alteração da moradia” – (documento nº 1 junto com a petição inicial).

W) Em 27/1/2010, B………….. requereu junto da Câmara Municipal de Silves a concessão do alvará de licença de utilização - (documento nº 16 junto com a petição inicial)).

X) Por despacho da Presidente da Câmara Municipal de Silves, de 1/2/2010, foi deferido o pedido de licença de utilização da moradia – (documento nº 3 junto com a petição inicial).

Y) Em 19/2/2010, a Câmara Municipal de Silves emitiu o alvará de utilização n.° 35/2010, em nome de B……………. - (documento nº 17 junto com a petição inicial)).

Z) Em 29/8/2005, entre B………… e sua mulher, C……………., e A………….. foi celebrado contrato de compra e venda do prédio rústico, sito em ………….., freguesia de ................, concelho de Silves, na Conservatória do Registo Predial de Silves sob o n.° 5338/930726, inscrito na matriz predial rústica sob o artigo 0113, Secção HQ – (documento nº 18 junto com a petição inicial).

AA) Em 24/2/2010, a contra-interessada A………….. requereu, na Conservatória do Registo Predial de Silves, o registo da propriedade a seu favor do prédio identificado em Y) – (documento nº 19 junto com a petição inicial).

AA) A presente ação deu entrada no dia 13/12/2011.

3. O Direito

Vem a presente revista interposta do acórdão do TCA Sul o qual, por lapso evidente, apesar de referir na sua parte decisória “negar provimento aos recursos jurisdicionais interpostos pelo Município de Silves e pela contra-interessada A………., revogando o acórdão recorrido e declarando a nulidade, dos despachos impugnados de 13 de Fevereiro de 2002, 17 de Novembro 2009 e 1 de Fevereiro 2010”, pretendia dizer que concedia provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público, por isso, revogando o acórdão recorrido e declarando a nulidade dos actos impugnados, supra indicados, ficando, deste modo, rectificado tal erro material manifesto.

O acórdão recorrido declarou a nulidade dos despachos impugnados de 13.02.2002, 17.11.2009 e 01.02.2010, por entender que o licenciamento em causa nos autos: i) não foi precedido de parecer prévio favorável da CRRA; ii) foi deferido por motivos de ordem pessoal e subjectivos, não o podendo ter sido; iii) que os motivos invocados não têm conexão com a realidade objectiva; iv) e, por falta de legitimidade. O que representa violação das normas dos artigos 9º e 34º, ambos, do DL nº 196/89, de 14 de Julho, 68º, alínea a) [por lapso no acórdão recorrido indica-se o art. 63º], do DL nº 555/99 de 16/12 (RJUE), 17º, nº 2, do e Regulamento do PDM de Silves e 26º, nº 2, do PROT-Algarve.

O Recorrente alega que o acórdão recorrido trouxe à colação a falta de parecer prévio favorável da CRRA, para fundamentar a nulidade dos despachos impugnados, facto este que não foi alegado pelo Ministério Público, não consta da sentença da 1a instância e também não consta do acórdão do TAF de Loulé, representando uma decisão surpresa, em violação do princípio do contraditório, o que inquina de nulidade o acórdão recorrido.

Sobre a questão de por razões ponderosas não se poderem compreender motivos de ordem pessoal e subjetivos, alega que o acórdão recorrido, ao sustentar que tais razões ponderosas não se podem basear em motivos exclusivamente subjectivos, relacionados com a pessoa ou familiares do interessado, viola, por erro de interpretação e aplicação, as normas dos artigos 26º, nº 2, do PROT-Algarve e 17º, nº 2, do Regulamento do PDM de Silves, bem como o artigo 9º do Código Civil.

A questão que se coloca é a de saber se a venda pelo requerente da moradia em causa contende com a legalidade dos actos impugnados.

O Recorrente entende que o acórdão recorrido, ao sustentar a tese de que a alienação da moradia edificada é factor de ilegalidade dos actos licenciadores, viola o princípio tempus regit actum.

Por outro lado, entende o Recorrente que tal entendimento do acórdão recorrido viola o direito de propriedade privada, previsto no artigo 62º da CRP, o qual a todos garante o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte.

Defende o Recorrente, ao contrário do sustentado no acórdão o recorrido, que, apresentado pelo particular um projecto de alteração ao primitivo projecto de arquitectura, não está a entidade administrativa obrigada a verificar, novamente, se as razões invocadas pelo particular se enquadram nos citados preceitos legais.

Igualmente defende que os factos alegados pelo acórdão recorrido que sustentam a nulidade dos actos impugnados, fazendo-os repercutir na esfera jurídica do Recorrente e da Contra-lnteressada, designadamente a alegada má fé e a fraude à lei por parte do requerente do licenciamento, que não teve a possibilidade de exercer o seu direito de defesa no presente processo judicial, tornam impossível o exercício do direito de defesa por parte do Recorrente, o que constituiria uma violação do princípio da igualdade das partes, consagrado no artigo 6º do CPTA.

Por fim, alega que estão reunidos os pressupostos para a aplicação, neste caso concreto, do disposto no art. 162º, nº 3, do CPA (anterior 134º, nº 3). E que o acórdão recorrido, ao entender de forma diferente, fez uma incorreta interpretação do citado preceito legal, desrespeitando princípios fundamentais tais como os princípios da proporcionalidade, da tutela da confiança, da justiça, da boa fé, da paz social, da realização do interesse público e da boa gestão financeira dos recursos públicos e do direito a uma habitação condigna (vide artigos 2º, 65º e 266º, todos da CRP).

São, pois, estas as questões a apreciar e decidir no presente recurso de revista.

Começa o Recorrente por imputar ao acórdão recorrido uma nulidade por ter fundamentado a nulidade dos despachos impugnados em facto não alegado pelo Autor, nem conhecido na sentença e acórdão de primeira instância que se lhe seguiu - a falta de parecer prévio favorável da CRRA.

Não especifica o Recorrente qual a nulidade que assim pretende invocar, não indicando qual o preceito legal que a comina.

Cremos que terá pretendido invocar a nulidade do acórdão por excesso de pronúncia, prevista no art. 615º, nº 1, alínea d), 2ª parte do CPC, segundo o qual é nula a sentença quando o juiz conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.

Nulidade esta directamente relacionada com o preceituado no art. 608º, nº 2 do CPC, segundo o qual o juiz apenas pode ocupar-se das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras.

Ora, no contencioso administrativo todas as causas de invalidade de um acto administrativo são de conhecimento oficioso, mesmo que apenas geradoras de anulabilidade, pelo que, por maioria de razão um vício do acto gerador de nulidade pode ser conhecido oficiosamente (cfr. art. 95º, nº 2 do CPTA na versão original e art. 134º, nºs 1 e 2 CPA/91).

A violação do art. 9º, nº 1 do DL nº 196/89, de 14/6 (diploma entretanto revogado pelo DL 73/2007, de 31/3), que prescreve que “Carecem de prévio parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas relativas a utilizações não agrícolas de solos integrados na RAN”, não tendo sequer esse parecer sido solicitado no caso como assinala o acórdão recorrido [no caso concreto quando foi formulado o requerimento inicial do interessado a situação poderia enquadrar-se na previsão do nº 2, al. c) do referido art. 9º], determina a nulidade dos actos administrativos praticados, conforme previsto no art. 34º do mesmo diploma (cominando o art. 68º, al. c) do RJUE com idêntica sanção essa falta de consulta).

Assim, ao ter declarado a nulidade dos actos impugnados por violação do art. 9º, nº 1 do DL nº 196/89, o acórdão recorrido não incorreu em nulidade por excesso de pronúncia, sendo certo que no presente recurso de revista não estava o recorrente impedido de imputar ao acórdão um eventual erro de julgamento quanto ao que decidiu nessa matéria, nomeadamente invocando que no caso concreto a licença de construção não tinha que ser precedida dessa consulta prévia, o que não fez.

Subsistindo esta nulidade por violação do art. 9º, nº 1 do DL nº 196/89, atento o disposto no art. 34º do mesmo diploma e no art. 68º, al. c) do DL nº 555/99, declarada pelo acórdão recorrido todo o procedimento está ab initio inquinado pela mesma.

Não obstante conheceremos das restantes questões suscitadas no presente recurso quanto às outras nulidades dos actos declaradas no acórdão recorrido.

O acórdão recorrido considerou que os despachos impugnados violaram o art. 17º, nºs 1 e 2 do Regulamento do PDM de Silves (aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 161/95) e o art. 26º, nº 2 do PROT-Algarve (aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 11/91, de 21/3), incorrendo na nulidade prevista no art. 68º, al. a) do RJUE.

Entendeu que o licenciamento se encontrava ferido de uma dupla nulidade: por um lado, o licenciamento fora autorizado e deferido por puro motivo de ordem pessoal e subjectivo, sem qualquer conexão com a realidade objectiva; por outro lado, o processo desde 2005 esteve sempre baseado em requerimentos falsos, uma vez que o requerente não era o proprietário, sempre se apresentando como se o fosse, o que constitui clara violação do princípio da ba fé – art. 6º-A do CPA/91, sendo nulos os actos a que falte um requisito essencial, como a legitimidade (art. 133º, nºs 1 e 2, al. c) do CPA).

O art. 17º do RPDM de Silves prevê o seguinte:

“1 – Fora dos espaços urbanos e urbanizáveis não são autorizadas operações de loteamento nem novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa.

2 – Por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas, desde que daí não resultem derrogações ao presente Regulamento.

(…)”.

Por sua vez o art. 26º do PROT-Algarve, sob a epígrafe Proibição de edificação dispersa, dispõe o seguinte:

“1 – Sem prejuízo do disposto nos artigos 23.º, 24.º e 25.º, fora das zonas de ocupação urbanística, a que se referem os artigos 9.º e 11.º, não podem ser autorizadas operações de loteamento nem novas edificações que provoquem ou aumentem a edificação dispersa.

2 – Por razões ponderosas demonstradas pelo interessado, designadamente as que digam respeito à organização de explorações agrícolas, podem, excepcionalmente, ser autorizadas edificações isoladas, desde que daí não resultem derrogações ao estabelecido no presente diploma.”

O conceito de áreas de edificação dispersa retira-se do art. 24º do PROT-Algarve.

Não há dúvida de que o licenciamento da edificação aqui em causa está sujeito à regra da proibição da edificação dispersa constante do art. 17º do RPDM e do art. 26º do PROT-Algarve. Mas ambos os preceitos permitem que por “razões ponderosas” possam excepcionalmente ser autorizadas edificações isoladas, desde que daí não resultem alterações significativas dos objectivos visados para cada classe de espaços territoriais.

Nem o RPDM no nº 2 do seu art. 17º, nem o art. 26º, nº 2 do PROT-Algarve impedem que essas razões ponderosas sejam de carácter subjectivo do requerente, nomeadamente por não possuir qualquer habitação, apenas dispondo daquele terreno para a construir, tendo, isso sim, que demonstrar tais razões. E o PROT-Algarve, no referido art. 26º, nº 2, não determina que essas razões ponderosas se enquadrem obrigatoriamente numa vertente económica objectiva visando apenas fins agrícolas, já que apenas procede a uma enunciação exemplificativa de tais razões, ao fazer uso da expressão designadamente, não excluindo que possam existir outras de diferente natureza.

Nesta medida, as razões invocadas para o deferimento do pedido de licença de construção formulado em 15.06.2001, e reiteradas em 03.08.2001, pelo requerente declarando, sob compromisso de honra, que não possuía residência própria, nem possibilidades de conseguir residência própria, comprometendo-se a fixar residência própria e permanente na moradia que pretendia construir, podem ser qualificadas como “razões ponderosas” para os efeitos do art. 17º, nº 2 do RPDM de Silves e do art. 26º, nº 2 do PROT-Algarve, inexistindo a violação de tais preceitos, e a consequente nulidade prevista no art. 68º, al. a) do RJUE, contrariamente ao entendimento perfilhado no acórdão recorrido.

Porém, o acórdão recorrido salienta igualmente que: “(…) o processo, desde 2005, esteve, sempre, baseado em requerimentos falsos, uma vez que o requerente não era o proprietário, e sempre se apresentou como se o fosse, o que, …, constitui clara violação do princípio da boa fé – art 6º A CPA”, sendo nulos os actos a que falte um requisito essencial, como a legitimidade (cfr. art. 133º, nºs 1 e 2, al. c) do CPA).

Efectivamente, resulta dos autos que em 29.08.2005, o requerente do licenciamento e sua mulher venderam o prédio à contra-interessada.

No entanto, tal facto nunca foi comunicado à Câmara Municipal de Silves, pelo que até aquando da emissão do alvará de obras de construção, no dia 17.07.2006, o requerente do licenciamento já não era o proprietário do terreno.

Mas continuou a apresentar-se e a fazer requerimentos, como se o prédio continuasse a pertencer-lhe, apresentando em seu nome e como proprietário, projecto de alteração de arquitectura relativo às alterações efectuadas no decorrer da construção da moradia, no dia 17/3/2009. Em 26.08.2009, apresentou os projectos das especialidades e, em 27.01.2010, requereu junto da Câmara Municipal de Silves a concessão do alvará de licença de utilização, o qual veio a ser emitido, em 19.02.2010, em nome do mesmo requerente.

Ora, esta alteração ao projecto sempre implicaria uma nova apreciação integral face às normas dos arts. 27º, nºs 1, 4 e 6 e 24º, nº 1, al. a) do DL nº 555/99. E, sem que pudesse ser considerado o facto do licenciamento anterior para considerar automaticamente ultrapassada a proibição de licenciamento que contribua para agravar a edificação dispersa.

Com efeito, as razões pelas quais se havia considerado preenchida a condição excepcional de licenciamento prevista no art. 17º, nº 2 do RPDM de Silves a favor do antigo proprietário (que continuou a apresentar-se falsamente como tal) eram de natureza subjectiva: não ter o requerente uma habitação condigna para si e o seu agregado familiar, coabitando com familiares.

Ora, se o titular do licenciamento só o obteve por se verificar essa condição excepcional que derrogou a proibição de construção no local em causa, a alienação do terreno faz desaparecer a causa desse efeito excepcional.

Efectivamente, a construção só foi licenciada por se ter considerado que a necessidade de habitação do requerente preenchia a circunstância especial de “razões ponderosas” previstas no art. 17º, nº 2 do RPDM e no art. 26º, nº 2 do PROT-Algarve.

Ora, como se consignou no acórdão deste Supremo Tribunal de 09.04.2003, processo 0116/03: «Face ao tipo de acto em causa, à disciplina específica do licenciamento por razões ponderosas, é-lhe inerente a sujeição da licença de construir à condição resolutiva implícita de manutenção da situação que foi ponderada como motivo determinante susceptível de remover, a título excepcional, a proibição de edificação dispersa.».

Assim, face à cessação dessa necessidade que permitiu o licenciamento excepcional, a qual se encontra objectivamente demonstrada pela alienação do prédio sem que a obra estivesse sequer concluída, verifica-se uma causa de extinção dos efeitos do primitivo licenciamento previstos no art. 71º do DL nº 555/99, sem necessidade de previsão legal expressa.

Com efeito, decorre dos princípios gerais do procedimento administrativo a imposição de que a subsistência do pressuposto que foi motivo principalmente determinante do licenciamento a título excepcional seja considerada condição de manutenção dos seus efeitos, sob pena de estar aberta a porta para actuação em fraude à lei (cfr. neste sentido o acórdão deste STA supra mencionado). Salienta-se igualmente neste aresto que: «A existência de uma condição resolutiva implícita encontra suporte normativo bastante no princípio da boa fé, que obriga tanto o administrado como a Administração, em todas as formas e fases do procedimento administrativo (art.º 6.º-A do CPA) que obriga a que, na apreciação das implicações deste princípio, se ponderem os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas e, em especial, o objectivo a alcançar com a actuação empreendida».

No caso dos autos, a caducidade da licença por verificação da condição resolutiva implícita (operativa quanto ao primeiro acto impugnado) determina que os outros dois actos sejam nulos, quer por violação do art. 17º, nº 2 do RPDM e art. 26º, nº 2 do PROT-Algarve, face ao que dispõe o art. 68º, al. a) do RJUE, quer por falta do requisito de legitimidade do requerente quanto ao pedido de aprovação de projecto de arquitectura relativo às alterações efectuadas no decorrer da construção da moradia que deu origem aos segundo e terceiro despachos impugnados – de 17.11.2009 e 01.02.2010, uma vez que invocou a qualidade de proprietário que já não detinha ao ter vendido o prédio (cfr. art. 133º, nº 1 do CPA).

Assim, tendo operado a caducidade da licença, não há que fazer apelo ao princípio tempus regit actum, para justificar a legalidade da alienação da moradia edificada, sendo os actos licenciadores acima indicados ilegais, pelas razões expostas.

Quanto à violação do direito de propriedade privada, previsto no artigo 62º da CRP, o qual a todos garante o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, em que teria incorrido o acórdão recorrido também improcede.

Com efeito, o preceito em questão garante o direito à propriedade privada e à sua transmissão, mas tal direito não é absoluto, podendo existir razões de interesse público, como é o caso do respeito pelos instrumentos de organização urbanística que se sobreponham ao exercício pleno do direito de propriedade. Ou seja, no caso não estava o primitivo proprietário impedido de alienar o prédio rústico enquanto tal. O que a lei impedia era que nesse prédio fosse construída uma habitação fora das circunstâncias excepcionais previstas no art. 17º, nº 2 do RPDM, as quais apenas podiam dizer respeito ao primeiro requerente e nunca à aqui contra-interessada. Por isso, que falsamente o primitivo proprietário continuou a intitular-se como tal para pedir alterações ao pedido de licenciamento.

Ao agir deste modo claramente violou o princípio da boa fé a que estava obrigado perante a Administração (referido art. 6º-A do CPA).

Aliás, nem se entende que, perante tal actuação que claramente resulta dos factos provados nos autos, venha a Administração, que foi lesada com tal violação, invocar tal princípio contra o que são os interesses que deve prosseguir do respeito pelos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da justiça e da boa fé (art. 266º, nº 2 da CRP).

E, o facto de a contra-interessada ter adquirido o prédio no convencimento de que este estava dentro da legalidade é matéria que respeita às suas relações com o alienante quanto às qualidades da coisa vendida, não sendo oponível à Administração para tornar legal um licenciamento que violava as disposições dos instrumentos de planeamento urbanístico em vigor.

Tal “boa fé” da contra-interessada não pode legitimar a expectativa ou a confiança, enquanto comprador, em caso de violação dos instrumentos urbanísticos em vigor, sendo que sempre podia ter consultado tais instrumentos de ordenamento do território que condicionam a construção, mormente o acto que a licenciou (através do seu representante). Como também teria motivos para estranhar que tendo adquirido o prédio em questão, todos os actos posteriores à aquisição tivessem continuado a ser pedidos pelo primitivo proprietário e inclusive emitida no seu nome o alvará de utilização.

Assim sendo, não podem ser atribuídos aos actos impugnados os efeitos jurídicos próprios dos actos válidos, nos termos do art. 134º, nº 3 do CPA.

Esta norma tendo carácter excepcional, apenas pode ser utilizada em casos com essa natureza excepcional, como é o caso dos “agentes putativos”, e desde que tenha decorrido um longo período de tempo que justifique a atribuição de efeitos aos actos nulos, face à duração da situação de facto, as expectativas entretanto criadas e a adequação social dessas situações.

Desde logo, no caso concreto o tempo decorrido nunca seria de molde a permitir atribuir aos actos efeitos contra legem, já que a presente acção deu entrada em 13.12.2011 e os dois últimos actos impugnados haviam ocorrido em 17.11.2009 e 01.02.2010, não tendo, portanto decorrido um longo período de tempo criador de fortes expectativas de legalidade dos actos.

Acresce que, como bem refere o acórdão recorrido no direito do urbanismo, há que ter um especial cuidado na aplicação de tal norma, visto ter o legislador consagrado, em tal matéria, um regime de nulidades dos actos como regra geral, especificando nos diversos diplomas os casos em que a violação dos instrumentos urbanísticos são cominados com tal sanção, contrariamente ao que sucede no CPA em que a regra é a anulabilidade dos actos (cfr. art. 135º CPA/91).

É que como se salientou no acórdão deste Supremo Tribunal de 16.12.2003, Proc. 0414/03: “A nulidade é uma sanção que o legislador, no direito administrativo, escolhe em situações por si consideradas muito graves. (…). A boa fé do interessado na compra do lote, releva no domínio das relações entre si e o vendedor do lote, mas não pode afastar o regime jurídico da construção de obras particulares. (…)

Note-se que a razão de ser da lei cominar com nulidade as violações dos instrumentos de ordenamento territorial é precisamente para evitar a prática de “facto consumado” que os curtos prazos da impugnação de actos anuláveis não acautela plenamente». Daí que, como também se refere nesse aresto os casos em que ocorrem tais violações nunca foram vistos pela jurisprudência e a doutrina como revestindo tal carácter excepcional.

Assim, não era possível uma decisão que recusasse a sanção da nulidade, por aplicação do indicado preceito.

Acresce que a proporcionalidade da reacção do ordenamento jurídico perante as situações de violação da lei, é feita pelo próprio legislador, segundo as margens amplas do seu poder de conformação da ordem jurídica. E, já vimos que quando estão em causa violações das regras estabelecidas em matéria de regulação urbanística o legislador foi especialmente exigente cominando muitas dessas violações com a nulidade.

O que não é arbitrário porque tem como finalidade um adequado ordenamento do território constitucionalmente garantido (cfr. art. 65º, nº 2, al. a) da CRP). E também não é desproporcionado porque em casos como o presente os instrumentos urbanísticos restringiram o direito de propriedade (apenas permitindo construções dentro de certos limites), em função de um bem maior que é o de um equilíbrio no ordenamento do território (cfr. neste sentido o acórdão de 16.12.2003 citado).

Nestes termos, não incorreu o acórdão recorrido em erro de julgamento, nem em violação dos princípios fundamentais invocados ao ter concluído que não se verificavam os pressupostos da aplicação do art. 134º, nº 1 do CPA.

Alega, ainda, o recorrente que não foi respeitado o princípio da igualdade das partes, consagrado no art. 6º do CPTA por o acórdão recorrido sustentar a nulidade dos actos impugnados, fazendo-os repercutir na esfera jurídica do Recorrente e da Contra-lnteressada, designadamente na alegada má fé e a fraude à lei por parte do requerente do licenciamento, que não teve a possibilidade de exercer o seu direito de defesa no presente processo judicial, o que tornaria impossível o exercício do direito de defesa por parte do Recorrente.

A questão assim suscitada não tem qualquer razão de ser. No processo foi a seu tempo – em sede de despacho saneador -, analisada e decidida a excepção de ilegitimidade passiva alegada pelo Município, aqui Recorrente, e a contra-interessada, concluindo-se que face ao que dispõe o art. 57º do CPTA (e igualmente o art. 10º, nº 1), contra-interessada era apenas a actual proprietária e não o anterior (cfr. fls. 201 a 203 dos autos). Tal despacho saneador transitou em julgado, ao não ter sido dele interposto recurso para o TCAS.

Assim, não pode agora o Recorrente tentar alterar o que já foi decidido com trânsito em julgado, sob uma pretensa violação do princípio da igualdade das partes, não resultando dos autos, nem aquele tendo invocado qualquer outra circunstância em que tenha sido desrespeitado o princípio ínsito no art. 6º do CPTA.

Improcede, consequentemte o recurso, devendo o acórdão recorrido manter-se com os fundamentos acima expostos.

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Custas pelos Réus nas instâncias e pelo Recorrente neste Supremo Tribunal.

Lisboa, 28 de Setembro de 2017. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – José Francisco Fonseca da Paz – Maria do Céu Dias Rosa da Neves.