Processo 7569/26.8BELSB-A.CS1

Acordam, em conferência, na subsecção de contratos públicos do Tribunal Central Administrativo Sul.

Laboratórios P…….., Ldª, vem, no âmbito da presente acção urgente de contencioso pré-contratual que intentou contra a SPMS – Serviços Partilhados do Ministério da Saúde, E.P.E., interpor recurso de apelação do despacho liminar proferido nos termos do n.º 2 do art.º 102.º do CPTA, pelo qual se entendeu não estarem verificados os pressupostos de que depende a produção do efeito suspensivo automático decorrente da interposição da presente acção, previsto no n.º 1 do art.º 103.º-A.
 Apresentou as seguintes conclusões com as respetivas alegações de recurso:

1.º À luz do alegado no presente recurso a decisão de facto deverá ser modificada nos termos do artigo 662.º, n.º 1 do CPC, reformulando-se matéria de facto e aditando-se à matéria de facto considerada provada, os factos instrumentais que se retiram da alegada “notificação” junta aos autos, aditando-se, designadamente, que «em anexo à mensagem datada de 09/02/2026 remetida à Autora não consta o envio de qualquer «decisão do Conselho de Administração da SPMS» mas apenas de um ficheiro denominado «Relatório Final 2026.0170_com anexos.pdf» que apenas consubstancia tão somente o “Relatório Final” subscrito pelo Júri do Procedimento e que em tal mensagem também nada refere quanto à indicação exacta do prazo suspensivo aplicável nos termos das disposições de direito interno aplicáveis».

2.º O despacho de 27 de fevereiro de 2026 ao concluir que «como resulta dos autos, os concorrentes foram (efetivamente) notificados da decisão de adjudicação em 09/02/2026 (cfr. doc. nº 7, junto com a p.i.)», enferma de erro de julgamento na análise e interpretação dos documentos junto aos autos, tendo ainda violado os artigos 236.º, 238.º, 342.º, n.º 2, e 362.º do Código Civil, os n.ºs 3 e 4 do artigo 94.º do CPTA, as als. a), b) e c) do n. 2 do artigo 5.º e os n.ºs 4 e 5 do artigo 607.º do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 1.º do CPTA.

3.º O artigo 2.º-A da Diretiva n.º 89/665/CEE, do Conselho de 21 de Dezembro de 1989, na sua redação atual, que «celebração de um contrato na sequência da decisão de adjudicação de um contrato(…) não pode ter lugar antes do termo de um prazo mínimo de (…), a contar do dia seguinte à data em que a decisão de adjudicação do contrato tiver sido enviada aos proponentes e candidatos interessados» e a «comunicação da decisão de adjudicação a cada um dos proponentes e candidatos interessados é acompanhada (…) da indicação exacta do prazo suspensivo aplicável nos termos das disposições de direito interno que transpõem o presente número.».

4.º O n.º 3 do artigo 2.º da Diretiva n.º 89/665/CEE, na redação atual, estabelece claramente que «Caso seja interposto recurso de uma decisão de adjudicação de um contrato para um órgão que decida em primeira instância, independente da entidade adjudicante, os Estados-Membros devem assegurar que a entidade adjudicante não possa celebrar o contrato antes de a instância de recurso ter tomado uma decisão, quer sobre o pedido de medidas provisórias, quer sobre o pedido de recurso. A suspensão não pode cessar antes do termo do prazo suspensivo a que se referem o n.º 2 do artigo 2.º -A e os n.ºs 4 e 5 do artigo 2.º -D.»

5.º O prazo de «standstill» a que alude na citada Diretiva, o qual visa fundamentalmente acautelar a possibilidade de os demais concorrentes reagirem contra adjudicações ilegais, designadamente através da propositura de uma ação de contencioso pré-contratual com efeitos suspensivo automáticos, encontra-se transposto e consagrado no direito interno português, designadamente, no artigo 114.º, n.º 2, als. a) e b) do CPA e no n.

º 1 do artigo 77.º, nos n.ºs 3 e 4 do artigo 95.º e na alínea a) do n.º 1 e no n.º 2 do artigo 104.º do Código dos Contratos Públicos e o efeito suspensivo do “recurso” aos tribunais no artigo 103º-A, n.º 1, do CPTA, tendo o legislador português optado por entender esse prazo mínimo para 10 dias úteis contado da data de efetiva «notificação da decisão de adjudicação» a todos os concorrentes».

6.º O n.º 3 do artigo 2.º e o artigo 2.º-A da Diretiva n.º 89/665/CEE só poderá considerar-se como corretamente transposta para o direito interno português se se tiver em devida consideração que, nos termos gerais da lei e da Constituição, “da notificação do ato administrativo devem constar” “o texto integral do ato administrativo, incluindo a respetiva fundamentação, quando deva existir”; “a identificação do procedimento administrativo, incluindo a indicação do autor do ato e a data deste” (cfr. artigo 268.º, n.º 3, da Constituição, e o artigo 114.º, n.º 2, als. a) e b) do Código de Procedimento Administrativo, aplicável ex vi do artigo 2.º deste Código e do n.º 1 do artigo 1.º-A do CCP).

7.º A Autora não rececionou, nem lhe foi enviada, até à presente data, uma cópia integral da deliberação do Conselho de Administração da SPMS de adjudicação do contrato e de todos os seus fundamentos, desconhecendo, inclusive, se essa decisão existe mesmo e se foi apenas tomada com base no relatório final do júri ou se a mesma tem por base qualquer outra informação ou parecer, nomeadamente, de carácter jurídico, para além da comunicação propriamente dita não conter qualquer “indicação exacta do prazo suspensivo aplicável nos termos das disposições de direito interno” que transpõe o artigo 2.º-A e o n.º 3 do artigo 2.º da Diretiva n.º 89/665/CEE, na redação atual.

8.º O dia do início ou de partida (dies a quo) do prazo de «stand still» inicia-se, conforme o determina o Direito da União Europeia no «dia seguinte à data em que a decisão de adjudicação do contrato tiver sido enviada aos proponentes e candidatos interessados» (artigo 2.º-A e o n.º 3 do artigo 2.º da Diretiva n.º 89/665/CEE, na redação atual), pelo que, in casu, tal prazo ainda nem sequer se iniciou e muito menos terá terminado.

9.º A alegada “notificação” efetuada, além de não ser legalmente válida e eficaz, não cumpriu todas as exigências previstas na lei nacional e no Direito da União Europeia aplicável, pelo que, a notificação tal como foi feita é inoponível e não produz quaisquer efeitos jurídicos não possibilitando que a decisão notificada produza igualmente todos os seus efeitos jurídicos, inclusive, o invocado início do respetivo prazo de «stand still».

10.º A Autora tem direito, nos termos das disposições nacionais e europeias citadas, a receber e a ser notificado, de forma “clara” e “inequívoca”, do texto integral legível da alegada deliberação do Conselho de Administração dos SPMS de adjudicação e de todas as informações e pareceres que serviram de fundamento à decisão notificada porquanto constituem, neste caso, “parte integrante do respetivo ato”, bem como, da “indicação exacta do prazo suspensivo aplicável nos termos das disposições de direito interno” que transpõem o artigo 2.º-A e o n.º 3 do artigo 2.º da Diretiva n.º 89/665/CEE, na redação atual.

11.º Só assim poderá a Autora, em devido tempo e com conhecimento pleno da decisão e de todos os seus fundamentos, bem como, de todos os seus efeitos (incluindo, a suspensão em curso), apurar da correção e a legalidade deliberação de adjudicação e decidir pela apresentação de uma ação de contencioso pré-contratual de forma esclarecida e no respetivo prazo de «stand still» previsto no n.º 1 do artigo 103.º-A do CPTA.

12.º As normas contidas no n.º 3 do artigo 2.º e no artigo 2.º-A e o da Diretiva n.º 89/665/CEE, na sua redação atual, são «claras» e «incondicionais», tendo há muito decorrido o respetivo prazo de transposição, sendo que o prazo de «stand still» previsto no disposto no n.º 3 do artigo 95.º ou na alínea a) do n.º 1 do artigo 104.º do Código dos Contratos Públicos e no n.º 1 do artigo 103.º-A do CPTA, bem como, o dever de notificação consagrado no n.º 1 do artigo 77.º do CCP e no artigo 114.º, n.º 2, do CPA, deve ser objeto de uma interpretação conforme com o Direito da União Europeia aplicável.

13.º A desconsideração do preciso e exato conteúdo da alegada “notificação” junta aos autos e do disposto no Direito da União Europeia aplicável impõem, desde logo, a reforma em primeira instância do despacho de 27 de fevereiro de 2026 por erro na determinação da norma aplicável ou na qualificação jurídica dos factos e por lapso manifesto na interpretação dos documentos juntos aos autos, nos termos do artigo 616.º, n.º 2, do CPC, als. a) e b) do mesmo Código, aplicável por via dos artigos 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA.

14.º Não constando provado nos autos que a «decisão do Conselho de Administração da SPMS» pela qual terá sido, alegadamente, «aprovado o Relatório Final» foi, de facto e até à presente data, enviada pela Ré à Autora (encontrando-se antes provado o facto contrário), não se encontra provado o dia do início ou de partida (dies a quo) do prazo de «stand still» e muito menos consta provado o dia em que tal prazo terá terminado (dies a quem), pelo que, o Tribunal a quo não poderia ter concluído, como concluiu, que a ação «não deu entrada dentro do prazo dos 10 dias úteis» e «a presente ação de contencioso pré-contratual não suspendeu os efeitos do ato de adjudicação impugnado».

15.º O despacho de 27 de fevereiro de 2026, ao concluir que “a presente ação de contencioso pré-contratual não suspendeu os efeitos do ato de adjudicação impugnado”, apesar da decisão de adjudicação não ter sido ainda notificada e devidamente enviada à Autora, violou de forma grosseira o artigo 2.º-A e o n.º 3 do artigo 2.º da Diretiva n.º 89/665/CEE, na sua redação atual, o disposto no n.º 3 do artigo 95.º ou a alínea a) do n.º 1 do artigo 104.º do Código dos Contratos Públicos, o n.º 1 do artigo 103.º-A do CPTA, bem como, as formalidades de notificação consagradas no n.º 1 do artigo 77.º do CCP, no artigo 114.º, n.º 2, als. a) e b), do CPA e no artigo 268.º, n.º 3, da Constituição.

16.º A convicção da Recorrente, na ausência, aliás, da «indicação exacta» por parte da Ré «do prazo suspensivo aplicável nos termos das disposições de direito interno aplicáveis» é, por outro lado, o entendimento de que a presente ação de contencioso pré-contratual deu entrada no prazo de 10 dias úteis a que se reporta o artigo 103.º-A do CPTA, quando mais não seja porque tal prazo se suspendeu durante o prazo de decisão da impugnação administrativa tempestivamente interposta.

17.º Até à apresentação da impugnação administrativa a 11/02/2026 – data em que suspendeu o prazo de 10 dias úteis a que se reporta o 103.º-A do CPTA – decorreu 1 (um) dia útil, e a impugnação administrativa, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 274.º do CCP, foi tacitamente indeferida a 19/02/2026 – data em que retoma o prazo de 10 dias úteis a que se refere o n.º 1 do artigo 103.º-A do CPTA, pelo que, os 9 dias úteis remanescentes apenas terminaram a 04/03/2026, tendo a Autora, ora Recorrente, dado entrada com a presente ação em data muito anterior.

18.º A tal entendimento não vinga a alegação de que o prazo que se suspende por via da interposição da impugnação administrativa é apenas e tão só o prazo de um mês previsto no artigo 101.º do CPTA, pois tal não encontra qualquer respaldo na lei, levando em consideração o princípio de hermenêutica jurídica "ubi lex non distinguit, nec nos distinguere

debemus" (quando a lei não distingue, não devemos distinguir nós).

19.º A teleleogia do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA e do artigo 190.º, n.º 3, do CPA é a de privilegiar, tanto quanto possível, o recurso ao meios administrativos de impugnação administratuiva e extrajudicial, reservando o acesso aos Tribunais como medida de último recurso, pelo que, sendo estes os fins e propósitos prosseguidos com a introdução da garantia de suspensão dos prazos de impugnação conteciosa não vislumbramos que tal garantia possa ser postergada ou inviabilizados pela admissão da sua aplicação à contagem do prazo processual previsto no n.º 1 do art. 103.º-A do CPTA.

20.º A “instituição deste regime processual e o seu atual reforço, no plano substantivo, com a sua previsão também no procedimento administrativo, sem qualquer restrição, pretendeu-se prevenir a eclosão de litígios judiciais, evitando que os diferendos entre sujeitos e Administração tivessem como única forma de resolução a via judicial, para o efeito se permitindo que o imediato recurso aos tribunais administrativos fosse «temperado» através da abertura de uma via administrativa impugnatória com efeitos suspensivos sobre os “prazos” de impugnação judicial por um certo lapso de tempo” (cfr. Acórdão do STA de 21/02/2019, proferido no processo n.º 02150/17.5BELSB e 02174/17.2BELSB Apenso).

21.º O “referido regime” “visa, também, evidenciar e notar o papel positivo e potencialmente relevante que as impugnações administrativas podem desempenhar na fiscalização da legalidade administrativa e enquanto efetivo garante dos direitos e dos interesses dos particulares, permitindo que a Administração [autor do ato impugnado e ente ou órgão seu superior hierárquico] possa refletir sobre o ato praticado e emitir, nomeadamente, uma pronúncia revisora sobre a legalidade do mesmo, dando pleno cumprimento aquilo que são os comandos constitucionais e legais que sobre a mesma impendem nesta matéria, cientes de que o uso deste meio impugnatório em sede administrativa, ainda quando se mostre como necessário, não contende com o direito de acesso aos tribunais, não constituindo uma restrição ilegítima e desproporcional a este direito” (cfr. Acórdão do STA de 21/02/2019, proferido no processo n.º 02150/17.5BELSB e 02174/17.2BELSB Apenso).

22.º O recurso à via impugnatória administrativa pelos interessados nos procedimentos concursais com os efeitos decorrentes do n.º 4 do art. 59.º do CPTA podem advir as vantagens e os ganhos supra apontados, no quadro de e para um melhor e mais racional uso e funcionamento do aparelho de justiça administrativa, mas, também, na prossecução e realização do interesse público em estrita observância e respeito da legalidade e do funcionamento da sua própria máquina, pelo que, não vislumbramos razões que fundem a sua desaplicação ao prazo previsto no n.º 1 do artigo 103.º-A do CPTA.

23.ºJá que assistindo aos interessados em procedimentos pré-contratuais o direito a deduzirem impugnação administrativa com natureza facultativa, sempre que uma decisão que venha a conceder provimento a uma impugnação administrativa deduzida pode aportar ou acarretar consequências no e para os processos judiciais pendentes, mormente, conduzir à sua inutilidade/impossibilidade, desfecho este que poderia ter sido obviado e prevenido sabendo, de antemão, os interessados que não teriam de, dado o prazo reduzido de que dispõem, de imediato «correrem» aos tribunais para impugnarem o ato lesivo, para o efeito tendo de suportar os custos que uma tal impugnação envolve.

24.º Até porque poderia a impugnação administrativa ser procedente e, nesse caso, a ação de impugnação então proposta ficar desprovida de qualquer efeito útil, ou, pelo contrário, admitir que o n.º 4 do artigo 59.º não tem aplicação por referência ao n.º 1 do artigo 103.

º-A do CPTA, significa admitir que a impugnação administrativa prevista no artigo 271.º do CCP é, nestes casos, desprovida de qualquer utilidade.

25.º Assim, dúvidas inexistem de que mal andou o Tribunal a quo em não atribuir efeito suspensivo à presente ação impugnatória, o que implica uma aplicação errada e violação, pelo Tribunal a quo, igualmente do disposto no n.º 1 do artigo 103.º-A e do n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, bem como, do n.º 3 do artigo 190.º do CPA.

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A Recorrida, SPMS - SERVIÇOS PARTILHADOS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE, EPE, apresentou contra-alegações em que defendeu que deve ser negado provimento ao recurso.

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O Ministério Público foi notificado nos termos e para os efeitos previstos no art.º 146.º do CPTA, tendo emitido douto parecer em que conclui que deve ser negado provimento ao recurso.
A Recorrente veio responder, alegando que o M.P. carece de razão e defendeu que deve conceder-se procedência do recurso.

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Do objecto do recurso.

Importa, assim, em face do teor das conclusões das alegações de recurso, decidir se:

- é de admitir a ampliação do objecto do recurso;

- deve alterar-se a matéria de facto fixada;

- deve determinar-se a reforma do despacho recorrido, nos termos do art.º 616., n.º 2 do CPC;

- o despacho recorrido incorreu em erro erro de julgamento de direito, por violação do artigo 2.º-A e o n.º 3 do artigo 2.º da Diretiva n.º 89/665/CEE, na sua redação atual, o disposto no n.º 3 do artigo 95.º ou a alínea a) do n.º 1 do artigo 104.º do Código dos Contratos Públicos, o n.º 1 do artigo 103.º-A do CPTA, bem como, as formalidades de notificação consagradas no n.º 1 do artigo 77.º do CCP, no artigo 114.º, n.º 2, als. a) e b), do CPA e no artigo 268.º, n.º 3, da Constituição.

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Com dispensa de vistos das Exmas. Juízes-Adjuntas, atenta a natureza urgente do processo, vem o mesmo à Conferência para julgamento.

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Da admissibilidade da ampliação do objecto do recurso.

A Recorrente veio defender que não se deve conhecer a matéria que consta das “páginas 5/18 a 10/18 das contra-alegações” por não ter sido interposto “oportunamente recurso independente ou subordinado, não podendo por isso este venerando Tribunal tomar conhecimento desta matéria por esgotamento do seu poder jurisdicional sobre tais questões e sobre pena de violação do caso julgado e do n.º 4 do artigo 615.º e dos artigos 616.º, n.º 3, 619.º, 620.º, 621.º, 628.º e 639.º do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 1.º do CPTA.”.
Referiu ainda que, caso o Tribunal entenda que pode conhecer do ali alegado, deve conceder-lhe o exercício do contraditório, a fim de se poder pronunciar.

O Relator do presente acórdão proferiu despacho pelo qual decidiu que a questão de saber se o período de standstill tem aplicação no âmbito do presente procedimento, suscitada pela Recorrida nas “páginas 5/18 a 10/18 das contra-alegações”, não tinha de ser submetida ao Tribunal de recurso através da apresentação de um recurso principal ou subordinado, podendo, antes, ser colocada através da ampliação do objecto do recurso, como aconteceu.

A Recorrente foi convidada, em cumprimento do disposto no n.º 8 do art.º 638.º do CPC, a pronunciar-se sobre a mencionada questão suscitada pela Recorrida.

A Recorrente apresentou resposta, em que defendeu que o despacho do Relator errou ao considerar que a referida questão não tem de ser suscitada no âmbito da interposição de um recurso principal ou subordinado e requereu que o mencionado despacho fosse revogado na parte em que admitiu a reapreciação da questão.

Requereu ainda que, caso o TCAS entenda analisar a questão, se declare que o procedimento está sujeito ao período de standstill e se reconheça que da interposição da presente acção decorre o efeito suspensivo automático do acto de adjudicação.

O mencionado despacho do Relator apresenta a seguinte fundamentação:

“A Recorrida, nas páginas 5 a 10 das contra-alegações, veio defender que, embora se deva manter o sentido da decisão recorrida, que considerou que da interposição da presente acção não decorre o efeito suspensivo automático previsto no art.º 103.º-A, n.º 1 do CPTA, a fundamentação adoptada pelo Tribunal a quo está errada. Alega, para o efeito, que, contrariamente ao entendimento aí adoptado, o procedimento no âmbito do qual foi praticado o acto de adjudicação impugnado não está sujeito ao período de standstill.

A Recorrente defende que esta questão apenas podia ser suscitada no âmbito de um recurso independente, ou de um recurso subordinado.

Não tem razão.

Tais recursos apenas podem ser intentados pela parte que tenha ficado vencida, sendo que, no que se refere ao recurso subordinado e conforme decorre do disposto no n.º 1 do art.º 633.º do CPC, pressupõe-se que a decisão recorrida contenha decisões distintas, o recorrente tenha ficado vencido quanto a alguma delas e a parte contrária tenha intentado um recurso principal.

O despacho recorrido não apresenta decisões distintas. Como resulta do exposto, apenas foi decidida uma questão. E, quanto a essa, a Recorrida não ficou vencida.

Não estamos perante situação em que coubesse a interposição dos mencionados recursos.

Nas contra-alegações, a Recorrida amplia o objecto do recurso, pretendendo ver sindicada parte da fundamentação de que se serviu o despacho recorrido e que, em face da tese que apresenta, impõe que se negue provimento ao recurso.

A Recorrente pode responder à matéria da ampliação – n.º 8 do art.º 638.º do CPC. (…)”.

O assim decidido não incorre no erro de julgamento que lhe é imputado pela Recorrente.

Em face do n.º 1 do art.º 636.º do CPC, a parte que não tenha ficado vencida quanto à decisão proferida não tem legitimidade para recorrer da mesma. Não pode intentar recurso independente, nem recurso subordinado.

Apenas pode vir a impugnar os fundamentos daquela decisão que eventualmente lhe sejam desfavoráveis, o que deve fazer nas contra-alegações de recurso, requerendo a ampliação do âmbito do objecto do recurso quanto a essa matéria.

No caso, a Recorrida não ficou vencida quanto à única questão que foi decidida pelo Tribunal de primeira instância: a de saber se da interposição da presente acção decorre a suspensão automática dos efeitos do acto de adjudicação, a que se refere o art.º 103.º-A, n.º 1 do CPTA.

Para proferir tal decisão, o Tribunal a quo entendeu que:

a) - o presente procedimento está sujeito ao período de standstill;

b) - a impugnação administrativa apresentada pela Recorrente a 11/02/2026 não suspende o decurso do prazo de 10 dias úteis, contado desde a notificação do acto de adjudicação;

c) - a P.I. deu entrada no Tribunal após o decurso desse prazo de 10 dias úteis.

Tais premissas constituem os fundamentos da decisão proferida.

O primeiro dos referidos fundamentos é desfavorável à Recorrida. A sua impugnação foi efectuada pela Recorrida no âmbito das contra-alegações, através da ampliação do objecto do recurso, conforme previsto pelo n.º 1 do art.º 636.º do CPC.

Pelo que se impõe conhecer de tal matéria, contrariamente ao defendido pela Recorrente.

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Do pedido de alteração da matéria de facto.

A Recorrente requer que se adite à matéria de facto provada, que “os factos instrumentais que se retiram da alegada “notificação” junta aos autos”, (…) “designadamente, que «em anexo à mensagem datada de 09/02/2026 remetida à Autora não consta o envio de qualquer «decisão do Conselho de Administração da SPMS» mas apenas de um ficheiro denominado «Relatório Final 2026.0170_com anexos.pdf» que apenas consubstancia tão somente o “Relatório Final” subscrito pelo Júri do Procedimento e que em tal mensagem também nada refere quanto à indicação exacta do prazo suspensivo aplicável nos termos das disposições de direito interno aplicáveis».
O despacho recorrido não contém decisão de fixação da matéria de facto assente. A que foi considerada é a que consta da sua fundamentação, donde resulta que:

a) Os concorrentes foram notificados da decisão de adjudicação em 09/02/2026 (cfr. doc. nº 7, junto com a p.i.);

b) A presente ação deu entrada em juízo em 25/02/2026 (cfr. p.i.).

c) A A., ora Recorrente, apresentou impugnação administrativa do acto de adjudicação a 11/02/2026 (cfr. doc. nº 9, junto com a p.i.).

Em face das alegações de recurso, importa esclarecer os termos em que se efectuou a notificação referida em a), pelo que se impõe aditar os seguintes factos:

d) A notificação referida em a) apresenta o seguinte teor:

“No cumprimento do estipulado no art.° 77.° do CCP, notifica-se essa empresa de que por decisão do Conselho de Administração da SPMS, foi aprovado o Relatório Final, dele constando a adjudicação para efeitos de celebração de Contratos.

Para este efeito, junta-se o referido Relatório Final.

Com os melhores cumprimentos,

Central de Compras da Saúde Nos termos do artigo 77.° do CCP, serve o presente para o notificar da formalização da decisão de adjudicação relativa ao procedimento em apreço, notificam-se todos os concorrentes da tomada de decisão sobre a adjudicação, conforme documento anexo.”

(cfr. doc. nº 7, junto com a p.i.);

e) A referida notificação não foi acompanhada do teor integral da deliberação de adjudicação - cfr. doc. nº 7, junto com a p.i..

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Do pedido de reforma do despacho recorrido.

A Recorrente começa por defender que o Tribunal a quo devia ter procedido à reforma do despacho recorrido nos termos do artigo 616.º, n.º 2, do CPC, als. a) e b) do CPC, por ter incorrido em erro na determinação da norma aplicável ou na qualificação jurídica dos factos e ainda por lapso manifesto na interpretação dos documentos juntos aos autos.

Alega que “não constando provado nos autos que a «decisão do Conselho de Administração da SPMS» pela qual terá sido, alegadamente, «aprovado o Relatório Final» foi, de facto e até à presente data, enviada pela Ré à Autora (encontrando-se antes provado o facto contrário), não se encontra provado o dia do início ou de partida (dies a quo) do prazo de «stand still» e muito menos consta provado o dia em que tal prazo terá terminado (dies a quem), pelo que, o Tribunal a quo não poderia ter concluído, como concluiu, que a ação «não deu entrada dentro do prazo dos 10 dias úteis» e «a presente ação de contencioso pré-contratual não suspendeu os efeitos do ato de adjudicação impugnado».

Entende que foram violados, “de forma grosseira o artigo 2.º-A e o n.º 3 do artigo 2.º da Diretiva n.º 89/665/CEE, na sua redação atual, o disposto no n.º 3 do artigo 95.º ou a alínea a) do n.º 1 do artigo 104.º do Código dos Contratos Públicos, o n.º 1 do artigo 103.º-A do CPTA, bem como, as formalidades de notificação consagradas no n.º 1 do artigo 77.º do CCP, no artigo 114.º, n.º 2, als. a) e b), do CPA e no artigo 268.º, n.º 3, da Constituição.”.

O pedido de reforma do despacho recorrido ao abrigo do disposto nas alíneas a) e b) do n.º 2 do art.º 616.º do CPC, pressupõe que, por erro manifesto do juiz, tenha ocorrido erro na determinação da norma aplicável ou na qualificação jurídica dos factos, ou constem do processo documentos ou outros meios de prova plena que, só por si, impliquem necessariamente decisão diversa da proferida.

O que não se verifica no presente caso, pois, como se explicitará de seguida, o Tribunal a quo não incorreu em qualquer erro de julgamento, muito menos grosseiro.

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Dos erros de julgamento.

Da aplicação do período de standstill

A primeira questão que se impõe decidir é se o procedimento dos autos se encontra sujeito ao período de standstill.

A Recorrida defende que se aplica a excepção prevista na al. a), do n.º 2 do art.º 104.º do CCP, que afasta a observância de tal período.

A Recorrente pugna pela posição contrária e alega que o “acordo quadro n.º 963/2024 não abrange todos os aspetos submetidos à concorrência, nomeadamente, o preço final, que só é fixado pelos concorrentes convidados, de forma definitiva, em concorrência no subsequente subprocedimento de consulta prévia”.

Afirmação esta que não é contestada pela Recorrida.

O acto de adjudicação impugnado foi praticado no âmbito de um procedimento de consulta prévia nos termos do disposto no art.º 259.º do CCP, que prevê a celebração de contratos ao abrigo de acordos quadro cujos termos não abrangem todos os seus aspectos submetidos à concorrência.

Existindo aspectos dos contratos a celebrar que não foram colocados à concorrência aquando do procedimento de formação do acordo-quadro, deve ser observado o período de standstill de dez dias previsto na al. a) do n.º 1 do art.º 104.º do CCP.

A al. c) do n.º 2 do art.º 104.º do CCP apenas dispensa a observância desse período quando “se trate da celebração de contrato ao abrigo de acordo quadro cujos termos abranjam todos os seus aspectos ou que tenha sido celebrado apenas com uma entidade”.

O intérprete não pode ignorar que naquela alínea e na parte que ora releva, o legislador prevê especificamente a situação dos contratos celebrados ao abrigo de acordos quadro, estabelecendo expressamente que afasta a observância do período de standstill no caso dos acordos quadro fechados.

Seguimos, por isso, a interpretação que consta do acórdão deste TCAS de 25/09/2025, proferido no âmbito do processo n.º 31620/25.0BELSB-S1, acessível em www.dgsi, também mencionado no despacho recorrido, que apresenta a seguinte fundamentação:

“Nos termos do n.º 1 do art.º 259.º do CCP, é obrigatória a adopção do procedimento de consulta prévia nas situações em que, como a dos presentes autos, o acordo quadro ao abrigo do qual o procedimento é lançado não abrange todos os aspectos submetidos à concorrência [cfr. al. b) do n.º 1 do art.º 252.º do CCP].

No entanto e como adverte a doutrina (1), esse procedimento, que é qualificado pelo n.º 1 do art.º 259.º do CCP como sendo de “consulta prévia”, apresenta natureza híbrida, obedecendo, em parte, ao regime geral previsto nos artigos 112.º e seguintes para esta modalidade de procedimento, mas também lhe são aplicáveis normas próprias dos procedimentos concursais, de pendor concorrencial, como sejam as relativas à utilização de um leilão electrónico ou as relativas ao modelo de avaliação das propostas previsto no art.º 139.º do mencionado código.

O n.º 2 do art.º 104.º do CCP dispensa a observância do período de standstill nos seguintes termos:

“(…)

2 - O prazo de 10 dias previsto na alínea a) do número anterior não é aplicável quando:

a) O contrato tenha sido celebrado ao abrigo de um procedimento de ajuste direto ou de consulta prévia ou, nos demais procedimentos, quando o anúncio não tenha sido publicado no Jornal Oficial da União Europeia;

b) (Revogada.)

c) Se trate da celebração de contrato ao abrigo de acordo-quadro cujos termos abranjam todos os seus aspetos ou que tenha sido celebrado apenas com uma entidade.

d) Só tenha sido apresentada uma proposta

(…)”.

Ao contrário do defendido pela Recorrente, a norma que consta da referida al. c) não tem de ser interpretada à luz das alterações que o legislador foi introduzindo na al. a) desse mesmo número desde a entrada em vigor do código dos contratos públicos, por força das quais se passou a afastar o período de standstill não só nos procedimentos de ajuste directo, mas também nos de consulta prévia.

O elemento histórico da interpretação não permite que se afaste a aplicação da al. c) do n.º 2 do art.º 104.º do CCP.

O procedimento de consulta prévia passou a estar previsto no CCP a partir das alterações que lhe foram introduzidas pelo DL n.º 111-B/2017, de 31 de Agosto.

A existência desse novo procedimento foi considerada pelo legislador no âmbito do regime relativo à celebração de acordos quadro, como resulta da redacção então atribuída ao art.º 259.º do CCP, que passou a estabelecer que se deve adoptar o procedimento de consulta prévia na formação de contratos celebrados ao abrigo de acordos quadro cujos termos não abranjam todos os seus aspectos submetidos à concorrência.

O procedimento de ajuste directo ficou reservado para os casos de formação de contratos celebrados ao abrigo de acordos quadro cujos termos abranjam todos os aspectos submetidos à concorrência, conforme estatuído no art.º 258.º do CCP.

E é essa diferença que resulta do grau de regulamentação evidenciado pelos acordos quadro que justifica que a al. c) do n.º 2 do art.º 104.º do CCP apenas dispense a observância do período de standstill no caso dos acordos quadro fechados, em que o procedimento a adoptar para celebrar o contrato ao abrigo do acordo quadro é um procedimento de ajuste directo (art.º 258.º do CCP).

Não sendo esse o caso do contrato a celebrar ao abrigo do acordo quadro dos autos, deve ser observado o período de standstill de dez dias previsto na al. a) do n.º 1 do art.º 104.º do CCP.

Acresce que, como já se referiu, o procedimento dos autos, lançado ao abrigo do n.º 1 do art.º 259.º do CCP, apresenta natureza híbrida e obedece a normas que visam a salvaguarda de interesses de natureza concorrencial. Não constitui um típico procedimento de consulta prévia de natureza não concorrencial previsto na al. a) do n.º 2 do art.º 104.º do CCP. O que significa que, em face do elemento teleológico da interpretação, não há que aplicar a norma que consta dessa alínea a).

A Recorrente alega ainda que o procedimento de consulta prévia não foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia, o que, em face da parte final da al. a) do n.º 1 do art.º 104.º do CCP, afastaria a aplicação do período de standstill.

Não podemos acompanhar tal entendimento.

Estamos perante um procedimento de consulta prévia que tem em vista a formação de um contrato ao abrigo de um acordo quadro, que aproveita do processado no procedimento que levou à celebração deste acordo.

O apelo ao mercado faz-se na fase inicial, com a publicação do anúncio do procedimento de formação do acordo quadro e não na fase posterior em que se lança o procedimento de consulta prévia. No âmbito deste procedimento, a entidade adjudicante não deve publicar um novo anúncio dirigido ao mercado e apenas podem participar as partes do acordo quadro (art.º 257.º, n.º 1 do CCP).

Pelo que se entende que, em face de tais especificidades, que resultam da circunstância de estarmos perante um instrumento de “contratação a dois tempos” (2), os fundamentos invocados pela Recorrente não procedem, pois o que releva é a publicação do anúncio relativo ao procedimento de formação do acordo quadro e não o relativo à formação do contrato que vier a ser celebrado ao seu abrigo, o qual, como se viu, não tem lugar.

A não ser assim e a seguir-se a tese da Recorrente, nunca haveria lugar à observância do período de standstill nos procedimentos de consulta prévia lançados ao abrigo do n.º 1 do art.º 259.º do CCP, o que aconteceria independentemente do valor do contrato que estivesse em causa. Não parece ter sido essa a vontade do legislador (sobre os montantes dos limiares aplicáveis para efeitos de publicação no JOUE, veja-se o art.º 474.º do CCP).

Assim e em suma, estando em causa uma acção de contencioso pré-contratual em que se impugna o acto de adjudicação praticado em procedimento sujeito ao período de standstill e tendo a mesma sido interposta dentro do prazo de 10 dias úteis contados desde a notificação do acto de adjudicação a todos os concorrentes, impõe-se reconhecer o efeito suspensivo automático que decorre do estatuído no n.º 1 do art.º 103.º-A do CPTA.

(…)”

Os fundamentos que subjazem à decisão proferida no acórdão acabado de transcrever têm plena aplicação no caso dos presentes autos, pelo que se entende que os argumentos apresentados pela Recorrida não podem proceder e concluímos que o procedimento dos autos se encontra sujeito ao período de standstill.

Das irregularidades do acto de notificação da adjudicação.

A Recorrente alega que o despacho recorrido incorreu em erro de julgamento de direito, tendo sido violados o artigo 2.º-A e o n.º 3 do artigo 2.º da Diretiva n.º 89/665/CEE, na sua redação atual, o disposto no n.º 3 do artigo 95.º ou a alínea a) do n.º 1 do artigo 104.º do Código dos Contratos Públicos, o n.º 1 do artigo 103.º-A do CPTA, bem como, as formalidades de notificação consagradas no n.º 1 do artigo 77.º do CCP, no artigo 114.º, n.º 2, als. a) e b), do CPA e no artigo 268.º, n.º 3, da Constituição.”.

Para tanto, diz que não está provado “que a «decisão do Conselho de Administração da SPMS» pela qual terá sido, alegadamente, «aprovado o Relatório Final» foi, de facto e até à presente data, enviada pela Ré à Autora (encontrando-se antes provado o facto contrário), não se encontra provado o dia do início ou de partida (dies a quo) do prazo de «stand still» e muito menos consta provado o dia em que tal prazo terá terminado (dies a quem), pelo que, o Tribunal a quo não poderia ter concluído, como concluiu, que a ação «não deu entrada dentro do prazo dos 10 dias úteis» e que «a presente ação de contencioso pré-contratual não suspendeu os efeitos do ato de adjudicação impugnado».

A notificação, aos concorrentes, da deliberação de adjudicação foi efectuada nos termos que se encontram transcritos na alínea d) da matéria de facto provada. Refere-se aí que o Conselho de Administração da SPMS, aprovou o Relatório Final em que se propõe a adjudicação. Esse relatório foi remetido aos concorrentes.

É certo que a mencionada notificação não foi acompanhada do teor integral da deliberação de adjudicação.

No entanto, tal não obstou a que os concorrentes ficassem a conhecer o sentido da deliberação tomada.

A qual, por força do disposto no art.º 60.º, n.º 1 do CPTA, passou a ser oponível aos concorrentes.

A Recorrente podia ter requerido que fosse notificada dos elementos em falta, tal como previsto no art.º 60.º, n.º 1 do CPTA.

Porém, optou, antes, por impugnar a deliberação de adjudicação junto da entidade adjudicante.

Da suspensão do prazo de impugnação contenciosa.

A Recorrente defende que, por força do disposto no n.º 4 do art.º 59.º do CPTA, o prazo de impugnação contenciosa suspendeu-se com a impugnação administrativa do acto de adjudicação que apresentou no dia 11/02/2026.

O despacho recorrido não reconheceu tal efeito por entender que “o prazo de impugnação contenciosa de atos abrangidos pelo contencioso pré-contratual é o prazo de um mês previsto no artº 101.º, do CPTA, que manda aplicar à respectiva contagem, entre outras, as regras de contagem de prazos de impugnação contenciosa estabelecidas no artº 59.º, do CPTA, não prevendo a lei a aplicação das regras de contagem de prazos de impugnação contenciosa, nomeadamente a regra do n.º 4, do artº 59.º do CPTA, invocada pela A., à contagem do prazo de 10 dias previsto no n.º 1, do artº 103.º-A, do CPTA.”.

Tal decisão não incorre nos erros de julgamento que a Recorrente lhe aponta.

O período de standstill não se confunde com o prazo de impugnação contenciosa. Constitui o lapso temporal durante o qual a entidade adjudicante está impedida de proceder à celebração do contrato e tem por objectivo facultar aos concorrentes a possibilidade de, nos dez dias úteis seguintes a contar da notificação do acto de adjudicação, intentarem a acção de contencioso pré-contratual, o que, a verificar-se, terá por efeito a manutenção da suspensão do procedimento até que a acção seja decidida, ou até que o efeito suspensivo seja levantado no âmbito do respectivo incidente – art.º 95.º, n.º 3, art.º 104.º, n.º 1, al. a), ambos do CCP e art.º 103.º-A do CPTA.

A apresentação da impugnação administrativa do acto de adjudicação é facultativa (art.º 267.º do CCP) e, exceptuada a prática dos actos previstos no n.º 2 do art.º 272.º do CCP, não suspende a tramitação do procedimento, conforme o estabelecido no n.º 1 desse artigo.

E também não suspende o prazo de dez dias correspondente ao período de standstill, por a lei o não prever.

No caso, os concorrentes foram notificados da decisão de adjudicação a 09/02/2026. O período de standstill de dez dias úteis conta-se a partir do dia imediato, tendo terminado a 24/02/2026.

A petição inicial deu entrada no Tribunal a 25/02/2026, data em que já havia decorrido o mencionado prazo de dez dias úteis em que vigorou o efeito suspensivo.

Pelo que se impõe concluir que a interposição da presente acção não tem por efeito a suspensão automática dos efeitos do acto de adjudicação, tal como decidido no despacho recorrido.

Decisão

Face ao exposto, acordam os juízes da subsecção de contratos públicos do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e manter o decidido no despacho recorrido.

Custas pela Recorrente – art.º 527.º do CPC.

Lisboa, 17 de Setembro de 2026

Jorge Martins Pelicano

Ana Carla Teles Duarte Palma

Helena Maria Telo Afonso

(1) Pedro Sánchez, Direito da Contratação Pública, vol. II, 2ª ed. 2024, pág. 1154

(2) Miguel Assis Raimundo, Direito dos Contratos Públicos, vol. 1, AAFDL, 2023, pág. 672.