Processo 00018/23.5BEMDL

Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte - Secção de Contencioso Administrativo, subsecção de Contratos Públicos:

* *

I – RELATÓRIO
1. [SCom01...] E.I.M., S.A. e [SCom02...], S.A., aquela Ré e esta Contrainteressada nos autos à margem referenciados de AÇÃO DE CONTENCIOSO PRÉ-CONTRATUAL em que é Autora [SCom03...], S.A., vieram interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença promanada nos autos, que julgou “(…) a presente ação procedente e, em consequência: i) Anul[ou] os actos de exclusão da proposta apresentada pela Autora aos lotes 1 e 2 concursados, contidos na deliberação, de 19.12.2022, do Conselho de Administração da Ré; ii) Conden[ou] a Ré à prática de acto administrativo que admita a proposta apresentada pela Autora aos lotes 1 e 2 concursados e, ainda, que ordene essa mesma proposta em primeiro lugar; iii Anul[ou] os actos de adjudicação da proposta apresentada pela Contra-interessada [SCom02...], S.A. aos lotes 1 e 2 concursados, contidos na deliberação, de 19-12-2022, do Conselho de Administração da Ré; iv) Conden[ou] a Ré à prática de acto de adjudicação da proposta apresentada pela Autora aos lotes 1 e 2 concursados; v) Anul[ou] o contrato de empreitada celebrado entre Ré e a Contra-interessada [SCom02...], S.A., em 06-01-2023, designado por “Execução de VRP's nos sistemas de abastecimento de água nos municípios do núcleo do Douro e Corgo – 2ª fase”, na parte referente aos lotes 1 e 2; e, por fim, vi) Conden[ou] a Ré a celebrar esse mesmo contrato com a Autora, na parte referente aos lotes 1 e 2 (…)”.

2. Por Acórdão deste T.C.A.N., datado de 20.10.2023, foi concedido provimento a tais recursos jurisdicionais e, dessa sorte, revogada a sentença recorrida e julgada a ação totalmente improcedente.

3. Irresignadas, a Ré e a Contrainteressada intentaram Recurso de Revista junto do Supremo Tribunal Administrativo, tendo este, na posição que fez vencimento, concedido provimento ao mesmo, revogado o acórdão recorrido e ordenado a baixa a este Tribunal Central Administrativo Norte para conhecer das questões que ficaram prejudicadas.

* *

II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR

4. Em conformidade com o dispositivo atravessado no aresto do colendo S.T.A. promanado nos autos, as questões essenciais a dirimir são as de saber se a sentença recorrida incorreu em erro[s] de julgamento de direito, (i) por errada interpretação do disposto no n.º 4 do artigo 60.º, bem como por (ii) ofensa do disposto nos artigos 69.º e 70.º, todos do CCP.

5. É na resolução de tais questões que se consubstancia a matéria que a este Tribunal Superior cumpre solucionar.

* *

III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
6. A matéria de facto pertinente é a dada como provada na sentença «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida, como decorre do art. 663º, n.º 6, do CPC.

* *

IV - DO MÉRITO DA INSTÂNCIA DO RECURSO

7. Cumpre decidir, sendo que as questões que se mostram controversas e objeto do presente recurso jurisdicional são as de saber se a sentença objeto de recurso enferma de erro de julgamento de direito, (i) por errada interpretação do disposto no n.º 4 do artigo 60.º, bem como por (ii) ofensa do disposto nos artigos 69.º e 70.º, ambos do CCP.

8. Vejamos, convocando, desde já, a ponderação de direito que, neste particular conspecto, ficou vertida na sentença recorrida: “(…)

2. Da exclusão da proposta da Autora por não incluir a indicação de preços parciais, nos termos do artigo 60°, n° 4, do CCP

A Autora alega e argumenta, em suma, o seguinte:

- No 1° Relatório Final, e na sequência da pronúncia em sede de audiência prévia ao Relatório Preliminar apresentada pela [SCom02...], entendeu o júri do procedimento que a proposta da [SCom03...] não cumpria o disposto no artigo 60°, n° 4, do CCP, e o exigido quanto à identificação das subcategorias e categorias de acordo com o previsto no ponto 23 do Programa.

- O objetivo visado pelo artigo 60°, n° 4, do CCP é o de permitir à entidade adjudicante, perante os documentos que o adjudicatário apresente em cumprimento daquele artigo 81° do CCP, aferir se este dispõe (ou não), das habilitações necessárias à execução da obra

- Assim, da conjugação desta disposição legal com o disposto no Ponto 23.1 do Programa resulta que, para o objeto do contrato a celebrar, é exigida a titularidade do alvará de empreiteiro de obras públicas, nas 1ª, 2ª, 4ª, 5ª e 8ª subcategorias da 1? categoria, da classe correspondente ao valor dos trabalhos especializados que lhe respeite; e ainda à 6ª subcategoria da 2ª categoria e da classe correspondente ao valor global da proposta.

- Ademais, todas as subcategorias supramencionadas integram a classe 6, pelo que a Autora é habilitada para obras até EUR 6.400.000,00, nos termos da Portaria n° 212/2022, de 23 de agosto.

- Ora, confrontada esta classe de habilitação com os valores da proposta de preço apresentada pela [SCom03...] a cada um dos lotes, facilmente se percebe que tais valores se encontram largamente enquadrados dentro das suas habilitações.

- Assim, o júri do procedimento sempre poderia verificar a detenção das habilitações necessárias da Autora para os efeitos do artigo 60°, n° 4, do CCP, sem que a ausência de referência expressa tivesse que determinar a exclusão da proposta da Autora, sendo certo que esta formalidade não se degradou em formalidade não essencial, conforme reconhecido unanimemente pela Doutrina e pela jurisprudência.

- In casu, a formalidade prevista no artigo 60°, n° 4, do CCP, ainda que se considerasse essencial, por permitir à entidade adjudicante avaliar se o adjudicatário tem (ou não) habilitações para executar o contrato a celebrar, a verdade é que se degradou numa formalidade não essencial a partir do momento em que passou a ser possível proceder a essa aferição por outra via, nos termos acima expostos, designadamente, através da consulta do Alvará no site do IMPIC.

- Face ao exposto, importa reconhecer que a pretensa exclusão da proposta da Autora com fundamento na alegada violação do disposto no artigo 60°, n° 4, do CCP é manifestamente ilegal.

A Ré defende, em suma, o seguinte:

- A Autora refere que através da mera consulta deste Alvará no site do INPIC, é possível comprovar que a Autora detém todas as habilitações exigidas pelo ponto 23.1 do Programa do Procedimento, mas é suposto o Júri do Procedimento ter de investigar a conformidade dos Concorrentes com o solicitado ou, terão de ser os Concorrentes a apresentar os mesmos?

- Ao contrário do que refere a Autora, tendo sido solicitado o mencionado Alvará no Programa deste Procedimento (Cfr. Ponto 7 do mencionado documento), o mesmo deixou de ser um documento de habilitação, transformando-se num verdadeiro requisito prévio da validade da apresentação de Proposta.

- Quanto aos seus aspetos formais, o CCP veio tipificar (essencialmente o n° 2 do artigo 146°), um conjunto de irregularidades que devem determinar a exclusão da proposta. Ora, tais causas de exclusão não são mais do que o resultado da ponderação realizada pelo legislador a propósito das diferentes exigências de caracter formal colocadas às propostas. Com efeito, se o legislador optou por sancionar a inobservância de tais formalidades com a exclusão da proposta foi certamente porque o mesmo reputa de essenciais para a salvaguarda dos princípios basilares da contratação publica.

A Contra-interessada defende, em suma, o seguinte:

- A não junção da declaração de preços parciais a que se refere o artigo 60°, n° 4, do CCP, configura a preterição de uma formalidade essencial do conteúdo da proposta, que determina a exclusão da respetiva proposta.

- Estando em causa a violação de uma norma injuntiva/imperativa que regula a indicação do preço nas propostas, a sanção aplicável é a exclusão da proposta prevaricadora.

- A procedência da pretensão da A. configuraria, sempre, a violação dos princípios da legalidade, transparência, igualdade, concorrência e imparcialidade, pois a admissão da respetiva proposta sempre significaria a consagração de uma situação de favor, injusta e injustificada, em relação aos demais concorrentes que perante as mesmas circunstâncias, deram cumprimento ao estipulado no Programa de Procedimento e no disposto no n° 4 do artigo 60° do CCP.

- Efetivamente, bem andou o Júri do procedimento ao não solicitar qualquer esclarecimento aos concorrentes em causa, por ser manifesto estarmos na presença de uma omissão ilícita de formalidades essenciais, assim como, bem andou o mesmo Júri ao se pronunciar pela exclusão das referidas propostas, decisão que se impõe confirmar, seja por força do disposto no artigo 146°, n° 2, alínea d) do CCP, seja em consequência das disposições conjugadas dos artigos 146°, n° 2, alínea o), artigo 70°, n° 2, artigo 57°, n° 1 e alínea b) e artigo 56°, n° 2, todos os CCP.

Sumariada a posição das partes, cumpre apreciar da alegada ilegalidade da exclusão da proposta da Autora por não ter apresentado a lista de preços parciais em conformidade com o artigo 60°, n° 4, do CCP.

O Júri do concurso entendeu, em suma, que a proposta da Autora não cumpria “o disposto no n° 4 do art° 60 do CCP, e as subcategorias e categorias solicitadas no ponto 23 do Programa do Procedimento", propondo a exclusão “de acordo com a al d) do n° 2 do art° 146" [cf. item 9) do probatório].

Antes de mais, é preciso reter que o artigo 146°, n° 2, alínea d), do CCP, determina a exclusão das propostas que “não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto nos n° 1 e 2 do artigo 57°". Percorrido o artigo 57°, n°s 1 e 2, do CCP, não se entrevê qualquer alusão à lista de preços parciais a que respeita o artigo 60°, n° 4, do CCP.

Em bom rigor, não se entrevê no CCP, nomeadamente no artigo 146°, n° 2, qualquer sanção para a falta de apresentação da lista de preços parciais do artigo 60°, n° 4, do CCP. Apesar de aí se prescrever que “[n]o caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, o concorrente deve indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos certificados de empreiteiro de obras públicas, ou nas declarações emitidas pelo Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I. P., nos termos da portaria referida no n° 2 do artigo 81°”, a lei acaba por não tipificar a falta dessa declaração como causa de exclusão das propostas.

Trata-se, pois, de uma norma imperfeita. Ou de uma norma quase imperfeita, visto que o legislador concede à entidade adjudicante o poder de auto-regulação previsto no artigo 132°, n° 4, do CCP, segundo o qual “o programa do concurso pode ainda conter quaisquer regras específicas sobre o procedimento de concurso público consideradas convenientes pela entidade adjudicante, desde que não tenham por efeito impedir, restringir ou falsear a concorrência”.

Contudo, no caso concreto, por um lado, no ponto 7 do programa do concurso não vem exigida expressamente a apresentação lista de preços parciais em conformidade com o artigo 60°, n° 4, do CCP, na fase de apresentação de propostas. Vem, sim, exigida a sua apresentação na fase pós-adjudicatória da habilitação do adjudicatário, aproximando a prerrogativa do artigo 81°, n° 8, do CCP. Neste sentido, frise-se que o ponto 23.1.b) do programa do concurso refere- se, como se retira da epígrafe e do proémio do mesmo, a “documentos de habilitação”, os quais, em conformidade com os artigos 77°, n° 2, alínea a), e 81° e ss. do CCP (e também com a Portaria n.° 372/2017, de 14 de Dezembro) são apenas apresentados na fase pós-adjudicatória, depois da decisão de adjudicação. O que antecede vem reforçado, aliás, pelo ponto 21.2.a) do programa do concurso, que reza que “[j[untamente com a notificação da decisão de adjudicação, a Entidade Adjudicante notifica o Adjudicatário para, no prazo de 10 (dez) dias:

[a]presentar os documentos de habilitação exigidos no n° 23.1”.

Por outro lado, na situação vertente, é preciso ter em conta que mesmo que se considerasse que haveria aí exigência expressa da apresentação, na fase de apresentação de propostas, da lista de preços parciais em conformidade com o artigo 60°, n° 4, do CCP, certo é que se voltaria a suscitar a imperfeição da antedita norma. De facto, mesmo que a falta de previsão de sanção no artigo 146°, n° 2, do CCP, para a não apresentação lista de preços parciais em conformidade com o artigo 60°, n° 4, do CCP, fosse superada com o já referido poder de auto-regulação, no fim, haveria sempre que ter presente que de harmonia com o artigo 146°, n° 2, alínea n), CCP, a violação das regras específicas que a entidade adjudicante pode prever por força do artigo 132°, n° 4, CCP, só pode fundamentar a exclusão da proposta quando o programa do procedimento o previr expressamente. Como explicam Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, “no art. 57.°, n.°s 1 e 2 só estão previstos os documentos que devem integrar obrigatoriamente as propostas - relativos à declaração de aceitação do caderno de encargos, aos atributos, aos termos e condições e aos esclarecimentos justificativos da apresentação de um apresentação de um preço anormalmente baixo -, pelo que, quanto a outros documentos eventualmente exigidos pelo programa de procedimento, ao abrigo do art. 132.°/4 CCP, a sua falta só é sancionável nos termos da alínea n) do art. 146.°/2, é dizer, se estiver aí expressamente cominada a sanção de sua exclusão” (Concursos e outros procedimentos de contratação pública, Almedina, 2011, p. 944).

Em síntese, nem a lei, nem, no caso concreto, o programa do procedimento prevêem qualquer sanção para a não apresentação da lista de preços parciais em conformidade com o artigo 60°, n° 4, do CCP, pelo que inexiste fundamento para excluir a proposta apresentada pela Autora, tanto mais que a lista de causas de exclusão de propostas consagrada na lei é taxativa, não podendo a entidade adjudicante criar novas causas de exclusão - senão ao abrigo do poder de auto-regulação - e muito menos pode o Júri criar e aplicar causas de exclusão espontaneamente, porque inexiste qualquer norma de competência para o efeito.

Nessa conformidade, há que considerar que a falta de apresentação da lista de preços parciais do artigo 60°, n° 4, do CCP, por não vir acompanhada de sanção legal ou regulamentarmente prevista, não permitia que o Júri do concurso excluísse a proposta da Autora, sem mais. Não sem antes solicitar esclarecimentos ao abrigo do artigo 72°, n° 1, do CCP, se entendesse discricionariamente necessários, designadamente, para efeitos de análise do valor das prestações que o empreiteiro ou subempreiteiro iriam executar. Ou, pelo menos, tratando o formalismo prescrito no artigo 60°, n° 4, do CCP, como um formalismo não essencial, cujo desrespeito provocaria a mera irregularidade da proposta e seria susceptível de suprimento nos trâmites do artigo 72°, n° 3, do CCP, na medida em que se trata de um documento que se limita a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da proposta, como seja a habilitação técnica e profissional da Autora, e que, por isso, não traz qualquer prejuízo para a concorrência e igualdade de tratamento.

Aliás, a última das soluções aventadas já tinha similar respaldo jurisprudencial no contexto da anterior redacção originária do artigo 72° do CCP. De facto, decidiu-se nos Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 28-01-2016, proc. n° 01396/15, e de 01-10-2015, proc. n° 0856/15, que a preterição da formalidade da apresentação da declaração de preços parciais degrada-se numa formalidade não essencial, desde que, comprovadamente, se consiga atingir a finalidade visada com a exigência de tal declaração - que é a de avaliar se o empreiteiro tem, ou não, as habilitações necessárias à execução da obra -, pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades.

Na vigência já da redacção do artigo 72°, n° 3, do CCP, dada pelo Decreto-Lei n° 111-B/2017, nem é preciso apelar à teoria da degradação das formalidades essenciais em não essenciais, pois bastaria que o Júri aceitasse o documento extraído do IMPIC referente ao alvará 44521 de que a Autora era detentora que esta apresentou em sede de audiência prévia, fundamentando que se trata de um documento que se limita a comprovar factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da proposta, como seja a habilitação técnica e profissional da Autora [cf. item 10) do probatório], ou, pelo menos, em consonância com o artigo 29°, n° 2, da Lei n° 41/2015, de 3 de Junho, procedesse à verificação da adequação das habilitações através de consulta no sítio na Internet do IMPIC. Num e noutro caso, seria possível confrontar as habilitações exigíveis legalmente e exigidas regulamentarmente e esse documento do IMPIC e, dessa maneira, confirmar-se comprovadamente tais factos ou qualidades anteriores à data de apresentação da proposta, no sentido de que a Autora era detentora da habilitação necessária para a execução dos trabalhos, nos termos do artigo 8° da Lei n° 41/2015 e da Portaria n° 119/2012, de 30 de Abril.

À guisa de conclusão, o Júri não deveria ter considerado relevante a falta de apresentação da lista de preços parciais ou, pelo menos, convidar a Autora a apresentar tal lista em conformidade com o artigo 60°, n° 4, do CCP. Não o tendo feito, é ilegal a exclusão da proposta da Autora com esse fundamento.

*

3. Da anulação do contrato e dos pedidos condenatórios

A Autora alega e argumenta, em suma, o seguinte:

- Deve ser anulado o ato de exclusão da proposta da Autora e, por conseguinte, o ato de adjudicação e, caso já tenha sido celebrado, o contrato celebrado entre a Ré e a [SCom02...], por serem os atos administrativos e o contrato manifestamente ilegais.

- Ainda deverá ser a Ré condenada a readmitir a proposta da Autora a todos os lotes, devendo a mesma ser graduada em primeiro lugar nos lotes 1 e 2, por ser a proposta economicamente mais vantajosa, e ser proferido a favor da proposta da Autora o ato de adjudicação do objeto contratual correspondente aos referidos lotes, por ser este o ato devido, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 71.° do CPTA, por ser este o único conteúdo possível a conferir ao ato.

- Por último, impondo-se, igualmente, a condenação da Ré à celebração com a Autora do contrato objeto do Concurso para os referidos lotes.

Ressuma dos pontos antecedentes que os actos de exclusão da proposta da Autora condensados na deliberação, de 19-12-2022, do Conselho de Administração da Ré [cf. item 12) do probatório] são ilegais, o que fará com que, por consequência, sejam anulados.

Verifica-se, ainda, que o critério de adjudicação assenta exclusivamente no factor preço [cf. ponto 14.1. do programa do concurso: item 2) do programa do procedimento].

Assegurando o respeito pelo princípio da separação e da interdependência dos poderes (cf. artigos 2° e 111° da CRP e artigo 3°, n° 1, do CPTA), o artigo 71° do CPTA determina que a pronúncia condenatória só pode garantir que o acto a praticar por ordem do tribunal tem o conteúdo que o interessado pretende se se tratar de situações de estrita

vinculação ou de redução da discricionariedade a zero. Já no domínio da discricionariedade, por ao tribunal estar vedado o poder de determinar o conteúdo do acto devido, ao tribunal cumpre apenas explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do acto, traçando, em maior ou menor medida, o quadro, de facto e de direito, dentro do qual esses poderes discricionários deverão ser (re)exercidos, observando as normas e princípios anteriormente violados (cf. Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, p. 98).

No caso presente, a ilegalidade dos actos de exclusão da Autora conduz inelutavelmente à sua admissão ao concurso e, dessa sorte, à ilegalidade do acto de adjudicação da proposta da Contra-interessada [SCom02...].

Com efeito, sendo a avaliação do monofactor preço de natureza estritamente vinculada, constata-se que a readmitida proposta apresentada pela Autora aos lotes 1 e 2 concursados é a que se perfila com melhor preço proposto, nomeadamente, quando comparada com a proposta da Contra-interessada [cf. item 9) do probatório].

Nesse seguimento, além da anulação dos actos de exclusão da proposta da Autora e da anulação dos actos de adjudicação da proposta da Contra-interessada, impõe-se invariavelmente a condenação da Ré à prática de acto que gradue a Autora em 1° lugar e à prática de acto de adjudicação da proposta apresentada pela Autora nos lotes 1 e 2 concursados.

De mais a mais, uma vez que, em 06-01-2023, a Ré e a Contra-interessada [SCom02...], S.A., celebraram o contrato de empreitada sob formação no procedimento concursal em crise [cf. item 15) do probatório], impõe-se também reconhecer a invalidade consequente desse contrato, que sobrevém da anulação dos sobreditos actos procedimentais ilegais, tudo nos termos do artigo 283°, n° 2, do CCP, dado que, não fossem as ilegalidades detectadas, teria sido a Autora a adjudicatária e, subsequentemente, a empreiteira co-contratante.

Nessa senda, e por fim, considerando que, em face do circunstancialismo descrito, a Autora deverá ser a empreiteira co-contratante, prover-se-á também à condenação da Ré a celebrar o contrato de empreitada concursado com a Autora (…)”.

9. As Recorrentes insurgem-se contra o assim decidido, impetrando-lhe erros de julgamento de direito.

10. De facto, clamam as Recorrentes que a obrigação de apresentação da declaração a que se reporta o artigo 60.º número 4 do CCP com a respetiva proposta decorre de uma imposição legal e regulamentar, conduzindo a sua inverificação à exclusão da proposta, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 146.º, n.º 2, alínea d) e/ou o), artigo 70.º, n.º 2, alínea a), artigo 57.º, n.º 1, alínea b) e artigo 56.º, n.º 2, todos os CCP.

11. Apregoam ainda que a condenação judicial determinada na sentença em crise viola as competências do Júri do Procedimento, definidas no Artigo 69.º do CCP, nomeadamente no que toca à análise das Propostas [cfr. Artigo 70.º do CCP], sendo, por isso, violadora da “(…) Lei (o CCP) e [d]a discricionariedade administrativa atribuída pelo CCP ao Júri do Procedimento (…)”.

12. Após análise da exposição argumentativa apresentada pelas Recorrentes, impõe-se, prima facie, concluir que os fundamentos por estas aduzidos não merecem provimento jurídico.

13. Na verdade, e com reporte ao primeiro esteio argumentativo, impera ressaltar o expendido por este Tribunal Central Administrativo Norte no Acórdão prolatado em 24.10.2014, no âmbito do processo 02047/13.8BEBRG: “(…)

Por outro lado, sob a epígrafe “Indicação do Preço”, estabelece-se no n.º4 do artigo 60.º o CCP que “No caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, o concorrente deve indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos títulos de registo ou nas declarações emitidas pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, I. P., nos termos do disposto na alínea a) do n.º 5 do artigo 81.º, para efeitos da verificação da conformidade desses preços com a classe daquelas habilitações.”

Para MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, in obra citada, pág.581/582, atento o disposto no preceito supra transcrito, devem ainda “ser indicados nas propostas desses contratos de empreitada ou concessão os preços parciais dos trabalhos que o concorrente (ou cada membro do agrupamento concorrente) se propõe executar em função das habilitações (classes ou categorias) dos alvarás, títulos de registo ou declarações emitidas pelo InCI com o fito de verificar da conformidade desses preços com tais habilitações (art.º 60.º/4 e 5)”[sublinhado nosso].

Também LICINIO LOPES, in ob. citada, pág.381/382 afirma que «O CCP também estabelece algumas particularidades relativamente ao modo de elaboração das propostas pelos concorrentes quando se trate da celebração de um contrato de empreitada de obras públicas, devendo (ainda) ser constituída pelos elementos previstos no artigo 57.º, n.º2, alíneas a), b) e c) e no artigo 60.º, n.º4.

(…) Pois bem, nos termos das disposições antes referidas, a proposta, quando se trate de celebrar um contrato de empreitada de obras públicas, deve também integrar: …(4) a indicação dos preços parciais dos trabalhos que o concorrente se propõe executar, correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos títulos de registo ou nas declarações emitidas pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, I.P., nos termos do disposto na alínea a) do n.º5 do artigo 81.º, para efeitos da verificação da conformidade desses preços com a classe daquelas habilitações, sendo que tal exigência é igualmente aplicável aos agrupamentos concorrentes, devendo estes, para o efeito, indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que cada um dos seus membros se propõe executar».

Resulta do exposto, que no âmbito do procedimento de formação de um contrato de empreitada de obra pública, todos os concorrentes devem indicar nas respetivas propostas os preços parciais dos trabalhos que se propõem efetuar, correspondentes às habilitações contidas nos alvarás, para efeitos de verificação da conformidade desses preços com a classe daquelas habilitações e isso independentemente dessa exigência constar ou não do Programa do Procedimento.

Tal como assinalado na decisão recorrida, o artigo 51.º do CCP estabelece que “As normas constantes do presente Código relativas às fases de formação e de execução do contrato prevalecem sobre quaisquer disposições das peças do procedimento com elas desconformes”, donde decorre que a norma do n.º 4 do artigo 60.

º do CCP se impõe diretamente aos concorrentes.

Sendo assim, a obrigação dos concorrentes apresentarem a declaração a que se reporta o n.º4 do art.º 60 do CCP com a respetiva proposta, decorre de uma imposição legal imediatamente operativa e, como tal, a exigência da sua apresentação não está dependente da sua previsão no programa do procedimento.

Em sentido concordante, afirma-se no Acórdão do Tribunal de Contas n.º 10/2012, de 19.Jun-1.ª S/PL, Recurso Ordinário n.º 30/2011-R (Processo de Fiscalização Prévia n.º 450/2011) que “ O artigo 60.º do CCP é uma norma que regula a indicação do preço nas propostas e que se aplica diretamente aos concorrentes, que a devem observar”.

Assente que está ser obrigatória a apresentação da declaração prevista no n.º4 do artigo 60.º do CCP, importa aferir das consequências que resultam da sua não apresentação nos termos previstos nesse preceito legal, designadamente, se tal falta conduz imediatamente à exclusão da proposta que a não contenha, como se entendeu na decisão recorrida, ou se casos haverá em que a preterição dessa formalidade não assume um tal efeito invalidante que leve à exclusão da proposta.

De acordo com o artigo 146.º,n.º2, al. d) do CCP, o júri deve propor a exclusão das propostas “ Que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto no n.º1 do artigo 57.º”.

Ora na alínea b) do n.º1 do artigo 57.º refere-se como documentos da proposta aqueles documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar.

Por outro lado, no artigo 146.º, n.º2, alínea o) prevê-se expressamente que o júri deve propor a exclusão da proposta “ Cuja análise revele alguma das situações previstas no n.º2 do artigo 70.º”. O artigo 70.º, n.º2, manda excluir as propostas: a) que não apresentem algum dos atributos relativos aos aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência pelo caderno de encargos; b) cujos atributos violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem termos ou condições que violem aspectos da execução do contrato não submetidos à concorrência; c)impossíveis de avaliar em virtude da forma de apresentação de algum dos respetivos atributos; d) em que o preço contratual seja superior ao preço base; e) de preço anormalmente baixo e cujas justificações não tenham sido apresentadas ou não tenham sido consideradas; f) que implicassem que o contrato a celebrar violasse quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis; ou g) em que haja fortes indícios de atos, acordos, práticas ou informações susceptíveis de falsear as regras da concorrência.

Partindo do enquadramento legal que enunciámos e do supra exposto, consideramos que uma racional interpretação da lei, tendo em conta os elementos histórico, sistemático, teleológico e a unidade do sistema jurídico, nos leva a considerar que a não apresentação da declaração prevista no n.º4 do artigo 60.º do CCP só pode levar à exclusão de uma proposta caso, na situação concreta em que a questão se coloque, se comprove que a sua falta contende com a avaliação da proposta (…)”.

14. Em reforço deste entendimento, ressalte-se o expendido no Acórdão do S.T.A. de 01.10.2015, tirado no processo n.º 0856/15, consultável em www.dgsi.pt: “(…)

Estabelece-se no referido art. 60º, nº 4 do CCP que, em caso de procedimento de formação de contrato de empreitada, o concorrente deve indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás, para efeitos da verificação da conformidade desses preços com a classe das respectivas habilitações.

Ora, como resulta do probatório (ponto 9), efectivamente, a CI, aqui Recorrida não apresentou a declaração prevista no art. 60º, nº 4 do CCP, pelo que incumpriu o disposto naquele preceito.

No entanto, a ilegalidade, verificada com tal incumprimento, tem que ser aferida tendo em conta se os objectivos prosseguidos pelo legislador foram realizados de outro modo.

Tal vem sendo o entendimento do Tribunal de Contas, tendo-se expendido no acórdão nº 10/2012, de 19/6, recurso ordinário nº 30/2011-R (processo de fiscalização prévia nº 450/2011), a propósito desta matéria o seguinte:

«Nesta matéria é preciso ter presente, como já tem observado este Tribunal em várias decisões, que frequentemente é possível deduzir os valores pretendidos da própria lista de preços unitários ou de outros elementos da proposta.

Como é preciso ter em conta que, se não estivermos perante verdadeiros atributos da proposta a considerar na respectiva avaliação e decisão de adjudicação, conforme o respectivo critério, o CCP não contempla norma que permita a exclusão da proposta por falta da indicação dos elementos referidos no artigo 60.º, n.ºs 4 e 5”».

No caso em apreço, por um lado, não há dúvida de que a declaração em causa apenas visa dar cumprimento ao nº 4 do art. 60º do CPP, não se reportando a atributos da proposta (cfr. arts. 56º, nº 2 e 57º, nºs 1, 2 e 3 do CCP).

Isto é, tal documento diz respeito à fase de “habilitação”, apenas destinado ao adjudicatário, na qual este tem que apresentar a declaração e documentos indicados no nº 1 alíneas a) e b) do nº 1 do art. 81º do CCP e ainda os alvarás ou títulos de registo emitidos pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, IP, indicados no nº 2 do mesmo preceito, para se verificar se possui “…habilitações adequadas e necessárias à execução das obras a realizar…” (e o programa de procedimento remetia precisamente para esta fase de habilitação a verificação do alvará, no respectivo ponto 22 – cfr. 6 do probatório).

Por outro lado, o objectivo visado pelo nº 4 do art. 60º do CCP, que é o de permitir à entidade adjudicante, perante os documentos que o adjudicatário apresente em cumprimento daquele art. 81º, avaliar se este tem, ou não, as habilitações necessárias à execução da obra, foi atingido pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades.

Foi o que o júri do concurso explicitou na análise da pronúncia em sede de audiência prévia (que integra o Relatório Final), nos seguintes termos, «No caso, embora a regra não tenha sido cumprida, os objetivos prosseguidos pelo legislador foram realizados através da apresentação do resumo da lista de preços unitários nos termos da alínea b) do ponto

11 do programa de procedimento. Esta declaração permitirá que seja verificada a adequação dos alvarás e das respetivas classes aos trabalhos de construção a realizar e que o contrato seja celebrado com a certeza de que o concorrente detém os alvarás necessários à execução dos trabalhos de construção civil envolvidos (o mapa de quantidades está organizado por especialidades e, dentro destas, por capítulos)».

Estamos, pois, perante uma situação em que a jurisprudência do Tribunal de Contas expressa no aresto acima citado tem plena aplicação.

Tal jurisprudência traduz a teoria das formalidades não essenciais que, segundo expende Rodrigo Esteves de Oliveira, in Estudos de Contratação Pública, I, pág. 110, se trata de «Um outro mecanismo destinado a atenuar o desvalor normalmente associado à inobservância de uma formalidade consiste na denominada teoria das formalidades (não) essenciais. Há muito adoptada pela jurisprudência e doutrina, inclusive em matéria de contratação pública, a referida teoria diz-nos que uma formalidade essencial (cuja preterição conduz em princípio à invalidade do acto) se degrada em não essencial (em mera irregularidade, portanto, sem afectar a validade do acto), quando, num determinado caso, a sua omissão não tenha impedido a consecução dos objectivos ou valores jurídicos que ela se destinava a servir, realizados por outra via». Invoca este Autor, entre outros, o acórdão deste STA de 20.02.1986, in AD 303, pág. 364, «…onde se salienta que é irrelevante a falta de cumprimento de formalidades uma vez que se tenham atingido os objectivos que com elas se visava preparar».

É, precisamente, este o caso em apreço em que a preterição da formalidade prevista no art. 60º, nº 4 do CCP, de apresentação da declaração de preços parciais, se degradou numa mera irregularidade ou formalidade não essencial, uma vez que, comprovadamente, se conseguiu atingir a finalidade visada com a exigência de tal declaração, pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades, tal como entendeu o acórdão recorrido.

Igualmente, a aplicação do princípio da proporcionalidade que vincula a actuação administrativa com expressa previsão constitucional (art. 266º, nº 2 da CRP) e legal (art. 5º, nº 2 do CPA), sendo também um princípio geral de direito comunitário, tem inteira aplicação na contratação pública e conduz à mesma conclusão de que a irregularidade detectada não deve determinar a exclusão da proposta.

Como referem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Concursos e outros Procedimentos de Contratação Pública, pág. 228, sobre a aplicação deste princípio no âmbito da contratação pública: «(…) sendo verdade que o campo privilegiado de sua actuação se situa no seio das relações jurídicas materiais, não deixa ele, por isso, de ter também importantes projecções e consequências nas relações procedimentais de contratação pública.

O que se exige então à entidade adjudicante (e ao júri), por força dele, é que, considerando a função e objectivos do procedimento em causa, não adopte medidas restritivas da concorrência sem justificação suficiente e adequada para o efeito – exigência que vale desde logo na definição das condições de acesso ao procedimento, na fixação do prazo para apresentação de propostas.

(…)

No plano procedimental propriamente dito, exige-se o mesmo ao órgão adjudicante ou ao júri, impondo-se-lhe que avalie sempre ponderadamente a adequação e proporcionalidade dos meios utilizados em relação aos fins prosseguidos, por exemplo, (…), na valorização de irregularidades das propostas e da escolha da medida mais adequada ao caso (a exclusão de uma proposta ou candidatura por razões meramente formais e de pormenor relativas ao modo de apresentação de propostas, por exemplo, pode ser desproporcionada), …».

Ora, no caso da falta da declaração em apreço, não respeitando a mesma aos atributos da proposta, mas antes constituindo um elemento formal destinado a aferir se o concorrente detém os alvarás necessários à execução dos trabalhos de construção civil envolvidos, sendo possível através da análise conjugada dos elementos que instruíram a proposta atingir a finalidade pretendida com a junção daquela declaração, era desproporcional excluir a proposta, tal como foi entendido [destaque nosso].

Ao que acresce que, não se reportando a declaração prevista no art. 60º, nº 4 do CCP, a um verdadeiro atributo da proposta a considerar na respectiva avaliação e decisão de adjudicação, conforme os respectivos critérios, o CCP não contempla qualquer preceito que permita a exclusão da proposta por falta da indicação do referido elemento.

Com efeito, dispõe o art. 146º, nº 2, alínea d) do CCP que o júri deve propor a exclusão das propostas que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto no artigo 57º, nº 1 do CCP.

E, na alínea b) do nº 1 do referido art. 57º contempla-se como documentos da proposta aqueles que em função do objecto do contrato a celebrar e dos aspectos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar.

Por sua vez, a alínea o) do referido art. 146º, nº 2 prevê que o júri proponha a exclusão das propostas cuja análise revele alguma das situações previstas no nº 2 do art. 70º.

Ora, a declaração contemplada no art. 60º, nº 4 do CCP não está abrangida em qualquer uma das alíneas do nº 2 do art. 70º do CCP, pelo que, face à taxatividade das causas de exclusão da proposta não pode considerar-se que a falta de tal elemento determine a exclusão da proposta (…)”.

15. Posição que se manteve no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 28.01.2026, no Procº. n.º 01396/15: “(…)

V. Extrai-se, desde logo, do art. 56.º do CCP, sob a epígrafe de “noção de proposta”, que “[a] proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo” [n.º 1] e que “[p]ara efeitos do presente Código, entende-se por atributo da proposta qualquer elemento ou caraterística da mesma que diga respeito a um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência pelo caderno de encargos” [n.º 2], derivando do normativo seguinte, relativo aos “documentos da proposta”, que “[a] proposta é constituída pelos seguintes documentos: a) Declaração do concorrente de aceitação do conteúdo do caderno de encargos, elaborada em conformidade com o modelo constante do anexo I ao presente Código, do qual faz parte integrante;

b) Documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar; c) Documentos exigidos pelo programa do procedimento que contenham os termos ou condições, relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, aos quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule; d) Documentos que contenham os esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo, quando esse preço resulte, direta ou indiretamente, das peças do procedimento” [n.º 1], que “[n]o caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, a proposta deve ainda ser constituída por: a) Uma lista dos preços unitários de todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução; b) Um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º, quando o caderno de encargos seja integrado por um projeto de execução; c) Um estudo prévio, nos casos previstos no n.º 3 do artigo 43.º, competindo a elaboração do projeto de execução ao adjudicatário” [n.º 2], sendo que “[i]ntegram também a proposta quaisquer outros documentos que o concorrente apresente por os considerar indispensáveis para os efeitos do disposto na parte final da alínea b) do n.º 1” [n.º 3].

V. Prevê-se, ainda, no art. 60.º do mesmo Código que “[o]s preços constantes da proposta são indicados em algarismos e não incluem o IVA” [n.º 1], sendo que “[n]o caso de se tratar de procedimento de formação de contrato de empreitada ou de concessão de obras públicas, o concorrente deve indicar na proposta os preços parciais dos trabalhos que se propõe executar correspondentes às habilitações contidas nos alvarás ou nos títulos de registo ou nas declarações emitidas pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, I.P., nos termos do disposto na alínea a) do n.º 5 do artigo 81.º, para efeitos da verificação da conformidade desses preços com a classe daquelas habilitações” [n.º 4].

VI. Em sede ainda do mesmo diploma preceitua-se, por último, do art. 146.º que “[a]pós a análise das propostas, a utilização de um leilão eletrónico e a aplicação do critério de adjudicação constante do programa do concurso, o júri elabora fundamentadamente um relatório preliminar, no qual deve propor a ordenação das mesmas” [n.º 1], sendo que “[n]o relatório preliminar a que se refere o número anterior, o júri deve também propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas: … d) Que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 57.º …” [n.º 2].

VII. Resulta, por sua vez, do art. 12.º do DL n.º 12/2004 [diploma, então vigente, onde se mostrava estabelecido o regime jurídico relativo ao exercício da atividade da construção e que veio a ser revogado pela Lei n.º 41/2015, de 03.06 - cfr. al. a) do seu art. 54.º], referente à “classificação em empreiteiro geral ou construtor geral”, que “[a] classificação em empreiteiro geral ou construtor geral habilita o seu titular a subcontratar a execução de trabalhos enquadráveis nas subcategorias necessárias à concretização da obra, sendo responsável pela sua coordenação global, desde que: a) O valor total da obra não exceda o limite definido pela classe que detém; b) Os trabalhos subcontratados sejam executados por empresas devidamente habilitadas” [n.º 1], que “[a] classificação em empreiteiro geral ou construtor geral é concedida com base: a) Na classificação das subcategorias determinantes, podendo, no limite e em função da apreciação que resulte das alíneas seguintes, ser concedida até duas classes acima da classe mais elevada detida naquelas subcategorias; b) Na capacidade de coordenação, avaliada pela experiência profissional detida pelo empresário ou pelos representantes legais da sociedade e pelos seus técnicos em funções de gestão e coordenação de obras; c) No quadro de pessoal exigido pela portaria referida no n.º 4 do artigo 9.º do presente diploma” [n.º 2], sendo que “[a] classificação em empreiteiro geral ou construtor geral só pode ser concedida nos casos previstos na portaria referida no n.º 4 do artigo 4.º do presente diploma”.

VIII. Munidos do quadro normativo e avançando na análise das questões suscitadas no quadro do fundamento de recurso sub specie, temos que este Supremo Tribunal, em recente acórdão proferido datado de 01.10.2015 [Proc. n.º 0856/15 consultável em: «www.dgsi.pt/jsta»], afirmou, por um lado, que a preterição da formalidade prevista no art. 60.º, n.º 4, do CCP, de apresentação da declaração de preços parciais, degrada-se numa mera irregularidade ou formalidade não essencial, desde que, comprovadamente, se conseguiu atingir a finalidade visada com a exigência de tal declaração, pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades e, por outro lado, que não se reportando a declaração prevista no mesmo normativo a um verdadeiro atributo da proposta a considerar na respetiva avaliação e decisão de adjudicação, conforme os respetivos critérios, o CCP não contempla qualquer preceito que determine a exclusão da proposta por falta da indicação do referido elemento, na certeza ainda de que aquela declaração constitui um elemento formal destinado a aferir se o concorrente detém os alvarás necessários à execução dos trabalhos de construção civil envolvidos, sendo possível através da análise conjugada dos elementos que instruíram a proposta atingir a finalidade pretendida com a junção daquela declaração, era desproporcional excluir a proposta face à sua falta.

IX. Tal é o entendimento também sustentado pelo Tribunal de Contas [cfr. Ac. n.º 10/2012, de 19.06.2012 (Proc. n.º 30/2011-R) in: «www.tcontas.pt/pt/actos/acordaos.shtm»].

X. Para fundamentar tal juízo este Supremo, aludindo e fazendo apelo igualmente à jurisprudência do Tribunal de Contas, perante situação em que não havia sido apresentada declaração nos termos previstos no art. 60.º, n.º 4, do CCP afirmou “… «Nesta matéria é preciso ter presente, como já tem observado este Tribunal em várias decisões, que frequentemente é possível deduzir os valores pretendidos da própria lista de preços unitários ou de outros elementos da proposta. (…) Como é preciso ter em conta que, se não estivermos perante verdadeiros atributos da proposta a considerar na respetiva avaliação e decisão de adjudicação, conforme o respetivo critério, o CCP não contempla norma que permita a exclusão da proposta por falta da indicação dos elementos referidos no artigo 60.º, n.ºs 4 e 5». (…) No caso em apreço, por um lado, não há dúvida de que a declaração em causa apenas visa dar cumprimento ao n.º 4 do art. 60.º do CPP, não se reportando a atributos da proposta (cfr. arts. 56.º, n.º 2 e 57.º, n.ºs 1, 2 e 3 do CCP). (…) Isto é, tal documento diz respeito à fase de «habilitação», apenas destinado ao adjudicatário, na qual este tem que apresentar a declaração e documentos indicados no n.º 1 alíneas a) e b) do n.º 1 do art. 81.º do CCP e ainda os alvarás ou títulos de registo emitidos pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, IP, indicados no n.º 2 do mesmo preceito, para se verificar se possui «…habilitações adequadas e necessárias à execução das obras a realizar…» (…). (…) Por outro lado, o objetivo visado pelo n.º 4 do art. 60.º do CCP, que é o de permitir à entidade adjudicante, perante os documentos que o adjudicatário apresente em cumprimento daquele art. 81.º, avaliar se este tem, ou não, as habilitações necessárias à execução da obra, foi atingido pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades …”.

XI. Para depois, após alusão à teoria das formalidades não essenciais e jurisprudência deste STA, sustentar que “[é], precisamente, este o caso em apreço em que a preterição da formalidade prevista no art. 60.º, n.º 4 do CCP, de apresentação da declaração de preços parciais, se degradou numa mera irregularidade ou formalidade não essencial, uma vez que, comprovadamente, se conseguiu atingir a finalidade visada com a exigência de tal declaração, pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades …”, sendo que “… a aplicação do princípio da proporcionalidade que vincula a atuação administrativa com expressa previsão constitucional (art. 266.º, n.º 2 da CRP) e legal (art. 5.º, n.

º 2 do CPA), sendo também um princípio geral de direito comunitário, tem inteira aplicação na contratação pública e conduz à mesma conclusão de que a irregularidade detetada não deve determinar a exclusão da proposta …” pelo que “… no caso da falta da declaração em apreço, não respeitando a mesma aos atributos da proposta, mas antes constituindo um elemento formal destinado a aferir se o concorrente detém os alvarás necessários à execução dos trabalhos de construção civil envolvidos, sendo possível através da análise conjugada dos elementos que instruíram a proposta atingir a finalidade pretendida com a junção daquela declaração, era desproporcional excluir a proposta, tal como foi entendido ...”.

XII. Afirmando e, de seguida, concluindo que “… não se reportando a declaração prevista no art. 60.º, n.º 4 do CCP, a um verdadeiro atributo da proposta a considerar na respetiva avaliação e decisão de adjudicação, conforme os respetivos critérios, o CCP não contempla qualquer preceito que permita a exclusão da proposta por falta da indicação do referido elemento …”, já que dispondo “… o art. 146.º, n.º 2, alínea d) do CCP que o júri deve propor a exclusão das propostas que não sejam constituídas por todos os documentos exigidos nos termos do disposto no artigo 57.º, n.º 1 do CCP …”, que “… na alínea b) do n.º 1 do referido art. 57.º contempla-se como documentos da proposta aqueles que em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar …” e que a “... alínea o) do referido art. 146.º, n.º 2 prevê que o júri proponha a exclusão das propostas cuja análise revele alguma das situações previstas no n.º 2 do art. 70.º …” a “… declaração contemplada no art. 60.º, n.º 4 do CCP não está abrangida em qualquer uma das alíneas do n.º 2 do art. 70.º do CCP, pelo que, face à taxatividade das causas de exclusão da proposta não pode considerar-se que a falta de tal elemento determine a exclusão da proposta …”.

XIII. Reiterando e acolhendo-se esta jurisprudência temos que, operando a sua aplicação ao caso sub specie, terá de se concluir pela ilegalidade do ato impugnado, não podendo, assim, manter-se o julgado recorrido.

XIV. Com efeito, a regra inserta no art. 60.º, n.º 4, do CCP, aplicável aos procedimentos relativos às empreitadas de obras públicas e às concessões de obras públicas, traduz-se na obrigatoriedade de indicação nas propostas dos preços parciais dos trabalhos correspondentes às habilitações contidas nos alvarás, destinando-se a verificar da conformidade dos preços apresentados com a classe das habilitações do concorrente, obrigatoriedade essa que decorre de imposição legal imediatamente operativa inserta no referido normativo e que não está dependente da sua previsão constar do programa do procedimento.

XV. Tal omissão de observância de tal exigência ou imposição não é sancionada automaticamente, de harmonia com a jurisprudência convocada, com a exclusão do procedimento já que a tal obsta o regime inserto conjugadamente nos arts. 56.º, 57.º, n.ºs 1 e 2, 60.º, n.º 4, 70.º, n.º 2, 132.º, n.º 1, al. h), 146.º, n.º 2, todos do CCP, bem como o próprio princípio da proporcionalidade, degradando-se numa mera irregularidade ou formalidade não essencial se, comprovadamente, se conseguiu atingir a finalidade visada com a exigência de tal declaração, pela análise da lista de preços unitários conjugada com o mapa de quantidades. (…)”.

16. Acompanhando e declarando esta linha jurisprudencial, tem-se, portanto, por assente que a falta de apresentação da declaração prevista no n.º 4 do artigo 60.º do CCP só pode levar à exclusão de uma proposta caso, na situação concreta em que a questão se coloque, se comprove que a sua falta contende com a avaliação da proposta.

17. Assente a realidade que antecede, procedamos a uma exegese minudente do caso in concreto, perscrutando, à luz do critério jurisprudencial cristalizado, se a lista de preços parciais junta pela Concorrente [SCom03...] se revela [ou não] incompleta nos seus termos e, em caso positivo, se tal condição contende [ou não] com a avaliação da proposta.

18. E a ilação que se extrai - forçoso é reconhecê-lo - afigura-se, inequivocamente, desfavorável às pretensões das Recorrentes, revestindo-se de uma clareza que não pode ser ignorada.

19. Com efeito, ao proceder-se ao escrutínio da proposta apresentada pela Concorrente [SCom03...], constata-se que a declaração prevista no n.º 4 do artigo 60.º do CCP reveste o seguinte teor:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

20. A mácula detetada pela Ré na proposta da Autora prende-se com a circunstância da “(…) proposta apresentada (…) não [cumprir] de facto o disposto no nº. 4 do artigo 60º do CCP e as subcategorias e categorias solicitadas no ponto 23 do Programa do Procedimento (…)”.

21. Como primeira abordagem ao entendimento assim perfilhado pela Ré, não podemos deixar de manifestar alguma perplexidade e incompreensão quanto ao teor e alcance do mesmo.

22. Realmente, no Anexo III do Programa de Procedimento estabelece-se que o modelo declarativo da lista de preços parciais deve obedecer ao seguinte formulário:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

23. Conforme se pode constatar da declaração apresentada Concorrente [SCom03...], a mesma observa, na sua substância, o modelo estabelecido no Anexo III do Programa do Procedimento, não obstante a condensação pontual de determinados itens, circunstância que, per se, não consubstancia qualquer violação material das exigências procedimentais.

24. Daí que não se alcance como se pode afirmar que a declaração apresentada pela concorrente [SCom03...] não cumpre com o disposto no artigo 60.º, n.º 4 do CCP.

25. Em todo o caso, e para que não subsistam quaisquer dúvidas, é bom de ver que a documento em questão integra informação adicional na nota de rodapé, designadamente, a número do alvará de que é titular a concorrente [SCom03...]: Alvará de Construção n.º 44521.

26. Mediante consulta ao portal do IMPIC [https://www.impic.pt/impic/], torna-se de meridiana e incontestável evidência que a concorrente [SCom03...] é detentora das habilitações exigidas no ponto 23.1 do Programa de Procedimento [1.ª, 2.ª, 4.ª, 5.ª e 8.ª subcategorias da 1.ª categoria, da classe correspondente ao valor dos trabalhos especializados que lhe respeite; e ainda à 6.ª subcategoria da 2.ª categoria e da classe correspondente ao valor global da proposta].

27. No contexto assinalado, afigura-se inequívoco que as finalidades subjacentes ao disposto no artigo 60.º, n.º 4, do Código dos Contratos Públicos, concernente à apresentação da declaração de preços parciais, encontram-se substancialmente salvaguardadas mediante a análise pormenorizada da documentação supramencionada, apresentada pela Autora no

âmbito do procedimento concursal.

28. De facto, da referida documentação emana uma declaração que contempla, de forma discriminada, os preços parciais unitários, em plena conformidade com as exigências e pressupostos estabelecidos no Programa do Procedimento, incluindo a demonstração das habilitações requeridas nas peças procedimentais.

29. Por conseguinte, resulta manifestamente evidente que a exclusão da proposta da Autora, com fundamento na alegada insuficiência ora analisada, configuraria uma decisão juridicamente insustentável, porquanto tal atuação consubstanciaria uma violação inequívoca do quadro normativo vigente e do acervo jurisprudencial consolidado na matéria.

30. Deste modo, tendo também sido este o caminho trilhado na sentença recorrida, com maior ou menor variação de fundamentação, impõe-se reconhecer que esta não é merecedora da censura que as Recorrentes lhe dirigem no domínio em análise.

31. Idêntica asserção é atingível quanto à declarada condenação da Ré à prática de ato de adjudicação da proposta apresentada pela Autora aos lotes 1 e 2 concursados e a celebração dos respetivos contratos.

32. Com efeito, afigura-se como axiomático que a proposta da concorrente [SCom03...] foi indevidamente excluída do procedimento concursal em apreço nos autos.

33. É, de igual modo, insofismável que a [SCom03...] e as concorrentes [SCom02...], Lda., [SCom04...], S.A., e [SCom05...], Lda., eram as únicas proponentes a concurso para o Lote 1, tendo apresentado propostas nos montantes de 746,142,30 €, 794,695,14 €, 830,563,57 € e 843,683,69 €, respetivamente.

34. Emerge, outrossim, como pacífico que a Autora [SCom03...] e as concorrentes [SCom02...], Lda., e [SCom05...], Lda., eram as únicas proponentes a concurso para o Lote 2, tendo apresentado propostas nos montantes de 594,441,60 €, 614,198,28 € e 638,571,94 €, respetivamente.

35. De igual modo, não oferece controvérsia que o critério de adjudicação era do mais baixo preço [cfr. ponto 14.1 do PP - ponto 2) do probatório], configurando-se, portanto, este como o elemento decisório fulcral da adjudicação concursal.

36. Assim sendo, não fora a injustificada exclusão da proposta da Autora, aqui Recorrida, por apresentar o preço mais competitivo, inexoravelmente, esta veria a adjudicação dos lotes 1 e 2 almejada provida na sua esfera jurídica, por apresentar as propostas com o mais baixo preço.

37. Naturalmente, poder-se-á objetar que a Ré poderia optar por anular o concursal, obviando, dessa forma, adjudica o concurso à Autora.

38. Trata-se, contudo, de matéria de alevantada importância que careceria de aprofundada alegação e cabal demonstração, o que, in casu, não ocorreu minimamente, facto que, per se, importa a inverificação da mesma.

39. Assim deriva, naturalmente, que se impunha condenar a Ré nos termos definidos pelo Tribunal a quo, ou seja, na prática de acto de adjudicação da proposta apresentada pela Autora aos lotes 1 e 2 concursados e a celebração dos respetivos contratos.

40. E nada disto bole com o princípio de separação de poderes, já que este “(…) não implica hoje uma proibição absoluta ou sequer uma proibição-regra do juiz condenar, dirigir injunções ou orientações, intimar, sancionar, proibir ou impor comportamentos à Administração, mas tão-só uma proibição funcional do juiz não ofender a autonomia do poder administrativo (…)” [Vd. aresto do STA, de 03.12.2015, processo n.º 913/15].

41. No caso “sub judice”, revela-se manifestamente inequívoco e axiomático que a condenação imposta à Ré configura uma atuação de natureza estritamente vinculada, encontrando-se totalmente desprovida do exercício de quaisquer valorações próprias da esfera administrativa.

42. Por conseguinte, tal condenação não é suscetível de contender com o princípio da separação de poderes, porquanto não implica a ablação de qualquer competência que estivesse exclusivamente cometida à Administração no âmbito da adjudicação do contrato em causa.

43. Deste modo, e no que concerne à alegada "(…) violação da discricionariedade administrativa atribuída pelo CCP ao Júri do Procedimento (…)", forçoso é concluir que não se antolham quaisquer fundamentos juridicamente atendíveis que permitam infirmar a bondade do juízo decisório cristalizado na douta sentença recorrida.

44. Nesta conformidade, e face de tudo o quanto ficou antes exposto, soçobram, inexoravelmente, as conclusões recursórias em análise.

45. Donde se atinge que os presentes recursos não merecem provimento, devendo ser mantida a sentença recorrida.

46. Assim se decidirá em sede dispositiva.

* *

IV – DISPOSITIVO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativa deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da CRP, em NEGAR PROVIMENTO a ambos os recursos interpostos, e confirmar a sentença recorrida.

Custas pelas Recorrentes.

Registe e Notifique-se.

* *
Porto, 20 de dezembro de 2024

Ricardo de Oliveira e Sousa
Tiago Afonso Lopes de Miranda

Clara Ambrósio