Processo 01268/16

ACORDAM NO PLENO SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

A…………., L.da intentou, no TAF de Mirandela, acção administrativa especial pedindo a anulação do despacho do Director do Núcleo de Prestações do Instituto de Segurança Social que negou provimento à reclamação do acto que lhe ordenou a reposição da quantia de 11.140,50 euros, referente a prestações de desemprego recebidas pelos beneficiários por considerar não estarem reunidas as condições de atribuição dessas prestações.

Por despacho saneador foi julgada procedente a excepção de caducidade o que determinou a absolvição do Réu do pedido.

Inconformada a Autora recorreu para o TCA mas sem êxito já que este negou provimento ao recurso.

É deste Acórdão que vem o presente recurso para uniformização de jurisprudência onde se formularam as seguintes conclusões:

A. Deve ser admitido o presente recurso para fixação de jurisprudência por as decisões objecto de recurso terem transitado em julgado há menos de trinta dias e estarem em contradição sobre a mesma questão fundamental de direito - que se prende com a boa fé e os princípios da certeza e da segurança jurídicas - com os acórdãos a) - do Tribunal Central Administrativo do Norte (TCAN) de 05.02.2016 e b) - deste Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 09.05.2016, ambos referentes ao Proc. nº 178/10.5BEMDL quanto ao sentido das normas dos art.ºs 58º, 4 e 5 e 59º, 1 do CPTA, na sua redacção então em vigor.

B. Nesta conformidade, tanto poderão os dois acórdãos (do TCAN e do STA), referentes ao outro processo - o 179/10.3BEMDL- ser julgados em contradição com os dois acima mencionados, como destes ou daqueles a decisão ora a proferir abranger apenas um ou mais. Na certeza de que o acórdão do TCAN só transitou em julgado como trânsito do acórdão do STA.

C. Importante é que se tenha por certa, justa e garante da certeza e da segurança jurídica, a decisão do sobre mencionado acórdão do TCAN de 05.02.2016 que o acórdão de revista do TCA de 09.05.2016 não revogou.

D. Na sua redacção de então, o art. 59º, 4, CPTA determinava a suspensão do prazo para impugnação contenciosa pela utilização de meios de impugnação administrativa, só retomando esse prazo o seu curso com a notificação proferida em sede administrativa ou com o decurso do prazo legal.

E. E a recorrente foi notificada pelo competente organismo da recorrida de que dispunha de a) 3 meses para recorrer hierarquicamente b) 3 meses para recorrer contenciosamente prazo que se suspende caso tenha recorrido hierarquicamente.

F. Atento o exposto, ambos os recursos apresentados no proc. nº 178/10 decidiram em conformidade com todos os princípios do Direito Administrativo consagrados no CPA, salvaguardando as imposições da boa fé e da imperiosidade dos princípios fundamentais do Direito - os da certeza e da segurança jurídica.

G. Por isso, quer o acórdão do TCA, quer o do TCAN referentes ao proc. nº 179/10.3BEMDL violam as normas (atenta a sua redacção de então) do art. 59º, 4 e 5, CPTA.

H. A jurisprudência que ora se pretende uniformizar há-de levar em consideração pelo menos as decisões que interessem a todos os processos em curso - que hão-de ser muitos - a que não se aplique a nova redacção do art. 59.º resultante das alterações introduzidas pelo DL 214-G/2015.

I. Neste sentido, dando-se provimento ao presente recurso, deverá uniformizar-se jurisprudência neste sentido (utilizando a terminologia do douto acórdão do TCAN de (05.02.2016):

«A Administração em consideração ao princípio da boa fé, fica vinculada ao teor das notificações que efectue aos interessados sobre prazos e suspensão de prazos para recorrer hierárquica ou contenciosamente»

Não foram apresentadas contra alegações

Cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

A) A Recorrente intentou, em 22-04-2010, a presente acção administrativa especial, pedindo a anulação do “despacho proferido em sede de recurso hierárquico, bem como a decisão reclamada e recorrida (…) declarando a inexistência para a impugnante da obrigação de restituir a quantia em causa”;

B) Nessa petição vem alegada a seguinte matéria, no que agora importa relevar:

a. Pelo ofício 77618, datado de 24-10-2007, a Autora, ora Recorrente, foi notificada para repor o valor de € 11.140,50 relativo a prestações de desemprego - doc. 4 junto com a petição inicial (p.i.);

b. A Autora apresentou reclamação administrativa ao Director do Centro Distrital de Segurança Social do Porto - doc. 6 junto com a p.i.;

c. Por despacho com data de 21-11-2007, o Director de Núcleo de Prestações, em apreciação da reclamação, manteve a decisão reclamada - doc. 3 e doc. 4 juntos com a p.i.;

d. Em data não alegada a Autora interpôs recurso hierárquico dirigido ao Presidente do Conselho Directivo do ISS, IP – doc. 2 junto com a p.i.;

e. Em 01-04-2010 a Autora foi notificada do despacho da Vice-presidente do Conselho Directivo do ISS, IP, de 22-03-2010, que negou provimento a esse recurso hierárquico - doc. 1 junto com a p.i.;

C) Em 19-01-2012, foi proferido despacho saneador que decidiu absolver o Réu da instância, pela procedência da excepção da inimpugnabilidade do acto impugnado;

D) A Recorrente foi notificada dessa decisão por carta registada datada do dia 20-01-2012;

E) Em 01-02-2012, a Recorrente apresentou na presente acção uma nova petição inicial, pedindo: “Termos em que anulando o despacho proferido em sede de decisão reclamada, mediante a presente impugnação, e assim declarando a inexistência para a impugnante da obrigação de restituir a quantia em causa, se fará inteira justiça”;

F) A nova petição inicial identifica o acto impugnado no articulado em 2 e 3 do seu capítulo II, assim:

“2. A impugnante foi notificada, com data de 22.11.2007 (com a referência 86817) do «despacho de 21-11-2007, do Senhor Director do Núcleo de Prestações no uso de subdelegação de competências, foi negado provimento à reclamação apresentada em 30-10-2007, conforme despacho que a seguir se transcreve na íntegra:

«A decisão impugnada assentou, conforme notificação de 24.10.2007 (of.º 77618), em pressupostos legais e factuais, objectivamente identificados. Realça-se o facto de a decisão agora em crise se ter estribado em prova documental (declaração de situação de desemprego subscrita pela reclamante) e testemunhal (indicada pela reclamante).

Na reclamação não foram apresentados elementos e/ou documentos que atestem o alegado e, bem assim, que permitam alterar a decisão tomada, pelo que é forçoso negar provimento à mesma”» - cfr. doc n° 1 que se junta e aqui se dá por inteiramente reproduzido e integrado.

3. Para mais completa elucidação, aqui se transcreve igualmente o teor da notificação de 24.10.2007, acima mencionada:

“… a decisão agora notificada se fundou na documentação anexa aos processos de desemprego dos beneficiários acima mencionados particularmente nas Declarações da Situação de Desemprego em que a Entidade Empregadora declarou expressamente «foi dado conhecimento ao trabalhador, para efeitos de atribuição de prestações de desemprego, de que a cessação do contrato de trabalho respeitou os limites de quotas estabelecidas no nº 4 do art. 10º do DL nº 220/06, de 3/11» e, bem assim, no depoimento das testemunhas, nos termos dos quais não ficou provado que a Entidade Empregadora tenha alertado os referidos beneficiários para a circunstância de não estarem dentro dos limites das quotas estabelecidas para acesso às prestações de desemprego.

Mais se notifica que este acto é recorrível no prazo (…), o qual é suspenso se apresentar reclamação (…) para o autor do acto (...) – cfr. doc. nº 2 que se junta e aqui se dá por inteiramente reproduzido e integrado).”

G) Na nova petição inicial apresentada em 01-02-2012, vêm alegados os seguintes factos, no plano que ora importa considerar:

a. “A impugnante foi notificada, com data de 22.11.2007 (com a referência 86817) do «despacho de 21-11-2007, do Senhor Director do Núcleo de Prestações, no uso de subdelegação de competências, foi negado provimento à reclamação apresentada em 30-10-2007, conforme despacho que a seguir se transcreve na íntegra (…)”;

b. “A decisão impugnada, a que se faz referência no despacho recorrido, consistiu na validação da nota de reposição n.º 4850429, no valor de € 11.140,50 referente às prestações de desemprego recebidas pelos beneficiários posteriormente à celebração de um acordo de revogação de contrato de trabalho com a ora recorrente”;

c. “A mencionada decisão foi notificada à aqui impugnante através do ofício de que se junta cópia que aqui se dá por inteiramente reproduzida e integrada (doc. nº 3)”;

d. “A ora impugnante reclamou da aludida decisão nos termos articulados de que igualmente se juntam cópias que aqui se dão por inteiramente reproduzidas e integradas (doc.s nº 4 e 5);

e. “Articulado esse (doc. nº 4, já referido) que era acompanhado do ditos acordos de revogação de contrato de trabalho celebrado com os já identificados beneficiários”.

II. O DIREITO.

Resulta do antecedente relato que A………….., L.da intentou, no TAF de Mirandela, acção administrativa especial pedindo a anulação do despacho, proferido em sede de recurso hierárquico, que manteve a decisão que lhe ordenou a reposição da quantia de 11.140,50 euros, referente a prestações de desemprego indevidamente recebidas.

Todavia, o mérito dessa acção não chegou a ser conhecido por, no saneador, ter sido entendido que aquele acto era inimpugnável, o que determinou a absolvição do Réu da instância.

A Autora apresentou, então, ao abrigo do disposto no art.º 89.º/2 do CPTA (na redacção anterior ao DL 214-G/2015, de 2/10), nova petição inicial pedindo a anulação do acto que lhe foi notificado em 22/11/2007.

Mas o mérito do novo pedido, também, não chegou a ser apreciado, desta vez por o TAF ter considerado que a nova petição era extemporânea e, com esse fundamento, ter julgado procedente a excepção de caducidade e absolvido o Réu do pedido.

Decisão que o TCAN confirmou.

Inconformada, a Autora interpôs o presente recurso para uniformização de jurisprudência alegando que aquele Aresto tinha decidido a referida excepção de forma contraditória com o que havia sido decidido no Acórdão do mesmo Tribunal de 5/02/2016 (rec. 178/10).

Vejamos se litiga com razão.

1. O recurso para uniformização de jurisprudência é um recurso extraordinário destinado, como a própria designação indica, a obter decisão que fixe a orientação jurisprudencial nos casos em que as decisões dos Tribunais superiores sobre uma questão fundamental de direito tenham sido contraditórias. Daí que a sua função seja não só corrigir a eventual injustiça cometida na decisão recorrida mas, também e sobretudo, garantir que o novo julgamento estabilize o entendimento a adoptar perante a questão fundamental de direito controvertida. Por essa razão tais recursos têm uma importância que ultrapassa a resolução do mero caso individual visto as decisões que neles são proferidas se repercutirem no mundo jurídico em geral.

Todavia, apesar da sua importante função, os mesmos só podem ser admitidos nas circunstâncias fixadas na lei pelo que a nossa primeira missão será a de verificar se, no caso, se encontram reunidos os pressupostos de que depende a sua admissão e só depois, se o mesmo for admitido, conhecer do seu mérito.

2. O regime deste tipo de recursos está fixado no art.º 152.º do CPTA no qual se estabelecem os seguintes requisitos de admissibilidade:

a) Contradição de julgamentos em Acórdãos do STA ou do TCA ou em Acórdãos do TCA com Acórdão anterior do STA;

b) Que essa contradição tenha recaído sobre a mesma questão fundamental de direito, existindo identidade dos respectivos pressupostos de facto;

c) Que tenha havido o trânsito em julgado dos Acórdãos impugnado e fundamento;

d) Que não exista conformidade da orientação perfilhada no acórdão impugnado com a jurisprudência mais recentemente consolidada no STA.

Requisitos a que se impõe acrescentar as condições de admissibilidade estabelecidas na jurisprudência para o recurso por oposição de julgados segundo as quais: (i) para cada questão deve o recorrente eleger um e apenas um acórdão fundamento; (ii) só é figurável a oposição em relação a decisões expressas e não a julgamentos implícitos; (iii) só releva a oposição entre decisões e não entre meros argumentos. – Vd., entre muitos outros, Acórdãos do Pleno de 2012.06.05 (rec.º nº 0420/12) e de 14/03/2013 (proc. 1166/12).

O que vale por dizer que a existência de contradição de julgados sobre a mesma questão fundamental de direito não é, ao contrário do poderia parecer, por si só, suficiente para que o recurso possa ser admitido visto que ele só pode prosseguir quando, para além dessa contradição, se encontrem reunidos os apontados requisitos, isto é, quando se constate que as decisões contraditórias foram tiradas perante quadros normativos e factuais substancialmente idênticos e, por isso, quando essa contradição tenha resultado apenas de divergente interpretação jurídica. O que significa que a função primordial que a lei lhes reserva é a de fixarem a melhor leitura para um quadro legal cuja interpretação vem sendo objecto de controvérsia. – Vd., entre muitos, Acórdãos do Pleno da 1ª Secção de 20/10/2016 (rec. 1075/12), que aqui se seguiu de perto, de 16/09/2010 (proc. 262/10), de 18/10/2010 (proc. 355/10), de 18/11/2011 (proc. 482/11) e de 14/03/2013 (proc. 1166/12).

Posto isto cumpre analisar se os apontados requisitos se verificam, in casu, isto é, se o Acórdão recorrido, perante um quadro jurídico e factual idêntico ao do Acórdão fundamento, decidiu de forma diferente a questão da caducidade do direito de acção.

3. O TAF julgou verificada a excepção da caducidade e absolveu o Réu do pedido pela seguinte ordem de razões:

“O acto que agora vem impugnar foi-lhe notificado, conforme confessa, em 22/11/2007 (art.º 2).

Se assim é, na data de interposição da 1ª acção (em 22/4/2010) - dia em que se considera apresentada a acção que deu entrada em 3/2/2014 de acordo com o art.º 89.º, n.º 2 do CPTA - já tinha caducado o direito de acção da A., uma vez que já tinha decorrido o prazo de três meses desde a data da notificação do acto impugnado, a que os art.ºs 58.º, n.º 2, al. b) e 59.º, n.º 1 do CPTA aludem.

Caducidade é uma excepção peremptória (material) porque, consistindo na invocação de factos que extinguem o efeito jurídico dos factos articulados pelo A. importam a absolvição total ou parcial do pedido – Art.º 576.º, n.º 3 do CPC e Antunes Varela e outros, in Manual de Processo Civil, 2ª edição, pág. 306 e 306, em posição que se acompanha.

Pelo exposto, constituindo a caducidade uma excepção peremptória, absolvo o R. do pedido.”

Inconformada a Autora recorreu para o TCA mas sem êxito já que este negou provimento ao recurso. Para tanto, depois de citar longamente o Acórdão fundamento no tocante às circunstâncias que determinam a ocorrência da caducidade, ponderou o seguinte:

“O acto que a Recorrente veio impugnar na nova petição inicial, apresentada ao abrigo do disposto no nº 2 do artigo 89º do CPTA, foi-lhe notificado, como a mesma alega, com data de 22-11-2007 (referência 86817).

A questão que se coloca é a de saber se, tal como alcançou a decisão recorrida, na data de interposição da 1ª acção, em 22-04-2010 - dia em que se considera apresentada a nova petição, para efeitos de tempestividade, de acordo com o nº 2 do artigo 89º, nº 2, do CPTA - já tinha caducado o direito de acção, por ter decorrido, desde a data da notificação do acto impugnado, o prazo de três meses a que aludem os artigos 58º, nº 2, alínea b), e 59º, nº 1, ambos do CPTA.

Ora, a Autora impugna, clara e inequivocamente, o despacho que lhe foi notificado em 22-11-2007, que havia negado provimento à reclamação administrativa que a Autora apresentado do despacho que havia determinado a reposição da referida quantia.

O nº 2 do artigo 89º do CPTA confere ao autor a faculdade de renovação da instância, mediante apresentação de nova petição, com observância das prescrições em falta e que haviam conduzido à absolvição da instância pela verificação de algum dos fundamentos que obstam ao prosseguimento do processo e que o nº 1 daquele artigo exemplificativamente enuncia.

…

Ora, tendo o acto que a Autora identifica como o acto impugnado, e que não era de publicação obrigatória, sido notificado em 22-11-2007, e dele interposto recurso hierárquico em 01-02-2008, conclui-se que entre as duas datas mediou um período inferior a três meses ou 90 dias, mais propriamente de 59 dias, considerando o período de férias judiciais de 22-12-2007 a 03-01-2008 (artigo 144º do CPC/61 e actual 138º do CPC/2013).

Em face do disposto no nº 4 do artigo 59º do CPTA, na data da interposição do referido recurso hierárquico suspendeu-se o prazo de impugnação contenciosa do identificado acto impugnado, o qual só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal.

Assim, a contagem do remanescente do prazo de 90 dias será retomada com a ocorrência da primeira de duas situações: Ou a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal.

A notificação do despacho de 22-03-2010 que negou provimento àquele recurso hierárquico teve lugar no dia 26-03-2010.

Todavia, o prazo legal para decisão do recurso hierárquico era de 30 dias, contados a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer, não sendo alegado nos autos nem denotando o teor do despacho que negou provimento ao recurso hierárquico (doc. 1 junto com a primitiva petição inicial) que tenha havido nova instrução ou a realização de diligências complementares, na relevância aludida no nº 2 do artigo do 175º do CPA/1991.

Na ausência de contra-interessados (aqueles que possam ser prejudicados pela procedência, na letra do artigo 171º do CPA/1991), resta a contabilidade do prazo legal de 15 dias para a pronúncia sobre o recurso hierárquico e remessa ao órgão competente para dele conhecer (nº 1 do artigo 172º do CPA/1991).

Assim, interposto o recurso hierárquico em 01-02-2008, os 15 dias a que alude o nº 1 do artigo 172º do CPA, tendo em conta o disposto no artigo 72º do mesmo CPA sobre a contagem de prazos, terminam no dia 25-02-2008.

Donde, os 30 dias para a decisão do recurso (artigo 175º, nº 1, do CPA) terminaram no dia 08-04-2008.

Sendo esta a data que primeiro ocorre relativamente à data da notificação da decisão do recurso hierárquico, constitui o dies a quo da contagem do prazo de impugnação de 90 dias que com a sua interposição havia ficado suspenso, ou seja, os remanescentes 31 dias (90-59=31) e o seu dies ad quem ocorreu no dia 09 de Maio de 2008 (artigo 144º do CPC/61).

Quando a acção deu entrada em juízo no dia 22 de Abril de 2010, há muito havia decorrido o prazo para o efeito.”

4. Por sua vez o Acórdão fundamento debruçou-se sobre uma situação em tudo semelhante à decidida no Acórdão recorrido na medida em que, também naquele, estava em causa a impugnação do acto do Instituto de Segurança Social que ordenara à Autora a reposição de uma quantia relativa a prestações de desemprego alegadamente indevidas.

E, também ali, o TAF de Mirandela julgara verificada a excepção de caducidade.

Só que – e aqui reside a divergência em que a Recorrente fundamenta a interposição deste recurso – a Autora apelou para o TCAN e este, pelo Acórdão fundamento, entendeu que se não verificavam os pressupostos da apontada excepção pelo que revogou essa decisão e ordenou a baixa dos autos para que estes prosseguissem. Em síntese ponderou:

“Em concreto, e em função dos factos provados importa atender à seguinte cronologia factual:

a) Em 18/08/2008 é notificado Despacho objecto de impugnação

No ofício de notificação, refere-se a final, que “da decisão cabe recurso hierárquico no prazo de 3 meses … e recurso contencioso no prazo de 3 meses (prazo que se suspende caso tenha recorrido hierarquicamente) – Resulta assim que a Administração se auto vinculou a que o Recurso hierárquico suspendesse o prazo do Recurso Contencioso;

b) Em 03/11/2008 é apresentado Recurso Hierárquico relativamente ao despacho precedentemente indicado. (entre estes dois actos decorreram 76 dias seguidos e 64 dias, descontando as férias judiciais)

c) Em 01/04/2010 (Facto Provado 5) ocorre a notificação da decisão de indeferimento do Recurso Hierárquico;

d) Em 22/04/2010 é apresentada em juízo a presente Acção Administrativa Especial (Entre estes dois actos decorreram 21 dias seguidos e 17 dias descontando as férias judicias – Páscoa)

Assim, retornando e sintetizando o caso sub judice, verifica-se que a Recorrente dispunha de um prazo de 3 meses para a propositura da presente acção administrativa especial, prazo esse convertido em 90 dias.

Ora, considerando que a Recorrente foi notificada do acto ora impugnado, em 18/08/2008, temos por assente que, entre o início da contagem do prazo de 90 dias, a sua suspensão, em 03/11/2008, resultante da interposição do Recurso Hierárquico, decorreram 64 dias (descontando as férias judiciais).

E não se diga que, estando-se perante um Recurso Hierárquico Facultativo, o mesmo era insusceptível de suspender o prazo da impugnação contenciosa, uma vez que o ISS IP se auto vinculou a tal suspensão, ao afirmar no oficio de notificação do ato, que “da decisão cabe recurso hierárquico no prazo de 3 meses … e recurso contencioso no prazo de 3 meses (prazo que se suspende caso tenha recorrido hierarquicamente)”.

Assim, até em consideração ao princípio da boa-fé, terá de se considerar que o Recurso Hierárquico suspendeu o prazo de apresentação da Acção Contenciosa, sendo legítimo que o particular aguardasse pela decisão hierárquica, em linha do defendido por Mário Esteves de Oliveira e Outros (in CPA Anotado 2ª Edição – art.º 109º pag. 490) ao afirmar que “se … o interessado opta por não presumir indeferida (tacitamente) a sua pretensão, então deve entender-se que a Administração está (ainda) constituída no dever de decidir…”.

Assim, tendo o ISS. IP decidido o Recurso Hierárquico em 01/04/2010, retomar-se-á a partir desta data a contagem do prazo de 90 dias para a apresentação da Acção Contenciosa.

Efectivamente, a contagem do prazo de 90 dias retomará o seu curso a partir da notificação da decisão do Recurso Hierárquico (01/04/2010), pelo que tendo a AAE sido intentada em 22/04/2010, decorreram entre os dois factos mais 17 dias (descontando as férias judiciais da Páscoa), o que significa que a Acção será tempestiva (64 dias + 17 dias = 81 dias < 90 dias)

Tendo a Acção sido apresentada no TAF de Mirandela em 22/04/2010, mostra-se manifesto ser a presente Acção tempestiva, atentas as disposições conjugadas dos art.ºs 58.º, n.º 2, al. b) e 59.º n. 1, do CPTA, 144.º, n.º 1, do CPC e 279.º, al. b), do Código Civil, impondo-se pois a revogação da decisão recorrida, uma vez que o tribunal a quo deveria ter julgado improcedente a suscitada excepção da caducidade do direito de acção e, consequentemente ter a acção prosseguido os seus termos para o conhecimento do mérito da causa, o que não foi efectuado.

Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em julgar procedente o Recurso, revogando-se a decisão recorrida, mais se determinando a sua baixa ao TAF de Mirandela para aí ser decidido o seu mérito, se a tal nada mais obstar.”

3. A leitura dos transcritos Acórdãos evidencia que não existe divergência fundamental entre os mesmos no tocante ao quadro legal que regulamenta o instituto da caducidade - e a prova disso é que o Acórdão recorrido transcreveu e tomou como boas as considerações que o Acórdão fundamento tinha elaborado a esse propósito – como também é pacífico que a realidade factual dos dois Arestos é substancialmente idêntica. Todavia, e apesar disso, a verdade é que houve divergência na aplicação do apontado quadro legal e daí a contradição dos julgados e a necessidade de prolação de decisão que uniformize a jurisprudência.

Se não vejamos.

No caso, a Autora foi notificada pelo Instituto de Segurança Social, por ofício datado de 24/10/2007, para repor a quantia de 11.140,50 euros relativa de prestações de desemprego e reclamou dessa decisão para o Director do Núcleo de Prestações daquele Instituto mas sem êxito já que este, por despacho de 21/11/2007, manteve a decisão reclamada. Inconformada, a Autora interpôs recurso hierárquico desse indeferimento, novamente sem sucesso, uma vez que lhe foi negado provimento por despacho de 22/02/2010 que lhe foi notificado em 1/04/2010.

A Autora interpôs, então (em 22/04/2010), esta acção pedindo a anulação do “despacho proferido em sede de recurso hierárquico, bem como a decisão reclamada e recorrida” mas o Réu foi absolvido da instância, no saneador, proferido em 19/01/2012, por o despacho impugnado ter sido considerado inimpugnável.

Notificada dessa decisão, por carta registada datada de 20/01/2012, a Recorrente apresentou, ao abrigo do disposto no art.º 89.º/2 do CPTA (na redacção anterior ao DL 214-G/2015, de 2/10), em 1/02/2012, nova petição inicial pedindo a anulação do “despacho proferido em sede de decisão reclamada”, tendo o Acórdão recorrido identificado esse despacho como sendo o acto que lhe foi notificado em 22/11/2007.

Daí que tivesse considerado que a tempestividade da nova impugnação tinha de ser aferida em função da data da notificação do acto impugnado e do facto deste ter sido objecto de recurso hierárquico e que, por ser assim, haveria que ter em conta que a interposição desse recurso permitia que o autor do acto se pronunciasse sobre ele nos 15 dias imediatos a essa interposição e a entidade para quem ele foi dirigido tinha 30 dias para o decidir, prazos que não podiam ser alargados por não ter havido instrução complementar nem contra interessados. Deste modo, o prazo legalmente fixado, de 90 dias, tinha de ser contado a partir da data da notificação do acto impugnado, contagem que seria interrompida com a interposição do recurso hierárquico e seria retomada “com a ocorrência da primeira de duas situações: ou a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal”.

Sendo assim, e sendo que a Autora tinha sido notificada do acto impugnado em 22/11/2007 haveria que começar a contar o prazo para a propositura desta acção a partir dessa notificação, suspender essa contagem com a interposição do recurso hierárquico (1/02/2008) e retomá-la no final do prazo para a sua decisão por ele ter sido o primeiro dos referidos momentos a ocorrer.

Nesta conformidade, atendendo a que “os 30 dias para a decisão do recurso (artigo 175º, nº 1, do CPA) terminaram no dia 08-04-2008” e que o despacho que lhe negou provimento foi proferido em 22/03/2010 e só foi notificado em 26/03/2010 ter-se-ia que concluir que “quando a acção deu entrada em juízo no dia 22 de Abril de 2010, há muito havia decorrido o prazo para o efeito.”

Daí que tivesse confirmado a decisão do Tribunal de 1.ª instância que havia julgado verificada a excepção da caducidade do direito de acção.

O que verificou no Acórdão fundamento foi o seguinte:

O despacho impugnado foi notificado em 18/08/2008, tendo-se feito constar da notificação que dessa decisão cabe recurso hierárquico no prazo de 3 meses … e recurso contencioso no prazo de 3 meses (prazo que se suspende caso tenha recorrido hierarquicamente). A Autora recorreu hierarquicamente desse despacho em 3/11/2008 e em 01/04/2010 foi notificada da decisão que indeferiu o recurso e em 22 desse mesmo mês de Abril intentou acção administrativa especial.

Perante este quadro o Acórdão fundamento teve por seguro não só que, tendo a Autora sido notificada do acto impugnado em 18/08/2008, “entre o início da contagem do prazo de 90 dias, a sua suspensão, em 03/11/2008, resultante da interposição do Recurso Hierárquico, decorreram 64 dias (descontando as férias judiciais) como que a interposição do recurso hierárquico suspendia o prazo de impugnação judicial o qual só se recomeçaria a contar a partir da data da notificação da decisão do referido recurso, tanto mais que “o ISS IP se auto vinculou a tal suspensão.”

“Assim, até em consideração ao princípio da boa-fé, terá de se considerar que o Recurso Hierárquico suspendeu o prazo de apresentação da Acção Contenciosa, sendo legítimo que o particular aguardasse pela decisão hierárquica.”

Deste modo, tendo o recurso hierárquico sido decidido em 01/04/2010, a contagem do prazo de 90 dias para a apresentação da acção contenciosa só se retomava a partir da data da notificação daquele despacho “pelo que tendo a AAE sido intentada em 22/04/2010, … significa que a Acção será tempestiva (64 dias + 17 dias = 81 dias < 90 dias)”.

O que o levou a conceder provimento ao recurso jurisdicional e ordenar a baixa dos autos ao TAF de Mirandela para aí ser decidido o mérito da acção, se a tal nada mais obstasse.

4. O relato que antecede evidencia que, apesar dos Acórdãos em confronto estarem sintonizados no tocante ao quadro legal regulamentador do instituto da caducidade e dos factos que serviram de fundamento às suas decisões serem substancialmente idênticos, certo é que as suas decisões foram contraditórias, contradição que se ficou a dever ao divergente entendimento de uma questão fundamental de direito; qual fosse a de identificar o momento em que se retomava a contagem do prazo de impugnação contenciosa após interposição de recurso hierárquico facultativo do acto impugnado – uma vez que o Acórdão recorrido sinalizou esse momento na data em que expirou o prazo de decisão do recurso hierárquico enquanto o Acórdão fundamento teve por seguro que esse momento ocorria na data da notificação da decisão desse recurso.

Impõe-se, assim, a prolação de decisão que uniforme essa divergente jurisprudência.

Este Pleno já abordou a questão onde os Acórdãos em confronto divergiram - Acórdão de 27/02/2008 (rec. 0848/06) - e porque inexiste fundamento para alterar essa jurisprudência limitar-nos-emos a acompanhá-la.

Escreveu-se no citado Acórdão:

“A letra da lei, ponto de partida e limite da interpretação (art. 10°/2 Civil), é a seguinte:

«A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa de acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal».

A nosso ver, no caso em apreço, o elemento gramatical é um forte índice da bondade da interpretação feita pelo acórdão recorrido. Na verdade, em face do texto, é inequívoco que, para termo da suspensão do prazo de impugnação, o legislador elegeu dois factos: (i) a notificação da decisão da impugnação administrativa e (ii) o decurso do respectivo prazo legal. E articulou-os, entre si, através da conjunção coordenativa alternativa ou, isto é de um vocábulo “que liga dois termos ou orações de sentido distinto, indicando que, ao cumprir-se um facto, o outro não se cumpre.” (Celso Cunha e Lindley Cintra, “Nova Gramática do Português Contemporâneo”, p. 576).

Deste modo, o texto da lei inculca a ideia de que aquelas duas causas de cessação da suspensão do prazo de impugnação contenciosa estão em situação de paridade e que, em cada caso concreto, verificada qualquer uma delas, já não opera a outra.

É este o sentido que, com clareza, brota do elemento literal e que, visitados os demais elementos de interpretação, se perfila como expressão fiel do pensamento legislativo.

A caducidade do direito de acção é consagrada a benefício do interesse público da segurança jurídica que reclama que a situação das partes fique definida de uma vez para sempre com o transcurso do respectivo prazo. (Manuel Andrade, “Teoria Geral da Relação Jurídica”, II, 3ª reimpressão, p. 464)

A certeza jurídica, é, seguramente, o fim da norma do art. 59°/4 do CPTA, enquanto estabelece um termo final para a suspensão. Se a impugnação administrativa suspende e, na medida da respectiva duração, inutiliza o prazo da impugnação contenciosa, então, sob pena se eternizar a indefinição acerca da situação jurídica das partes, é forçoso, em nome da segurança, impor um limite à duração da suspensão. Este desiderato só é alcançável com a interpretação perfilhada no acórdão recorrido: a suspensão, se antes não tiver o seu termo, mediante a notificação da decisão, mantém-se, no máximo, por tempo igual ao que está legalmente concedido à Administração para decidir a impugnação administrativa. Finalidade essa que será postergada pela leitura defendida pelo recorrente, isto é, com o sentido que decorrido o prazo legal de decisão da impugnação administrativa, subsiste ainda a suspensão do prazo de impugnação contenciosa, por tempo indeterminado, até ocorrer a decisão que vier a resolver a impugnação administrativa.

Assim, a interpretação feita pelo recorrente não é a mais próxima da letra da lei e compromete a segurança jurídica, um dos fins da norma do art. 59º/4 CPTA.

E não há outros fins da lei e/ou razões de sistema que a suportem, desde logo o alegado objectivo de dinamizar a composição administrativa dos litígios como forma de aliviar os tribunais da pressão crescente que se vem fazendo sentir.

Antes de mais, porque no modelo contencioso do CPTA a impugnação administrativa é uma faculdade do interessado. Para que se lhe abra a porta do tribunal, nem é obrigado à impugnação administrativa prévia, nem está impedido de proceder à impugnação contenciosa na pendência da impugnação administrativa (art.ºs 51°/1 e 59°/5 do CPTA). Ora, neste contexto, não será de excluir do conjunto dos fins da lei, enquanto consagra a suspensão do prazo de impugnação contenciosa por via da impugnação administrativa, o intuito de incentivar a resolução extra - judicial dos litígios. Mas, se o interessado pode impugnar contenciosamente sem impugnação administrativa, com impugnação administrativa e apesar da impugnação administrativa, então, já não é defensável considerar que esse propósito de alijar a carga dos tribunais seja o fim determinante da lei.

Depois, porque não se vê justificação racional para que esse fim não deva harmonizar-se com o da segurança jurídica e/ou lhe deva sobrelevar.

Pelo exposto, o acórdão recorrido interpretou correctamente a norma do art. 59°/4 do CPTA, com o sentido que a suspensão do prazo da impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.

Aliás, a nova redacção dada ao actual n.º 4 do art. 59.º do CPTA pelo DL n.º 214-G/2015 veio expressamente consagrar esta interpretação e entendimento”.

DECISÃO

Nesta conformidade, nenhuma censura merece o decidido no Acórdão recorrido.

Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal Pleno acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente.

Fixa-se a seguinte jurisprudência:

Nos termos previstos no art. 59º/4 do CPTA (na redacção anterior ao Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de Outubro), a suspensão do prazo de impugnação contenciosa decorrente de interposição de recurso hierárquico facultativo cessa com a notificação da decisão proferida sobre essa impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal para a decidir, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.

Lisboa, 23 de Fevereiro de 2017. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – António Bento São Pedro – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – José Augusto Araújo Veloso – José Francisco Fonseca da Paz – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – Alberto Augusto Andrade de Oliveira (vencido conforme declaração anexa).

Declaração de voto
Em meu entender, o acórdão decidiu questão que não foi a que veio colocada pela Recorrente e sobre a qual pretendia decisão uniformizadora.

Na verdade, para a Recorrente, tratava-se de saber a consequência a retirar do teor das notificações aos interessados por parte da entidade administrativa. Segundo a Recorrente, no acórdão fundamento firmara-se que «A Administração em consideração ao princípio da boa-fé, fica vinculada ao teor das notificações que efectue aos interessados sobre prazos e suspensão de prazos para recorrer hierárquica e contenciosamente». E era essa mesma doutrina que queria que aqui fosse afirmada, como sustenta na alínea I das suas conclusões.

Ora, o presente acórdão não cuidou de saber se entre o aresto recorrido e o acórdão fundamento houve contradição quanto a esse problema. Afinal, este Pleno acabou por decidir detectando uma oposição que não foi a que constituiu o fundamento do recurso.

Porventura, a ter cuidado do problema efectivamente suscitado, concluir-se-ia que não havia a contradição proclamada pela Recorrente, já que o acórdão recorrido, diversamente do acórdão fundamento, não o discutiu. Nessa circunstância, haveria, simplesmente, que não conhecer do recurso.

Por isso, não acompanho o acórdão.

Lisboa, 23 de Fevereiro de 2017

Alberto Augusto Andrade de Oliveira