Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I. Relatório 1. A…………, Magistrada do Ministério Público, com a categoria de Procuradora da República, interpôs a presente ação administrativa, neste Supremo Tribunal Administrativo, contra o Conselho Superior do Ministério Público (“CSMP”), com vista a impugnar a deliberação de 21/7/2021 do Plenário deste órgão, publicada em Diário da República em ………, que determinou a suspensão da sua promoção (cfr. fls. 1 e segs. SITAF). Pede que: «a) Seja declarada a nulidade da Deliberação de 21.07.2021, publicitada em 22.07.2021, publicada em Diário da República em ………, que determina a suspensão da promoção da ora Autora, com fundamento no artigo 243.º do EMP – bem como de todos os actos subsequentes que lhe dêem cumprimento, por violação de direito fundamental e por estarem baseados num acto nulo; b) Seja requerido ao CSMP que pondere o levantamento da suspensão da promoção da ora Autora, junto do TCA ………, e que se digne a designar dia e hora para a aceitação do cargo; c) Se assim não se entender, o que apenas se equaciona por cautela de patrocínio, deve ser a Deliberação de 21.07.2021 e a suspensão da promoção da Autora anuladas, por se revelarem violadoras dos princípios da proporcionalidade e da justiça, com fundamento no artigo 163.º do CPA». 2. Devidamente citado, o Réu “CSMP” veio apresentar contestação, por impugnação, defendendo que a deliberação impugnada não enferma dos vícios que lhe são assacados, não sendo nula ou anulável, pelo que deve a presente ação ser julgada improcedente (cfr. fls. 115 e segs. SITAF). 3. A Autora veio, na sequência, apresentar réplica, alegando que na contestação apresentada pelo Réu fora deduzida defesa por exceção, ainda que sem menção expressa dessa circunstância (cfr. fls. 202 e segs. SITAF). 4. Foi oportunamente proferido despacho saneador (cfr. fls. 218 e segs. SITAF), onde se reconheceu a competência deste tribunal (STA) em razão do autor do ato impugnado (“CSMP”), se consideraram verificados os pressupostos processuais relativos às partes, bem como a inexistência de nulidades processuais ou de exceções, dilatórias ou perentórias, ou de outras questões prévias de que cumprisse conhecer. Mais se considerou constarem já dos autos todos os factos e elementos relevantes para o conhecimento do mérito da ação, através das posições assumidas pelas partes nos seus articulados e da documentação junta aos autos com tais articulados. Declarou-se, decorrentemente, não haver lugar à realização de audiência final, nem à produção de alegações finais.
Jurisprudência
Processo 0133/21.0BALSB
Foi fixado à causa o valor de 30.000,01€. 5. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir em Conferência. II. Das questões a decidir Cumpre apreciar e decidir se o ato impugnado sofre dos vícios que a Autora lhe assaca, determinantes da sua invalidade, nomeadamente: a) Da ilegalidade da Deliberação de 21/7/2021 e do necessário levantamento da suspensão da promoção da Autora; b) Do erro nos pressupostos de facto e de direito; c) Da violação do princípio da proporcionalidade; e d) Da violação do princípio da justiça. III. Fundamentação III.A. Fundamentação de facto Considera-se provada, com relevância para a decisão da causa, a seguinte matéria de facto: 1) A Autora é Magistrada do Ministério Público, desde 1976, ora na categoria de Procuradora da República (acordo das partes). 2) Tem mais de 68 anos de idade e conta, na presente data, com mais de 44 anos ao serviço exclusivo da referida Magistratura (acordo das partes). 3) Após ter exercido durante várias décadas nos tribunais judiciais, desde 2002 encontra-se na jurisdição administrativa, ora a exercer funções no Tribunal Administrativo de Círculo d.. ……… (acordo das partes). 4) Anteriormente, exerceu-as no Tribunal Administrativo e Fiscal de ……… (acordo das partes). 5) Foi Coordenadora no Tribunal Administrativo e Fiscal de ……… e no Tribunal Administrativo de Círculo d.. ……… (2004; 2013/2014) (acordo das partes). 6) Tem classificação de mérito (Muito Bom), tendo a sua primeira nota na carreira sido de Bom com Distinção (acordo das partes). 7) Foi formadora de vários auditores de justiça, hoje Procuradores-Gerais Adjuntos Jubilados, nos Tribunais e Centro de Estudos Judiciários, para Procuradores da República recentemente colocados na jurisdição administrativa (acordo das partes).
8) No final do ano de 2020, foi chamada pela Procuradoria-Geral da República ao 1.º Concurso Curricular de Acesso a Procurador-Geral Adjunto, tendo no mesmo ficado graduada (acordo das partes). 9) Por Aviso, publicado no SIMP, em 20/11/2020, foi determinada a abertura do 1º concurso curricular de acesso à categoria de Procurador-Geral-Adjunto (PGA), ao abrigo dos artigos 148º e 149º do Estatuto do Ministério Público e dos artigos 3º a 5º do Regulamento de Movimento dos Magistrados do Ministério Público. (Doc. 1 junto com a contestação). 10) - Na sequência do referido concurso, a Autora foi graduada, em 14/4/2021, para promoção a PGA (acordo das partes). 11) - No Movimento Ordinário de Magistrados do Ministério Público de 2021, aprovado pelo CSMP na sua sessão plenária de 21/7/2021, foi promovida e colocada no TCA ……, como auxiliar (Docs. 2 e 3 juntos com a p.i.). 12) - Promoção e nomeação essas suspensas, por ter pendente contra si um processo disciplinar, ficando reservada a vaga até à decisão final do processo disciplinar, nos termos e de acordo com o estatuído no art. 243º nº1 do EMP (ata nº 39/2021, de 21/7/2021, junta como Doc. 1 com a p.i., e Doc. 3 junto com a p.i.). 13) - O referido processo disciplinar foi instaurado, sob proposta do instrutor nomeado, na sequência do inquérito disciplinar nº ........., instaurado em 6/11/2018, para averiguação da conduta da Autora no Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de ……… (acordo das partes). 14) - O inquérito foi convertido em processo disciplinar, com o nº ........., constituindo aquele a base instrutória do processo disciplinar, por despacho proferido pelo Senhor Vice-Procurador-Geral da República em 28/10/2019 (acordo das partes). 15) - O Instrutor do processo disciplinar, designado no despacho supra mencionado, deduziu, em 4/11/2019, a respetiva acusação, imputando à Autora a violação dos deveres de correcção, zelo, lealdade e de prossecução do interesse público e propôs a aplicação de uma pena disciplinar de suspensão de exercício de funções, suspensa na sua execução (acordo das partes). 16) - Após a Autora ter apresentado defesa escrita em 9/12/2019, a Instrutora do processo disciplinar elaborou, em 15/4/2020, o Relatório Final mantendo, no essencial, a proposta de aplicação de uma pena única disciplinar de suspensão de exercício, suspensa na sua execução, pelo período de 18 meses, por se mostrarem reunidos os pressupostos do art. 224º nºs 1 e 2, do EMP (acordo das partes). 17) - O Acórdão da Secção Disciplinar do CSMP, de 2/6/2020, acolheu parcialmente a proposta do instrutor do processo e determinou a aplicação à Autora da pena disciplinar efetiva de 120 dias de suspensão (acordo das partes). 18) - Deste Acórdão foi apresentada reclamação para o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, que, em 16/10/2020, declarou nulo o acórdão da Secção Disciplinar do mesmo Conselho e determinou a remessa dos autos à fase de instrução para suprir os vícios assinalados e ser completada a base instrutória (acordo das partes).
19) - Vindo assim a ser efetuado, designadamente, interrogatório complementar da arguida e a serem realizadas as diligências instrutórias requeridas (acordo das partes). 20) - Em 19/1/2021 foi novamente proferido despacho de conversão do processo de inquérito em disciplinar, com idêntico conteúdo ao proferido em 28/10/2019, tendo o Senhor Vice-Procurador-Geral designado como instrutora, a Dra. B……….., prosseguindo os autos de processo disciplinar a subsequente tramitação processual, não se encontrando aplicada pena disciplinar firmada na ordem jurídica (acordo das partes). 21) - Na sequência da graduação, no 1º procedimento concursal de acesso à categoria de PGA, o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público analisou, em 21/7/2021, a situação da Autora e, por esta ter pendente um processo disciplinar, manteve a suspensão da sua promoção de acordo com o estatuído no nº 1 do art. 243º do EMP (Docs. 1 e 3 juntos com a p.i.). 22) - No dia 30/8/2021 foi publicado no DR 2ª Série, o extrato da Deliberação nº ………, que aprovou o Movimento de Magistrados do Ministério Público de 2021, em que constava a menção de «vaga reservada nos termos do art. 243º nº1 do EMP», conforme deliberado (Doc. 3 junto com a p.i.). 23) – Assim, a Autora não tomou posse na categoria de PGA, em 3/9/2021, ficando a promoção e subsequente nomeação, como auxiliar, para o TCA ………, a aguardar a decisão final do processo disciplinar (Doc. 3 junto com a p.i., e acordo das partes). III.B. Fundamentação de direito 1. Da ilegalidade da Deliberação de 21/7/2021 e do necessário levantamento da suspensão da promoção da Autora A Autora fundamenta, nesta parte, a ilegalidade da Deliberação em causa numa alegada errónea interpretação, por parte do Plenário do “CSMP”, da norma contida no nº 1 do art. 243º do Estatuto do Ministério Público (“EMP”, aprovado pela Lei nº 68/2019 de 27/8), o que retira das palavras da Senhora Procuradora-Geral da República que, a propósito da discussão e votação deste assunto, ficaram consignadas na ata da sessão de 21/7/2021 (Doc. 1, junto com a p.i., a fls. 41 e segs. SITAF). Ficou a constar dessa ata (nº 39/2021) o seguinte, no âmbito da discussão do “Ponto 1” - «Movimento dos magistrados do Ministério Público: apreciação de questões (v.g. impedimentos, comissões de serviço e destacamentos) e aprovação»: «(…) Neste momento usou da palavra a Conselheira Procuradora-Geral da República para suscitar um ponto relativamente à Dra. A………… que consta no projeto como tendo sido colocada no Tribunal Central Administrativo ……… com o número de ordem 67 página 3. Acontece que tem pendente um processo disciplinar e o artigo 243º nº1 do Estatuto do Ministério Público refere que: “Os magistrados do Ministério Público contra quem esteja pendente processo disciplinar ou criminal são graduados para promoção ou nomeação, sem prejuízo de estas ficarem suspensas quanto a eles, reservando-se a respetiva vaga até à decisão final”.
Não havendo na norma qualquer outra dimensão que importe para o caso salvo aquilo que está contemplado no nº 4, ao referir que: “Em situações devidamente fundamentadas, o Conselho Superior do Ministério Público pode levantar a suspensão prevista no nº 1”, mas obviamente para levantar é preciso que tenha previamente acontecido, no seu entender esta nomeação, para preenchimento deste lugar, deverá ficar suspensa, sem prejuízo da vaga ficar reservada para a Dra. A………… até que haja decisão final no respetivo processo disciplinar nº .......... Mostrando-se consensual tal posição no Conselho, usou da palavra a Dra. C………… para referir que, assim, iria ser colocada a menção na Dra. A………… que se encontra suspensa a sua promoção nos termos do artigo 243º nº 1 do Estatuto do Ministério Público. (…)». Ora, na impugnação realizada pela Autora nos presentes autos, esta atribui às palavras da Senhora Procurador-Geral da República um sentido que elas manifestamente não têm. Refere a Autora (cfr. artigos 152º e segs. da p.i.) – supostamente contrariando tais palavras e o entendimento a elas subjacente - que a norma do nº 4 do art. 243º do EMP «não prevê que seja necessária a nomeação no lugar em questão para que possa ser levantada a suspensão. O sentido da norma só pode ser um, concretamente, a possibilidade de, em casos devidamente fundamentados, o CSMP poder levantar a suspensão prevista no nº 1 do art. 243º do EMP. No entanto, esta possibilidade não está dependente - pois não se retira da letra e sentido da lei – da nomeação dos Magistrados. Aliás, se há situação que pudesse ser abrangida por este nº 4, é a situação da Autora, que se vê privada da sua promoção devido à existência de um processo disciplinar ilegal e que deveria ser considerado nulo – pedido tal que a Autora fez através da Ação Administrativa nº 6/21.BALSB». Mas é patente a errónea interpretação, por parte da Autora, da aludida intervenção da Senhora Procuradora-Geral da República contida na ata da sessão, acima transcrita. Não consta dessa intervenção – contrariamente ao suposto pela Autora – o entendimento de que o levantamento da suspensão está dependente da nomeação dos magistrados. O que sucedeu é que, perante um projeto de movimento em que constava a promoção e colocação da Autora (como Procuradora-Geral Adjunta no TCA/………), sem a menção da sua suspensão “ope legis” – cfr. “Anteprojeto do Movimento” publicitado em 13/7/2021, como Doc. 2 junto com a p.i. -, a Senhora Procuradora-Geral da República referiu que a Autora tinha pendente contra si um processo disciplinar, o que, nos termos do nº 1 do art. 243º do EMP, implicava a suspensão da promoção até à decisão final do processo disciplinar. E que, prevendo o nº 4 do mesmo art. 243º, a possibilidade, devidamente fundamentada, do levantamento dessa suspensão por parte do “CSMP”, haveria que suspender-se a promoção (isto é, anotar-se no Projeto do Movimento a suspensão ”ope legis” dessa promoção), pois que a possibilidade de levantamento da suspensão da promoção implicaria, logicamente, a prévia suspensão da promoção. E, por isso, congruentemente, a vogal (permanente) do “CSMP”, Dra. C…………, responsável pela elaboração e apresentação do Projeto do Movimento, respondeu que (cfr. a mesma ata) “assim, iria ser colocada a menção na Dra. A………… que se encontra suspensa a sua promoção nos termos do artigo 243º nº 1 do Estatuto do Ministério Público”. E, como é óbvio, esta afirmação, de que iria ser colocada a menção da suspensão, não faria sentido se essa menção já constasse do projeto do Movimento (o que não sucedia).
Não houve, pois, por parte do CSMP, ou da Senhora Procuradora-Geral da República, qualquer má interpretação ou má aplicação do legalmente disposto nos nºs 1 ou 4 do art. 243º do “EMP”, designadamente, não se entendeu – diferentemente do alegado pela Autora – que era necessário nomear para levantar a suspensão da promoção, mas sim – tão só, e como se afigura totalmente lógico - que era necessário pressupor e anotar a suspensão da promoção (nº 1 do art. 243º) antes de um eventual levantamento dessa suspensão (nº 4 do art. 243º). 2. Do erro nos pressupostos de facto e de direito A Autora argumenta que, se foi entendido pelo “CSMP” que era condição para a aplicação do possível levantamento da suspensão da promoção, ao abrigo do nº 4 do art. 243º do “EMP”, a prévia efetivação da nomeação, então esta norma nunca teria campo de aplicação, pois que a nomeação teria que ficar suspensa por força do nº 1 e, assim, a efetivação da nomeação, supostamente requerida pelo nº 4, nunca poderia ocorrer. Diz assim a Autora (cfr. artigo 164º da p.i.): «No caso em apreço, uma vez que a Deliberação de 21/7/2021 infere da norma do nº 4 do artigo nº 243º a exigência de prévia nomeação para a possibilidade de levantamento da suspensão, sendo que tal não consta, nem poderia constar, do nº 4 do referido artigo – então estamos perante um vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito». Mas é esta uma argumentação da Autora que parte da errada interpretação que, como acabámos de ver atrás, a mesma faz da intervenção da Senhora Procuradora-Geral da República e da deliberação do “CSMP”, tal como plasmadas na ata supra transcrita. Pois, repete-se, o que se notou ali é que, para um eventual levantamento da suspensão da promoção era, logicamente, necessário aplicar antes a suspensão da promoção (que não constava, e devia constar, do projeto do Movimento). Assim, tal argumentação não tem razão de ser, por se basear numa interpretação da lei que nunca foi a adotada pela Senhora Procuradora-Geral da República ou pelo “CSMP”, e que apenas resulta de uma má compreensão da Autora face ao efetivamente ponderado e deliberado na sessão em causa. Não se constata, pois, o erro nos pressupostos de facto e de direito, alegado pela Autora nos artigos 160º a 166º da p.i. 3. Da violação do princípio da proporcionalidade A Autora alega que o não levantamento da suspensão da sua promoção, como permitido pelo nº 4 do art. 243º do “EMP”, viola o princípio da proporcionalidade, nas suas diversas vertentes (proporcionalidade, necessidade e adequação). E alega que essa invocada desproporcionalidade resulta de se basear a suspensão da promoção num processo disciplinar ilegal, nulo, pelo que não é justo para a Autora ver-se privada da efetivação da sua promoção com base numa ilegalidade.
Mas é esta uma argumentação que não pode colher. É que as eventuais ilegalidades atribuídas pela Autora ao processo disciplinar que ditou “ope legis” (nos termos do nº 1 do art. 243º do “EMP”) a suspensão da sua promoção (no caso, o processo disciplinar nº .........), são objeto de apreciação e julgamento na ação administrativa que a Autora intentou para impugnar a pena disciplinar que nele lhe foi aplicada (Ação Administrativa nº 6/21.6BALSB). Não cabe, pois, no objeto da presente ação, apreciar e decidir – mesmo que incidentalmente – a legalidade da pena aplicada em tal processo disciplinar. Assim, as alegadas e supostas ilegalidades referidas pela Autora não podem ser ponderadas, na presente ação, para determinar a desproporcionalidade ou a injustiça no não levantamento da suspensão da promoção, pois que não se pode ter como certa a sua verificação (matéria que está em apreciação naquela Ação nº 6/21). E, como é óbvio, não faria qualquer sentido suspender a presente instância (nos termos do art. 272º nº 1 do CPC) para aguardar a decisão final sobre as ilegalidades invocadas pela Autora nessa Ação nº 6/21, pois que essa decisão final é que vai resolver, por si, a efetivação, ou não, da promoção da Autora e do preenchimento da vaga que lhe está, entretanto, reservada. Sendo certo que a simples possibilidade da verificação de tais ilegalidades do processo disciplinar não é motivo para o levantamento da suspensão da promoção, pois que tal possibilidade é já ponderada pela lei, ao prever no nº 1 do art. 243º do “EMP” que a promoção se mantém (ainda que suspensa) e que a vaga fica reservada (até que haja decisão final no processo disciplinar). Também a argumentação de que a suspensão da promoção da Autora prejudica o interesse público devido à falta de magistrados do Ministério Público (cfr. artigos 181º a 187º da p.i.), designadamente junto do TCA/………, para onde a Autora fora promovida e movimentada, não pode ser aqui ponderada por não ser interesse que afete os direitos da Autora, para além de que é ao próprio “CSMP” que compete decidir sobre a gestão dos quadros do Ministério Público. Alega, ainda, a Autora, que a suspensão da promoção (e, consequentemente, o não levantamento da suspensão) lhe trará diversos prejuízos pessoais – nomeadamente, a cessação da oportunidade de promoção no final de carreira e de exercer funções na 2ª instância (por estar à beira dos 70 anos de idade e da consequente jubilação) e o impacto desta situação na sua saúde psicológica. Mas há que notar que o levantamento da suspensão da promoção não é um estrito direito da Autora, considerando a verificação de processo disciplinar contra si pendente. Diversamente, é uma possibilidade que o “CSMP” pode usar, em circunstância excecional, “devidamente fundamentada”. Por outras palavras, a regra legalmente imposta (no nº 1 do art. 243º) é a da suspensão da promoção; a exceção, legalmente permitida (no nº 4 do art. 243º), é o levantamento da suspensão da promoção “em situações devidamente fundamentadas”.
Ora, como se viu, o “CSMP”, ao apreciar o caso, na sequência da intervenção da Senhora Procuradora-Geral da República, deliberou aplicar a regra (imposta pelo nº 1 do art. 243º), ordenando que fosse anotado à deliberação do Movimento a menção da suspensão da promoção da Autora, e não viu motivos (excecionais) para levantar essa suspensão. Efetivamente, como se vê da ata, após invocar e citar expressamente a letra dos nºs 1 e 4 do art. 243º, a Senhora Procuradora-Geral da República exprimiu ao Conselho a opinião de que «no seu entender esta nomeação, para preenchimento deste lugar, deverá ficar suspensa, sem prejuízo da vaga ficar reservada parta a Dra. A………… até que haja decisão final no respetivo processo disciplinar nº .........». E, como também ficou a constar da ata: «mostrando-se consensual tal posição no Conselho». E, como este STA já teve ocasião de expressar, ainda que a propósito de diferente matéria (cfr. Acórdão de 16/2/2017, proc. 01001/16), o conceito de “circunstâncias excecionais e devidamente fundamentadas” é atributivo de discricionariedade, seja ela própria ou imprópria, pelo que o juízo administrativo, de sua integração, não é sindicável pelos tribunais, salvo ocorrendo algum erro manifesto no seu “iter” ou no seu resultado. E o certo é que, encerrando o preenchimento do conceito indeterminado “situação excecional devidamente fundamentada” uma natural discricionariedade, não são adiantados pela Autora, na presente ação, motivos excecionais que impliquem que a deliberação do “CSMP”, de não levantar a suspensão, possa ser contrariada por este tribunal por se ter de considerar tal deliberação como incorrendo, na matéria, em “erro manifesto” ao ter entendido não ocorrer situação excecional “devidamente fundamenta” que impusesse o levantamento da suspensão – isto é, que fosse caso de aplicação da exceção (prevista no nº 4 do art. 243º), em vez de aplicação da regra (ditada pelo nº 1 do art. 243º do “EMP”). 4. Da violação do princípio da justiça Por fim, alega a Autora que é violado o princípio da justiça já que não ficou salvaguardado o interesse público e que os interesses da Autora foram restringidos sem fundamento, pois que a suspensão da sua promoção teve por base um processo disciplinar ilegal. Para além de valer aqui tudo o atrás expendido a propósito da alegada violação do princípio da proporcionalidade, e que por isso se renova, já vimos que estes específicos argumentos da Autora não podem ser ponderados nesta sede, já que o interesse público ligado à gestão dos quadros do Ministério Público, da competência do “CSMP”, não afeta os direitos e interesses da Autora em causa na presente ação e que, por outro lado, também não cumpre ponderar e decidir, no âmbito da presente ação, a eventual ilegalidade do processo disciplinar movido à Autora ou do ato punitivo aí praticado. Improcede, pois, também nesta parte, a invalidade do ato impugnado alegada pelo Autor. IV. Decisão Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202º da Constituição da República Portuguesa, em:
- Julgar improcedente a presente ação. Custas pela Autora. D.N. Lisboa, 21 de abril de 2022 – Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha (relator) – José Augusto Araújo Veloso – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.