Acordam, em Conferência, na Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: I - RELATÓRIO «AA», melhor identificada nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, providência cautelar de suspensão de eficácia de acto administrativo contra o MUNICÍPIO 1..., sendo contra-interessado o CONDOMÍNIO DO EDIFÍCIO M..., ambos com os demais sinais nos autos, pedindo a “suspensão do ato administrativo que decide pela ordem de despejo, emanado pela Requerida, o qual haverá de ficar sujeito a esta suspensão até ao término de ação principal a propor pelos Requerentes, tendo em vista a sua anulação”. * Por decisão de 03.10.2025, foi liminarmente indeferida a providência requerida. * Inconformada com a mesma, vem a Requerente interpor recurso, concluindo assim as suas alegações: 1. A sentença recorrida incorre em erro de julgamento ao indeferir liminarmente a providência cautelar requerida, violando o artigo 120.º do CPTA. 2. A providência cautelar visa a suspensão de um novo ato administrativo de despejo, distinto do anteriormente apreciado, respeitando outra fração habitacional. 3. Não existe caso julgado nem repetição abusiva de providência, pois o ato impugnado é autónomo e produz efeitos novos e distintos. 4. A decisão recorrida desconsiderou o contexto de extrema vulnerabilidade económica e social da Recorrente e do seu agregado, composto por dois menores de 10 e 17 anos. 5. O Tribunal a quo substituiu a análise jurídica dos pressupostos cautelares por juízos de natureza moral sobre a conduta da Recorrente. 6. O indeferimento viola os princípios da proporcionalidade, igualdade, proteção da confiança e da tutela jurisdicional efetiva (arts. 13.º, 18.º, 20.º e 266.º, n.º 2 da CRP). 7. O periculum in mora encontra-se plenamente verificado, pois o despejo administrativo implica o imediato desalojamento de mãe e dois filhos menores, acarretando dano grave e irreparável. 8. A jurisprudência do STA (Acórdão de 13.07.2017, Proc. 01025/17) confirma que a perda de habitação é, por si, causa suficiente de periculum in mora.
Jurisprudência
Processo 00554/25.9BEPNF
9. O fumus boni iuris também se verifica, existindo forte probabilidade de procedência da ação principal de impugnação e responsabilidade civil. 10. O ato administrativo impugnado padece de vícios de legalidade, nomeadamente: a. Falta de fundamentação (artigo 152.º CPA); b. Preterição de audiência prévia (artigo 121.º CPA e artigo 267.º, n.º 5 CRP); c. Violação do princípio da proporcionalidade (artigo 7.º CPA e artigo 18.º, n.º 2 CRP). 11. A situação urbanística da fração não é imputável à Recorrente, que é simples arrendatária, cabendo à Câmara Municipal o dever de fiscalização e correção. 12. A Requerida não ponderou qualquer solução habitacional alternativa, em violação do art. 65.º, n.º 2 da CRP e dos princípios da boa-fé e da boa administração (arts. 6.º e 7.º CPA). 13. A decisão impugnada ignora a jurisprudência vinculativa do TEDH, nomeadamente Yordanova c. Bulgária (2012) e Winterstein c. França (2013), que exigem ponderação da vulnerabilidade social antes de qualquer despejo. 14. O Tribunal a quo censurou indevidamente a Recorrente por ter celebrado novo contrato de arrendamento com o mesmo senhorio, confundindo um ato de sobrevivência com abuso de direito. 15. A alegada “falta de diligência” é expressão da fragilidade social e económica da Recorrente, não configurando má-fé processual. 16. A sentença erra ainda ao condenar a Recorrente em taxa sancionatória excecional, sem que se verifiquem os pressupostos do art. 126.º, n.º 1 do CPTA. 17. Não foi demonstrado qualquer dolo ou negligência grosseira, exigidos pela lei para a aplicação da sanção. 18. A condenação viola igualmente os arts. 531.º e 542.º do CPC, por falta de fundamentação concreta sobre os factos que configurariam litigância de máfé. 1 19. A decisão revela motivação valorativa e moralista, incompatível com o dever de imparcialidade judicial e com o princípio da proporcionalidade sancionatória (art. 18.º, n.º 2 CRP). 20. A atuação da Recorrente foi legítima e defensiva, perante novo ato administrativo que ameaça direitos fundamentais. 21. Punir quem recorre aos tribunais para proteger a habitação e a família é violação direta do art. 20.º CRP, que consagra o direito de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva. 22. A sentença ofende igualmente o art. 65.º CRP (direito à habitação) e o art. 67.º CRP (proteção da família), bem como o art. 8.º CEDH (respeito pela vida familiar e domicílio).
23. O Tribunal Constitucional tem afirmado (v.g. Ac. n.º 474/2022 e n.º 306/2018) que o direito à habitação e à proteção da família prevalece sobre considerações formais e que a pobreza não pode ser tratada como culpa. 24. A decisão recorrida é, assim, inconstitucional, por violar a dignidade humana (art. 1.º CRP), o princípio da igualdade (art. 13.º CRP), a tutela jurisdicional efetiva (art. 20.º CRP) e o direito à habitação (art. 65.º CRP). 25. A manutenção da sentença agravaria a exclusão social e tornaria inútil a ação principal, por consumação do despejo antes da decisão de mérito. 26. Imperioso se torna, pois, que o recurso seja dotado de efeito suspensivo, de modo a evitar dano irreversível (arts. 143.º e 120.º CPTA). 27. Deve ser revogada integralmente a sentença recorrida, substituindo-se por decisão que admita a providência cautelar requerida, suspendendo a eficácia do ato administrativo de despejo até decisão final da ação principal. 28. Deve ainda ser revogada a condenação em taxa sancionatória excecional, por inexistirem os pressupostos legais e constitucionais que a justifiquem. 29. Deve ser reconhecido que a Recorrente agiu de boa-fé, exercendo o seu legítimo direito de defesa contra um ato lesivo e desproporcional. 30. Por todo o exposto, impõe-se a revogação da decisão recorrida, com custas pela Recorrida, sem prejuízo do benefício de apoio judiciário da Recorrente. * A Entidade Requerida, citada para os termos do recurso e da causa, veio aos autos declarar que o recurso deverá “ser julgado improcedente, com a consequente manutenção integral do douto despacho recorrido, prescindindo o Recorrido da apresentação de contra-alegações”. * Por sua vez, o Contra-interessado apresentou contra-alegações, tendo concluído que: 1. O recurso interposto tem por objeto a sentença que indeferiu liminarmente a providência cautelar requerida, por manifesta inexistência do pressuposto do periculum in mora, e que, cumulativamente, aplicou taxa sancionatória excecional, por utilização processual abusiva do meio cautelar. 2. A decisão recorrida é juridicamente correta, devidamente fundamentada e plenamente conforme ao regime dos artigos 114.º, 116.º e 120.º do CPTA, bem como aos princípios da tutela jurisdicional efetiva e da proporcionalidade.
3. O Condomínio, enquanto contra-interessado, dispõe de interesse processual direto, atual e juridicamente qualificado na manutenção da decisão recorrida, porquanto a eventual suspensão do ato administrativo de despejo produziria efeitos diretos e negativos na sua esfera jurídica e na dos demais condóminos. 4. A ação principal indicada pela Recorrente reveste natureza exclusivamente indemnizatória, não tendo por objeto a anulação do ato administrativo, a reposição da situação possessória ou o reconhecimento de qualquer direito real ou obrigacional sobre o imóvel. 5. Nestas circunstâncias, a execução do ato administrativo não compromete, não inutiliza, nem torna excessivamente difícil a utilidade da ação principal, inexistindo, por isso, periculum in mora, nos termos do artigo 120.º, n.º 1 do CPTA. 6. Tal entendimento encontra-se em plena consonância com a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Central Administrativo do Norte, segundo a qual a tutela cautelar não é admissível quando a ação principal assume natureza meramente indemnizatória. 7. Verificada a manifesta falta dos pressupostos legais da tutela cautelar, impunha-se, como corretamente decidiu o Tribunal a quo, o indeferimento liminar do requerimento, nos termos do artigo 116.º, n.º 2, alíneas d), e) e f) do CPTA. 8. A Recorrente já havia intentado anterior providência cautelar com identidade substancial de pressupostos fácticos e jurídicos, a qual foi indeferida por decisão transitada em julgado, tendo adquirido pleno conhecimento da ilegalidade urbanística subjacente à situação em causa. 9. Não obstante, voltou a recorrer ao mesmo meio cautelar, em contexto substancialmente idêntico, revelando um padrão de conduta reiterada e objetivamente censurável, consubstanciado na utilização sucessiva e infundada do processo cautelar como mecanismo de bloqueio da atuação administrativa. 10. A aplicação da taxa sancionatória excecional assenta em critérios estritamente jurídicos e processuais, não envolvendo qualquer censura de natureza pessoal, social ou moral à Recorrente, mostrando-se proporcional e legalmente fundada. 11. A invocação de direitos fundamentais não afasta a legalidade da atuação administrativa, uma vez que a sua tutela não opera em termos absolutos, devendo ser harmonizada com outros valores constitucionalmente relevantes, designadamente a legalidade urbanística, a segurança, a salubridade e a proteção de terceiros. 12. A manutenção de uma ocupação urbanisticamente ilegal traduzir-se-ia numa violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, em prejuízo dos demais condóminos que cumprem as normas legais e regulamentares aplicáveis. 13. A decisão recorrida procedeu a uma ponderação equilibrada, proporcional e constitucionalmente conforme dos interesses em presença, salvaguardando os direitos da Recorrente sem sacrificar ilegítima e injustificadamente os direitos de terceiros.
14. Não se verifica, por conseguinte, qualquer erro de julgamento ou vício de fundamentação que justifique a revogação da decisão recorrida. 15. Deve, assim, o recurso ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se integralmente a sentença recorrida. * A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer, ao abrigo do artigo 146º, nº 1 do CPC, no sentido de o recurso ser julgado improcedente. * Sem vistos, atento o disposto nos arts. 36º nºs 1 e 2 e 147º do CPTA, mas com prévia divulgação do projecto de acórdão pelos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, o processo vem submetido à Conferência. * II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO Atentas as conclusões das alegações dos recursos interpostos, que delimitam o seu respectivo objecto, nos termos dos art.s 635º, nºs 4 e 5 e 639º, nºs 1 e 2 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, importa saber se o Tribunal a quo incorreu em erro ao (i) indeferir liminarmente a providência requerida e ao (ii) aplicar à Requerente taxa sancionatória especial. * III - FUNDAMENTAÇÃO A Requerente intentou providência cautelar de suspensão de eficácia do acto que decide pela ordem de despejo da fracção onde a mesma habita com o seu agregado familiar, que integra dois filhos menores. Notificada para indicar qual a acção principal intentada ou a intentar, respondeu, dizendo que a “aqui Autora e o outro Requerente vão ainda intentar uma ação judicial de pedido de indemnização por violação dos seus direitos fundamentais de habitação, por parte do MUNICÍPIO 1...”. Seguidamente, o Tribunal a quo indeferiu liminarmente o requerimento inicial apresentado, lançando mão da seguinte fundamentação: “(…) o periculum in mora visa garantir a utilidade dos interesses que a A. visa assegurar no processo principal. Neste caso, após ter sido notificada para dizer qual a acção que vai intentar e da qual depende este presente processo cautelar, veio apenas dizer que vai intentar uma acção de pedido de indemnização contra o MUNICÍPIO 1.... O pedido de indemnização tem um carácter patrimonial, que não fica minimamente afectado pela execução ou não do despejo sub iudice. A suspensão de efeitos deste em nada prejudica o cumprimento do pedido indemnizatório que tencionam formular.
Logo, é manifesta a falta de periculum in mora para a presente providência, impondo-se o seu indeferimento liminar.” A Recorrente não se conforma com o decidido. Alega que o periculum in mora encontra-se plenamente verificado, pois o despejo administrativo implica o imediato desalojamento de mãe e dois filhos menores, acarretando dano grave e irreparável. E convoca a jurisprudência do STA (Acórdão de 13.07.2017, Proc. 01025/17), segundo a qual a perda de habitação é, por si, causa suficiente de periculum in mora. Resulta evidente que a Recorrente não enfrentou aquele que foi o julgamento do Tribunal a quo, isto é, o de que o “pedido de indemnização tem um carácter patrimonial, que não fica minimamente afectado pela execução ou não do despejo sub iudice. A suspensão de efeitos deste em nada prejudica o cumprimento do pedido indemnizatório que tencionam formular”. A sentença recorrida não emite qualquer pronúncia sobre eventuais prejuízos que poderão resultar da execução do acto suspendendo. E, nessa medida, não os afasta. O que é dito pela sentença recorrida é que a execução do acto administrativo (a sua não suspensão) não compromete a utilidade da acção principal a intentar, a qual reveste natureza indemnizatória. E o dito mostra-se acertado, sendo que se nos afigura mais adequado o enquadramento da questão enquanto falta de instrumentalidade ao invés de ausência de periculum in mora (de situação similar, tratou o TCAS, em acórdão de 02.03.2017, proc. nº 2446/16, publicado em www.dgsi.pt). As providências cautelares destinam-se a obter uma regulação provisória dos interesses envolvidos num determinado litígio, “a qual deve ser instrumental, ou seja, deve traduzir-se, nos termos do art. 112º, nº 1 do CPTA, na adopção das providências cautelares que se mostrem “adequadas a assegurar a utilidade da sentença” a proferir no processo principal, evitando o chamado “periculum in mora”, isto é, o risco de que essa sentença, quando for proferida, já não dê resposta adequada às situações envolvidas no litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil, seja, pelo menos, porque essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis” (cfr. ac. do STA de 27.04.2006, proc. 019/06, publicado em www.dgsi.pt). A tutela cautelar visa (apenas) assegurar o efeito útil da decisão que vier a ser proferida no âmbito da acção principal. Visa evitar que a sentença que vier a ser proferida na acção principal chegue tarde demais. Segundo declarações da ora Recorrente, a mesma não se propõe impugnar a ordem de despejo. A acção principal e definitiva a intentar será uma acção indemnizatória “por violação dos seus direitos fundamentais de habitação”.
Ora, a execução ou não execução da ordem de despejo em nada influi na utilidade daquela acção. O mesmo é dizer que o efeito útil da acção principal não está dependente do desfecho deste processo cautelar. Termos em que improcede este fundamento recursivo. A Recorrente não se conforma também com a decisão de condenação no pagamento de duas UC, a título de taxa sancionatória especial. Atentemos na motivação da aludida condenação: “E quanto ao abuso de direito, que se pode consubstanciar numa condenação como litigante de má-fé ou em taxa sancionatória especial, tendo em conta o vertido na sentença do processo n.º 688/24.7BEPNF? Aqui há que explicar o contexto desse processo, para clareza e completude desta decisão. Nessa outra acção, surgiam como Requerentes «AA» e «BB». Estes diziam ocupar a fracção BH, sita na Praça ..., ..., ..., titulada por um contrato de arrendamento celebrado oralmente com «CC». Alegavam que com o passar do tempo, se habituaram a residir naquele local, criaram rotinas para os filhos, que não lhes tinha sido dada alternativa de alojamento e que sempre entregavam toda a documentação que recebiam naquela morada ao mesmo «CC». Quanto ao fumus boni iuris, a alegação aí feita é praticamente igual à deste processo: que não foram respeitados os prazos legais do despejo, que não foram ouvidos no decurso do procedimento, etc. Apurou-se que os Requeridos usufruíam de habitação social no Município 2..., facto que foi dado como provado no ponto A da matéria de facto. Este ponto, não contestado, foi a base do indeferimento dessa providência cautelar (processo 688/24.7BEPNF). Passados uns meses (a sentença do processo 688/24.7BEPNF foi proferida no início de Abril) a Requerente vem apresentar o actual requerimento inicial. Deste requerimento resulta que a Requerente teve de procurar uma habitação foram do seu anterior Município pois o seu ex-companheiro fora baleado antes de Maio de 2024 e que vieram a arrendar ao mesmo «CC», oralmente, a fracção CG sita na Rua 1..., ... e Rua 2..., ..., .... Novamente sempre entregando a sua documentação e toda a correspondência que recebe a «CC» e ignorando completamente que havia qualquer vício que afectasse a sua posição na fracção arrendada. A Requerente celebra um contrato de arrendamento oral com «CC», é despejada porque não está autorizada a utilização da fracção para fins habitacionais, interpõe uma providência cautelar, a qual lhe é recusada, e depois volta a celebrar oralmente, com o mesmo «CC», outro contrato de arrendamento na mesma freguesia?
Despejada de uma fracção por falta de autorização legal e depois de lhe ser negada uma providência cautelar, é o mínimo de diligência procurar averiguar essa questão antes de ocupar um imóvel arrendado pela mesma pessoa que lhe arrendou a primeira fracção. E que não se diga que a Requerente não tem escolaridade e não compreende a questões subjacentes - é que esta encontra-se representada por mandatário por si escolhido em ambos os processos, o qual necessariamente a informou (por força dos deveres deontológicos a que os advogados estão adstritos) dos perigos que incorria, caso tal não resultasse das regras da experiência. O Tribunal não pode aceitar a alegação de ignorância de quem salta de fracção em fracção, procurando obstar ao despejo através da apresentação de providências cautelares sem fundamento. Tal como na primeira providência (o processo 688/24.7BEPNF) se verificou que a Requerente não tinha razão, por deter habitação social em ..., aqui também se verifica igualmente que não tem razão, não só pela mesma habitação social de que beneficia, no referido Município, como em acréscimo por nem sequer idealizar apresentar uma acção principal conexa com o despejo. Impõe-se por isso a aplicação de taxa sancionatória especial, nos termos do art. 126.º/1 e 531.º do CPC, que se fixa em 2 UC (art. 27.º/1 do RCP), atendendo à natureza urgente do processo em causa.” Vejamos. O artigo 126º do CPTA (e não do CPC), sob a epígrafe “Utilização abusiva da providência cautelar”, determina, no nº 1, que “Sem prejuízo da possibilidade de aplicação pelo juiz da taxa sancionatória excecional, prevista no artigo 531.º do Código de Processo Civil, o requerente responde pelos danos que, com dolo ou negligência grosseira, tenha causado ao requerido e aos contrainteressados.” Por sua vez, o artigo 531º do CPC prevê que, por decisão fundamentada, o juiz possa - a título excepcional - aplicar “uma taxa sancionatória quando a ação, oposição, requerimento, recurso, reclamação ou incidente seja manifestamente improcedente e a parte não tenha agido com a prudência ou diligência devida”. A referida taxa é fixada pelo juiz entre 2UC e 15UC, nos termos do artigo 10º do Regulamento das Custas Processuais, não sendo aqui de aplicar o artigo 27º, nº 1 deste diploma. Como afirma Salvador da Costa (in “As Custas Processuais - Análise e Comentário, 10ª edição, 2024, Almedina, fls. 21), o artigo 531º do CPC “reporta-se à taxa sancionatória dita excecional, aplicável a variadas pretensões processuais manifestamente improcedentes, formuladas pelos sujeitos processuais em quadro de imprudência ou negligência” e utiliza conceitos indeterminados “cuja concretização, não raro, se mostra difícil”. In casu, a pretensão foi julgada “manifestamente improcedente”.
A questão está, pois, em saber se à parte é imputável falta de prudência ou diligência devida. Afirmou já o Supremo Tribunal Administrativo que “a figura da taxa de justiça sancionatória excepcional prevista no art. 531.º do CPC tem a ver com a dedução de pretensões (substantivas ou processuais), incidentes ou recursos manifestamente improcedentes, revelando, de forma clara e inequívoca, o frontal desrespeito pelas regras de prudência ou diligência que eram exigíveis à parte, dando por isso azo a uma actividade judiciária perfeitamente inútil, com prejuízo para a utilização desnecessária dos (limitados) meios do sistema judicial e absoluto desperdício de tempo, sem que seja verdadeiramente prosseguido qualquer desígnio sério e minimamente entendível e/ou atendível.” (cfr. ac. de 06.07.2023, proc. 0438/05.7BEALM, publicado em www.dgsi.pt, o que se verifica com os demais arestos citados infra). Por sua vez, o Supremo Tribunal de Justiça, em acórdão de 18.12.2019 (proc. n.º 136/13.8JDLSB.L2-A.S1), julgou que: “(…) II - É pressuposto de aplicação da taxa sancionatória excepcional que, de modo genérico, o art. 531º CPC enuncia, que o processado revele a presença de pretensões formuladas por um sujeito processual que sejam manifestamente infundadas, abusivas e reveladoras de violação do dever de diligência que dêem azo a assinalável actividade processual, sendo de exigir ao juiz, para essa avaliação, muito rigor e critério na utilização desta medida sancionatória de modo a salvaguardar o direito das partes à defesa dos seus interesses pela via processual. III - Somente em situações excepcionais em que o sujeito aja de forma patológica no desenrolar normal da instância, ao tentar contrariar ostensivamente a legalidade da sua marcha ou a eficácia da decisão praticando acto processual manifestamente improcedente é que se justifica a aplicação da taxa sancionatória - por isso chamada - excepcional. IV- A taxa sancionatória especial poderá/deverá ser aplicada somente quando o acto processual praticado pela parte seja manifestamente infundado, tendo ainda a parte revelado nessa prática falta de prudência ou de diligência, a que estava obrigada, assumindo o acto um carácter excepcionalmente reprovável, por constituir um incidente anómalo, um desvio acentuado e injustificado à tramitação regular e adequada do processo”. E, no acórdão de 13.01.2022 (proc. nº 223/20.6TELSB-E.L1.S1), elucidou que: “I - Razões de celeridade processual e, bem assim, de gestão racional dos dinheiros da Justiça o que vale por dizer dos cidadãos contribuintes, estão na base da criação da taxa sancionatória excecional. II - Com a taxa sancionatória excecional não se pretende sancionar erros técnicos pois a sanção para estes é o pagamento de custas, mas reagir contra uma atitude claramente abusiva e reprovável na utilização do processo sancionando quem intencionalmente o perverte com uma atuação imprudente, desprovida da diligência exigível e como tal censurável.” Ainda, em acórdão de 30.09.2025 (proc. nº 16602/20.6T8LSB.L1.S1) definiu que “desde que o instrumento de impugnação utilizado esteja previsto na lei e seja habitual na prática judiciária, não há lugar à aplicação desta taxa reservada para o recurso a instrumentos anómalos e patológicos, fora do desenrolar normal do processo”
Balizados os requisitos previstos no artigo 531º do CPC, reputamos não se verificar, no caso em apreço, a especial censurabilidade exigida, seja porque apenas seria de atender aos fundamentos que conduziram à manifesta improcedência da pretensão e não outros (como seja o fumus boni iuris, não apreciado), seja ainda porque a relação jurídica em apreço é distinta da esgrimida no processo nº 688/24.7BEPNF, não estando a Requerente inibida de convocar coincidentes fundamentos de direito, que não se podem considerar, desde já, obter igual sorte, posto que também dependentes, na solução jurídica, de um coincidente apuramento fáctico, que a própria decisão liminar cerceia. Concluindo, temos por não demonstrados os requisitos impostos pelo artigo 531º do CPC para a aplicação da taxa sancionatória excepcional. * Sem prejuízo do apoio judiciário concedido, ficam as custas a cargo da Recorrente, em parte por vencida e, no mais, porque foi quem do recurso tirou proveito. * V - DECISÃO Pelo exposto, acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte em conceder parcial provimento ao recurso, e, em consequência, revogar a sentença recorrida, na parte em que condenou a Requerente na taxa sancionatória excepcional de 2 unidades de conta, mantendo-se o demais. * Custas a cargo da Recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário concedido. * Registe e notifique. *** Porto, 08 de Maio de 2026 Ana Paula Martins Alexandra Alendouro Luís Migueis Garcia