Processo 0792/17

Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A……………. intentou contra a Universidade do Minho, no TAF de Braga, acção administrativa especial pedindo a anulação da decisão do Sr. Reitor daquela Universidade que, no processo disciplinar contra si instaurado, o sancionou com a pena de suspensão de 20 dias. Alegou que o acto impugnado estava ferido pelos seguintes vícios procedimentais:

“- Quanto à instauração do processo disciplinar, é inválido por violação dos princípios da boa-fé e da igualdade;

- A deliberação do Conselho Disciplinar da UM é inválida por violação dos art.ºs 44.º, n.º 1, alínea a) e 48.º, n.º 1, alínea d), ambos do CPA;

- A decisão do Reitor da UM de indeferimento do pedido de revogação do acto de instauração do processo disciplinar é inválida por violação do art.º 124.º, nº 1, alíneas a) e c), padecendo de falta de fundamentação;

- Invalidade da deliberação do Conselho Disciplinar relativa ao pedido de revogação do acto de instauração do processo disciplinar por violação dos art.ºs 44.º, n.º 1, alínea a) e 48.º, n.º 1, alínea d), ambos do CPA;

- A designação do instrutor é inválida, por violação do art.º 51.º(41.º, nº 2 do novo Estatuto) do Estatuto Disciplinar e art.º 44.º, n.º 1, alínea d) do CPA;

- A acusação viola o art.º 59.º (48.º, nº 3, do novo estatuto), n.º 4, do Estatuto Disciplinar;

- Foi violado o art.º 59.º, n.º 5 do ED (49.º, n.º 4, do novo Estatuto);

- Quanto à omissão de diligências probatórias, foi violado o art.º 37.º, n.º 4 do novo estatuto, art.ºs 62, n.º 3 do ED e 125.º, do CPA;

- Quanto ao despacho do instrutor de 12.3.2010, que é um acto constitutivo de direitos nos termos do art.º 140.º, do CPA, o acto de revogação daquele de 21.4.2010, é inválido porque o instrutor carecia de competência para reabrir uma fase do procedimento encerrada e por falta de fundamentação;

- A decisão do recurso hierárquico de 21.4.2010, é inválida por ininteligível ou de objecto impossível e padece de falta de fundamentação e erro nos pressupostos;

- No tocante ao acto recusa de inquirição das testemunhas foram violados os artºs 51.º, n.ºs 1 a 3 e o 37.º, nº 3 e 4, do Estatuto Disciplinar. A fundamentação desse acto de recusa viola o princípio da fundamentação sucessiva dos actos administrativos, o conteúdo essencial do direito de defesa do arguido e padece de erro nos pressupostos. A recusa da inquirição de testemunhas de que o arguido não prescindira viola o art.º 53.º, n.º 3, do novo Estatuto Disciplinar;

- Quanto ao incidente de suspeição, o acto de 27.3.2010, do Reitor da UM de indeferimento deste é inválido por fundamentação insuficiente”.

E, no respeitante à decisão final, invocou que esta sofria dos seguintes vícios:

“- É ilegal por violação no disposto no art.º 53.º, n.º 3, do ED, art.º 44.º, n.º 1, alínea e) do CPA, art.º 60.º, n.º 4, do ED, art.º 54.º, n.º 1, do ED, não fundamenta as conclusões do instrutor quanto à existência material das faltas, nem quanto à sua qualificação e gravidade, padecendo ainda de erro grosseiro na avaliação da prova;

- Quanto à escolha da pena, padece de falta de fundamentação exigida pelo art.º 20.º, do ED, erro grosseiro nas faltas imputadas ao arguido, a pena de vinte (20) dias é desproporcionada e desnecessária, foi violado o direito de audiência prévia, nos termos dos art.ºs 100 e 103.º, n.º 1, alínea a), do CPA e sofre de vício de desvio de poder”.

O TAF julgou a acção procedente.

A UM recorreu para o TCA Norte e este, por Acórdão de 24/02/2017, negou provimento ao seu recurso e rejeitou o recurso subordinado interposto pelo Autor.

É desse Acórdão que a UM vem recorrer (artigo 150.º/1 do CPTA).

II.MATÉRIA DE FACTO

Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete.

III.O DIREITO

1. As decisões proferidas pelos TCA em segundo grau de jurisdição não são, por via de regra, susceptíveis de recurso ordinário. Regra que sofre a excepção prevista no art.º 150.º/1 do CPTA onde se lê que daquelas decisões pode haver, «excepcionalmente», recurso de revista para o STA «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental» ou «quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». O que significa que este recurso foi previsto como «válvula de segurança do sistema» para funcionar em situações excepcionais em que haja necessidade, pelas apontadas razões, de reponderar as decisões do TCA em segundo grau de jurisdição.

Deste modo, a pretensão manifestada pelo Recorrente só poderá ser acolhida se da análise dos termos em que o recurso vem interposto resultar que a questão nele colocada, pela sua relevância jurídica ou social, se reveste de importância fundamental ou que a sua admissão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

Vejamos, pois, se tais requisitos se verificam in casu socorrendo-nos para isso da matéria de facto seleccionada no Acórdão recorrido.

2. O Autor pediu, no TAF de Braga, a nulidade ou, subsidiariamente, a anulação da decisão punitiva praticada pelo Sr. Reitor da UM que lhe foi aplicada no processo disciplinar contra si instaurado.

O TAF anulou aquele acto com a seguinte fundamentação:

“… De acordo com o art. 51.º, n.º 1 do ED/84 o instrutor será nomeado de entre funcionários ou agentes do mesmo serviço, de categoria ou classe superior à do arguido ou mais antigo do que ele na mesma categoria e classe, preferindo os que possuam adequada formação jurídica. …..

Não se questiona que o instrutor detém categoria superior à do arguido ….

Contudo, sendo trabalhador da mesma pessoa coletiva, a UM, o instrutor não pertence ao mesmo “serviço” do A.

…

Entre as escolas (art. 60.º, n.º 1, al. h)) encontram-se a Escola de Direito, na qual o A. é docente, sendo professor auxiliar com agregação, e o Instituto de Educação e Psicologia (art. 60.º, n.º 1, al. e)), na qual o instrutor é docente, com a categoria de professor catedrático.

Ora, as Escolas para efeitos deste art. 51.º/1 do ED/84 correspondem aos “serviços” – enquanto organizações humanas criadas no seio da pessoa coletiva pública com o fim de desempenhar as atribuições desta sob a direção dos respetivos órgãos … e não integrando o instrutor a Escola de Direito, não poderia ter sido nomeado neste.

Temos assim que considerar que se demandava que tivesse sido nomeado instrutor um docente da “Escola de Direito”, de categoria superior à do arguido.

Sustentou a entidade demandada que “um caso destes aconselhava fortemente que a nomeação recaísse sobre alguém de fora da Escola de Direito - para não pôr os pares do Autor a decidir sobre a sua punição ou não, ainda por cima quando é o próprio Autor a revelar a existência de uma situação algo tensa entre si e alguns colegas seus”.

Contudo, a argumentação falece.

Em primeiro lugar, porque a questão de pôr um dos pares do A. a fazer a instrução do procedimento é posta de lado quer pela exigência de que o instrutor seja titular de cargo ou de carreira ou de categoria de complexidade funcional superior à do arguido …. quer pelas garantias de imparcialidade estabelecidas nos art.º 44.º e ss. do CPA, especificamente pelas razões que determinam as suspeições (art. 48.º do CPA), que obstam a que intervenham no procedimento funcionários e agentes cuja isenção e imparcialidade seja questionável.

Em segundo lugar, porque nem sequer se demonstrou que o A. tivesse uma relação tensa com todos os colegas que estivessem numa posição suscetível de serem nomeados instrutores. Aliás, afigura-se duvidoso (e a Entidade Demandada não o provou) que não exista na Escola de Direito uma pessoa titular de cargo ou de carreira ou de categoria de complexidade funcional superior à do A. numa posição de isenção perante a situação dos autos.

Em síntese, não se vislumbram razões para a não nomeação de um docente da Escola de Direito como instrutor do processo disciplinar.

…

Sendo assim, tratando-se de nulidade (relativa) não suprida nos termos do art. 42.º, n.º 2 do ED/84 (e 37.º/2 do ED), tendo sido nomeado instrutor do procedimento disciplinar quem não reunia os requisitos necessários para tal (cf. art. 51.º, n.º 1 do ED/84), procede por este fundamento a presente ação.

Considerando ter-se julgado verificada uma nulidade não suprida, praticada no início do procedimento disciplinar, que contamina todos os atos subsequentemente praticados, fica prejudicado o conhecimento dos demais vícios invocados pelo A., nos termos do art. 95.º, n.º 1 do CPTA e 608.º, n.º 2 do CCP, razão pela qual não há que conhecer dos mesmos.”

A Recorrente, tal como o Autor, recorreram para o TCA Norte, este último em recurso subordinado, mas sem sucesso já que aquele Tribunal negou provimento ao recurso principal e rejeitou o recurso subordinado. Para tanto ponderou:

“De entre as escolas que existem na Universidade do Minho figura a Escola de Direito [artigo 60º, nº 1, alínea h)].

A relevância desta matéria é carreada pela necessidade de interpretação do disposto no nº 1 do artigo 51º do ED/84, designadamente o que deve entender-se por “serviço”, dispondo tal normativo: A entidade que instaurar processo disciplinar deve nomear um instrutor escolhido de entre os funcionários ou agentes do mesmo serviço, de categoria ou classe superior à do arguido ou mais antigo do que ele na mesma categoria e classe, preferindo os que possuam adequada formação jurídica.

….

A Universidade do Minho, à data dos factos uma pessoa colectiva de direito público, é actualmente uma instituição de ensino superior pública de natureza fundacional, nos termos da Lei nº 67/2007, de 10 de Setembro, transformada pelo Decreto-Lei nº 4/2016, de 13 de Janeiro.

….

Integrando a estrutura dessas pessoas colectivas existem unidades organizacionais ou serviços, as quais servem de suporte à actividade administrativa, sendo dirigidas por órgãos.

….

Assim, no âmbito do estatuto à data vigente, pessoa colectiva de direito público e, portanto, centro autónomo de imputação jurídica ou imputação de relações jurídicas ligadas à realização dos seus interesses, é a Universidade do Minho.

As escolas são meras unidades orgânicas, núcleos de recursos humanos e materiais propiciadores do desenvolvimento dos projectos e do funcionamento da instituição, são elas que asseguram o ensino, a investigação e outros serviços especializados no respectivo âmbito científico. O facto de disporem de órgãos próprios, não as descaracteriza como serviços, uma vez que não têm personalidade jurídica e os seus presidentes (art.ºs 56º e 57º do Estatutos), para além de representarem a respectiva escola e presidirem aos respectivos órgãos colegiais, entre o mais, dirigem e coordenam a execução de todas as actividades da escola, com o dever de zelar pelo cumprimento das leis, dos regulamentos e das instruções emanadas dos órgãos da Universidade.

….

Em conclusão: Conjugando o regime legal e estatutário com os ensinamentos doutrinais, supra explanados, não se nos oferece dúvida de que a Escola de Direito da Universidade do Minho é um de entre os demais serviços que a integram, segundo o modelo que adoptou, de gestão matricial, que se manifesta na interacção entre projectos e unidades orgânicas, sendo estas, nas quais se integra a Escola de Direito, núcleos de recursos humanos e materiais propiciadores do desenvolvimento dos projectos e do funcionamento da instituição, como vimos acima, relevando, enquanto tal, para efeitos do disposto no nº 1 do artigo 51º do ED/84.

Segunda questão: Alega a Recorrente que mesmo na consideração da Escola de Direito como um serviço, nos termos e para os efeitos do disposto no referido artigo 51º, não existia nenhum professor dessa Escola que reunisse os requisitos legalmente exigidos para a sua nomeação enquanto instrutor, pelo que restaria a opção de nomear um instrutor de outra escola.

….

Ora, como se vê, à suscitada alegação em sede de recurso jurisdicional ora erigida em questão de saber se havia professor da Escola de Direito que reunisse os requisitos legalmente exigidos para a sua nomeação enquanto instrutor, pelo que restaria a opção de nomear um instrutor de outra escola, encontra-se na sua contestação apresentada pela Ré, ora Recorrente, apenas um argumento específico: A Recorrente quis evitar pôr os pares do Autor a decidir sobre a sua punição ou não, ainda por cima quando é o próprio autor a revelar a existência de uma situação algo tensa entre si e alguns colegas seus.

Todavia, ainda que este argumento fosse animado por fundamentos potencialmente jus-relevantes, sempre este cairia por terra, na medida em que o mesmo - que de resto não se mostra suscitado e concretizado em termos contemporâneos à prática dos atinentes actos - apenas aponta “alguns colegas”, que não todos os colegas do Autor, o que revela, por sua vez e por mão da Ré, um outro grupo de pessoas daquela Escola de Direito, de entre as quais poderia eventualmente ser nomeado o instrutor do processo, no cumprimento do disposto no artigo 51º do ED84.

Assim sendo, em face do alegado pelas partes e da matéria de facto assente — e, note-se, sob escrutínio jurisdicional está a decisão sob recurso —, não é possível concluir que “nos termos e para os efeitos do disposto no referido artigo 51º, não existia nenhum professor dessa Escola que reunisse os requisitos legalmente exigidos para a sua nomeação enquanto instrutor, pelo que restaria a opção de nomear um instrutor de outra escola”.

Terceira questão: Saber se a decisão recorrida incorreu em erro por inversão do ónus da prova e em erro de procedimento por omissão de adrede fase instrutória, na relevância dos seguintes argumentos: ….

Desde já se adianta que a Recorrente não tem a mínima razão.

Desde logo, porque a decisão recorrida não afirma que “não havia outro docente na Escola de Direito com categoria superior à sua, que preferisse à pessoa nomeada”.

….

Se o argumento da Ré é, na contestação, o de que as relações tensas com alguns colegas motivaram que de entre os pares do Autor na Escola de Direito não tivesse sido nomeado o instrutor do processo, e se da própria alegação da Ré, como é o caso, se retira necessariamente que o Autor não tinha uma relação tensa com todos os colegas da Escola de Direito, resta concluir que, relativamente ao seu próprio argumento, a Ré não demonstrou que o Autor tivesse uma relação tensa com todos os seus colegas, pois só nesse caso faria sentido o argumento. E o ónus da prova é seu, da Ré, pois é sua a alegação do facto perfilado como impeditivo, modificativo ou extintivo da pretensão do Autor.

…..

E o mesmo se diga quanto à questão da formação jurídica.

..

Ora, a Entidade Demandada não demonstrou que não detivesse outros funcionários de categoria superior à do A. que possuíssem a necessária formação jurídica, o que se afigura duvidoso atento o facto de estarmos no âmbito da Escola de Direito, em que a maioria (se não todos) dos docentes terão necessariamente formação jurídica, ou que ocorresse motivo ponderoso que os impossibilitasse de exercer tais funções.

…

Não se verifica qualquer inversão do ónus da prova, nem a matéria denota qualquer necessidade de adrede instrução.

…..

Permanece incólume, no acórdão recorrido, também o restante e decisivo segmento decisório”

3. A Recorrente não aceita essa decisão e daí a presente revista onde sustenta que a mesma deve ser admitida para que se apreciem as seguintes questões:

“C. Em primeiro lugar, o acórdão proferido no caso em apreço pelo TCA Norte contém um conjunto de erros manifestos e ostensivos a que não é alheia a circunstância de no processo ter sido aplicado um critério de decisão também ele ostensivamente errado:

a decisão de prescindir de diligências instrutórias complementares ao processo administrativo, apesar da manifesta (e pelo Tribunal, a final, reconhecida) insuficiência de tal processo administrativo para o julgamento de todos os factos relevantes.

D. Tal critério decisório emerge da ideia há muito enraizada nos tribunais administrativos (cuja origem remonta ao tempo da LPTA) de que a prova necessária à decisão de processos relativos à prática, à omissão ou à recusa de actos da Administração pode e deve retirar-se exclusivamente do processo administrativo e dos documentos que eventualmente hajam sido juntos ao processo, sem necessidade de recurso a quaisquer outros meios de prova, nomeadamente, à prova testemunhal.

E. Em segundo lugar, porque esse errado critério decisório tem vindo a ser seguido de forma generalizada por todos os tribunais administrativos e sem que quase se conheça excepção.

F. Em terceiro lugar, porque a questão assume um enorme relevo jurídico, na medida em que está em causa o direito de acesso dos cidadãos e das entidades que proferem os actos judicialmente sindicados a uma tutela efectiva dos seus direitos - incluindo o direito a defenderem perante os tribunais as suas posições e a fazerem prova, pelo mais indicado dos meios que a lei processual coloca à sua disposição, dos factos por si alegados no processo - sendo que, do ponto de vista substantivo não há absolutamente nada que justifique a ideia de que os processos destinados à impugnação de actos ou à condenação à prática de actos devam estar votados a uma “justiça de gabinete”.

G. Em quarto lugar, nada justifica que a referida prática instituída continue a colocar em causa o caminho para uma justiça administrativa de plena jurisdição que se pretendeu trilhar, primeiro, com a aprovação do CPTA e, depois, com as suas sucessivas alterações - sendo que, contrariamente ao que seria expectável, a recente reforma de 2015, que extinguiu, unificando, as anteriores duas formas da acção administrativa, em nada contribuiu para uma diminuição deste fenómeno.

H. E, por último, porque tal política decisória seguida pela generalidade dos tribunais administrativos tem, claro, tendência para se perpetuar, sendo expectável que se repita num número indeterminado de casos futuros.

J. O modelo de gestão matricial adoptado pela UMinho - de órgãos próprios (centrais ou das Escolas) e de serviços transversais (da UMinho e comuns a todas as Escolas) - não permite que se considere a Escola de Direito um serviço para efeitos do artigo 51.°/1 da Lei n.º 24/84, não havendo por isso qualquer problema na nomeação do instrutor em causa à luz dessa norma;

N. Por último, não existia nenhum Professor da Escola de Direito que reunisse os requisitos legalmente exigidos para a sua nomeação enquanto instrutor, pelo que nunca restaria à UMinho outra opção que não fosse a de nomear um instrutor de outra Escola.”

4. Conforme se vê das conclusões que se transcreveram, onde se resume o essencial da argumentação da Recorrente, esta pretende o recebimento da revista por considerar que a jurisprudência deste Supremo – que as instâncias vêm respeitando - era errada por não admitir que as partes pudessem completar na acção a prova já adquirida no processo disciplinar. Ora, esta questão encontra-se pacificada se com ela se pretende dizer que se o arguido teve oportunidade de fazer a prova no processo disciplinar e não a fez por razões que só a ele são imputáveis não pode servir-se do processo judicial para essa finalidade.

Todavia, a questão que a Recorrente aqui suscita é diferente e ela é a de saber se, não tendo tido oportunidade de provar que não existia nenhum professor na Faculdade de Direito que reunisse os requisitos legalmente exigidos para ser nomeado instrutor, pelo que teve de nomear um instrutor de outra Escola, não poderia fazer a prova dessa impossibilidade durante a instrução do processo judicial.

Sendo assim, e sendo que esta questão é relevante e que é controversa a solução que lhe foi dada no Acórdão recorrido justifica-se a admissão da revista para uma melhor aplicação do direito.

DECISÃO.

Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em admitir a revista.

Sem custas.

Lisboa, 12 de Julho de 2017. – Costa Reis (relator) – Madeira dos Santos – São Pedro.