Processo 01896/23.3BEBRG.SA2

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- DO OBJETO DO RECURSO

AA; BB; CC; e DD, melhor identificados nos autos intentaram, no TAF de Braga contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, a CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES (doravante CGA) e o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, a presente ação administrativa visando o reconhecimento do direito dos autores à manutenção da sua inscrição na Caixa Geral de Aposentações

Nesta ação os autores, aqui recorridos, apresentaram os seguintes pedidos:

“a) O reconhecimento do direito dos Autores à manutenção/recuperação da inscrição e do vínculo na Caixa Geral de Aposentações e da qualidade de subscritora da CGA, com efeitos retroativos desde a data em que cada um deles foi inscrito na Segurança social;

b) A condenação dos Réus à prática dos atos materiais conducentes à reposição da situação legalmente devida, nomeadamente à manutenção/reinscrição dos Autores na CGA com efeitos retroativos desde a data em que cada um deles foi inscrito na Segurança Social, integrando-os no regime de proteção social convergente, bem como ao pagamento/transferência das contribuições indevidamente entregues à Segurança Social para Caixa Geral de Aposentações;

c) A notificação dos Réus para procederem à junção de todo o procedimento administrativo dos Autores, incluindo-se o comprovativo da inscrição dos Autores no regime de proteção geral da segurança social, para prova dos factos supra referidos, bem como das contribuições entregues à CGA;

d) A condenação dos Réus no pagamento de custas e demais encargos com o processo.

Por sentença proferida pelo TAF de Braga foi decidido:

"Pelas razões e fundamentos expostos, julga-se procedente a presente ação e, em consequência, condenam-se as entidades demandadas a reconhecer o direito da autora AA como subscritora da CGA desde 22.04.2006, da autora BB desde 17.03.2006, do autor CC desde 01.09.2011 e da autora DD desde 01.09.2014 e à concretização e prática dos atos materiais a repor essas inscrições. Custas pelo ISS, IP.”.

Interposto recurso para o TCAN, este, por Acórdão de 23/05/2025 negou provimento ao recurso, mantendo integralmente a decisão recorrida.

É deste acórdão que a CGA interpôs o presente recurso de revista, cujas alegações têm as seguintes conclusões:

A - Para que possa “reativar” a sua inscrição no Regime Previdencial gerido pela CGA não é suficiente ter existido um vínculo à função pública, que conferiu esse direito, antes de 31 de dezembro de 2005. É necessário existir uma continuidade temporal entre vínculos com a administração pública!

B - É isto que resulta da maioria da jurisprudência dos Tribunais superiores Nacionais! Veja-se, por exemplo, o Acórdão 889/13, de 2014-03-06, oriundo do Supremo Tribunal Administrativo, ao qual muitos outros foram buscar, parte, da sua fundamentação para condenar a CGA a proceder à reinscrição de ex-subscritores em situação semelhante à dos aqui recorridos, esquecendo-se, todavia da tão importante necessidade de continuidade temporal entre vínculos públicos.

C - Da leitura do referido Acórdão resulta claro que o critério a seguir não poderá ser unicamente o de saber se se trata de uma situação em que já tinha existido exercício em funções públicas, com inscrição, antes de janeiro de 2006 ou, se se trata de uma situação em que o funcionário ou agente público nunca havia sido detentor da qualidade de subscritor da CGA.

D - Deverá, igualmente, ter-se em conta se se encontra verificado o critério da continuidade temporal.

E - É o que resulta a contrario do referido Acórdão, o qual não deixa margem para dúvidas ao afirmar que não cai no âmbito do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, em conjugação com o disposto no artigo 22.º n.º1 do Estatuto da Aposentação, a situação de um professor que rescinde o contrato administrativo de provimento que o liga a uma instituição de ensino e celebra com outra instituição um novo contrato com efeitos a partir do dia seguinte – ou seja, em termos formais há descontinuidade do vínculo jurídico mas não há descontinuidade temporal.

F - Donde, resulta que a situação dos Autores/Recorridos cai dentro do âmbito daquela disposição legal uma vez que, no seu caso, não só existe uma descontinuidade do vínculo jurídico em termos formais (pelo estabelecimento de novos vínculos contratuais como uma descontinuidade temporal, dado o tempo decorrido entre o vínculo que lhes permitia a inscrição no regime previdencial gerido pela CGA e o primeiro vínculo contratual estabelecido, já, na vigência da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro.

G - Por força por força do hiato temporal verificado entre os vínculos de emprego público os Autores/Recorridos perderam a qualidade de subscritores da CGA, motivo pelo qual, em cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, foram, corretamente, inscritos no regime geral de segurança social, descontando para aquele regime previdencial desde então.

H - A tudo isto acresce que, em 27 de dezembro de 2024, foi publicada a Lei n.º 45/2024, a qual estabeleceu no seu artigo 2.º, o seguinte:

1 — Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações.

2 - Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro:

a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou

b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido;

e

ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público.

3 - Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

I - Ora, aplicando o citado regime jurídico ao caso dos ora Recorridos, para além da análise à questão da descontinuidade temporal entre vínculos, de que trata o número 2 do artigo 2.º, ou seja, ainda que se venha a concluir que os Recorridos possam ser enquadrados no regime legal previsto na alínea b) do n.º 2 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024 – o que carece de prova por parte dos Autores/Recorridos e não resulta da leitura dos seus registos biográficos – nunca a decisão poderá ser semelhante à tomada pelo Douto Tribunal “a quo” o qual decidiu reconhecer o direito dos Autores/recorridos a manter a subscrição na CGA com efeitos retroativos, à data em que foram inscritos no Regime Geral da Segurança Social

J - De facto, como decorre do n.º 2 do art.º 4.º da Lei n.º 45/2024, este regime é aplicável a todos os casos, com exceção daqueles “… cuja manutenção da inscrição no regime de proteção social convergente tenha sido determinada em execução de decisão judicial transitada em julgado em data anterior à entrada em vigor da presente lei”, pelo que o estabelecido no n.º 3 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024 não pode deixar de ser observado pelos Tribunais.

K - Caso assim não suceda e o Douto Tribunal entenda decidir que assiste aos Autores/Recorridos o direito a serem reinscritos no regime previdencial gerido pela CGA com efeitos retroativos à data em que foram inscritos no regime geral da segurança social, verificar-se-á uma violação da Lei, colidindo, tal decisão, com o disposto no n.º3 do referido artigo, o qual veda essa possibilidade ao dispor que “Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

L - Com efeito, o que resulta do citado normativo é que, nos casos abrangidos pela ressalva prevista no n.º 2 do art.º 2.º da Lei 45/2024, a inscrição dos funcionários e agentes no regime geral da segurança social é considerada como plenamente válida e eficaz, considerando a lei que as contribuições para aquele regime foram corretamente efetuadas,

não havendo lugar a transferência de verbas entre os dois regimes de previdência.

M - O que significa que, nas situações abrangidas por aquela ressalva, não há lugar a qualquer devolução ou transferência das contribuições que entraram no regime geral da segurança social, podendo os subscritores daquele regime, no momento da reforma/aposentação, beneficiar de toda a carreira contributiva para o regime geral da segurança social por via da atribuição de uma pensão unificada, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

N - E, sendo este regime aplicável a todos os casos, com exceção daqueles “…cuja manutenção da inscrição no regime de proteção social convergente tenha sido determinada em execução de decisão judicial transitada em julgado em data anterior à entrada em vigor da presente lei” – cfr. do n.º 2 do art.º 4.º da Lei n.º 45/2024 -, o estabelecido no n.º 3 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, não poderá deixar de ser observado pelos Tribunais.

O - O mesmo é dizer que, nunca poderia haver lugar a uma reinscrição retroativa da Recorrida na CGA!

P - Acresce que uma reinscrição retroativa implica a transferência de toda a carreira contributiva, de todos os Autores/Recorridos, entre ambos os regimes previdenciais, tarefa de elevada complexidade de operações e interdependências envolvendo o concurso não só de três entidades distintas (a entidade empregadora, o ISS e a CGA) mas também do(s) próprio(s) utente(s), quanto tenha ocorrido o pagamento de prestações ou a atribuição de benefícios específicos do regime de segurança social que o(s) mesmo(s) quer(em) ver desaplicado ao seu caso.

Q - Os Tribunais administrativos vêm-se mostrando pouco sensíveis ao reconhecimento dessa complexidade - como é o caso da decisão recorrida, que na pág. 7 refere;

“…a alegada complexidade não resulta da própria natureza técnica da operação, que, aliás, é relativamente simples, vislumbrando-se relativamente fácil de quantificar, dado que não se vislumbra que os registos de descontos em causa não sejam fáceis de consultar através de um computador com ligação à rede interna da Segurança Social: tem que haver transferência de verbas (os descontos efetuados pelos autores) da Segurança Social para a CGA e terá que ser assegurado à autora a diferença nas prestações que possam ter ocorrido nesse período de tempo … Não se tratam, por isso, de operações matemáticas complexas, nem de análises de física quântica, mas de meras operações de somar e subtrair. A alegada “complexidade” poderá resultar, isso sim, do número de professores envolvidos e das dificuldades orçamentais que uma transferência de montantes de tal índole pode envolver”

R - Como mais detalhadamente se expôs supra em Alegações, a decomposição da taxa de contributiva devida no âmbito do regime geral de segurança social (prevista no art.º 51.º do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social) é absolutamente diferente da devida para o regime de proteção social convergente (prevista no art.º 7.º do Decreto-Lei n.º 137/2010, de 28 de dezembro), já que no âmbito do regime geral os trabalhadores efetuam descontos para diversas eventualidades (como a doença, doença profissional, parentalidade e desemprego), não se cingindo, apenas, às pensões de velhice e pensões por morte, sendo que, no âmbito do regime da CGA, os trabalhadores efetuam descontos, apenas, “…para efeitos de aposentação e para efeitos de pensão de sobrevivência…”. Pelo que os 11% de descontos para um regime e os 11% de descontos para outro regime não financiam as mesmas eventualidades.

S - Por exemplo, entre outros aspetos, os Tribunais administrativos não vêm ponderando se, na preconizada transferência de valores, o ISS deverá reter a importância relativa à parte das contribuições relativas à desagregação da taxa contributiva correspondente ao subsídio de desemprego, de 4.75 ou 5.14, que sempre seriam pagos à segurança social, ainda que os utentes tivesse permanecido no regime de proteção social convergente, ou se também deverá ser retido o valor efetivo das prestações de desemprego efetivamente pagas a esse título.

T - Na verdade, estamos perante uma recomposição de carreira previdencial que, embora tenha que ser cumprida nos termos impostos pelos Tribunais administrativos, tem subjacente um grau de complexidade elevadíssimo, quer do ponto de vista técnico quer operacional.

U - De todo o exposto, com o devido respeito, conclui-se que o Tribunal “a quo” não andou bem ao negar provimento ao recurso e confirmando a decisão da 1.ª instância -, condenando os réus à manutenção da inscrição dos Autores/Recorridos na CGA, com efeitos retroativos -, não tendo apreciado nem aplicado corretamente a Lei, devendo o Acórdão ora recorrido ser revogado e substituído por outro que dê provimento ao recurso e anule a decisão da 1.ª instância, a qual deverá julgar improcedente a ação absolvendo os réus de todos os pedidos.

Em sede de contra-alegações, a co-autora e ora recorrida BB apresentou as suas contra-alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:

1. A decisão do Tribunal Central Administrativo Norte confirmou, sem voto de vencido e sem fundamentação essencialmente diferente, a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, concluindo ambas as instâncias que a Autora não deveria ter passado a descontar para a Segurança Social, pois assistia-lhe o direito de manutenção da inscrição na CGA, não obstante as vicissitudes ocorridas no seu vínculo de emprego público.

2. Previamente à apreciação da alegação e das conclusões formuladas pela Recorrente importa, porém, aqui bem vincar uma questão prévia e prejudicial a este recurso: a da sua inadmissibilidade e a aplicação da Lei nº 45/2024, de 27 de dezembro.

3. O recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo tem caráter excecional.

4. Tem lugar quando esteja em causa uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação direito.

5. No nosso modesto entendimento não são estas nenhumas das situações do presente recurso, porquanto a jurisprudência dos Tribunais de 2ª Instância e Supremo Tribunal Administrativo têm sido unânimes nas suas decisões no que toca à interpretação que deve ser dada à norma do Artigo 2º, nº 2 da Lei 60/2005, considerando que a previsão da norma “inicie funções” visa apenas abranger o pessoal que estabeleça, pela primeira vez, um vínculo de emprego público, tendo sido essa mesma interpretação a adotada pelo Tribunal a quo na decisão recorrida.

6. Para além das inúmeras decisões proferidas em 1ª instância já há, no mesmo sentido, várias dezenas de Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte e um do Supremo Tribunal Administrativo (o que foi proferido no processo nº 0889/13, em 06/03/2014), que julgaram de idêntica forma, o que motivou a inadmissibilidade das revistas interpostas com o fundamento da presente nos processos nºs 307/19.3BEBRG, 1974/20.0BEBRG, 99/21.6BEBRG e 877/21.6BEBRG.

7. O Supremo Tribunal Administrativo (STA) aplicou pela primeira vez o Artigo 2º, nº 2 da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro na decisão que proferiu em 06/03/2014 no processo nº 0889/13.

8. Fê-lo também, posteriormente, nos acórdãos STA/Formação de Admissão Preliminar (STA/FAP) proferidos em 09.06.2022 no processo nº 099/21.6BEBRG; em 22.09.2022 nos processos nºs 877/21.6BEBRG e 1974/20.0BEBR; e em 06.10.2022 no processo nº 307/19.3BEBRG, sempre no mesmo sentido.

9. Em todos eles, o STA não admitiu os recursos de revista interpostos pela CGA e pelo Ministério da Educação em processos de docentes que tiveram interrupção temporal entre os seus vínculos de emprego público e confirmou o mérito das decisões judiciais que reconheceram o direito daqueles docentes manterem a sua inscrição na CGA, com efeitos retroativos.

10. No primeiro dos mencionados acórdãos (o proferido no processo nº 0889/13, disponível em www.dgsi.pt), o STA aplicando os critérios gramatical, histórico, sistemático e teleológico que o Artigo 9º do Código Civil prescreve para a interpretação da lei, afirma que “Retira-se imediatamente da letra dos nºs 1 e 2 do preceito que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de Janeiro de 2006, o que significa que aos funcionários e agentes que “iniciem” funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social. Neste sentido, a utilização do inciso «inicie» funções, afigura-se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo) na função pública, não obstante tenha no final da decisão, e por estrita alusão à factualidade concreta do caso sub judice, acabado por fazer alusão ao facto de não terem sequer existido hiatos temporais entre os vínculos de emprego público do Recorrente. Não foi, contudo, este pressuposto da decisão que o STA tomou, nem sequer surgiu mencionado pelos Digníssimos Juízes Conselheiros como fazendo parte do sentido e alcance a dar, em abstrato, à norma do Artigo 2º, nº 2 da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro.

11. Todos Acórdãos da Secção de Contencioso Administrativo do STA que sucederam a este e, em apreciação preliminar, recusaram as revistas interpostas pela CGA e pelo Ministério da Educação em processos de docentes que tiveram interrupção temporal entre os seus vínculos de emprego público e viram reconhecidos pelos Tribunais de hierarquia inferior o direito à manutenção do seu vínculo de subscritor da CGA, consideraram não serem de admitir as revistas por considerar que a aplicação da norma em causa aos casos concretos foi efetuada através de um discurso lógico e juridicamente razoável, que não exige melhor aplicação do direito, e de não estar em causa nenhuma questão jurídica ou social de relevância fundamental.

12. Tal entendimento é extensível à presente revista, porquanto não se antevê nas alegações da Recorrente a introdução de qualquer novidade circunstancial que ultrapasse as questões jurídicas e os problemas sociais relativamente aos quais este Supremo Tribunal já emitiu pacífica pronúncia nos arestos acima referenciados.

13. A decisão apreciou os factos e aplicou a lei com acerto, tanto mais que a solução alcançada se mostra em consonância com toda a jurisprudência produzida, não se exigindo a intervenção deste Supremo Tribunal para melhor aplicação do direito.

14. Para além disso, a decisão recorrida confirmou, sem voto de vencido e sem fundamentação essencialmente diferente, a decisão proferida pelo Tribunal de 1ª instância, o que configura uma situação de dupla conforme nos termos do nº 3 do Artigo 671º do CPC, por remição do nº 4 do Artigo 140º do CPTA, a qual deverá também conduzir à inadmissibilidade do presente recurso.

15. O presente recurso não deverá, assim, ser admitido por falta de verificação dos necessários pressupostos legais do Artigo 150º, nº 1, do CPTA.

16. A entrada em vigor da Lei nº 45/2024, de 27 de dezembro não justifica qualquer alteração a este entendimento, porquanto à data em que a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga foi proferida nos autos esta lei ainda não vigorava, tendo aquela decisão sido válida e assertivamente fundamentada com o direito aplicável à época. Por sua vez, a decisão recorrida teve por objeto o julgamento do acerto daquela decisão de 1ª instância, tendo a sua margem de apreciação ficado limitada às alegações da Recorrente, que não invocou este novo quadro legal (por igualmente não vigorar). Aquele tribunal não se pronunciou, nem se podia ter pronunciado sobre uma matéria que não foi oportunamente suscitada.

17. Nestes termos, muito bem decidiu o Tribunal Central Administrativo Norte pela conformidade da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, confirmando o direito de a Recorrida manter a sua reinscrição na CGA. Não era possível ter aplicado outro quadro legal ou ter sido outro o sentido da sua decisão, porque, ficou limitado às alegações da Recorrente, não sendo admissível nesta fase processual introduzir factos novos, isto é apreciar se ocorreu, ou não, descontinuidade temporal entre contratos, e em caso afirmativo avaliar se os factos se enquadram nas condições previstas pelas alíneas a) e b) do nº 2 do Artigo 2º daquela lei, não sendo esta a sede própria para o efeito.

18. Os recursos como meios de impugnação de decisões judiciais proferidas em tribunais de grau hierárquico inferior visam a apreciação das decisões judiciais proferidas para alteração ou anulação de erros de facto ou de direito e não a decisão de matérias novas, que não foram decididas pela decisão recorrida.

19. Sem prescindir do que antecede, verifica-se ainda que a norma do Artigo 4º da Lei 45/2024, de 27 de dezembro que prevê a aplicação retroativa da interpretação autêntica do Artigo 2º, nº 2, da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro é inconstitucional pois impõe com efeitos para o passado uma regulação inovadora da matéria na ordem jurídica, num quadro constitucional que prevê a proibição da retroatividade das normas jurídicas em consagração do princípio da confiança na ordem jurídica.

20. São de natureza interpretativa as leis que, sobre pontos ou questões em que as regras jurídicas aplicáveis são incertas, ou o seu sentido controvertido, vem consagrar uma solução que o julgador ou o intérprete poderia alcançar sem ultrapassar os limites normalmente impostos à interpretação e aplicação da lei. Se o julgador ou o intérprete, em face de textos antigos, não podiam sentir-se autorizados a adotar a solução que a lei nova vem consagrar, então esta é decididamente inovadora.

21. O sentido e alcance que a pretensa lei interpretativa visa atribuir ao nº 2 do Artigo 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro não cumpre nenhum destes propósitos porquanto, conforme se demonstrou, a solução de direito que tem vindo a ser aplicada pelos Tribunais Administrativos não é controvertida e o sentido que ora se propõe que lhe seja atribuído não obtém acolhimento no significativo lastro jurisprudencial acima traçado, na exposição de motivos do diploma originário, nem no sistema jurídico, nomeadamente no Artigo 22º, nº 2, do Estatuto da Aposentação. A solução legislativa proposta é inovadora e, por seu intermédio, visa o legislador regular ex novo a matéria, com produção de efeitos para o passado.

22. Ora, não podendo esta ser considerada uma lei interpretativa em sentido autêntico, é então proibida a sua retroatividade pelo Artigo 18º, nº 3 da CRP.

23. O diploma em causa viola também o princípio da confiança na ordem jurídica vigente, pois a proibição da retroatividade é uma refração do princípio da proteção da confiança.

24. A este propósito importa mencionar a Apreciação Preliminar feita por este STA, a 22/09/2022, onde se refere que: “as questões de inconstitucionalidade não justificam a intervenção do tribunal de revista – STA- uma vez que esta não poderá assegurar as finalidades inerentes a este tipo de recurso – de, em termos finais, decidir litígios e/ou orientar e definir interpretações para futuras decisões de casos semelhantes – já que, em matéria de controlo da constitucionalidade das normas e das interpretações normativas feitas pelos tribunais a última palavra caberá ao Tribunal Constitucional, E a verdade é que para aceder a este tribunal- a fim de obter tutela em sede de controlo de questão relativa à conformidade constitucional de normas – não resulta ser exigida, ou imposta, a necessidade de emissão de uma pronúncia sobre a <> por parte do tribunal de revista. Tanto mais que tal entendimento implicaria que, uma vez suscitado <>, houvesse lugar à necessária admissão do recurso de revista, ao arrepio das finalidades e âmbito do mesmo e dos critérios definidos para essa sua admissão. Este entendimento vem sendo reiterado por esta <>, em variados acórdãos – ver, entre outros, AC STA de 09.09.2015, processo nº 0881/15, AC STA de 03.12.2015, processo nº 01544/15, AC STA de 08.03.2017, processo nº 0185/17, AC STA de 05.04.2017, processo nº 0352/17 (…)”.

25. Resulta, pois, que, estando fundamentalmente em causa no âmbito desta pretensão de revista a aplicação do nº 2 do Artigo 2º da Lei nº 45/2024, de 27 de dezembro e aferir a sua conformidade ou não com a Constituição, a mesma não poderá como supra se explanou, ser admitida. Para o efeito, deverá manter-se a relevância da excecionalidade dos recursos de revista, a apreciar por este STA. Ressalva-se que a apreciação da inconstitucionalidade daquela norma está já a ser apreciada pelo Tribunal Constitucional.

26. É lícito e esperado que o julgador negue a esta lei o caráter interpretativo que o legislador lhe atribuiu, pois será inconstitucional a sua aplicação retroativa, por contrária ao Artigo 18º, nº 3, da CRP, que consagra o princípio da não retroatividade das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias e a proteção da confiança na ordem jurídica.

27. Por todos estes motivos, a Lei nº 45/2024, de 27 de dezembro, na parte em que prevê a sua natureza interpretativa e que os seus efeitos retroagem à data de entrada em vigor da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro, é inconstitucional por violar o Artigo 18º, nº 3 da CRP, nomeadamente a proibição da retroatividade da lei aí prevista e a proteção da confiança que é devida aos cidadãos.

Ofende também os princípios do Estado de direito democrático consagrados no Artigo 2º da CRP, da separação e interdependência de poderes (Artigo 2º da CRP), da separação e interdependência dos órgãos de soberania (Artigo 111º da CRP) e da independência dos tribunais (Artigo 203º da CRP).

28. Deve, por isso, aquela lei ser julgada inovadora e, com fundamento na sua inconstitucionalidade, ser desaplicado no caso concreto o Artigo 4º da Lei nº 45/2024, de 27 de dezembro, na parte em que prevê que a produção dos seus efeitos se reporta à data de entrada em vigor da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro.

29. E, assim, não constituir também esta lei o fundamento de admissibilidade da presente revista.

30. Caso assim não se entenda, o que se concebe, mas não se concede, partimos de seguida para a alegação das razões de facto e de direito que obstam à procedência do presente recurso:

31. No nosso modesto entendimento, quer o Tribunal a quo, quer o Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga fizeram uma correta interpretação e aplicação da lei.

32. No seu recurso, a Recorrente alega que o Tribunal “a quo” não interpreta corretamente o disposto no Artigo 2º, nº 2 da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro, e o Artigo 22º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de dezembro. Contudo, não lhe assiste razão.

33. Da leitura do Artigo 2º da Lei 60/2005, é possível depreender que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de janeiro de 2006.

34. Tal significa que aos funcionários e agentes que “iniciem” funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social.

35. Neste sentido, a utilização da palavra “inicie” funções, afigura-se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo) na função pública.

36. Ou seja, o que se pretende é não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da despesa pública nesta área.

37. Aliás, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X pode ler-se, entre o mais, que “A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem. Nem de rupturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente.”

38. Desta feita, parece-nos claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário que, pela primeira vez, venha a ser titular de relação jurídica pública.

39. Por outro lado, o Artigo 2 2º do EA, sob a epígrafe “Eliminação do subscritor”, prevê as situações em que há lugar ao cancelamento da inscrição dos subscritores, estabelecendo o seguinte: “1- Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição”.

40. Por sua vez, o nº 2 do mesmo preceito permite, em qualquer caso, nova inscrição se o antigo subscritor vier a ser readmitido em quaisquer funções públicas contempladas no Artigo 1º do mesmo Estatuto.

41. Da leitura conjugada das referidas normas retira-se que, para o legislador, só haverá cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se voltar a ingressar em funções públicas.

42. Na situação em apreço, a Autora/Recorrida iniciou a sua prestação de trabalho como trabalhadora em funções púbicas em momento anterior ao dia 1 de janeiro de 2006 e, por esse motivo, foi inscrita por iniciativa do seu empregador Ministério da Educação, Ciência e Inovação, no regime de proteção social da CGA.

43. Após essa data voltou a exercer funções (e ainda hoje exerce) às quais correspondia o direito de inscrição antes da entrada em vigor da Lei nº 60/2005, de 29 de janeiro.

44. Os hiatos entre contratos não lhes são imputáveis, pois a Autora/Recorrida foi opositora aos sucessivos concursos de recrutamento de docentes abertos em cada um daqueles anos letivos pelo Ministério da Educação.

45. Infelizmente, como é de conhecimento público, fruto do regime aplicável aqueles concursos e do desequilíbrio entre o número de vagas e o número de candidatos, não obteve colocação logo no primeiro dia de cada um daqueles anos letivos ou viu os seus contratos cessar antes do seu termo, tal como muitos milhares de outros candidatos.

46. Os referidos hiatos temporais de que milhares de docentes foram vítimas decorreram de vínculos precários de emprego público, que são da exclusiva responsabilidade da Administração Escolar.

47. Por outro lado, a jurisprudência das três instâncias judiciais administrativas tem sido unânime em considerar que a norma do nº 2 do Artigo 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro apenas proíbe a inscrição de novos subscritores que efetivamente iniciem ex novo funções públicas, independentemente de terem ocorrido, ou não, hiatos temporais entre os vínculos de emprego público (contratos de trabalho em funções públicas a termo resolutivo).

48. A sua interpretação é a de que a norma em causa visou impedir novas entradas no sistema e não eliminar os subscritores que permanecem no mesmo.

49. O acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 2014/03/06, proferido no Processo nº 0889/13, referenciado pelo Tribunal a quo na decisão recorrida, sumaria o seguinte: “I – Considerando a letra do art. 2º da Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro, que se refere apenas ao pessoal que “inicie funções” e a sua razão de ser (proibir a entrada de novos subscritores), afigura-se claro poder retirar-se que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a Caixa Geral de Aposentações estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública.”

50. Na sua fundamentação, e quando em abstrato se dedica a discorrer acerca do sentido e do alcance da norma, conclui: “Assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública”.

51. E continua: “(…) O inciso direito de inscrição deve ser objeto de interpretação adequada de modo a harmonizar-se com a letra e a teleologia intrínseca do artigo 2º da Lei n.º 60/2005, preceito que, como vimos, apenas visa abranger o pessoal que inicie absolutamente funções.

Logo, esta norma deve ser tomada no sentido restrito de que só há eliminação do subscritor se ele não for investido noutro cargo a que – antes de 1/1/2006 – correspondesse direito de inscrição”.

52. A referência que o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo em causa faz à questão da (des)continuidade temporal entre vínculos de emprego público surge, apenas, no contexto da aplicação dessa norma ao caso concreto, tendo em conta a sua factualidade própria, quando o julgador refere: “Para além do mais, considerando que, no caso, não tendo havido sequer qualquer hiato temporal nem sequer descontinuidade na prestação do trabalho, a prevalecer a interpretação sufragada no Acórdão Recorridas a mesma conduziria a um resultado desproporcionado e a ruturas fraturantes não desejadas pelo legislador, atenta a razão de ser das normas em causa.”

53. Os acórdãos proferidos pelo Tribunal Central Administrativo do Norte, em 2022/01/28, no Processo nº 01100/20.6BEBRG, e em 2022/04/08, no Processo nº 00307/19.3VBEBRG concretizam que: “Verificando-se que antes de 01/01/06, a Autora estava inscrita na CGA e que posteriormente a essa data foi investida, através da celebração de sucessivos contratos com o Ministério da Educação, em cargo a que antes de 01.01.2006 correspondia o direito de inscrição na CGA, a mesma tem o direito à sua reinscrição, de acordo com o disposto no artigo 2º da Lei nº 60/2005.”

54. Neste sentido é irrelevante a existência de interrupções temporais entre contratos, quer se trate de uma interrupção de 2 dias, 5 meses ou de anos do exercício de funções públicas docentes.

55. O limite subjacente na norma prende-se unicamente com a entrada de novos subscritores para o regime social convergente, no sentido de que sejam aqueles que, primeira vez, exercem funções às quais corresponda o direito de inscrição.

56. O legislador pretendeu manter abrangidos pelo regime de proteção social convergente todos os docentes contratados que efetuaram descontos para a CGA em data anterior ao dia 1 de janeiro de 2006 e que, independentemente das vicissitudes da sua carreira, voltaram a exercer funções às quais correspondia o direito de inscrição.

57. Nestes termos, bem andou a decisão proferida pelo Tribunal a quo, que condenou as Entidades Demandadas a reconhecerem o direito da Autora/Recorrida como subscritora da CGA, e a praticarem todos os atos materiais necessários a repor a sua inscrição com efeitos à data em que foi ilegalmente inscrita no regime geral da segurança social, em conformidade com a posição da jurisprudência e da doutrina maioritária.

58. E prefigura-se ser, assim, de concluir que só poderão improceder as alegações e o que foi por si peticionado em sede de recurso e ser dados como conformes e legais os fundamentos e a decisão proferida na douta sentença recorrida.

Por Acórdão deste STA de 02/10/2025, foi admitida a revista.

O M. P. emitiu Parecer no sentido de “…julgar improcedente o recurso, e de manter a decisão tomada pelo douto Acórdão recorrido, e a igual manutenção da sentença proferida em 1ª instância, por ser de considerar que os Autores/Recorridos têm direito a continuar como subscritores da Caixa Geral de Aposentações, e a proceder à sua reinscrição nesse sistema previdencial, de acordo com a possibilidade conferida pelo artigo 2º, nº 2, da Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro, uma vez que a mudança de vinculo contratual não correspondeu a um inicio mas a um reinicio de funções.”

Sem vistos, cumpre apreciar e decidir em Conferência.

2. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR:

Constitui objeto do presente recurso apreciar se o acórdão recorrido errou ao considerar que os co-autores, ora recorridos têm o direito de ser reinscritos na CGA de acordo com o disposto no artigo 2º, da Lei nº 60/2005, de 29 de dezembro em consonância com a aplicabilidade da Lei n.º 45/2024, de 27/12 enquanto norma de interpretação autêntica.

3. FUNDAMENTAÇÃO:

3.1. DE FACTO

Os factos dados como provados no acórdão recorrido são os seguintes:

1) A autora AA é professora, habilitada com a licenciatura em Educação Visual e Tecnológica - Doc. 1 junto com a p.i.

2) A autora AA iniciou funções docentes como auxiliar de ação educativa a 25.06.1984 - Doc.1 junto com a p.i.; P.A. ME, fls. 1 a 4

3) A autora DD é professora, habilitada com a licenciatura em Relações Públicas e Internacionais - Doc. 10 junto com a p.i.

4) A autora DD iniciou funções docentes na Escola Secundária ..., mediante celebração de contrato a 01.09.1996 - Doc. 10 junto com a p.i.

5) O autor CC é licenciado em Teologia - Doc. 7 junto com a p.i.

6) O autor CC iniciou funções docentes na escola ... de ..., mediante celebração de contrato, a 01.09.1998 - Doc. 7 junto com a p.i.

7) A autora BB é professora, habilitada com a licenciatura em Ensino de Matemática - Doc. 4 junto com a p.i.

8) A autora BB iniciou funções docentes na Escola Secundária ..., mediante celebração de contrato, a 01.09.1999 - Doc. 4 junto com a p.i.

9) Os autores foram inscritos na CGA nas datas referidas supra - Docs. 1, 2, 4, 5, 7, 8 , 10 e 11 juntos com a p.i.; P.A. ME

10) Celebraram sucessivos contratos, tendo lecionado em várias escolas - Docs. 1, 4, 7 e 10 juntos com a p.i.; P.A. ME

11) A 17.03.2006 a autora BB passou a exercer funções docentes na Escola ... – ... - Doc. 4 junto com a p.i.

12) A 22.04.2006 a autora AA passou a exercer funções docentes no Agrupamento de Escolas ... – ... do ... - Doc. 1 junto com a p.i.

13) A 01.09.2011 o autor CC passou a exercer funções docentes na Escola Secundária .... EE - Doc. 7 junto com a p.i.

14) A 01.09.2014 a autora DD passou a exercer funções docentes no Agrupamento de Escolas ... - Doc. 10 junto com a p.i.

15) Nas datas referidas em 11), 12, 13) e 14) os autores foram inscritos na Segurança Social - Docs. 3, 6, 8, 9, 12 juntos com a p.i.; P.A. ME; docs. juntos com a contestação do ISS.

16) Em Março de 2006 a autora AA realizava descontos para a Segurança Social - Doc.3 junto com a p.i.

17) Em Abril de 2006 a autora BB realizava descontos para a Segurança Social - Doc. 6 junto com a p.i.

18) Em Setembro de 2014 a autora DD realiza descontos para a Segurança Social - Doc. 12 junto com a p.i.

19) Em Julho de 2023 o autor CC realizava descontos para a Segurança Social - Doc. 9 junto com a p.i.

4 - DE DIREITO

A questão da (re) inscrição na CGA não é uma questão nova na jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, tendo sido recentemente objeto de decisão no Acórdão de 11 de setembro de 2025, proferido no âmbito do Processo n.º 1183/23.7BEPRT, em termos que vamos seguir a argumentação aí vertida, onde a questão é similar à dos presentes autos.

Disse-se neste Acórdão:

«(…)

21. Constitui objeto do presente recurso aferir se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao qualificar a situação da Autora como suscetível de reinscrição na CGA à luz da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, nomeadamente quanto à exigência de continuidade temporal e jurídica entre vínculos públicos, e da aplicabilidade da Lei n.º 45/2024, de 27/12 ao caso concreto, enquanto norma de interpretação autêntica - e os seus efeitos sobre decisões judiciais não transitadas em julgado à data da sua entrada em vigor – suscitando-se a questão da eventual inconstitucionalidade da norma do artigo 2.º, n.º2 da Lei n.º 45/2024, em especial no que respeita à violação de princípios como o da proteção da confiança e da segurança jurídica.

22.Como já dissemos, na pendência da presente ação foi publicada a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, a qual introduziu uma norma de interpretação autêntica do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005. Por força da sua natureza jurídica - enquanto norma interpretativa nos termos do artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil - os seus efeitos retroagem à data de entrada em vigor da norma interpretada, sendo, por conseguinte, aplicável ao caso dos autos.

23.Não obstante essa alteração legislativa não ter sido considerada pelo Tribunal a quo, a sua relevância normativa impõe a sua ponderação nesta sede, porquanto pode influenciar decisivamente o desfecho da controvérsia, nomeadamente no que respeita à qualificação da interrupção contratual e à subsistência do direito à inscrição na CGA (o que determinou a admissão da presente revista).

24.Como se dá nota no acórdão da formação preliminar, esta problemática interpretativa conheceu, até recentemente, uma estabilização jurisprudencial por parte do Supremo Tribunal Administrativo consubstanciada em decisões reiteradas que perfilharam uma leitura restritiva da norma limitativa, destacando, nesse sentido, o acórdão de 6 de março de 2014 (proc. n.º 0889/13), cujo sumário elucidativo se transcreve:

«I - A letra do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, que se refere exclusivamente ao pessoal que “inicie funções”, revela a intenção legislativa de obstar à entrada de novos subscritores no regime da CGA, não abrangendo, por conseguinte, os casos de mera transição funcional entre entidades públicas, desde que sem quebra temporal.

II - A interpretação sistemática e teleológica do preceito impõe a conclusão de que não ocorre perda da qualidade de subscritor quando o agente público transita entre entidades administrativas sem interrupção temporal, nos termos do artigo 22.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação.

III - Mesmo nos casos em que se verifica uma cessação formal do vínculo, como sucede com docentes do ensino superior que rescindem contrato com uma instituição e celebram novo contrato com outra, desde que tal transição ocorra sem hiato temporal, não se configura uma “nova inscrição” nos termos vedados pela Lei n.º 60/2005.»

25.Este entendimento foi reiteradamente sufragado em decisões posteriores do STA, que recusaram a admissão de revista sobre idêntica matéria, tendo-se consolidado a tese segundo a qual a CGA se encontra fechada a novas inscrições apenas no que respeita a primeiras admissões no regime, não abrangendo os casos de reingresso funcional em que se verifica continuidade material do vínculo público, ainda que formalmente interrompido por vicissitudes concursais.

26.O acórdão recorrido acolheu essa jurisprudência estabilizada do Supremo Tribunal Administrativo. Todavia, a Caixa Geral de Aposentações, ora recorrente, sustenta que tal interpretação não pode prevalecer face à superveniência da Lei n.º 45/2024, cujo artigo 2.º, sob a epígrafe “Interpretação autêntica”, veio esclarecer o sentido normativo do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, excluindo do seu âmbito de aplicação a situação da Autora. Acrescenta que a Lei n.º 45/2024 qualifica-se, nos termos do seu artigo 4.º, n.º 1, como lei interpretativa, subsumível ao regime do artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil, o que implica a sua aplicação retroativa aos casos pendentes.

O que dizer?

27.As decisões proferidas pelas instâncias não merecem qualquer censura quanto à interpretação e aplicação do disposto no artigo 2.º em conjugação com o artigo 22.º, da Lei n.º 60/2005, e que culminaram no reconhecimento do direito peticionado pela da Autora de condenação da CGA a reinscrevê-la na CGA, quando consideradas à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo. Aliás, a questão que foi decidida pelas instâncias não é nova nesta jurisdição, tendo sido objeto, como já se disse, de múltiplos arestos por parte dos tribunais superiores desta jurisdição, máxime, do Supremo Tribunal Administrativo.

28.Sucede que, antes da prolação do acórdão recorrido, foi publicada e entrou em vigor a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, que aquela instância não considerou. A entrada em vigor deste diploma veio introduzir a necessidade de uma nova ponderação, uma vez que o mesmo introduziu uma norma de interpretação autêntica do artigo 2.º, n.º 2 da Lei n.º 60/2005.

29.O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27/12 sob a epígrafe “Interpretação autêntica”, estipula o seguinte:

«1 - Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.° da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações.

2 - Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.° do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro:

a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou

b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que:

i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e

ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público.

3 - Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro.

Trata-se, como resulta do artigo 4°, n.º 1 desta Lei n.º 45/2024, de uma norma que se qualifica e pretende subsumir-se ao regime jurídico das leis interpretativas do artigo 13. °, n.º 1 do Código Civil. E, se assim for, não tem razão a Recorrida ao sustentar a tese de que os efeitos desta lei não se poderiam aplicar no caso concreto, uma vez que a decisão, tendo sido impugnada, não transitou em julgado.

30.Esta nova disposição veio alterar substancialmente o regime jurídico aplicável, ao estabelecer como regra a exclusão da reinscrição na CGA dos agentes públicos que regressem ao exercício de funções, salvo nas duas exceções previstas no seu n.º 2: (i) quando não exista qualquer descontinuidade temporal; ou (ii) quando, existindo tal descontinuidade, esta seja involuntária, limitada no tempo, justificada pelas especificidades da carreira, e o agente não tenha exercido atividade remunerada no interregno.

31.A introdução destes requisitos adicionais, não extraíveis da letra nem da teleologia da norma originária, representa uma modificação substancial do regime jurídico vigente até então, o que levou diversos tribunais a questionar a natureza verdadeiramente interpretativa da Lei n.º 45/2024, de 27/12.

32.Com efeito, já se encontram proferidas, pelo menos, onze decisões judiciais de primeira instância que declararam a inconstitucionalidade do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27/12 por violação do princípio da proteção da confiança e do Estado de Direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa

33.Estas decisões, embora respeitantes a casos concretos, obrigaram o Ministério Público a suscitar a fiscalização sucessiva da constitucionalidade junto do Tribunal Constitucional.

34. Sucede que no passado dia 15 de julho de 2025, e em relação a um dos processos onde essa questão foi suscitada, o Tribunal Constitucional proferiu o Acórdão n.º 689/2025, no qual decidiu julgar inconstitucional o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.

º 45/2024, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para tal reinscrição se aplicam a sujeitos cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 01 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024, por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra o princípio do Estado de Direito e, em especial, a proteção da confiança legítima dos cidadãos

35.Para o que mais releva ao objeto do presente recurso, transcreve-se o seguinte segmento da fundamentação avançada pelo Tribunal Constitucional:

«(…)

8. Pois bem, regressando ao caso dos autos, a primeira observação que se impõe é que a jurisprudência, algum tempo depois da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apreciou o problema dos ex-agentes públicos readmitidos a funções para efeitos de inscrição na CGA ou na segurança social. Uma vez que, por força do Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei n.º 498/72 de 9 de dezembro), a eliminação do funcionário como subscritor da CGA dependia que o abandono de funções fosse definitivo (artigo 22.º, n.º 1: «Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo (…)») e porque o artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, só impunha a inscrição na Segurança social a funcionários que nunca antes tivessem exercido funções públicas («O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 (…) é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social»), os Tribunais perfilharam o entendimento de que a proibição de (re)inscrição na CGA (com a obrigatoriedade de inscrição no regime geral da segurança social) não abrangia servidores readmitidos ao serviço depois da entrada em vigor do novo diploma. Quanto a estes, permitia-se, como tal, a reinscrição na CGA, entendido como um direito antes adquirido.

O problema foi assim decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo em acórdão de 6 de março de 2014 no Proc. 0889/13:

«A articulação entre os regimes do sistema de segurança social e os regimes de protecção social da função pública, nomeadamente no sentido da sua tendencial uniformização ou convergência, tem constituído um dos objectivos sucessivamente proclamados pelo legislador em vários diplomas de que constitui exemplo a Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro.

O art. 2º deste diploma tem o seguinte conteúdo:

“Artigo 2º

Inscrição

1-A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores.

2- O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social.”

Retira-se imediatamente da letra dos nºs 1 e 2 do preceito que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de Janeiro de 2006, o que significa que aos funcionários e agentes que “iniciem” funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social. Neste sentido, a utilização do inciso “inicie” funções, afigura-se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo) na função pública. O objectivo a alcançar é o de não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da despesa pública nesta área.

No mesmo sentido, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X pode ler-se, entre o mais, que “A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem. Nem de ruturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente.”

Assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública. (…)

O art. 22º do EA, sob a epígrafe “Eliminação do subscritor”, prevê as situações em que há lugar ao cancelamento da inscrição dos subscritores, dispondo do seguinte modo:

“1- Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição”.

Por sua vez, o nº 2 do mesmo preceito permite em qualquer caso nova inscrição se o antigo subscritor vier a ser readmitido em quaisquer funções públicas contempladas no art. 1º do mesmo Estatuto.

Da leitura conjugada das referidas normas retira-se que, para o legislador, só haverá cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se voltar a ingressar em funções públicas.

No entanto, note-se que, à luz do EA, só há lugar ao cancelamento da inscrição do subscritor, com a consequente eliminação, quando aquele cesse, a título definitivo, o seu cargo (…)

Acresce que também quanto ao fim visado pelo art. 2º da Lei nº 60/2005 se afigura não existir incompatibilidade entre os dois preceitos, uma vez que, como vimos, o que se pretende é alcançar a convergência progressiva através da proibição da entrada de novos subscritores, ou seja, o objectivo é cancelar novas entradas e não propriamente eliminar os que permanecem no sistema.

(…) pelo que ficou dito, o inciso “direito de inscrição” deve ser objecto de interpretação adequada de modo a harmonizar-se com a letra e a teleologia intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005, preceito que, como vimos, apenas visa abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Logo, esta norma deve ser tomada no sentido restrito de que só há eliminação do subscritor se ele não for investido noutro cargo a que – antes de 1/1/2006 - correspondesse direito de inscrição.»

Esta orientação jurisprudencial sedimentou-se e estabilizou nos nossos Tribunais, do que serão exemplos os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 14 de fevereiro de 2020 no Proc. 01771/17.0BEPRT, de 28 de janeiro de 2022 no Proc. 01100/20.6BEBRG, de 11 de fevereiro de 2022 no Proc. 00099/21.1BRBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 1974/20.0BEBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 877/21.6BEBRG, de 30 de setembro de 2022 no Proc. 00708/20.4BEPRT, de 7 de dezembro de 2022 no Proc. 00714/20.9BEPNF e de 08 de abril de 2022 no Proc. 00307/19.3BEBRG. Mais recentemente, o mesmo entendimento foi reiterado no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA e nos acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 24 de janeiro de 2025 no Proc. 01183/23.7BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 01668/23.5BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 00567/24.8BEBRG, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 00123/24.0BECBR, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 01091/24.4BEBRG, de 7 de março de 2025 no Proc. 00240/24.7BECBR, de 7 de março de 2025 no Proc. 00187/24.7BEPNF, de 21 de março de 2025 no Proc. 00619/23.1BEBRG, de 21 de março de 2025 no Proc. 00953/24.3BEBRG, de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00197/24.4BEPNF, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00270/24.9BEPNF, de 10 de abril de 2025 no Proc. 795/24.6BESNT e de 24 de abril de 2025 no Proc. 00401/24.9BEPNF.

O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, veio opor-se com estrondo a esta disciplina normativa – extraída da Lei aplicável como unívoca e com dezoito anos de vigência – já que introduziu como regra a proibição de reinscrição na CGA de servidores públicos que regressassem a funções, abrindo exceção apenas para duas situações programadas no n.º 2 do sobredito articulado legal, que antes referimos e agora relembramos: quando se verifique mero trânsito do profissional entre posições na função pública, sem interrupção na qualidade de servidor público; ou, em alternativa, quando o interregno seja indissociável do estatuto de agente público em causa e, cumulativamente, quando a alteração seja alheia à vontade do funcionário e este não tenha desenvolvido atividade remunerada no ínterim.

Muito embora resulte do já exposto, importa fazer ver que este novo programa normativo jamais poderia ser obtido com base num exercício interpretativo do Direito ordinário em vigor até à chegada ao ordenamento da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro: de uma parte, a regra de exclusão da CGA dos agentes públicos que regressem à função opunha-se ao teor literal do artigo 22.º, n.º 1, do Estatuto de Aposentação, que expressis verbis exigia que o abandono fosse definitivo para que se perdesse a qualidade de beneficiário da CGA; de outra parte, a obrigação de inscrição na segurança social de funcionários públicos nos termos do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cingia-se a trabalhadores que iniciassem funções depois de 1 de janeiro de 2006, excluindo da assimilação ao regime previdencial comum os agentes que se apresentassem de regresso ao exercício de funções públicas; em terceiro lugar, e por fim, pelo menos a segunda cláusula de exceção sobre o princípio geral de proibição de reinscrição de funcionários na CGA (artigo 2.º, n.º 2, alínea b), Lei n.º 45/2024 de 27 de dezembro), com condicionantes específicas que caracterizam situações francamente circunscritas e peculiares, seria impassível de ser extraída do texto do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cujo texto nada de remotamente associável poderia sugerir ao intérprete. Serve por dizer, a vinculação dos funcionários públicos ao programa normativo que se observa no artigo 2.º da Lei n.

º 45/2024, de 27 de dezembro, estava dependente de uma iniciativa legislativa, não sendo equacionável disciplina semelhante antes deste diploma.

Em reforço e emprestando adicional solidez à conclusão que já alcançámos, recordamos que a jurisprudência ganhou contornos de unanimidade sobre esta matéria, cimentando a posição material dos funcionários públicos que regressassem a funções após 1 de janeiro de 2006 perante a CGA que a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, maxime o seu artigo 2.º, veio alterar.

Face a todo o exposto, a norma fiscalizada não se pode entender uma norma interpretativa, é antes um quadro normativo inovador e que alterou o estatuto legal e a relação substantiva entre servidores públicos e a Caixa Geral de Aposentações, agravando fortemente os requisitos para a reinscrição de trabalhadores regressados ao serviço e reforçando de forma intensa os casos de sujeição ao regime comum da segurança social. Diríamos mesmo que se tratou de uma alteração importante ao sistema de equilíbrios do processo de convergência com privados programado pelo Legislador e com evidente prejuízo para os sujeitos que hajam reingressado depois de 1 de janeiro de 2006 na função pública, cuja qualidade de subscritores da CGA foi abolida arbitrariamente.

Dito de outra forma, enfim, desde 1 de janeiro de 2006 e até à entrada em vigor do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, todos os funcionários inscritos na CGA que interrompessem o exercício de funções públicas, mas a elas regressassem, beneficiavam do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações. O artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, adotando outro paradigma, acelerou o processo de convergência por via de um efeito ablativo sobre a esfera destes funcionários, eliminando o direito a reinscrição na CGA no caso de readmissão a funções públicas (ressalvando apenas, como se disse, os casos em que a interrupção haja sido involuntária, coeva à função e desde que o trabalhador não tenha exercido atividade remunerada durante o interregno) e fazendo retroagir a nova solução ao início do processo de convergência, em 1 de janeiro de 2006.

A norma sindicada mostra-se, por tudo, violadora do princípio de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa) e sua derivação sobre segurança jurídica, já que o seu desempenho operativo se projeta numa lesão em direitos incorporados na esfera jurídica de particulares sobre uma pessoa coletiva de Direito público, a CGA. Nada proibia o Estado de proceder à reorganização do sistema previdencial dos seus servidores optando por um novo modelo, este assente numa premissa de solidariedade universal entre trabalhadores, seja qual for o setor onde prestem funções, público ou privado. Isso não significa, porém, que fosse permitido ao Legislador amputar direitos de terceiros consolidados na ordem jurídica através da reforma conduzida por via da retroação do novo quadro legal, tal como se pretende pela norma fiscalizada:

«(…) a luta pela Constituição e pelo Estado de Direito foi também, desde os primórdios das revoluções liberais, uma luta pela segurança jurídica, no sentido de um projeto de organização racional do Estado e da sua atuação que mantivesse a esfera dos particulares, nomeadamente no domínio da propriedade e da atividade económica, ao abrigo das arbitrariedades típicas de um exercício dos poderes de autoridade discricionária que caracterizavam o anterior Estado absoluto (…) uma lei retroativa restritiva de direitos é, à partida, constitucionalmente ilegítima, de tal forma ela afeta desvantajosamente posições dos particulares já estabilizadas ou resolvidas no passado, de uma forma com que estes não podiam razoavelmente contar nem a ordem jurídica de Estado de Direito poderia admitir.

Uma lei retroativa restritiva de direitos é, por definição, uma lei que, apesar de aprovada num dado momento, ficciona a sua entrada em vigor em momento anterior e pretende produzir integralmente os seus efeitos, no caso efeitos restritivos, desvantajosos para os particulares, a partir desse momento ficcionado, portanto, produzindo efeitos sobre situações já estabilizadas no passado e constituídas legalmente ao abrigo do quadro jurídico então vigente.»

(Jorge Reis Novais, Princípios Estruturantes do Estado de Direito, 2.ª Ed., Almedina, 2022, p. 216 e 221; v., também, Acórdão do TC n.º 188/2009)

A ablação, unilateral e injustificada, do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações por funcionários que hajam sido reinstituídos em funções públicas depois de 1 de janeiro de 2006 e antes de 27 de outubro de 2024 representa, em face do exposto, uma lesão arbitrária em direitos legais e legítimos titulados por particulares, lesiva do princípio da confiança e por isso proibida pelo princípio constitucional de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa).

Assim sendo e convergindo com as conclusões do recorrente, a norma sob sindicância será julgada inconstitucional com o descrito fundamento, improcedendo o recurso interposto.»

36.O Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 689/2025, declarou a inconstitucionalidade do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações (CGA) e os requisitos adicionais aí previstos se aplicam a trabalhadores cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 1 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024. Tal juízo de inconstitucionalidade fundou-se na violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra o princípio do Estado de Direito, incluindo a proteção da confiança legítima e a segurança jurídica.

37.O Tribunal Constitucional considerou que a Lei n.º 45/2024, de 27/12 introduziu exigências probatórias e requisitos materiais que não decorriam da redação originária da Lei n.º 60/2005, nem da jurisprudência reiterada dos tribunais administrativos, que reconheciam aos trabalhadores com vínculo público anterior a 2006 o direito à reinscrição na CGA, mesmo em casos de interrupção funcional não substancial. A aplicação retroativa dessas exigências, sem qualquer regime de transição ou salvaguarda das situações jurídicas consolidadas, foi considerada inconstitucional por frustrar expectativas legítimas fundadas em decisões judiciais anteriores e em práticas administrativas estáveis.

38.Não podemos estar mais de acordo com a posição defendida pelo Tribunal Constitucional, cuja fundamentação acolhemos sem reservas. Ademais, esse entendimento reforça o acerto da jurisprudência que os tribunais superiores da jurisdição administrativa, nomeadamente o Supremo Tribunal Administrativo (STA), têm vindo a consolidar que reconhece o direito à reinscrição na CGA a trabalhadores que, tendo sido subscritores antes de 01/01/2006, retomam funções públicas após essa data, mesmo que exista um interregno entre vínculos, desde que não se trate de um verdadeiro início de funções, mas sim de uma continuidade funcional no mesmo universo jurídico-administrativo.

39.Ainda que, num primeiro momento, o STA tenha exigido uma continuidade temporal estrita entre vínculos públicos (cf. Acórdão de 06.03.2014, proc. n.º 889/13), a jurisprudência evoluiu no sentido de uma interpretação mais conforme com os princípios da proporcionalidade e da proteção da confiança, como se verifica nos acórdãos de 09.06.2022 (proc. n.º 099/21.6BEBRG), 14.07.2022 (proc. n.º 0496/20.4BEPNF), 22.09.2022 (proc. n.º 877/22.

6BRG) e 06.10.2022 (proc. n.º 0307/19.3BEBRG), entre outros.

40.No caso dos autos, apesar do hiato temporal entre o termo do vínculo contratual da Autora em 31.08.2012 e a celebração de novo contrato em 24.09.2012, não se pode considerar, para efeitos do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, que se trata de um início de funções públicas. A interrupção foi breve e decorre das especificidades do regime de contratação docente, não configurando uma cessação definitiva da relação funcional com a Administração Pública.

41.Por conseguinte, e tendo em conta a jurisprudência consolidada do STA que reconhece o direito à reinscrição na CGA em situações de reingresso funcional com vínculo anterior a 01.01.2006, a declaração de inconstitucionalidade da norma interpretativa constante da Lei n.º 45/2024, por violação do princípio da proteção da confiança, e a inexistência de decisão judicial transitada em julgado que obste à aplicação da jurisprudência anterior, impõe-se julgar improcedente o recurso de revista interposto pela Caixa Geral de Aposentações, e confirmar, com a presente fundamentação, o acórdão recorrido que, por sua vez, confirmou a sentença da primeira instância.

42.Deve, em face do exposto, declarar-se a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade, nos termos do Acórdão n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional.

Consequentemente, mantém-se a condenação da Ré na reinscrição da Autora no regime de proteção social convergente, com efeitos retroativos a 1 de outubro de 2012.»

Transpondo para os presentes autos as conclusões a que se chegaram no acórdão citado, e sem necessidade de mais considerações, conclui-se que o acórdão recorrido não merece censura, assistindo razão aos Recorridos.

5. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão do TCA Norte recorrido e,

mais declaram, para os efeitos legais, a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade, nos termos e com os fundamentos que constam do Acórdão n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional.

Custas da responsabilidade da Recorrente.

Anexa-se sumário (art. 663.º, n.º 7, do CPC).

Notifique.

Lisboa, 12 de fevereiro de 2026. - Paulo Filipe Ferreira Carvalho (relator) - Ana Celeste Catarilhas da Silva Evans de Carvalho – Frederico Macedo Branco.