Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I – Relatório 1. A………….-Bar, LDA, devidamente identificado nos autos, vem recorrer da decisão do TAC de Lisboa, de fls. 123, a qual julgou extinta a instância por deserção, nos termos dos artigos 281.º, n.º 1, do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º da LPTA, conjugado com o artigo 297.º, n.º 1, do Código Civil (CC). A referida decisão do TAC de Lisboa, de 20.05.14, foi precedida de dois despachos com relevância para a questão que cumpre apreciar e decidir. Assim, em 12.04.12 foi proferido o despacho de fls. 115, com o seguinte teor: “Com cópia do Parecer do Ministério Público de fls. 109, notifique a recorrente para vir aos autos dizer se mantém interesse no prosseguimento da lide e/ou requerer o que tiver por conveniente na matéria, considerando a extinção dos Governos Civis e transferência de competências operada pelo DL 114/2011, de 30/11, que implica uma modificação subjectiva da presente instância, o facto de se tratar aqui de um contencioso de mera legalidade e, bem assim, o indeferimento da requerida suspensão de eficácia do acto sindicado, cujas consequências na esfera jurídica da sociedade recorrente se desconhecem, mas que, indicia-se, se mantém em actividade”. Em 10.10.13 foi proferido um segundo despacho, de fls. 120, com o seguinte teor: “Após primeiro contato com os autos, verifica-se que o Recorrente veio, na sequência de despacho de fls. 115, informar que mantém interesse na causa, mas nada requereu quanto à habilitação do Recorrido, não obstante a advertência que naquele despacho foi feita quanto à extinção dos Governos Civis, pelo DL n.º 114/2001. Assim, não podendo o presente recurso prosseguir contra entidade extinta, aguardem os autos o impulso processual do Recorrente”. Por último, foi proferida a decisão agora impugnada, em 20.05.14, que dispôs do seguinte modo (cfr. fls. 123): “Nos presentes autos de recurso contencioso em que é Recorrente A……… – Bar, LDA, e recorrida a Governadora Civil do Distrito de Lisboa, foi a Recorrente notificada por despacho de fls. 115, para dizer se mantém interesse na lide e para requerer o que tivesse por conveniente considerando a extinção dos governos civis e a transferência de competências operada pelo Decreto-Lei n.º 114/2011. A Recorrente veio dizer que mantinha interesse no prosseguimento dos autos. Redistribuídos os autos, foi proferido despacho a fls. 120, que determinou que se aguardasse o impulso processual do Recorrente, considerando que o mesmo nada havia requerido face à mencionada extinção da entidade recorrida.
Jurisprudência
Processo 01414/14
Notificado o Recorrente, por ofício de 11.10.2013, este nada disse. Mostra-se decorrido o prazo de deserção previsto no artigo 281.º do CPC/2013, e artigo 1.º da LPTA, conjugados com o artigo 297.º/1 do CCiv.)”. Tendo inicialmente recorrido para o TCAS, veio o recorrente a ser informado, por despacho de fls. 132, que o recurso deveria ser dirigido a este Supremo Tribunal “de acordo com as regras do ETAF/84 aqui aplicáveis”. 2. O recorrente apresentou as suas alegações, que terminam com o seguinte quadro conclusivo: “A. Pela Sentença de que ora se recorre, o Tribunal de 1.ª Instância decidiu julgar extinta a instância, por deserção, por considerar que se mostra decorrido o prazo de seis meses previsto no artigo 281º do Código do Processo Civil de 2013, referindo, em síntese, que a Recorrente foi notificada, por ofício de 11 de Outubro de 2013, de que os autos se encontravam a aguardar o seu impulso processual e que esta nada disse no prazo de seis meses. B. Ou seja, o tribunal a quo decide aplicar aos presentes Autos o Código do Processo Civil, aprovado pela Lei n.º 4/2013, de 26 de Junho que reduz o prazo de deserção de dois anos para seis meses, aplicação essa com a qual a recorrente não pode concordar. C. Os presentes Autos tiveram início com a entrega de requerimento inicial em 27 de Janeiro de 2003 no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, sendo a Recorrente notificada para apresentar alegações finais, em 16 de Junho de 2013, o que efectivamente fez dentro do prazo legal. D. Desde aquela data e por motivos completamente alheios e desconhecidos da Recorrente, os Autos estiveram parados no tribunal a quo, não tendo sido encetadas pelo mesmo quaisquer diligências. E. Em 30 de Dezembro, entrou em vigor o Decreto-Lei n.° 114/2011, de 30 de Novembro, o qual procedeu à extinção dos Governos Civis, entidade recorrida nos presentes Autos, bem como à transferência das competências destes para outras entidades da Administração Pública. F. Pelo que, em 19 de Abril de 2012, a Recorrente foi notificada para informar os Autos se mantinha o interesse no prosseguimento da lide, ao que esta respondeu afirmativamente dentro do prazo concedido para o efeito. G. Na sequência da manutenção do interesse na causa, foi a recorrente notificada, em 14 de Outubro de 2013, de que os Autos ficariam a aguardar o impulso processual da recorrente, designadamente quanto à habilitação do recorrido Governador Civil do Distrito de Lisboa. H. O Decreto-Lei n.º 114/2011, de 30 de Novembro, transfere as competências anteriormente pertencentes aos Governos Civis para diversas entidades, designadamente membros do Governo, Autoridade policial, diversos Institutos Públicos, Governos das Regiões Autónomas, Presidentes das Câmaras Municipais, etc, não fixando uma entidade única e específica naquilo que se refere à substituição dos Governos Civis no âmbito de acções judiciais
pendentes, é bastante extenso e deve ser integrado em diversos outros diplomas legais, pelo que, quanto à habilitação de outra entidade no lugar do recorrido, é necessária uma análise profunda dos diversos diplomas, facto que motivou a ausência de resposta da Recorrente ao Douto Despacho de 10 de Outubro de 2013. I. À data da entrada em vigor dos presentes Autos, vigorava o Código do Processo Civil aprovado pelo Decreto-Lei n.º 44129, de 28 de Dezembro de 1961, na redacção dada pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, a qual estabelecia, no seu artigo 291º, que "considera-se deserta a instância, independentemente de qualquer decisão judicial, quando esteja interrompida durante dois anos". J. Redacção essa que se manteve até à entrada em vigor do Novo Código do Processo Civil, aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho que passou a estabelecer, no seu artigo 281º que "sem prejuízo do disposto no n.º 5, considera-se deserta a instância quando, por negligência das partes, o processo se encontre a aguardar impulso processual há mais de seis meses". L. Assim, o que aqui está em causa é aferir da possibilidade de aplicar o Código do Processo Civil aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho, aos presentes Autos. M. O artigo 1º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho, estabelece que "O processo nos tribunais administrativos rege-se pelo presente diploma, pela legislação para que ele remete e, supletivamente, pelo disposto na lei de processo civil, com as necessárias adaptações", pelo que, em tudo o não previsto no mesmo diploma legal, ou em legislação para que o mesmo remeta, aos presentes Autos se aplicam as normas do Código do Processo Civil, pelo que resta analisar qual a versão que deverá ser tomada em consideração para a referida aplicação subsidiária. N. A entrada em vigor duma nova lei processual coloca problemas de aplicação da lei no tempo cuja solução é, pelo menos em parte, alcançada através de disposições transitórias especiais, especificamente criadas para definir o campo de aplicação temporal de um determinado diploma. O. Na opinião da recorrente, as disposições transitórias inseridas na lei preambular do novo Código de Processo Civil, artigos 2º a 8º da Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho, não contemplam, nem dão solução, a todas as questões suscitadas pela revogação do anterior Código do Processo Civil e início de vigência do diploma que o veio substituir, pelo que se torna necessário interpretar tais disposições, procurando identificar a sua razão de ser, o espírito da norma, bem como recorrer à analogia ou a princípios gerais do direito transitório. P. Do artigo 12º do Código Civil extrai-se, por um lado, que a lei processual deve ser imediatamente aplicada, não apenas às acções intentadas após a sua entrada em vigor, mas também a todos os actos que venham a ser praticados após a sua entrada em vigor, mesmo que praticados em acções pendentes, mas por outro, que a lei nova não regula os factos pretéritos, não podendo afectar os efeitos já produzidos por estes, o que significa, no âmbito do direito processual, que a validade e regularidade dos actos processuais anteriores se continuará a aferir pela lei antiga.
Q. Cabe analisar se a lei processual civil nova se aplica ou não aos presentes Autos, ou seja, se o prazo que deve ser contado para efeitos de extinção por deserção é o de seis meses previsto na lei nova, ou o de dois anos, previsto no normativo anterior. R. Ora, relativamente às acções declarativas, estabelece o artigo 5º da Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho que, "1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, o Código de Processo Civil, aprovado em anexo à presente lei, é imediatamente aplicável às acções declarativas pendentes. 2 - As normas relativas à determinação da forma do processo declarativo só são aplicáveis às acções instauradas após a entrada em vigor do Código de Processo Civil, aprovado em anexo à presente lei. 3 - As normas reguladoras dos actos processuais da fase dos articulados não são aplicáveis às acções pendentes na data de entrada em vigor do Código de Processo Civil, aprovado em anexo à presente lei. 4 - Nas acções que, na data da entrada em vigor da presente lei, se encontrem na fase dos articulados, devem as partes, terminada esta fase, ser notificadas para, em 15 dias, apresentarem os requerimentos probatórios ou alterarem os que hajam apresentado, seguindo-se os demais termos previstos no Código de Processo Civil, aprovado em anexo à presente lei (...)". S. Ora, daqui não se extrai qualquer conclusão quanto à figura da deserção, enquanto causa de extinção da instância, o que desde logo constitui uma lacuna do diploma preambular, que deverá ser integrada por analogia, conforme estabelecido no artigo 10º do Código Civil. T. A mesma lacuna existe quanto aos incidentes da instância, aos quais, apesar da reforma legislativa, não foram introduzidas alterações tão significativas e gravosas como quanto à figura da deserção e acerca dos quais tem vindo a ser do entendimento maioritário quer da doutrina, quer da jurisprudência, que a ausência de disposições transitórias relativas à questão da aplicação da lei nova aos processos pendentes, constitui uma lacuna que deve ser integrada por aplicação analógica, designadamente com o disposto pelo artigo 6º, n.º 4 da Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho, que estabelece, relativamente aos incidentes no âmbito das acções executivas que "o disposto no Código do Processo Civil, aprovado em anexo à presente lei, relativamente aos procedimentos e incidentes de natureza declarativa apenas se aplica aos que sejam deduzidos a partir da data da entrada em vigor da presente lei". U. No entendimento da Recorrente, também quanto à deserção enquanto causa de extinção da instância, apenas se poderá aplicar o prazo reduzido de seis meses, previsto no Novo Código do Processo Civil, aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho, às acções instauradas após a sua entrada em vigor, ou seja, não se poderá aplicar aos presentes Autos que, reitera-se, forma instaurados em 27 de Janeiro de 2003, aplicando-se a estes a lei antiga, ou seja, o Decreto-Lei n.º 44129, de 28 de Dezembro de 1961, na redacção dada pela Lei n.º 29/2013, de 19 de Abril. V. Pelo que, nos termos do disposto pelo artigo 291º, n.º 1 do referido diploma legal, a instância considera-se deserta quando esteja interrompida durante dois anos e não, conforme mencionado no Douto Despacho ora recorrido, nos termos do artigo 281º, n.º 1 do Novo Código do Processo Civil, quando, por negligência das partes, o processo se encontre a aguardar impulso processual há mais de seis meses. X. Assim, tomando em consideração que o Despacho que notifica a Recorrente de que os Autos se encontram a aguardar o seu impulso processual, apenas lhe foi notificado em 14 de Outubro de 2013, ainda não decorreu o prazo de dois anos previsto no supra mencionado artigo 291º, pelo que não existe deserção da instância.
Z. Em face do exposto, a decisão recorrida efectuou uma errada interpretação e aplicação da lei, em particular quanto à aplicação da lei nova (Novo Código do Processo Civil) aos processos pendentes à sua entrada em vigor, pois o novo prazo, reduzido, para efeitos de deserção, não se aplica aos presentes Autos, pelo que os mesmos deveriam continuar a aguardar impulso processual da recorrente quanto à habilitação de entidade que sucedeu ao Recorrido Governador Civil do Distrito de Lisboa, pelo que a decisão da Meritíssima Juiz a quo, que julgou a instância extinta com fundamento na deserção está errada e causa agravo à recorrente. Nestes termos, nos melhores de Direito e sempre com o Mui Douto Suprimento de V. Exas., deve o presente recurso ser recebido e ser-lhe concedido provimento, revogando-se a decisão recorrida e, por conseguinte, devendo os autos baixarem ao tribunal a quo e continuarem a aguardar impulso processual da recorrente quanto à habilitação do recorrido Governador Civil do Distrito de Lisboa. FAZENDO-SE, ASSIM, A HABITUAL E NECESSÁRIA JUSTIÇA”. 3. A recorrida não apresentou contra-alegações. 4. O Digno Magistrado do MP junto deste Supremo Tribunal, devidamente notificado, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso (cfr. parecer de fls. 164 a fls. 166). 5. Colhidos os vistos das Exmas. Adjuntas, cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação 1. De facto: Os factos apurados com relevância para os autos são os que constam do relatório. 2. De direito: Delimitado que está o objecto deste recurso pelas conclusões das alegações do recorrente, começaremos desde logo por dizer que este carece de razão. Com se constata, o que se discute nos presentes autos é o problema da aplicação aos mesmos do CPC de 2013, mais concretamente, da aplicação do artigo 281.º (Deserção da instância e dos recursos) do CPC/13 relativo à extinção da instância por deserção. No seu n.º 1 determina-se que, “Sem prejuízo do disposto no n.º 5, considera-se deserta a instância quando, por negligência das partes, o processo se encontre a aguardar impulso processual há mais de seis meses”. A decisão que se impugna é, justamente, a que declarou a extinção da instância com base no preceituado no artigo 281.º do CPC/13. O recorrente sustenta que o (então) novo CPC não se aplica ao processo em que é parte. Vejamos.
A Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho (CPC/13), entrou em vigor em 1 de Setembro desse mesmo ano (art. 8.º). O CPC/13 encurtou para seis meses o prazo, até aí de dois anos (“quando esteja interrompido durante dois anos” – art. 291.º do anterior CPC), concedido às partes para manter o processo parado sem que daí derive a extinção da instância por deserção. O artigo 5.º da Lei n.º 41/2013 manda aplicar imediatamente o CPC às acções declarativas pendentes, com as excepções dos números seguintes, que não se aplicam ao caso dos autos. Invoca o recorrente que se verifica uma lacuna, uma vez que não há referência à questão dos prazos, mas, a verdade é que existe uma norma no sistema jurídico que provê a estas situações, precisamente aquela que foi convocada na decisão impugnada: o artigo 297.º (Alteração de prazos) do CC. Determina o dispositivo em apreço que “A lei que estabelecer, para qualquer efeito, um prazo mais curto do que o fixado na lei anterior é também aplicável aos prazos que já estiverem em curso, mas o prazo só se conta a partir da entrada em vigor da nova lei, a não ser que, segundo a lei antiga, falte menos tempo para o prazo se completar” (n.º 1). Daqui deflui, então, que a nova lei deve aplicar-se imediatamente aos prazos em curso, mas apenas se deve contar para o efeito o período decorrido já na vigência da nova lei; in casu, do CPC/13, pelo que o processo em causa poderia ser julgado deserto transcorridos seis meses sobre o dia 1 de Setembro de 2013. Como se viu supra, a decisão impugnada é de 20.05.14, já tendo, portanto, decorrido os necessários seis meses. A latere, note-se que o segundo despacho, de 10.10.13, já fora proferido depois da entrada em vigor do CPC/2013, pelo que o recorrente já tivera tempo de se adaptar ao novo regime processual. Em face do exposto, não deve ser concedido provimento ao presente recurso. III – Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em julgar totalmente improcedente o recurso. Custas pelo recorrente. Lisboa, 29 de Junho de 2017. – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) – Maria do Céu Dias Rosa das Neves - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.