Processo 037/20.3BALSB

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I. RELATÓRIO

1. AA, com os sinais dos autos, inconformada com o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 7 de Dezembro de 2023, que julgou improcedente a acção que intentara contra o CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO e absolveu do pedido da Entidade Demandada, veio dele interpor recurso para este Supremo Tribunal Administrativo.

2. A Recorrente formulou alegações, que rematou com o seguinte quadro conclusivo:

1) O Acórdão recorrido não contém a fundamentação de facto necessária à apreciação dos vícios alegados pela autora.

2) Assim, da leitura do Acórdão não é possível compreender quais as infracções imputadas à autora, quando foram cometidas, em que especificas datas e qual a quantidade de processos que alegadamente atrasou, nem por quanto tempo, com que gravidade e quais as consequências.

3) Isto porque, o Acórdão recorrido nem sequer se limitou a dar por reproduzidos os factos, já por sua vez reproduzidos na decisão da entidade administrativa sob impugnação.

4) Se o tribunal tivesse atentado, que não atentou, no quadro anexo a 36º.3 do RELATÓRIO do Senhor Instrutor, reproduzido no Acórdão da Secção Disciplinar e reproduzido por emissão na decisão do Plenário do CSMP sob impugnação, teria de concluir que os atrasos, ainda que SEM RELEVÂNCIA disciplinar (porque inferiores a três meses) se verificaram:

¾ Em 1 (um) processo com vista aberta a 11 de Outubro de 2018, despacho no 32º dia;

¾ Em vistas abertas em 12 de Outubro de 2018 e, ainda assim, em 5 processos, todos despachados no 31° dia;

¾ Em vistas abertas em 17 de Outubro de 2018 e, ainda assim, em 4 processos, todos despachados no 33° dia;

¾ Em vistas de 8, 10 e 16 de Outubro, em prazo inferior a 30 dias e sem relevância disciplinar (apesar do título do quadro referir o contrário);

¾ Em processos que foram apresentados após a data de início da acumulação de serviço da autora com o serviço da Magistrada do Ministério afecta ao Juiz ... do Juízo Local Criminal ....

5) O artigo 156º do Código de Processo Civil estipula nos seguintes termos:

¾ "l - Na falta de disposição especial, os despachos judiciais são proferidos no prazo de 10 dias.

¾ 2 - Na falta de disposição especial, as promoções do Ministério Público são deduzidas no prazo de 10 dias.

¾ 3 - Os despachos ou promoções de mero expediente, bem como os considerados urgentes, devem ser proferidos no prazo máximo de dois dias.

¾ 4 - Decorridos três meses sobre o termo do prazo fixado para a prática de ato próprio do juiz sem que o mesmo tenha sido praticado, deve o juiz consignar a concreta razão da inobservância do prazo.

¾ 5 - A secretaria remete, mensalmente, ao presidente do tribunal informação discriminada dos casos em que se mostrem decorridos TRÊS MESES sobre o termo do prazo fixado para a prática de ato próprio do juiz, ainda que o ato tenha sido entretanto praticado, incumbindo ao presidente do tribunal, no prazo de 10 dias contado da data de receção, remeter o expediente à entidade com competência disciplinar".

6) Assim, o Acórdão recorrido, com base nos documentos juntos, designadamente na acusação deduzida constante do processo administrativo, cujo teor se deu por reproduzido em b) da matéria de facto, e nos próprios factos dados como provados na decisão administrativa sob impugnação, só poderia dar como provado que os atrasos processuais ocorreram a partir de 18 de Outubro de 2018 (10.º dias após a data da vista), no entanto, SEM RELEVÂNCIA DISCIPLINAR.

7) Não está indicado nesse quadro, em 36.3, nem no quadro inserido em 39.3 QUALQUER processo com vista aberta há mais de três meses.

8) Os processos indicados no quadro junto em 41° da acusação NÃO EXCEDEM os TRÊS MESES, por o dia 4 de ../../2019 corresponder a um sábado e terem sido despachados no dia 6 de ../../2019, segunda-feira.

9) Acresce que nenhum destes processos era da titularidade da autora, conforme se comprova dos documentos juntos, todos eram da Magistrada ausente que a autora substituía em acumulação de serviço.

10) Detectada a dificuldade da autora em despachar atempadamente este serviço era DEVER da entidade demanda aliviá-la desta acumulação

11) A entidade demanda NÃO TINHA O DIREITO de instaurar procedimento disciplinar por estes atrasos.

12) Estes atrasos verificaram-se em entre o mais de UM MILHAR de processos que autora despachou no mesmo período sem atraso e na sua maioria no próprio dia (ds), como a entidade de administrativa bem sabe e OCULTA, não obstante as diligências de defesas pedida pela autora que aquela indeferiu.

13) NÃO HÁ NORMA LEGAL que tipifique aqueles atrasos detectados no desempenho profissional da autora com uma infracção disciplinar.

14) "O princípio da legalidade, com inscrição constitucional (artigo 29.°, n.º 1 da Constituição) significa, no conteúdo essencial, que não pode haver crime nem pena que não resultem de uma lei prévia, escrita, estrita e certa (nullum crimen, nulla poene sine lege)", vide Ac. STJ de 28.09.2005. processo 05Pl83 l, disponível www.dgsi.pt.

15) Por seu turno, o n.º 4 do artigo 29.º da Constituição da República Portuguesa consagra o princípio da aplicação da lei penal mais favorável, determinando que "Ninguém pode sofrer pena ou medida de segurança mais graves do que as previstas no momento da correspondente conduta ou da verificação dos respectivos pressupostos, aplicando-se retroactivamente as leis penais de conteúdo mais favorável ao arguido".

16) O Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de Agosto, entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2020.

17) Assim, em 14 de Janeiro 2020 - data a decisão impugnada, impunha-se "trazer à colação o disposto no artigo 2.° do Código Penal, aplicável subsidiariamente ao processo disciplinar por via do disposto no artigo 212.°, do EMP, que regula a aplicação das leis penais no tempo, dispondo sobre o que sucede em caso de alteração das leis, da revogação da incriminação por nova lei e da caducidade das leis temporárias" - cfr. pág, 6, in fine , e pág. 7 da deliberação do CSMP de 13 de Setembro de 2023, junto aos autos.

18) Para se concluir, "em observância do juízo de ponderação mais favorável desenvolvido" na mesma deliberação de 13 de Setembro de 2023, que aqui se dá por reproduzido, ser de aplicar as sanções previstas no EMP em vigor desde 1 de Janeiro de 2020, ou seja, NUNCA A APOSENTAÇÃO, por falta de previsão legal.

19) O Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de Agosto, em vigor desde 1 de Janeiro de 2020, estipula:

Artigo 215.º (NEMP)

1 - Constituem infrações GRAVES os atos praticados com dolo ou negligência grosseira que revelem grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres funcionais, nomeadamente:

(. ..)

e) O incumprimento injustificado, reiterado ou revelador de grave falta de zelo profissional, dos horários estabelecidos para os atos público, bem como dos prazos estabelecidos para a resolução de processos ou para o exercício de quaisquer competências legalmente atribuídas, designadamente quando decorrerem TRÊS meses desde o fim do prazo;

Artigo 216.º (NEMP)

Constituem faltas leves as infrações praticadas com culpa leve que traduzam uma deficiente compreensão dos deveres funcionais, nomeadamente:

a) A ausência ilegítima e continuada por mais de três e menos de sete dias úteis da circunscrição judicial em que o magistrado esteja colocado;

b) O exercício de atividade compatível com o exercício de funções de magistrado do Ministério Público, sem obter, quando exigível, a pertinente autorização;

c) Qualquer das condutas elencadas no artigo anterior que não reúna todos os pressupostos enunciados no respetivo proémio do n.º 1 e que, por esse motivo, não seja considerada infração grave.

Artigo 217.º (NEMP)

A aferição do incumprimento injustificado previsto na alínea e) do n.º 1 do artigo 215.º exige a ponderação concreta do volume e caraterísticas do serviço a cargo do magistrado do Ministério Público, incluindo o número de processos findos, se aplicável, as circunstâncias do exercício de funções, a percentagem de processos em que os despachos foram proferidos com atraso, bem como a ponderação, em concreto, sobre se, face a estas circunstâncias e às condições pessoais, teria sido razoável exigir ao magistrado comportamento diferente.

20) Pelo exposto, os factos dados constantes da acusação junta aos autos não podem constituir mais do que uma infracção leve, por se referirem a atrasos inferiores a três meses.

21) Por outro lado, o tribunal não realizou a necessária instrução para apuramento dos factos com relevância para determinar o sentido da decisão, designadamente para apuramento dos antecedentes disciplinares, expressamente impugnados na PI.

22) É FALSA a matéria de facto considerada assente em h), i) e j) do Acórdão recorrido, de 7 de Dezembro de 2023.

23) A pena de 230 dias de suspensão que foi deliberado aplicar à autora no processo disciplinar ...14, nunca lhe foi aplicada e encontra-se, actualmente, amnistiadas as INFRACÇÕES em causa.

24) Desta pena a autora cumpriu 34 dias de suspensão, até ser declarada suspensa a eficácia daquela deliberação, no processo 404/15.

25) Por Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo de 24 de Marco de 2022, processo 162/17.8BALSB, foi julgada procedente a acção que impugnou a pena de inactividade de 1 ano e 5 meses, pelo que esta pena nunca foi aplicada à autora nem por ela cumprida.

26) A pena de 240 dias de suspensão que foi decidido aplicar no processo disciplinar ...7 foi impugnada no âmbito do processo 35/18.....

27) Neste processo, 35/18...., por decisão de 16 de Outubro de 2023, foi decido declarar "amnistiadas as infracções disciplinares pelas quais foi aplicada à Autora a pena de suspensão por 240 dias e transferência”.

28) As penas em causa nos processos 162/17.... e 35/18.... nunca se consolidaram juridicamente, tendo sido declaradas extintas no decurso da fase impugnatória, pelo que nenhum efeito jurídico produzem para consideração dos antecedentes disciplinares.

29) Se os factos subjacentes à acusação em causa nos presentes autos constituíssem infracção disciplinar, o que não se aceita, sempre estariam em relação de concurso as infrações em causa no processo disciplinar ...8, referido em k) da matéria de facto assente do Acórdão recorrido.

30) Conforme acta ...19 do CSMP, a Secção Disciplinar "Aos sete dias do mês do ano de dois mil e dezanove"(...) Processo n.º ...8 (... ) decidiu:

"i Considerar improcedentes as questões prévias invocadas na defesa da arguida, (...)

ii Aplicar à … Lic. AA a pena de suspensão de exercício pelo período de 120 (cento e vinte) dias [doc. 1].

Em face da reiteração das situações problemáticas de desempenho funcional e atrasos processuais sistemáticos - muitos dos quais com relevância disciplinar -, importando proceder a uma avaliação global da prestação funcional da Senhora magistrada, mais foi deliberado, por unanimidade, determinar a instauração de inquérito para verificação da aptidão funcional ... Lic. AA, abrangendo toda a carreira da magistrada, incluindo as vicissitudes disciplinares e classificativas ao longo desse percurso.

31) Esta deliberação deu origem ao inquérito disciplinar 5060/10, convertido no processo disciplinar em causa por decisão da secção disciplinar de 25 de Junho de 2019, junta aos autos.

32) A instauração do processo disciplinar foi comunicada à autora por correio registado recebido em 30 de Abril de 2019.

33) Conforme resulta da acusação foram feitas diligências de investigação, pelo menos em 12 de Abril de 2019, sem o conhecimento da autora.

34) Para adensar a matéria que o demandado visava imputar à Autora, em 26 de Abril de 2019, sem que esta tivesse conhecimento do presente processo disciplinar, foram-lhe cobrados 80 processos sem despacho.

35) A Autora não teve oportunidade de despachar estes processos porque lhe foram retirados, antes da comunicação da instauração do processo de inquérito disciplinar.

36) Os subjacentes à acusação em causa nos presentes autos eram conhecidos do demandado na data que no âmbito do Processo n.º ...8 (...) decidiu: "i Considerar improcedentes as questões prévias invocadas na defesa da arguida" e "ii Aplicar à … Lic. AA a pena de suspensão de exercício pelo período de 120 (cento e vinte) dias", pelo deveria ter conhecido da situação de concurso, desde logo nesta deliberação ou na do Plenário do CSMP de 30 de Abril de 2019 que julgou improcedente a reclamação necessária.

37) O disposto nos artigos 2.º, n.º 2, alínea b), e 6.º da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de Agosto, o à AMNISTIA INFRACÇÕES disciplinares, declarando extintos os respectivos processos.

38) No Acórdão recorrido confundiu-se a amnistia aplicada às infracções imputadas à autora com a amnistia de sanções disciplinares, o que não aconteceu por estas não estarem consolidadas na ordem jurídica e ainda em fase de impugnação.

39) Pelo exposto, o acórdão recorrido violou o disposto no artigo 29.º, n.º 1 e n.º 4, da CRP, do artigo 156.º do CPC, do 215.º, n.º 1, alínea e) do EMP e incorreu em errada interpretação do disposto no artigo 214.º do EMP.

40) Os factos constantes dos documentos juntos aos autos permitem verificar que a violação pelo recorrido do disposto no artigo 188.º do EMP vigente à data das deliberações de 7 de Março de 2019 e 30 de Abril de 2019, ou seja, durante o período em que alegadamente a autora apresentava atrasos.

41) Dos quadros anexos à acusação em 36.3, 39.3 e 41 estão indicados 3 (três) processos "sem despacho" em 7 de ../../2019, todos os outros processos alegadamente atrasados, com exclusão dos cobrados, foram despachados pela autora em prazo que NÃO excedeu três meses, após a data da respectiva vista ou conclusão.

Nestes termos e demais de direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve ser julgado procedente o presente recurso e, consequentemente, julgada procedente a acção.

2. O CSMP contra-alegou, rematando com o seguinte quadro conclusivo:

1. Vem o presente recurso interposto do douto Acórdão proferido a 7 de dezembro de 2023, em conferência, pela Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, que julgou improcedente a ação e absolveu do pedido a entidade demandada, mantendo assim na ordem jurídica a deliberação do Plenário do CSMP, proferida em 14 de Janeiro de 2020, a qual havia confirmado a pena disciplinar de aposentação compulsiva aplicada à Autora pela Secção Disciplinar do mesmo Conselho, decorrente da violação do dever de prossecução do interesse público e de zelo, previstos no art.º 73.º, n.ºs 1, 2, als. a) e e) e n.ºs 3 e 7 da LGTFP (Lei n.º 35/2014, de 20 de junho), nos termos das disposições conjugadas dos artigos 108.º, 166.º n.º 1 alínea f), 171.º, 177.º, 184.º, 185.º, e 216.º do Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro.

2. Face ao teor das alegações da recorrente, afigura-se-nos serem as seguintes as questões relevantes a decidir:

a) Nulidade da sentença, por, na perspetiva do recorrente, falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito que justificaram a decisão;

b) Erro de julgamento na decisão da matéria de facto, designadamente, na perspetiva do recorrente, no que concerne aos antecedentes disciplinares;

c) Erro de julgamento na decisão de direito, por, na perspetiva do recorrente, os factos não serem suscetíveis de integrar infração disciplinar e de não ser legalmente aplicável a pena de aposentação compulsiva, por um lado, e ter efetuado errado julgamento sobre a aplicação da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de Agosto, quanto à amnistia das infrações disciplinares, por outro lado.

3. A sentença apenas será nula por falta de fundamentação, nos termos do art.º 615.º, n.º 1, al. b) do Código de Processo Civil, quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão, sendo que de acordo com orientação doutrinal e jurisprudencial absolutamente pacífica e há muito sedimentada, para que a sentença ou despacho careça de fundamentação não basta que esta seja deficiente, incompleta ou não convincente: é necessário que haja falta absoluta de fundamentação.

4. Ora, da sentença recorrida resulta claro e manifesto que o tribunal a quo apresentou o enquadramento factual e jurídico para sua decisão, deixando absolutamente inteligíveis os fundamentos da decisão, conforme resulta, aliás, das alegações de recurso posteriormente apresentadas.

5. E tal foi efetuado com uma fundamentação absolutamente clara, sendo que a leitura integrada da decisão recorrida era fácil e bastante para o recorrente formular e conformar o direito ao recurso – como, aliás, o fez – não se fundando em qualquer incerteza sobre o conteúdo decidido, nem sendo ambígua ou obscura, nada mais sendo necessário para o conhecimento da decisão recorrida.

6. O dar-se como reproduzido o teor de documentos, por questões de economia processual, em nada afeta essa conclusão, pelo que não se verifica a nulidade decorrente de falta de fundamentação da sentença recorrida invocada pela Autora, ora recorrente.

7. Por outro lado, compulsada a matéria de facto dada como provada, constata-se que o douto acórdão recorrido não omitiu quaisquer factos determinantes para o conhecimento de mérito, nem considerou provados factos que não devessem ser, não existindo, como tal, erro de julgamento na decisão da matéria de facto.

8. Ao contrário do que alega a Autora, não é falsa a matéria de facto considerada assente em h), i) e j) do Acórdão recorrido, encontrando-se tal factualidade assente na prova documental junta aos autos.

9. A decisão da matéria de facto foi corretamente efetuada de acordo com a prova documental existente nos autos, a prova produzida e as regras de repartição do ónus da prova, inexistindo qualquer erro de julgamento.

10. Houve o cuidado - como referiu o acórdão que indeferiu a providência cautelar apensa a este processo – de limitar a ponderação dos efeitos das sanções anteriores àquelas que já foram cumpridas (“... antecedentes disciplinares sofridos e já cumpridos”).

11. O que foi apreciado nessa vertente foi a definitiva incapacidade da Autora se adaptar às exigências da função, apesar das sanções sofridas e cumpridas, sendo que essa vertente da deliberação punitiva, não ofende o caso julgado relativamente a sanções, cuja eficácia estava suspensa no momento da prática dos factos a que se reporta este processo.

12. O juízo relativo à definitiva incapacidade de adaptação ou a inaptidão profissional é um juízo avaliativo próprio da função administrativa e, portanto, sindicável apenas em caso de erro grosseiro.

13. No caso, não se verifica qualquer erro grosseiro ou manifesto, porquanto, tal como refere o acórdão recorrido, “Sendo correcto o método de aferir a incapacidade de adaptação às exigências da função, através, dos atrasos na tramitação processual é válida (porque possível e não eivada de erro manifesto) a conclusão a que chegou o Conselho Superior do Ministério Público, de que os atrasos agora verificados revelavam a incapacidade definitiva de adaptação às exigências da função, e, por isso, adequada a sanção de aposentação compulsiva, não enferma de erro manifesto”, sendo que “os atrasos verificados entre ../../2018 e ../../2019, foram efectivamente significativos, em si mesmos, mas sobretudo porque revelavam a definitiva incapacidade de adaptação da Autora”.

14. O apenas agora invocado art.º 156.º, n.º 5 do CPC em nada contraria a conclusão da verificação de clara violação dos deveres de zelo e de prossecução do interesse público, desde logo porque não é tal norma que define o que sejam tais deveres e o que constitui a sua violação para efeitos disciplinares.

15. Conforme bem se decidiu no processo disciplinar, de forma a considerar indubitavelmente verificada a violação dos referidos deveres profissionais:

1º - Existiu a violação reiterada e duradoura dos prazos processuais para despacho dos processos classificados e ainda dos processos da sua titularidade;

2º - Os processos em apreço não implicavam a necessidade de particular estudo nem revestiam grau de dificuldade;

3º - Não foi realizado um esforço para alterar o estado de coisas no período em apreço (entre ../../2018 e Abril de 2019), apesar dos vários apelos do seu superior hierárquico;

4º - Existiram atrasos em processos de natureza urgente (processos sumários e processos relativos a crimes de violência doméstica);

5º - As implicações que os atrasos anotados tiveram para a tramitação processual levaram o Sr. Juiz Presidente a dar conta da situação à hierarquia do Ministério Público;

6º - As consequências (internas) para a atividade do Ministério Público no Juízo Local Criminal ... implicaram a necessidade de alterações na distribuição do serviço, visando a fluidez de todo ele e originando sobrecarga para os outros dois magistrados do Ministério Público aí em exercício de funções.

16. Além disso, ao abrigo do princípio do dispositivo, nos termos do art.º 78.º, n.º 2, al. f) do CPTA, se a Autora pretendia elencar como causa de pedir uma eventual invalidade do ato impugnado com base na violação de lei dessa norma, era na petição inicial que o deveria ter feito.

17. A aplicação do n.º 2 do art.º 188.º do EMP deverá ser ponderada no âmbito do processo disciplinar onde foi aplicada a pena ora em apreço, mas apenas após esta se mostrar consolidada na ordem jurídica, isto é, depois de transitar em julgado a decisão judicial que a mantenha.

18. Assim, a aplicação do art.º 188.º, n.º 2 do EMP ocorrerá no caso da deliberação ora impugnada ser anulada e, em substituição da mesma, vier a ser aplicada uma pena de suspensão.

19. Já não será aplicável aquele regime - dada a diversa natureza das penas aplicadas ao concurso de infrações - se a deliberação, ora impugnada, não for anulada e, portanto, for mantida na ordem jurídica.

20. Não se mostra, assim, violado o disposto no art.º 188.º do Estatuto do Ministério Público, desde logo porque não chegou ainda o momento da ponderação da sua concreta aplicação.

21. A deliberação impugnada considerou e ponderou a aplicação do novo EMP como lei mais favorável, tendo concluído que as infrações disciplinares praticadas pela ora Autora constituem infrações disciplinares muito graves, nos termos do novo EMP, sendo passíveis de ser punidas com a pena de aposentação compulsiva prevista no artigo 238.º, n.º 1 do novo EMP.

22. O art.º 214.º do novo Estatuto do Ministério Público não contém uma enumeração taxativa, mas meramente exemplificativa, como decorre da expressão “nomeadamente”, pelo que desde que os factos sejam subsumíveis no âmbito de previsão daquele art.º 214.º, n.º 1, os mesmos integram uma infração muito grave, mesmo que não caibam no elenco dos comportamentos ali previstos.

23. Assim, é possível que outros comportamentos, não expressamente elencados nas alíneas do art.º 214.º, n.º 1, do novo Estatuto do Ministério Público, possam ser qualificados como integrando infrações muito graves, sendo suscetíveis de gerar a aplicação da sanção de aposentação compulsiva desde que pela sua reiteração ou gravidade se revele como desprestigiante para a administração da justiça e para o exercício da magistratura do Ministério Público (art.º 214.º, n.º 1 do novo EMP), e que revele uma reiterada incapacidade de adaptação às exigências da função (art.º 238.º, n.º 1, al. a) do novo EMP).

24. No caso em apreço, a conduta da ora autora mostra-se altamente desprestigiante para a administração da justiça e para o exercício da magistratura do Ministério Público, devendo considerar-se, também no âmbito do novo EMP, infrações disciplinares muito graves, nos termos do artigo 214.º desse diploma legal, sendo passíveis de ser punidas com a pena de aposentação compulsiva prevista no artigo 238.º, n.º 1 do novo EMP, verificando-se ainda, no caso concreto, circunstâncias que revelam uma definitiva, manifesta e reiterada incapacidade de adaptação da arguida às exigências da função de magistrada do Ministério Público.

25. Face ao exposto, cumpre concluir não se mostrar mais favorável o novo EMP do que o regime vigente na data da prática da infração, pelo que não foi violado o referido princípio da aplicação da lei mais favorável, previsto no artigo 2.º, n.º 4 do Código Penal.

26. Tendo sido aplicada em concreto, a sanção disciplinar de aposentação compulsiva, cumpre concluir não estarem amnistiadas, nos termos do disposto nos artigos 1.º, 2.º e 6.º da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto, as infrações disciplinares objeto da presente ação.

27. Por outro lado, tal amnistia é igualmente irrelevante no que concerne à referência no ato impugnado a antecedentes disciplinares registados, com penas já cumpridas, para se concluir pela referida reiteração, porquanto, nos termos do art.º 244.º do EMP, embora as amnistias devam ficar averbadas no competente processo individual, manter-se-ão todos os efeitos já produzidos pela aplicação da pena disciplinar, ainda que amnistiadas as infrações.

28. Trata-se, pois, da designada “amnistia imprópria”, relativa a infrações disciplinares já aplicadas pela competente entidade administrativa, sendo que a amnistia apenas faz cessar o prosseguimento da execução da pena que ainda esteja em curso ou impede a sua execução quando o respetivo cumprimento ainda não se tenha iniciado, mas não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da mesma pena.

29. Nada obsta, assim, a que as mesmas sejam ponderadas na avaliação das circunstâncias relevantes para escolha e medida da sanção a aplicar.

30. Acresce, ainda, que nos termos do art.º 75.º, 4, do Código Penal, a amnistia, o perdão genérico e o indulto, não obstam à verificação da reincidência.

31. O douto acórdão recorrido fez, assim, uma ponderada análise dos factos e do direito, tendo decidido de acordo com a lei, improcedendo totalmente, como tal, as alegações da recorrente, não sendo o douto acórdão recorrido merecedor de qualquer censura, devendo o mesmo, como tal, ser integralmente confirmado.

Nestes termos, e nos melhores de direito, deve o presente recurso ser considerado improcedente e manter-se, nos seus precisos termos, o douto acórdão recorrido.

4. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146.º do CPTA, não emitiu pronúncia.

Cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

1. De facto

Na decisão recorrida foi dada como assente a seguinte matéria de facto:

a) A requerente, nascida em ../../1977, é magistrada do MP, com a categoria de ..., desde ../../2006;

b) Com fundamento na existência de atrasos processuais ocorrido no período entre ../../2018 e ../../2019, foi instaurado à requerente o processo disciplinar n.º ...9, onde, em 1/7/2019, veio a ser deduzida a acusação constante do processo administrativo, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

c) Nesse processo disciplinar, o sr. Instrutor elaborou o relatório constante do processo administrativo, cujo teor aqui se dá por reproduzido e onde se propunha que por violação dos deveres funcionais de prossecução do interesse público e de zelo, lhe fosse aplicada a pena de aposentação compulsiva;

d) Por acórdão de ../../2019, a Secção Disciplinar do CSMP, aderindo a esse relatório, aplicou à requerente a pena de aposentação compulsiva, nos termos aqui dados como reproduzidos;

e) Invocando os fundamentos constantes da reclamação junta ao processo administrativo, a requerente reclamou, para o Plenário do CSMP, da deliberação referida na alínea anterior;

f) O Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, pelo acórdão que consta dos autos como doc. n.° 1, junto pela requerente e cujo teor aqui se dá por reproduzido, deliberou, em 14/I/2029, negar provimento à reclamação, confirmando a aplicação da pena de aposentação compulsiva;

g) Em 24/2/2020, a Exma. Srª Procuradora-Geral da República proferiu a seguinte Resolução Fundamentada, concluindo: Face ao exposto, nos termos e para os efeitos do disposto no art.° 125.º n.° 1 do CPTA, considera-se o diferimento da execução do ato administrativo gravemente prejudicial para o interesse público, pelo que se mantém a execução do mesmo, nestes termos, como única forma de obstará Produção de tal prejuízo!’

h) Com fundamento na existência de atrasos processuais ocorridos no período entre Maio de 2012 e 28/5/2014, foi, no processo disciplinar n.º ...14, aplicada à requerente a pena de 230 dias de suspensão, a qual foi impugnada judicialmente e cuja eficácia veio a ser declarada suspensa pelo acórdão do STA de 4/5/2015, proferida no processo n.º ...5;

i) Com fundamento na existência de atrasos processuais ocorridos no período entre junho de 2014 e Janeiro de 2016, foi, nos processos disciplinares n°5. 12/2015 e 15/2015, aplicada à requerente a pena de inactividade pelo período de 1 ano e 5 meses, a qual foi impugnada judicialmente e cuja eficácia veio a ser declarada suspensa pelo acórdão do STA de 4/5/20 17, proferido no processo n.° 163/17;

j) Com fundamento na existência de atrasos processuais ocorridos no período entre Fevereiro e Outubro de 2016, foi, no processo disciplinar n.º ...7, aplicada à requerente a pena de 240 dias de suspensão, a qual foi impugnada judicialmente e cuja eficácia veio a ser declarada suspensa pelo acórdão do STA de 30/11/2017, proferido no processo n.° 1197/17);

k) Com fundamento na existência de atrasos processuais ocorridos no período entre Janeiro e Setembro de 2018, foi, no processo disciplinar n.º ...8, aplicada à requerente, a pena de 120 dias de suspensão, a qual foi impugnada judicialmente e objecto de pedido de suspensão de eficácia que veio a ser indeferido pelo acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11/9/2019, proferido no processo n.° 049/19, mostrando-se a mesma pena integralmente cumprida.

l) A impugnação judicial, referida na alínea anterior, foi julgada improcedente por acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 14.01.2021 proferido no processo n.º 60/19.0BALSB, já transitado em julgado — cfr. o referido acórdão no SITAF.

m) Em 4-6-2020, foi por este Supremo Tribunal Administrativo proferido acórdão a indeferir providência cautelar de suspensão de eficácia do acórdão, de 14/1/2020, do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público.

n) A presente acção administrativa deu entrada neste Supremo Tribunal Administrativo no dia 14 de abril de 2020.

Os factos provados resultam dos documentos para onde remetem, não tendo sido impugnados.

2. De Direito

2.1. Da nulidade do acórdão recorrido por “insuficiência da fundamentação de facto” [artigo 615.º, n.º 1, al. b) do CPC]

A Recorrente alega que da matéria de facto dada como assente na decisão recorrida “não é possível compreender quais as infracções imputadas à autora, quando foram cometidas, em que especificas datas e qual a quantidade de processos que alegadamente atrasou, nem por quanto tempo, com que gravidade e quais as consequências”.

Ora, este argumento não permite sustentar a nulidade da decisão, pois, como este Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado de forma reiterada, a nulidade da decisão só pode advir do incumprimento, formal, do dever de fundamentação de facto, ou seja, de julgar os factos provados e não provados, mas já não da sua insuficiência ou errada avaliação face à prova produzida, pois, nesta segunda hipótese, estaremos sempre perante um erro de julgamento da matéria de facto e não perante uma nulidade da decisão.

Acresce ainda que o argumento que a Recorrente mobiliza para sustentar a insuficiência da fundamentação de facto repousa, em si, numa equivocada compreensão a respeito da produção de prova e do modo como se conforma a decisão da matéria de facto numa decisão judicial. É que a Recorrente alega que a decisão não atentou em todos os elementos documentais que constam do processo administrativo, tendo-se limitado a dar muitos deles por reproduzidos, em especial os que configuram o ilícito disciplinar. Esta argumentação parece olvidar que ao dar por transcrito o teor desses documentos, a decisão judicial “transporta-os” para os elementos dados como provados, ou seja, se eles contam dos documentos dados como transcritos, eles fazem parte integrante da matéria de facto que sustenta a decisão. A partir daí, a haver uma desconformidade entre o decidido e o que um Recorrente entende que deles se deve retirar ou interpretar, o vício passa a estar na decisão, no erro de julgamento, mas nunca na insuficiência da matéria de facto. E toda a matéria de facto dada como assente no acórdão recorrido provém de prova documental, que a agora Recorrente não contestou, nem considerou insuficiente no momento próprio, nem procurou complementar em fase processual correspondente. E, em boa verdade, nem agora alega que estejam em falta elementos de facto que fossem relevantes para a decisão e que não constem dos documentos. E, também não se encontra na argumentação da Recorrente a identificação de qualquer facto que tenha sido ilegalmente omitido pela decisão recorrida e que conste dos elementos probatórios do processo, a alegação reside no que a Recorrente considera ter sido uma incorrecta avaliação ou ponderação dos factos em que se baseou a decisão impugnada e que a decisão recorrida não valorou de forma diversa. É, por esta razão, totalmente desprovida de sentido, a argumentação recursiva a respeito da insuficiência da matéria de facto.

Improcede a arguida nulidade.

2.2. Do erro de julgamento quanto às ilações de facto que sustentam a decisão

A Recorrente alega também que a decisão recorrida “acata” a qualificação como infracções graves dos deveres profissionais (do dever de zelo) os atrasos processuais, atrasos na prática de actos processuais, sem que tenha sido tomado em consideração que ditos actos foram praticados em conformidade com o disposto no artigo 156.º do CPC. Ora, esse argumento – o de que a medida do atraso ou não na prática dos actos processuais entre ../../2018 e ../../2019 teria de fazer-se segundo os prazos previstos no artigo 156.º do CPC – não consta da sua p.i. e, por essa razão, não foi apreciado na decisão sob recurso, não podendo agora qualificar-se como um erro de julgamento o que se decidiu sem atender a esse argumento.

De qualquer forma, importa dizer que na fundamentação da decisão que aplicou a medida disciplinar não esteve em causa o atraso em determinado número concreto de processos (relativamente aos quais, na argumentação da A., o atraso não se poderia considerar como tal à luz do referido artigo 156-º do CPC), mas sim uma “manifesta e reiterada falta de produtividade” da Recorrente expressa na “permanente acumulação de serviço”, considerada infundada pelos supervisores e que a agora Recorrente nunca conseguiu provar que não se verificasse ou que pudesse ter uma explicação plausível que neutralizasse o juízo formulado pela Entidade Demandada, e que está em escrutínio neste processo, de uma “falta de aptidão para o exercício da função”, como o acórdão recorrido bem explica. Nele afirma-se expressamente que a defesa que a A. e agora Recorrente apresenta sob a designação de “erros na fundamentação de facto” – que ali apontava à decisão administrativa e que agora imputa ao acórdão recorrido – resultam de a mesma se não conformar com os atrasos que lhe foram apontados nas apreciações do serviço formuladas em diferentes etapas profissionais e que estão na origem dos diversos processos disciplinares e das diferentes medidas disciplinares ali aplicadas e das quais resulta a consequência que a Entidade Demandada firmou de ser manifesta a falta de aptidão para o serviço, com a consequente aplicação da medida disciplinar de aposentação compulsiva.

Ora, o que a decisão recorrida conclui e aqui se reitera – por não se vislumbrar que possam proceder os argumentos de erro de julgamento da matéria de facto apresentados nas alegações de recurso – é que os factos que instruíram o procedimento que culminou com a aplicação desta medida disciplinar de aposentação compulsiva e que foram escrutinados e dados como provados nos autos, por não terem sido contraditados, não permitem afastar (por infundado ou manifestamente desproporcional) o juízo formulado pela Entidade Demandada quanto à falta de aptidão para o exercício das funções; juízo esse que foi justificado, como se diz no acórdão recorrido, na avaliação global dos atrasos no serviço atestada em inúmeras ocasiões, e não em concretos atrasos em processos judiciais específicos.

Improcedem, portanto, quer os argumentos de que a decisão errou na fixação da factualidade relevante, quer na determinação do direito aplicável para sindicar a legalidade da pena disciplinar aplicada.

2.3. Em terceiro lugar, a Recorrente alega que a decisão recorrida enferma de erro de julgamento na determinação do direito aplicável, sustentado que a mesma admite a qualificação como infracção disciplinares consubstanciada numa prática reiterada – factualidade assim qualificada pelo CSMP – um conjunto de alegadas infracções disciplinares que foram sancionadas em processos anteriores, os quais, porém, foram objecto de impugnação judicial em processos que ainda não transitaram em julgado à data em que foi proferida esta decisão de aplicação de uma nova pena disciplinar. Assim, no entender da Recorrente, os factos controvertidos e as medidas disciplinares respeitantes àquelas acções não podem consubstanciar o fundamento da actual pena disciplinar, sob pena de violação dos princípios do direito punitivo.

Mas também esta argumentação recursiva não pode colher, uma vez que, como bem se explica na decisão recorrida, a deliberação impugnada, é explícita ao esclarecer que “(…) nem o Ex.mo Instrutor, nem a Secção Disciplinar realizaram qualquer tipo de apreciação das anteriores condenações em penas disciplinares sofridas pela arguida/reclamante, nem sequer aqui se apreciaram, novamente, os factos relativos às infracções disciplinares anteriores pelas quais a arguida/reclamante foi já condenada (…)”. Assim, o que está e esteve em causa na formulação do juízo subjacente à sanção disciplinar aqui aplicada é sempre e só um juízo autónomo e exclusivo, formado no âmbito da instrução deste procedimento disciplinar, atenta a factualidade que lhe serve de base, e que culminou com a decisão de aplicação da medida de aposentação compulsiva na sequência do juízo de inaptidão da agora Recorrente para o exercício da função.

Nesta medida, e por assim ser, ou seja, por não estar em causa um juízo sobre a reiteração de infracções disciplinares, mas antes (como se explicita na decisão recorrida) “(…) a ponderação de uma nova realidade consistente na definitiva incapacidade de adaptação às exigências da função atualmente demonstrada (i) nos factos ora imputados e (ii) no percurso funcional da magistrada globalmente considerado, ponderação essa sobre a qual se sustenta (…)”a falta de aptidão para a função e a consequente aposentação compulsiva. Por isso, não merece censura a decisão recorrida quando conclui que a deliberação do CSMP não viola princípios do direito penal (ou do direito punitivo geral) como o caso julgado ou o “ne bis in idem”.

E também não foi desrespeitado o princípio da preferência aplicativa da norma mais favorável, pois as infracções que foram dadas como verificadas (e provadas nos presentes autos) são também sancionadas ao abrigo do novo EMP como infracções muito graves (à luz da cláusula geral do enunciado do artigo 214.º, n.º 1 do EMP, versão aprovada pela Lei n.º 68/2019, de 27 de Agosto) e igualmente sancionáveis com a pena de aposentação compulsiva nos termos do artigo 238.º, n.º 1, alínea a) do EMP.

2.4. Em quarto lugar, a Recorrente entende que o acórdão da Secção deste STA incorre em erro de julgamento quando conclui que a decisão impugnada não viola o artigo 188.º, n.º 2 do EMP na versão aplicável à factualidade dos autos, ou seja, a versão aprovada pela Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro.

A este respeito o acórdão recorrido, após discorrer sobre a questão da aplicação do regime do artigo 188.º, n.º 2 do EMP, conclui que a questão só poderia colocar-se se estivessem em causa penas de natureza idêntica, o que não sucede, pois nos processos anteriores estava em causa uma pena de suspensão da actividade e aqui está em causa uma pena de natureza diversa, como é a aposentação compulsiva. Assim, conclui que a aplicação das regras do artigo 188.º, n.º 2 EMP apenas se podem colocar se na presente acção a pena disciplina fosse ou viesse a ser anulada e, na sua sequência, o CSMP viesse a ponderar aplicar à infracção disciplinar agora sancionada uma pena de suspensão.

E a decisão recorrida também não merece qualquer censura ao decidir desta forma, improcedendo, igualmente, este fundamento do recurso.

2.5. Por último, a Recorrente alega que a decisão recorrida também enferma de erro de julgamento nos efeitos que retira da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de Agosto (Lei da Amnistia), pois “confunde a amnistia aplicada às infracções imputadas à autora com a amnistia das sanções disciplinares”, olvidando que as mesmas não estavam consolidadas por se encontrarem em fase de impugnação à data em que se produziram os efeitos da amnistia.

A este respeito, a decisão recorrida sustentou que a infracção agora sancionada nunca poderia ser amnistiada, por se tratar de uma infracção sancionada com pena superior à de suspensão (artigo 6.º da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de Agosto).

E tal basta para afastar o alegado erro de julgamento, pois, como se afirmou antes, não obstante a infracção que está aqui em apreço incluir a avaliação global do comportamento reiterado em matéria de atrasos na promoção processual que revelam a inaptidão para o exercício das funções, ela não consubstancia uma “soma” das restantes infracções, tendo a decisão recorrida expressamente afastado essa tese, em linha com o teor da deliberação impugnada, que vinca bem a autonomia da infracção que aqui se pretendia punir e foi sobre ela que incidiu o juízo de proporcionalidade.

Nessa medida, é irrelevante a argumentação da Recorrente a respeito dos efeitos que a amnistia possa ter produzido quanto a infracções disciplinares anteriormente aplicadas e discutidas em processos judiciais prévios.

III – Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente sem prejuízo do apoio judiciário de que seja beneficiária.

Lisboa, 23 de Maio de 2024. – Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (relatora) – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – José Augusto Araújo Veloso - José Francisco Fonseca da Paz – Ana Celeste Catarilhas da Silva Evans de Carvalho – Liliana Maria do Estanque Viegas Calçada - Pedro Manuel Pena Chancerelle de Machete – Pedro José Marchão Marques – Helena Maria Mesquita Ribeiro.