Processo 01457/04.6BESNT

I . Relatório

1. A………… […….] e o MUNICÍPIO DE CASCAIS [MC] - devidamente identificados nos autos - interpõem dois recursos de «revista», independentes, do acórdão do «Tribunal Central Administrativo Sul» [TCAS], com data de 05.04.2018, o qual, concedendo provimento ao recurso de «apelação», declarou nula a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra [TAF] datada de 21.11.2011, e, conhecendo em substituição, julgou a «acção administrativa comum» procedente, condenando o réu MC a pagar à A……… uma indemnização fundada em responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito com montante a apurar em sede de liquidação.
2. A A……. conclui, assim, as suas alegações de «revista»:

A- DA ADMISSIBILIDADE DO PRESENTE RECURSO

1- Neste processo a ora recorrente pediu expressamente que fossem apreciadas e decididas as seguintes questões jurídicas essenciais:

a) Indemnização pela expropriação do direito à execução de decisões judiciais anulatórias transitadas em julgado [artigos 21º a 25º, 30º e 42º da petição inicial e peças processuais subsequentes];

b) Força vinculativa, eficácia preclusiva, autoridade e intangibilidade do «caso julgado» das sentenças do TACL, de 03.09.1993 e de 22.03.1996 e dos acórdãos do STA de 07.12.1994 e de 04.07.2002 [artigos 17º a 19º, 24º a 27º e 31º da petição inicial e peças processuais subsequentes];

2- O conhecimento pelo tribunal de apenas parte da «globalidade dos direitos indemnizatórios» invocados pela ora recorrente, e a violação da autoridade, força vinculativa e eficácia preclusiva do caso julgado de anteriores decisões judiciais, maxime na parte em que nestas se reconheceu expressamente que à ora recorrente «sempre lhe resta a via de indemnização pelos prejuízos resultantes do acto anulado e da inexecução da sentença» [AC STA de 04.07.2002, Rº41.815], põe em causa os postulados expressamente consagrados nos artigos 2º, 20º, 205º e 268º, nº4, da CRP e o princípio constitucional da intangibilidade do caso julgado que resulta dos artigos 205º, nº2, e 282º, nº3, da CRP [artigo 150º do CPTA];

3- As referidas «questões» revestem-se de importância fundamental, pela relevância jurídica da violação de regras e princípios processuais estruturantes e fundamentais [artigos 2º, 205º, nº2, e 268º, nº4, da CRP], que ultrapassam os limites do caso concreto e continuarão a repetir-se, sendo a admissão do presente recurso necessária ainda para se garantir boa administração da Justiça e melhor aplicação do direito [artigo 150º do CPTA, e 2º, nº1, do ETAF];

4- É pois manifesta a admissibilidade do presente recurso existindo clara aparência de «violação de regras processuais estruturantes e de incongruência dos termos em que o acórdão tratou a questão» e verificando-se todos os pressupostos da revista excepcional fixados no artigo 150º do CPTA;

B- DAS QUESTÕES JURÍDICAS

BA- A VIOLAÇÃO DE DIREITOS E PRINCÍPIOS CONSTITUCIONALMENTE CONSAGRADOS

5- O acórdão do TCAS, de 05.04.2018 não reconheceu «o direito à indemnização da autora pela inexecução do julgado» violando o direito à tutela judicial efectiva da ora recorrente [artigos 20º, 205º, 212º, nº3, e 268º, nº4, da CRP; Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP Anotada 3ª edição, página 938; AC do TC nº135/2009] e a força vinculativa, eficácia preclusiva, autoridade e intangibilidade do caso julgado de anteriores decisões judiciais, maxime na parte em que nestas de decidiu que à recorrente «sempre lhe resta a via de indemnização pelos prejuízos resultantes do acto anulado e da inexecução da sentença» [AC STA de 04.07.2002, Rº41.815];

6- Ao apreciar apenas parte das questões suscitadas pela ora recorrente, o acórdão recorrido violou assim regras e princípios processuais estruturantes, bem como direitos fundamentais da ora recorrente, nomeadamente o direito à tutela jurisdicional efectiva [artigos 20º, 103º, 204º, 205º, 212º, nº3, e 268º, nº4, da CRP; Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP Anotada 3ª edição, páginas 938; Cardoso da Costa, A Tutela dos Direitos Fundamentais, in BMJ - Documentação e Direito Comparado, 5/209];

7- No caso sub judice deverá ser declarada a inconstitucionalidade e recusada a aplicação das normas do artigo 608°, nº2, do NCPC, com o inovatório âmbito normativo restritivo que lhe foi atribuído pelo acórdão recorrido no sentido de não garantir apreciação das concretas questões oportunamente invocadas pela recorrente, violando o princípio da tutela jurisdicional efectiva e os artigos 20º, 205º, nº2, e 268º, nº4, da CRP;

BB-DA FORÇA VINCULATIVA, EFICÁCIA PRECLUSIVA, AUTORIDADE, E INTANGIBILIDADE, DO CASO JULGADO

8- Por sentença do TACL, de 03.09.1993, confirmada pelo AC do STA, de 07.12.1994, ambos transitados em julgado [artigo 205º, nº2, da CRP e 619° e seguintes do NCPC] foi declarada a nulidade do despacho do Senhor Presidente da CMC, de 28.03.1983, que aprovou o projecto e licenciou a construção do edifício erigido no lote 13 [alíneas C), e L) e M) dos FA];

9- Por sentença do TAC, de 22.03.1996, confirmada pelo AC do STA de 04.07.2002, ambos já transitados em julgado, foi declarada a existência de causa legítima de inexecução das decisões judiciais referidas, ressalvando-se expressamente que, não sendo possível à ora recorrente «obter tutela reparatória na forma de restauração natural a que a via de execução de sentença principalmente conduz, sempre lhe resta a via de indemnização pelos prejuízos resultantes do acto anulado e da inexecução da sentença» [artigos 10º do DL 256-A/77 e 1º do DL 48.051, de 21.11.67; 20º, 22º e 268º, nº4 e nº5 da CRP];

10- Contrariamente ao decidido no douto acórdão recorrido, no presente processo tem que ser respeitada a força vinculativa, eficácia preclusiva, autoridade e intangibilidade do caso julgado das referidas decisões judiciais, bem como o disposto nos artigos 205º, nº2, da CRP, e artigos 619º e seguintes do NCPC, reconhecendo-se que a recorrente tem direito a ser indemnizada pelos prejuízos que foram e continuam a ser causados pela [i] inexecução das decisões anulatórias proferidas e pelo [ii] licenciamento e permissão de construção no lote 13 [ver voto de vencido aposto no acórdão recorrido; artigos 205º, nº2, da CRP; 157º e seguintes do CPTA e 5º e seguintes do DL 256-A/77, de 15.06].

Termina pedindo a admissão da «revista», bem como o seu provimento, com a consequente revogação do acórdão recorrido e demais efeitos.

3. O MC formula as seguintes conclusões do recurso de revista:

I- Impõe-se a intervenção desse Venerando Tribunal para uma melhor aplicação do direito, face ao erro de interpretação e aplicação do direito do Tribunal recorrido, bem como por contrariar o entendimento que nesta matéria vem sendo firmado pelo Supremo Tribunal Administrativo;

II- O acórdão recorrido faz derivar o dever de indemnização da CMC do acto nulo que licenciou a construção do lote 13, em desrespeito dos parâmetros aprovados para loteamento, com área de edificação superior como sendo causa dos danos sofridos;

III- Mas, para que se verifique a responsabilidade civil extracontratual por factos imputáveis aos seus órgãos e agentes do MC, no exercício das suas funções e por causa delas, é necessário, na esteira dos pressupostos gerais da responsabilidade civil, a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade adequada entre facto e o dano;

IV- A aferição da ilicitude de uma determinada conduta depende da protecção de um direito ou interesse legal que a norma entretanto violada teria pretendido salvaguardar;

V- Na esteira da doutrina e da jurisprudência do STA, quando a pretensão indemnizatória tenha fundamento em acto administrativo anulado, há que distinguir ilicitude derivada de ilegalidades formais da ilicitude de ilegalidades substantivas;

VI- Só as ilicitudes resultantes de ilegalidades substantivas terão idoneidade para suportar um pedido de indemnização por prejuízos derivados da decisão administrativa anulada [ver AC STA de 14.02.2008, Rº0749/07];

VII- As alterações promovidas pelo lote 13 ao loteamento tituladas pelo alvará nº566/83, não foram precedidas da audição da «Direcção Geral de Planeamento Urbanístico» [DGPU], ou não são conformes ao seu parecer, como determinava o nº1, do artigo 14º, e nº2, do artigo 22º, do DL nº289/73, de 06.06, aplicável à data;

VIII- No entanto, os interesses violados pelas normas dos artigos 14º, e nº2, do artigo 22º, do DL nº 289/73, de 06.06, são de ordem pública, relacionados com a necessidade de assegurar uma adequada gestão urbanística, não visam por isso a protecção de específicos interesses de particulares, citando jurisprudência expendida em vários acórdãos do STA, gozando a autora de uma protecção meramente reflexa;

IX- Também de acordo com a doutrina e jurisprudência do STA, a aferição da ilicitude de uma determinada conduta depende da protecção de um direito ou interesse legalmente protegido que a norma entretanto violada teria pretendido salvaguardar;

X- Cabia à autora, como lesada, o ónus de provar os pressupostos da «ilicitude», bem como do «nexo de causalidade adequada», nos termos do nº1 do artigo 342º do CC, e não logrou fazê-lo;

XI- Ora, considerando que o acto administrativo em que se funda esta acção foi declarado nulo por falta de parecer da DGPU, que consubstancia um vício de forma, parece-nos, na esteira da doutrina e Jurisprudência do STA, que só haverá direito à indemnização se tal acto violasse um direito ou interesse legalmente protegido, que a autora não logrou provar;

XII- A violação dos parâmetros do loteamento, no que respeita à cércea e à volumetria não afecta direitos ou interesses protegidos da autora, pois não foi violada norma substantiva que protegesse esse direito ou interesse;

XIII- Também o afastamento entre o edifício do ……… e o edifício implantado no lote 13, que é de 27,62, respeita o artigo 2º do DL nº37575, de 08.12.1949, bem como os artigos 59º e 60º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, conforme resulta das peritagens;

XIV- Deste modo, não demonstrou a autora que o acto ilegal violou qualquer norma substantiva que tutelasse o seu direito, pelo que será de concluir que tal pressuposto da responsabilidade civil extracontratual não se verifica, pois trata-se de mera ilegalidade formal, não susceptível de gerar responsabilidade;

XV- A legalidade da desconformidade entre os parâmetros de loteamento aprovado, só por si não afecta directamente interesses ou direitos protegidos da autora, pois não houve qualquer conexão entre o aumento da cércea e volumetria do prédio edificado e os interesses da autora, uma vez que não houve violação de norma relativa, designadamente, à segurança, estética, salubridade destinada a proteger terceiros;

XVI- Do exposto resulta, que de acordo com os factos apurados, não podia o acórdão recorrido dar como verificado o requisito da «ilicitude», decisão que contraria a jurisprudência do STA, que a propósito de um caso semelhante ao dos presentes autos, entendeu [ver AC STA de 15.03.2012, Rº0215/10] «II- A verificação do pressuposto ilicitude não se basta com a existência de ilegalidade, sendo necessário que esta se traduza na violação de normas que incluem, entre os fins que visam tutelar, a protecção - não meramente reflexa ou ocasional, mas directa e intencional - do interesse particular. III- A norma legal, constante do artigo 22º, nº2, do DL nº289/73, de 06.06, que dispõe sobre o processo a seguir na alteração de alvará de loteamento, visa tutelar o interesse público da boa gestão urbanística. IV- O acto de licenciamento de construção, pelo qual, sem observância da norma procedimental referida em 3, se alteram as prescrições de alvará de loteamento, não corresponde a ilicitude geradora de responsabilidade civil»;

XVII- Neste sentido, Margarida Cortez [em anotação ao AC STA de 01.07.1997, página 38, dos Cadernos de Justiça Administrativa, nº7] «os actos inválidos por vícios de forma - entendida aqui como modo de exteriorização do acto - não geram ilicitude, a menos que se demonstre - o que temos por improvável - que as normas de cuja violação resultaram esses vícios tinham por fim a protecção - não meramente reflexa mas intencional - do particular. Por isso não se pode qualificar como ilícito um acto que apesar de ter potenciado uma situação de desfavor objectivo para o destinatário [ou para terceiros], não violou nenhuma disposição legal de protecção dos seus interesses»;

XVIII- Acrescenta que, «Nestes casos, além de falecer o pressuposto da ilicitude, está também ausente, como se verá oportunamente, o da causalidade, porquanto a ilegalidade em questão não figura sequer como condição - e muito menos como causa adequada - do prejuízo eventualmente sofrido, que se teria verificado independentemente dela»;

XIX- Ainda que se admitisse, sem conceder, que a ilegalidade meramente formal pode gerar o dever de indemnizar, torna-se necessário que o vício constitua «causa adequada do dano»;

XX- Mas, a verdade é que também não foram alegados, e, consequentemente, provados, factos concretos que permitam estabelecer «um nexo de causalidade» entre o acto nulo que configura um vício de forma ou de procedimento, e os danos invocados, limitando-se, o acórdão, sem mais, a concluir pela verificação da responsabilidade civil extracontratual;

XXI- Ou seja, no caso dos autos, cabia ao autor alegar e demonstrar que caso a alteração ao loteamento tivesse colhido o parecer da DPGU, ou não ocorresse o aumento do índice de construção do lote 13, a decisão teria sido outra, o que não logrou demonstrar;

XXII- Não ficou provado que os danos apurados resultam directa e necessariamente da falta de recolha de parecer obrigatório da DGPU ou do acto ilegal praticado pelo MC em 23.03.1983;

XXIII- Também não ficou provado que o ensombramento do ……. fosse provocado pela inexistência de parecer obrigatório da DGPU, ou mesmo pelo aumento do índice ou da cércea lote 13 aprovado e licenciado pelo acto declarado nulo;

XXIV- Os factos provados apenas nos dão a conhecer que o edifício construído no lote 13 afecta as condições de insolação e vistas do …… da autora;

XXV- Desta feita, o prejuízo verificar-se-ia independente do acto ilegal;

XXVI- Assim, não é possível concluir-se, com base na matéria provada, pela verificação do nexo de causalidade;

XXVII- Para além de que não haver «nexo de causalidade» entre o vício de forma causador da nulidade e a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos da autora, também não ficou demonstrado que estes licenciamentos não teriam sido aprovados se tivessem seguido a via procedimental legalmente prevista, ou seja não provou a autora que este licenciamento era juridicamente impossível;

XXVIII- Como resulta do AC STA de 03.10.2013 [Rº0128/8], a propósito de caso semelhante ao dos autos, «Por falta de nexo causal, improcede o pedido indemnizatório pelos danos advindos da construção possibilitada por um licenciamento nulo se esta nulidade resultou de um vício de forma e os autores não alegaram que o licenciamento seria juridicamente impossível por outra razão qualquer»;

XXIX- Deste modo, não se verificam no presente caso os pressupostos da ilicitude e do nexo de causalidade adequada, pelo que o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento por errada interpretação e aplicação do direito aos factos.

Termina pedindo que «seja concedido provimento ao recurso de revista, com as legais consequências».

4. A A…….., enquanto recorrida, contra-alegou concluindo assim:

A- DA INADMISSIBILIDADE DO PRESENTE RECURSO

1- O presente recurso não deve ser admitido, pois não se verificam os pressupostos do recurso excepcional de revista consignados no artigo 150º do CPTA, como resulta das seguintes razões principais:

a) A questão suscitada pelo MC não assume especial relevância jurídica ou social, não se revestindo de importância fundamental, limitando-se a invocar que «não se verificam no presente caso os pressupostos da ilicitude e do nexo de causalidade adequada»;

b) A eventual admissão do presente recurso não é necessária para melhor aplicação do direito, limitando-se o MC a invocar a inexistência de ilicitude e de nexo de causalidade;

c) Neste domínio, este Venerando STA tem decidido que «a simples referência a que não existe nexo de causalidade entre o ilícito e o dano […] não caracteriza a questão de direito subjacente de modo a permitir, com utilidade geral, a intervenção do Supremo em apreciação de revista excepcional» [AC STA de 30.01.2013, Rº01084/12];

2- Como se decidiu no acórdão recorrido, «analisando a decisão proferida pelo STA em 07.12.1994, dela resulta que o acto de licenciamento da construção no lote 13 foi declarado nulo, por ser desconforme com as prescrições do alvará de loteamento, por tal implicar a alteração deste e tal só ser admissível precedendo novo parecer da Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico, que não foi obtido, incorrendo na violação do artigo 22º, nº2, do DL nº289/73, de 06.06, acarretando a sua nulidade» [ver folha 27 do acórdão recorrido];

3- O MC não invocou, e o douto acórdão recorrido não enferma de qualquer erro de julgamento evidente ou ostensivo, pois a nulidade do licenciamento em causa foi judicialmente declarada com fundamento em manifesto vício substancial, por «violação dos artigos 14º e 22º do DL 289/73, 06.06, acarretando a sua nulidade» e por «violar as prescrições do alvará de loteamento em vigor» [AC STA de 18.05.2017];

4- Mesmo a simples «circunstância de o pedido ressarcitivo accionado em juízo se fundar num vício reportado à legalidade externa do acto […] não implica que o mesmo deva ser automaticamente afastado, e, portanto, que o recorrido não possa ser condenado, com o argumento de que o vício […] não gera responsabilidade civil extracontratual por actos ilícitos» [AC STA de 07.06.2016, Rº01005/13];

5- Como o MC reconhece expressamente nas alegações, a questão que pretende ver apreciada não tem relevância social, não se revestindo de importância fundamental [artigo 150º, nº1, do CPTA] pois discute apenas a verificação «no presente caso [dos] pressupostos da ilicitude e do nexo de causalidade adequada» [conclusão XXIX das alegações de recurso], o que «não evidencia um especial relevo social […], não se ultrapassando, aqui, o quadro dos interesses defendidos pelas partes em litígio» [AC STA de 14.02.2008, Rº082/08; AC STA de 17.01.2008, Rº01060/07 e de AC STA de 22.03.2007, Rº0217/07];

6- O recurso excepcional de revista agora interposto pelo MC não visa assim abrir «um largo debate pela doutrina e jurisprudência, com o objecto de se obter um consenso em termos de servir de orientação» a futuras decisões [AC STJ de 17.06.2010, Rº158/08.0TBRM2.E1.S1];

7- A eventual admissão do presente recurso também não é necessária para uma melhor aplicação do direito, pois o MC não invocou, nem demonstrou a verificação de «qualquer erro clamoroso ou ostensivo, susceptível de levar à admissão do recurso de revista, no contexto de uma melhor aplicação do direito» [AC STA de 01.02.2007, Rº 057/07] tanto mais que a jurisprudência deste Venerando STA tem entendido pacificamente que:

«O Acórdão do TCA proferido em apelação, que arbitrou indemnização em virtude de acto ilícito […], assente em factos provados e que vem impugnado com o fundamento de tais factos […] não poderem dar lugar a indemnização, versa sobre questão concreta que se mostra decidida de modo fundamentado e segundo o expectável e comum nesta matéria, pelo que não preenche nenhum critério para a admissão de revista excepcional” [AC STA de 30.01.2013, Rº01084/12];

B- DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO MUNICÍPIO DE CASCAIS

8- No caso foram amplamente demonstrados e provados os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do MC, não podendo ser recusada tutela jurisdicional efectiva aos direitos e interesses legalmente protegidos da ora recorrida, incluindo os judicialmente reconhecidos pelo douto acórdão deste Venerando STA, de 07.11.1994, já transitado em julgado [artigos 20°, 202º, nº2, 212º, nº3, e 268°, nº4 e nº5, da CRP; e 619º e seguintes do NCPC];

BA- DA ILICITUDE

9- Contrariamente ao agora invocado pelo ora recorrente, face às concretas circunstâncias e particularidades do caso sub judice, as actuações e omissões imputáveis ao MC, desde 1983 [ver alíneas C) a M) dos FP], não podem deixar de ser qualificadas como ilícitas, como bem se decidiu no douto acórdão recorrido e resulta, desde logo, do decidido no douto acórdão do Venerando STA, de 07.12.1994, já transitado em julgado, que declarou a nulidade do despacho da Senhora Presidente da CMC, de 28.03.1989 por [i] violar os artigos 14º, nº1, e 22º, do DL 289/73, de 06.06 e [ii] e ser desconforme «com as prescrições do alvará de loteamento» [ver folha 27 do acórdão recorrido], verificando-se ainda que [iii] tal decisão judicial não foi objecto de qualquer execução por parte do MC [ver alínea N) e seguintes dos FP], em frontal violação do disposto nos artigos 20º, 205º, e 268º, nº4, da CRP, 173º e seguintes do CPTA e 5º e seguintes do DL nº256-A/77, de 17.06;

10- Mesmo na tese do MC - que não se aceita - as suas condutas sempre serão claramente ilícitas, pois «nos termos do artigo 6º do DL nº48.051, de 21.11.1967, a ilegalidade procedimental advinda da falta de pedido de um parecer obrigatório constitui um acto ilícito, […] gerador de responsabilidade civil» [AC STA de 24.01.2008, Rº0829/07], maxime estando concretamente em causa alterações ilícitas da cércea e volumetria do lote 13, que violaram [i] as prescrições do alvará de loteamento em vigor, e [ii] anterior parecer da DGPU [ver alínea E) dos FP], e que causaram graves prejuízos à ora recorrida, no que concerne à insolação, vistas e ensombramento do A……… [alíneas S) e seguintes dos FP];

11- A declaração de nulidade constante do referido acórdão STA, de 07.12.1994 [alínea M) dos FP], «é suficiente para se fundar um juízo de ilicitude», pois «o princípio da legalidade impõe que todas as ilegalidades se traduzam numa actuação ilícita enquanto conduta antijurídica e contrária ao Direito» [Alexandra Leitão, Duas questões a propósito da responsabilidade extracontratual por factos ilícitos e culposos praticados no exercido da função administrativa, 2011, página 10; Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, páginas 398 e seguintes; Rui Medeiros, Ensaio sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Actos Legislativos, 1992, página 170];

12- Face ao teor e alcance do dito aresto, que declarou a nulidade de um acto de licenciamento [alínea M) dos FP] e ao seu subsequente incumprimento e inexecução ilícita pelo MC [alíneas N) e seguintes dos FP] é manifesto que sempre competiria ao MC e não à ora recorrida, provar a «legalidade substantiva da sua conduta» [ver AC TCAN de 26.03.2009, Rº01496/05.0BEVIS, e artigo 344º, nº2, do Codigo Civil], bem como a «verificação dos requisitos legais das decisões positivas desfavoráveis ao destinatário» [AC TCAS de 25.11.2009, Rº3275/09], e esse ónus nunca foi cumprido pelo ora recorrente no presente processo;

BB- DA CULPA

13- Como se decidiu no acórdão recorrido relativamente à culpa do MC e não foi impugnado pelo ora recorrente [artigo 635º, nº5, do NCPC]:

«Beneficiando a autora da presunção de culpa do réu Município, sobre quem recaía a obrigação de actuar em respeito das normas legais aplicáveis, à autora lesada apenas incumbe demonstrar a realidade dos factos que servem de base à presunção, ou seja, a ocorrência do facto causal dos danos, para que, não ilidindo o réu Município a presunção de culpa, considera-se provada a culpa do réu, nos termos das regras legais de repartição do ónus da prova, segundo os artigos 349º e 350º nºs 1 e 2, do Código Civil. […] No caso dos autos nenhuns factos são demonstrados que permitam afastar a responsabilidade do Município. Pelo que, é inequívoca a culpa inerente à actuação municipal, no sentido de não ter conseguido o réu ilidir a presunção de culpa que sobre ele incidia nos termos do nº1 do artigo 493º, reconhecendo-se ter existido da sua parte uma actuação culposa, quer em função da presunção legal de culpa, quer em função de se encontrar provada a sua culpa, nos termos gerais, pois deveria ter existido o exercício das suas legais competências de acordo e em respeito com as normas legais, devendo ter conduzido o procedimento administrativo em cumprimento das normas legais aplicáveis. Assim sendo, tendo sido praticado um ato ilegal, que repercutiu os seus efeitos lesivos na esfera jurídica da autora, tem se entender que não só ilícita, como é culposa tal actuação. Assim, o comportamento que constitui facto ilícito gerador dos danos sofridos pela autora, é também ele culposo, sendo censurável no plano ético, porquanto uma Administração zelosa e cumpridora teria atuado em conformidade com as normas legais aplicáveis» [ver folhas 39 e 40 do acórdão recorrido];

BC- DOS DANOS

14- Como se decidiu no acórdão recorrido, quanto aos danos suportados pela ora recorrida, e não foi impugnado pelo MC no presente recurso [artigo 635º, nº5, do NCPC]:

«No caso, mostra-se inequívoco que a autora alegou e provou ter sofrido danos na sua esfera jurídica, a saber, segundo a selecção da matéria de facto assente, que ora se enuncia segundo as suas alíneas:

U) O edifício construído no lote 13 afecta as condições de insolação e vistas do ……. da autora;

V) Nas manhãs de Outono e de Inverno, o referido edifício provoca algum ensombramento na fachada nascente do …….., voltada para a Avenida de …….., afectando sobretudo o rés-do-chão;

w) O referido ensombramento implicará um aumento do consumo de energia eléctrica do ………;

x) O prédio construído, a cerca de 12 metros do logradouro do ……., afecta as condições de insolação e vistas da zona que hoje é parqueamento, como se extrai da matéria de facto assente, resulta efectivamente a produção dos ditos danos que se produziram na esfera jurídica da autora. Por isso, também se verifica o pressuposto do dano;

BD- DO NEXO DE CAUSALIDADE

15- Como bem se decidiu no douto acórdão recorrido, a declaração judicial de nulidade do acto de licenciamento, de 28.03.1983, teve como base e fundamento a consideração de que «o despacho […] da Presidente da Câmara Municipal de Cascais, ao aprovar o projecto e licenciar a construção de um edifício no lote 13 a que se refere o alvará de loteamento nº566, o fez contra as prescrições desse alvará, sem consulta da Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico, e visto o disposto nos artigos 14º, nº1, e 22º, nº2, do DL nº289/73, de 06.06», o que acarreta a sua nulidade [sentença do TACL de 03.09.1993, confirmada pelo AC STA de 07.12.1994];

16- O edifício existente no lote 13 foi construído ao abrigo e na sequência do licenciamento declarado nulo por decisões judiciais transitadas em julgado, pelo que nunca se poderia questionar a existência de nexo de causalidade entre as actuações ilícitas do MC e os danos suportados pela ora recorrida [artigos 20º, 22º, e 268º, nº4, da CRP], tanto mais que, no caso concreto, aquele acto ilícito determinou alterações ilícitas da cércea e volumetria do lote 13, que violaram [i] anterior parecer da DGPU, de 20.11.1981 [alínea E) dos FP] e [ii] o disposto nos artigos 14º e 22º do DL 289/73, de 06.06, por não respeitar as prescrições do específico alvará de loteamento em vigor, e que [iii] causaram graves prejuízos à ora recorrida, no que concerne à insolação, vistas e ensombramento do A………. [alíneas S) e seguintes dos FP];

17- Competia ao MC alegar e provar a «legalidade substantiva da sua conduta» [ver AC TCAN de 26.03.2009, Rº01496/05.0 BEVIS; artigo 344º, nº2, do CC] o que não se verificou in casu;

18- Contrariamente ao indicado pelo ora recorrente, os prejuízos suportados pela ora recorrida são consequência directa e imediata das actuações ilícitas do MC existindo assim «nexo de causalidade» [artigos 562º e seguintes do CC].

Termina pedindo a não admissão da revista do MC, e, de todo o modo, que lhe seja negado provimento.

5. As «revistas» foram admitidas por este Supremo Tribunal - artigo 150º, nº5, do CPTA na redacção aqui aplicável, que é a anterior ao DL nº214-G/2015, de 02.10.

6. O Ministério Público pronunciou-se pelo provimento de ambas as «revistas» - artigo 146º, nº1, do CPTA.

A esta pronúncia apenas reagiu a A……., discordando da parte em que promove o provimento da «revista» interposta pelo MC - artigo 146º, nº2, do CPTA.

7. Colhidos que foram os «vistos» legais, cumpre apreciar e decidir as revistas.

II. De Facto

São os seguintes os factos provados que nos vêem das instâncias:

A) Em 17.12.1971 o projecto de construção do «A……….», detido pela autora, situado no «…… », Cascais, foi pelo então Presidente da Câmara Municipal de Cascais [CMC] «deferido condicionado a aquisição do terreno do caminho» [ver processo nº5616 TACL] [alínea A) dos factos assentes];

B) O processo foi licenciado em 28.12.1971 [ver processo nº5616 TACL] [alínea B) dos factos assentes];

C) Por despacho de 23.03.1983 o Presidente da CMC aprovou o projecto e o licenciamento da construção de um prédio no lote 13, sito no «………», Cascais, com 15 fogos, 5 pisos e 1289,10m2, dos quais 241,5m2 em cave [ver processo nº 5616 do TACL] [alínea C) dos factos assentes];

D) A obra correspondente teve início em Fevereiro de 1984, decorrendo defronte do «A……… » [ver processo nº5616 do TACL] [alínea D) dos factos assentes];

E) O loteamento a que se refere o alvará nº566/83 foi objecto de «informação favorável sobre a possibilidade de realização do empreendimento», por parte da Direcção Geral do Planeamento Urbanístico no «âmbito do disposto no nº3 do artigo 4º do DL nº289/73, de 06.06», subordinado à condição de não ser excedido o índice de ocupação 0,7, conforme foi transmitido à CMC, por ofício de 20.11.1981 [ver processo nº5616 do TACL] [alínea E) dos factos assentes];

F) Das prescrições do «alvará de loteamento» consta que a área do «lote 13» é de 780m2, correspondendo-lhe a área de construção de 932m2, destinados a 12 fogos de habitação [ver processo nº5616 do TACL] [alínea F) dos factos assentes];

G) Consta do mesmo alvará que o «pedido de licenciamento do loteamento não careceu de parecer da Direcção Geral do Planeamento Urbanístico face ao processo C-11-05-01/65 daquela entidade» [ver processo nº5616 do TACL] [alínea G) dos factos assentes];

H) A autora mantém em funcionamento o estabelecimento de ensino denominado «A………. », sito na «Avenida de ……., ………, Cascais» [ver processo nº5616 do TACL] [alínea H dos factos assentes];

I) Em Fevereiro de 1984 iniciaram-se obras de escavação, com utilização de fogo e maquinaria, nos lotes contíguos ao ………, para implantação de novos edifícios [ver processo nº5616 do TACL] [alínea I) dos factos assentes];

J) O edifício que veio a ser implantado no lote 13 é composto por 15 fogos e uma garagem com 15 estacionamentos para carros, numa área de construção de 1732,60m2 [ver processo nº5616 do TACL] [alínea J) dos factos assentes];

K) A autora recorreu contenciosamente para o então TACL, do referido despacho de 23.03.83, tendo requerido ainda, nessa mesma data, a respectiva suspensão de eficácia [ver processo nº 5616 do TACL] [alínea K) dos factos assentes];

L) Por sentença do TACL, de 03.09.1993, foi declarada a nulidade do despacho da Presidente da CMC de 23.03.1983 [ver processo nº5616 do TACL] [alínea L) dos factos assentes];

M) Por AC do STA de 07.12.1994 foi negado provimento ao recurso interposto pelos recorridos particulares B………. e C……….., tendo sido confirmada a sentença do TACL, de 03.09.1993, que havia declarado a nulidade do despacho que aprovou o projecto e licenciou a construção de um prédio no lote 13 [processo nº34.485, da 1ª Secção, 1ª subsecção] [ver processo nº5616 do TACL] [alínea M) dos factos assentes];

N) Em 09.03.1995, a autora solicitou à CMC, em conformidade com o disposto no artigo 5º nº1, do DL nº256-A/77, de 17.06, que fosse integralmente executada a sentença deste Tribunal, de 03.09.1993, e o AC do STA de 07.12.1994 [ver processo nº5616 do TACL] [alínea N) dos factos assentes];

O) Em 23.06.1995, a autora requereu junto do TACL a declaração de «inexistência de causa legítima de inexecução» da sentença de 03.09.1993 e do AC STA de 07.12.1994 [ver processo nº5616 - A, da 2ª secção] [alínea O) dos factos assentes];

P) Por sentença do TACL, de 22.03.1996, proferida no processo nº5616-A, da 2ª secção, foi declarada existência de causa legítima de inexecução das decisões judiciais referidas [ver processo nº5616 do TACL] [alínea P) dos factos assentes];

Q) Por AC do STA de 04.07.2002, foi negado provimento ao recurso interposto pela autora, tendo sido confirmada a sentença do TACL, de 22.03.1996, em que foi declarada a existência de causa legítima de inexecução das decisões judiciais acima referidas [ver processo nº41.815 da 1ª Secção, 1ª Subsecção] [5616 do TACL] [alínea Q) dos factos assentes];

R) O «lote 13», objecto da presente acção integra o «loteamento nº566/83» [alínea R) dos factos assentes];

S) A inexecução das decisões anulatórias do «TAC» e «STA» causou à autora prejuízos [resposta ao artigo 1º da base instrutória];

T) O edifício implantado no «lote 13» apresenta um índice de construção de 1,65 [1289,10m2/ 780m2]. De acordo com o alvará de loteamento a área de construção do «lote 13» devia ser de 932m2, o que daria um índice de construção de 1.20 [resposta ao artigo 2º da base instrutória];

U) O edifício construído no «lote 13» afecta as condições de insolação e vistas do «………» da autora [resposta ao artigo 4º da base instrutória];

V) Nas manhãs de Outono e de Inverno, o referido edifício provoca algum ensombramento na fachada nascente do «………», voltada para a Avenida de ……., afectando sobretudo o rés-do-chão [resposta ao artigo 5º da base instrutória];

W) O dito ensombramento implicará um aumento do consumo de energia eléctrica do ……..[resposta ao artigo 7º da base instrutória];

X) O prédio construído, a cerca de 12m do logradouro do «……..», afecta as condições de insolação e vistas da zona que hoje é parqueamento [resposta ao artigo 8º da base instrutória];

Y) O edifício implantado no «lote 13» tem uma altura de cerca de 14,80m [resposta ao artigo 13º da base instrutória];

Z) O edifício implantado no lote 13 dista cerca de 12m do ponto do logradouro do ……… mais próximo daquele [resposta ao artigo14º da base instrutória].

E é tudo quanto a matéria factual provada.

III. De Direito

1. A A…….., enquanto autora desta acção administrativa comum [AAC] - instaurada em Outubro de 2004 - formulou no TAF de Sintra, contra o demandado MC, este pedido:

a) Condenação do réu MC a pagar-lhe quantia actualizada, a liquidar em execução de sentença, correspondente aos prejuízos causados «em consequência do ilegal licenciamento e construção do edifício erigido no lote 13 do alvará de loteamento nº566/83 da CMC» - invocados nos artigos 32º a 43º da petição inicial;

b) Condenação do réu MC a pagar-lhe quantia actualizada, a liquidar em execução de sentença, correspondente aos encargos que suportou - e continua a suportar - com a defesa dos seus direitos - conforme artigo 45º da petição inicial;

c) Condenação do réu MC a pagar-lhe juros legais relativos às quantias peticionadas nas alíneas anteriores acrescidos - a partir do trânsito em julgado da sentença de condenação a proferir - de juros à taxa anual de 5% - nos termos do disposto no artigo 829º-A, nº3 e nº4 do Código Civil.

Esta AAC surge na sequência de 4 decisões judiciais: - sentença do TAC de Lisboa de 03.09.1993, confirmada pelo acórdão do STA de 07.12.1994; - e sentença do TAC de Lisboa de 22.03.1996, confirmada pelo acórdão do STA de 04.07.2002.

Aquele acórdão do STA, de 07.12.1994, confirmou a «declaração de nulidade do despacho de 23.03.1983, do Presidente da Câmara Municipal de Cascais», que aprovou e licenciou a construção de um prédio no lote 13, defronte do «A…… », que havia sido decretada - em «recurso contencioso de anulação» - pela sentença de 03.09.1993 do TAC de Lisboa.

Nesse acórdão do STA, de 07.12.1994, justifica-se assim a decisão:

[…]

«O acto contenciosamente impugnado, ao licenciar uma construção com a área de 1289,10 m2 [que efectivamente veio a atingir os 1732,6 m2], com 15 fogos, desrespeitou as prescrições do alvará de loteamento e, assim, representou uma alteração deste, alteração esta que, porque não devida a iniciativa da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, tinha de, nos termos do nº2 do artigo 22º do DL nº289/73, seguir o processo previsto para o pedido inicial de loteamento, o que implicava precedência de nova audiência daquela Direcção-Geral, acarretando, a omissão desta audiência, a nulidade dos correspondentes actos das câmaras municipais, nos termos do artigo 14º, nº1, do mesmo diploma, como bem decidiu a sentença recorrida […]».

[…]

Por sua vez, o acórdão do STA, de 04.07.2002, confirmou a decisão de 22.03.96 do TAC de Lisboa que, desatendendo a pretensão da exequente – A…….. -, decidiu «não declarar a inexistência de causa legítima de inexecução do acórdão de 07.12.94, do STA».

Nesse acórdão do STA - de 04.07.2002 - esclarece-se e justifica-se assim a decisão:

[…]

«A sentença recorrida julgou ocorrer uma situação de causa legítima de inexecução por considerar que, embora a demolição do prédio seja fisicamente possível, tal solução provocaria grave lesão do interesse público, em substância, pelo seguinte: - várias pessoas, que habitam as fracções, e que não intervieram no processo, ficariam impedidas de fruir o seu direito a uma habitação, direito que tem consagração constitucional [65º da CRP]; - embora o acórdão recorrido, atendendo à natureza objectiva do fundamento que ditou a declaração de nulidade, tenha eficácia erga omnes, a decisão judicial não poderá prejudicar quem não foi citado para contestar o recurso contencioso.

Assenta esta construção no pressuposto de que a execução da sentença que declarou a nulidade do acto de licenciamento implica a demolição do prédio ao abrigo dele construído - como acto devido - tomando por boa a afirmação peremptória e insistente da aí requerente nesse sentido […]. Foi também por referência a esse modo de executar a sentença que a Administração opôs a existência de causa legítima de inexecução, embora tivesse esboçado debilmente a alternativa de retomar o procedimento e praticar os actos cuja preterição foi causa da declaração de nulidade, o que podia abrir uma perspectiva de análise diversa face aos limites objectivos do efeito conformador da sentença […]. Porém, não atendendo a sentença nesta alternativa de reconstituição da situação actual hipotética e não vindo questionada nessa parte - seja por «nulidade» seja por «erro de julgamento» - fica excluída do recurso a apreciação do acerto ou desacerto do pressuposto em que se funda a declaração de causa legítima de inexecução, para este efeito.

Por isso, é representando a hipótese de demolição do prédio como acto necessariamente implicado pela execução da sentença que irá apreciar-se o seu acerto quanto à verificação de causa legítima de inexecução.

[…]

Neste circunstancialismo, é pelo menos certo que a demolição sacrificaria desproporcionalmente os direitos de terceiros de boa-fé cujos interesses a Administração tinha de ponderar, afectando gravemente a confiança na Administração e a segurança jurídica, constituindo causa legítima de inexecução por grave lesão do interesse público.

[…]

A circunstância de a sanção para a ilegalidade cometida ser a nulidade não põe em crise o juízo efectuado sobre a existência de causa legítima de inexecução, Efectivamente, a recorrente obteve a eliminação de um acto de conteúdo positivo favorável a terceiro e proferido num procedimento de iniciativa deste. Mas essa declaração de nulidade do acto não resultou de, em absoluto, se considerar impossível o licenciamento em causa com o seu concreto conteúdo. Resultou de não ter sido ouvida a Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, cujo parecer foi considerado vinculativo e obrigatório, por se considerar que o acto em causa representava alteração do loteamento, ficando prejudicada a apreciação dos demais vícios. Também por esta razão, atendendo à causa de pedir julgada procedente e não abstractamente ao tipo de invalidade, a demolição se apresenta como manifestamente desproporcionada para compatibilização dos interesses em presença.

Por último, a aceitação de que nas circunstâncias do caso se verifica situação de causa legítima de inexecução não vulnera a garantia de tutela jurisdicional efectiva.

Não podendo o interessado obter tutela reparatória na forma de restauração natural a que a via de execução de sentença principalmente conduz, sempre lhe resta a via de indemnização pelos prejuízos resultantes do acto anulado e da inexecução da sentença [artigos 10º do DL nº256-A/77, e 1º do DL nº48.051, de 21.11.67].

Ora, esta possibilidade de reparação por equivalente é suficiente para que não seja violado o princípio da tutela jurisdicional efectiva dos direitos dos administrados [consagrado no artigo 268º nº4 da CRP] pelo facto de se admitir que uma situação como esta integra causa legítima de inexecução. A natureza e seriedade dos motivos [objectivos e não arbitrários] que podem constituir causa legítima de inexecução e a possibilidade de obter reparação, na forma de indemnização dos danos causados pelo acto anulado e pela inexecução da sentença, asseguram um grau de efectividade à execução das sentenças que é suficiente para salvaguarda do núcleo essencial da garantia.

Pelo exposto, verifica-se situação de grave lesão do interesse público na execução da sentença - perspectivada como implicando a demolição do prédio a cujo licenciamento respeita o acto anulado - nos termos dos nºs 1 e 2 do artigo 6º do DL nº256-A/77, como foi julgado».

[…]

2. Perante a presente AAC, a 1ª instância enquadrou a pretensão da autora no âmbito da alínea a), do nº1, do artigo 159º do CPTA [anterior ao DL 214-G/2015, de 02.10], ou seja, como responsabilização do réu MC por «inexecução ilícita das decisões judiciais» [ver página 9 da sentença]. E julgou-a totalmente improcedente, por falta de prova de nexo de causalidade entre eventual conduta omissiva do Município de Cascais e os danos provados» [ver página 24 da sentença].

Conhecendo do recurso de «apelação» da A………, a 2ª instância entendeu que a sentença errou no enquadramento jurídico do objecto da causa, que não é o da responsabilização do réu MC por «inexecução ilícita das decisões judiciais», mas sim, e apenas, a sua responsabilização «por licenciamento ilegal da construção do edifício que foi erigido no lote 13». E, nesta base, declarou nula a sentença do TAF de Sintra - por conhecimento de objecto diverso do pedido - e, passando a conhecer em substituição, julgou preenchidos todos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do réu MC, e condenou este a pagar à autora «uma indemnização fundada na responsabilidade civil extracontratual do Estado, por facto ilícito, cujo valor será apurado em liquidação de sentença, julgando a acção em tudo o mais peticionado improcedente por não provada» [ver página 46 do acórdão recorrido].

Este acórdão mereceu as duas «revistas», admitidas, e ora em apreciação.

No seu recurso de revista, a A……. defende que o acórdão recorrido «errou» ao não lhe reconhecer o direito à indemnização «pela inexecução do julgado», pois que isso mesmo é imposto pela «autoridade do caso julgado», pelo princípio da «tutela judicial efectiva», e ainda porque, a aplicação restritiva do «artigo 608º, nº2, do novo CPC», que subjaz ao acórdão recorrido é inconstitucional dado que viola este último princípio [invoca os artigos 20º, 103º, 204º, 205º, 212º nº3, e 268º nº4, da CRP].

Por seu turno, na sua revista, o MC defende que o acórdão recorrido faz errada aplicação do direito aos factos, uma vez que, em face destes, «não se verificam os requisitos da ilicitude e do nexo de causalidade indispensáveis» ao julgamento de procedência que foi realizado.

3. Não há quaisquer dúvidas de que o âmbito objectivo do caso julgado formado relativamente às decisões judiciais proferidas no âmbito do recurso contencioso de anulação que teve por objecto o despacho de 23.03.1983 - «despacho do Presidente da CMC» que aprovou o projecto e licenciamento da construção de 1 prédio no lote 13 do loteamento 566/83 - inclui a decisão de declaração de nulidade e seu respectivo fundamento, isto é, a decisão de «declaração de nulidade do licenciamento da construção» - ao abrigo do artigo 14º, nº1, do DL 289/73 de 06.06 - por «falta de audição da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização» - segundo aquela norma «Os actos das câmaras municipais respeitantes a operações de loteamento quando não sejam precedidos da audiência da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização […], nos casos em que é devida, ou quando não sejam conformes com o seu parecer […] são nulos e de nenhum efeito».

Esta decisão judicial, assim transitada em julgado, não tendo obtido «execução voluntária» por parte do órgão competente do MC, nem tendo, este, invocado a ocorrência de «causa legítima de inexecução», levou a que a A…….. formulasse - no TAC de Lisboa - pedido de declaração da inexistência de causa legítima de inexecução do acórdão do STA de 07.12.1994 - que confirmou a sentença de 03.09.1993 - em conformidade com os artigos 8º e seguintes do DL nº256-A/77, de 17.06, e, em consequência, fosse ordenada em sua execução a demolição do prédio em causa.

O processo de execução de julgados, tal como está previsto no DL nº256-A/77, de 17.06, comporta 2 subtipos, sendo que um deles tende à fixação dos actos e operações de execução - se a Administração nada faz, se o interessado entende que aquilo que foi feito não dá integral execução ao julgado, ou se discorda da invocação de existência de causa legítima de inexecução [artigos 7º, nº1-1ª parte, 8º e 9º] -, e o outro visa a «fixação da indemnização dos prejuízos resultantes do acto anulado pela sentença e da inexecução desta

por causa legítima», no caso de haver acordo inicial sobre a existência de causa legítima de inexecução [artigo 10º e última parte do 7º nº1].

Tudo parece indicar que a lei - como é referido no AC STA de 04.07.2002 - é omissa quanto à hipótese de «não ter sido declarada pela Administração» a existência de «causa legítima de inexecução» na fase pré-judicial, mas ter o interessado vindo a juízo - com o processo previsto no nº1-1ª parte do artigo 7º do DL 256-A/77 - e ter visto o tribunal declarar verificada a causa legítima de inexecução.

Nesta hipótese - continua tal acórdão - «a situação gerada pelo caso julgado sobre a pronúncia judicial nessa fase do processo de execução é materialmente idêntica àquela que existiria se houvesse acordo quanto à verificação de causa legítima de inexecução, pelo que a analogia e o princípio da adequação processual impõem que o processo de execução possa prosseguir para fixação de indemnização nos termos do artigo 10º e seguintes, com as necessárias adaptações [ver AC STA de 16.02.94, Rº23.845-A, AC STA de 27.11.96, Rº24.779-A, AC STA de 18.02.97, Rº32.774-A, e AC STA de 18.02.97, Rº30.029-A, que, versando sobre aspectos particulares diversos, todos aceitam a ideia base de que à declaração de causa legítima de inexecução pode seguir-se o procedimento de fixação de indemnização previsto no artigo 10º. O mesmo se depreende do que afirma Freitas do Amaral, op. cit. página 233]».

Acontece, porém, que no presente caso, tendo o tribunal desatendido o pedido da aí exequente, e declarado verificada a existência de causa legítima de inexecução - o que aconteceu em Julho de 2002 -, a A……. não deu sequência a esta declaração judicial, nomeadamente não requerendo, dentro do prazo fixado na lei - artigo 7º, nº2, do DL nº256-A/77 - a fixação de indemnização pelos prejuízos resultantes do acto declarado nulo pela sentença e da inexecução desta por causa legítima.

Só em Outubro de 2004 - ver o registo na 1ª página da «petição inicial» -, já em plena vigência do CPTA, a A…….. veio com esta acção administrativa comum, ao abrigo da nova lei processual, articulando factos que historiam as «anteriores acções», citando partes pertinentes das decisões que nelas foram proferidas e que se referem ao tema indemnizatório, e, por fim, formulando o pedido que já citamos no «ponto 1» desta III parte [III. De Direito].

Certo é que esta acção, intentada ao abrigo da nova lei processual, nem retoma a via executiva interrompida - e iniciada à sombra da lei antiga - nem traduz uma pretensão executiva de acordo com a nova lei processual - artigos 173º a 179º do CPTA. Configura, sim, uma acção administrativa comum intentada à luz desta nova lei em que a A………. vem exigir do réu MC «indemnização» pelos prejuízos resultantes do acto declarado nulo, prejuízos que concretiza na sua petição inicial.

4. No entender da ora recorrente A…….., o acórdão recorrido estava «obrigado a obedecer ao caso julgado» formado sobre as decisões judiciais, transitadas, que decidiram a existência de causa legítima de inexecução, porque entende que o mesmo integra a declaração do seu direito a uma indemnização pelos prejuízos resultantes do acto declarado nulo pela sentença e da inexecução desta por causa legítima.

A seu ver, o acórdão «apenas conheceu de parte do seu direito indemnizatório» pois não lhe reconheceu o direito à indemnização pelos prejuízos resultantes da inexecução do julgado por causa legítima.

Sublinha que deve ser reconhecido o seu direito a ser indemnizada pelos prejuízos que lhe foram e continuam a ser causados pela inexecução das decisões anulatórias proferidas, e pelo licenciamento e permissão da construção no lote 13, porque isso mesmo é imposto pelo «respeito ao caso julgado» e pelo «princípio da tutela judicial efectiva».

Mas não lhe assiste razão, pelo menos por dois motivos essenciais.

Em primeiro lugar, importará esclarecer que o âmbito da indemnização a que a A…….. eventualmente tenha direito não integra o âmbito objectivo do caso julgado que se formou sobre as decisões judiciais relativas ao seu pedido de declaração de inexistência de causa legítima de inexecução.

Estará em causa, a este respeito, o trecho já citado do aresto de 04.07.2002 do STA, e que, na parte pertinente, voltamos a repetir:

[…]

Por último, a aceitação de que nas circunstâncias do caso se verifica situação de causa legítima de inexecução não vulnera a garantia de tutela jurisdicional efectiva.

Não podendo o interessado obter tutela reparatória na forma de restauração natural a que a via de execução de sentença principalmente conduz, sempre lhe resta a via de indemnização pelos prejuízos resultantes do acto anulado e da inexecução da sentença [artigos 10º do DL nº256-A/77, e 1º do DL nº48.051, de 21.11.67].

Ora, esta possibilidade de reparação por equivalente é suficiente para que não seja violado o princípio da tutela jurisdicional efectiva dos direitos dos administrados [consagrado no artigo 268º nº4 da CRP] pelo facto de se admitir que uma situação como esta integra causa legítima de inexecução. A natureza e seriedade dos motivos [objectivos e não arbitrários] que podem constituir causa legítima de inexecução e a possibilidade de obter reparação, na forma de indemnização dos danos causados pelo acto anulado e pela inexecução da sentença, asseguram um grau de efectividade à execução das sentenças que é suficiente para salvaguarda do núcleo essencial da garantia.

Pelo exposto, verifica-se situação de grave lesão do interesse público na execução da sentença - perspectivada como implicando a demolição do prédio a cujo licenciamento respeita o acto anulado - nos termos dos nºs 1 e 2 do artigo 6º do DL nº256-A/77, como foi julgado».

[…]

Como é patente, a referência feita no acórdão «à via de indemnização pelos prejuízos resultantes do acto anulado e da inexecução da sentença [artigos 10º do DL nº256-A/77, e 1º do DL nº48.051, de 21.11.67]» surge apenas como razão justificadora da não violação - in casu - da garantia da tutela jurisdicional efectiva. O acórdão explica que a aceitação da existência de causa legítima de inexecução não vulnera essa garantia porque sempre a exequente dispõe da referida via reparadora. Formou-se caso julgado, apenas, sobre a ocorrência de causa legítima de inexecução e sobre o seu fundamento, ou seja, que a demolição do prédio construído no lote 13 provocaria grave lesão do interesse público, mas não sobre o reconhecimento do direito reclamado pela ora recorrente, isto é, do direito a ser indemnizada «pelos prejuízos resultantes da inexecução do julgado anulatório».

Em segundo lugar, porque a A…….., enquanto autora da presente acção, e muito embora no seu articulado inicial historiasse o desenrolar do caso, quer no âmbito administrativo quer judicial, terminou formulando este único, claro e inequívoco pedido: - condenação do réu a pagar-lhe «quantia actualizada, a liquidar em execução de sentença, correspondente aos prejuízos causados em consequência do ilegal licenciamento e construção do edifício erigido no lote 13 do alvará de loteamento 566/83 da CMC», e ainda a pagar-lhe quantia actualizada, também a liquidar ulteriormente, correspondente aos encargos que suportou - e continua a suportar - com a defesa dos seus direitos, tudo acrescido de juros legais.

Ou seja, a A………, muito embora o tenha pretendido fazer - como se constata da sua alegação de revista -, acabou por não formular o pedido relativo à «indemnização» pelos prejuízos resultantes da inexecução, sendo certo que sem este pedido lhe ter sido formulado o tribunal não poderá nele condenar.

Vigora entre nós - como se sabe - o princípio do pedido, do qual decorre a proibição do tribunal condenar o demandado «em quantidade superior ou em objecto diverso do que se pedir» [actual artigo 609º, nº1, do CPC].

E é fácil de constatar que se trata de pedidos diferentes, e baseados em causas de pedir também diferentes, embora obviamente conexas: num caso, a conduta consubstanciada no ilegal licenciamento e construção do prédio no lote 13, defronte do …….. pertencente à autora; noutro caso, a inexecução do julgado anulatório.

Assim, no presente caso, o acórdão recorrido não poderia condenar, como não condenou, o réu MC a pagar à A……. uma indemnização pelos danos resultantes da inexecução da sentença, porque esse pedido «não lhe foi formulado», e isto apesar de no corpo do articulado inicial se fazer referência a essa indemnização.

Carece assim de razão a recorrente A…….. ao fazer a censura que faz ao acórdão recorrido, incluindo, obviamente, a que respeita ao artigo 608º, nº2, do NCPC - «O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras».

5. No entender do recorrente MC, o acórdão recorrido fez um julgamento errado ao dar por verificados os pressupostos da ilicitude e do nexo de causalidade, cuja falta imporia o julgamento de improcedência do «pedido indemnizatório de que conheceu». Alega que em face da factualidade provada «não se verificam esses dois pressupostos» indispensáveis à responsabilização do réu pelos prejuízos causados pelo acto declarado nulo.

Como dissemos, o acórdão recorrido conheceu do pedido de «responsabilização do réu pelos prejuízos resultantes do licenciamento ilegal da construção da obra no lote 13», e julgou-o procedente, condenando a autarquia ré a pagar à autora «uma indemnização fundada na responsabilidade civil extracontratual do Estado, por facto ilícito, cujo valor será apurado em liquidação de sentença, julgando a acção em tudo o mais peticionado improcedente por não provada».

Tais prejuízos, embora não quantificados no acórdão, têm a ver com o provado nos pontos U) a X) da factualidade supra consignada, isto é, que a edificação do lote 13 afecta as condições de insolação e vistas do ………, nomeadamente que nas manhãs de Outono e Inverno provoca algum ensombramento na sua fachada nascente afectando sobretudo o rés-do-chão

bem como a actual zona de parqueamento, e que isso implicará aumento do consumo de energia eléctrica.

6. Estamos - assumidamente - no âmbito da aplicação do instituto da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública que, como é sabido, era - ao tempo dos «factos» - regulado - em tudo «o que não estivesse previsto em leis especiais» - pelos artigos 2º a 7º do DL nº48.051, de 21.11.1967 - entretanto «revogado» pelo artigo 5º da Lei nº67/2007 de 31.12.

Diz o referido artigo 2º - no seu nº1 - que «O Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício» - este princípio reparador foi elevado a nível constitucional pelo artigo 22º da CRP de 1976, que o enquadrou como norma respeitante a direitos, liberdades e garantias, e constitui uma inovação em relação aos textos constitucionais anteriores.

Sempre se tem vindo a concluir, do teor desta norma, que a «responsabilidade» nela consagrada corresponde - no essencial - ao conceito civilista da responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos prevista no artigo 483º, nº1, do Código Civil [CC], que exige a verificação cumulativa de 4 indispensáveis pressupostos: - o facto; - a ilicitude; - a culpa; - o dano; - o nexo de causalidade. Não verificado algum deles, não surge o dever de indemnizar.

Na revista do MC apenas é posta em causa a verificação, no presente caso, dos pressupostos da ilicitude e do nexo causal.

7. O conceito de «ilicitude» está previsto no artigo 6º do referido DL nº48.051, de 1967: «Para os efeitos deste diploma, consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração».

A redacção deste preceito legal inculca a ideia de que «onde haja um acto ilegal aí mora, também, a ilicitude» [Marcello Caetano, Manual, II volume, 9ª edição, página 1201].

Porém, este STA optou - desde há muito - por afastar uma interpretação do citado artigo 6º que equipare ilegalidade a ilicitude, adoptando um conceito de ilicitude que aproxima a responsabilidade do Estado e demais entidades públicas [por actos de gestão pública] da responsabilidade civilística, exigindo que a ilegalidade se traduza na violação de direitos subjectivos do lesado ou, pelo menos, de interesses cuja protecção a norma violada se destina a proteger.

Seguiu, assim, a orientação que é preconizada pelo Professor GOMES CANOTILHO, que, embora reconhecendo que «no nosso direito positivo, facilmente se constata que o ilícito definido no artigo 6º do DL nº48.051 […] é mais amplo que o ilícito civil definido no artigo 483º do Código Civil» sustenta que não se deverá adoptar uma «completa equiparação da ilegalidade à ilicitude», antes se devendo exigir uma «relação mais íntima do indivíduo lesado para com a administração do que a simples legalidade e regularidade do funcionamento dos órgãos administrativos». Segundo este Professor, «a violação dos preceitos jurídicos não é, por si só, fundamento bastante da responsabilidade.

Quer se exija a violação de direitos subjectivos, quer a violação de um dever jurídico ou funcional para com o lesado, quer ainda uma falta da Administração, faz-se intervir sempre um elemento qualificador e definidor de uma relação mais íntima do indivíduo prejudicado com a Administração do que a simples legalidade e regularidade do funcionamento dos órgãos administrativos» - esta «posição» é também defendida por outros autores, nomeadamente Margarida Cortez, e foi seguida em Pareceres do Conselho Consultivo da PGR - nº46/80 e nº183/81, in BMJ nº306 e nº316 - e sufragada por este STA, desde logo, e entre outros, nos arestos de «05.03.98», Rº30.840, e de «09.11.2000», Rº46.441.

São duas as «razões» fundamentais que sustentam esta tese: - por um lado, o entendimento de que - para efeitos indemnizatórios - nem toda a ilegalidade implica ilicitude, designadamente há ilegalidades veniais - como o vício de forma e a incompetência rationae personae - que não abrem direito a indemnização; - por outro lado, funda-se no princípio - presente designadamente na «1ª parte do nº1 do artigo 2º do DL nº48.051» - de que «os actos inquinados por vício de forma raramente poderiam ofender direitos particulares e, em princípio também não ofenderiam interesses protegidos por disposições legais destinadas a proteger tais interesses, já que as normas prescritivas de formas, em direito administrativo, raramente visariam proteger directamente interesses económicos dos particulares, muito menos visariam fazê-lo através da atribuição de uma indemnização».

Todavia, o Tribunal Constitucional já advertiu, em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade, para o perigo de uma interpretação demasiado restritiva do artigo 2º, nº1º, do DL nº48.051, ao decidir «julgar inconstitucional, por violação do princípio da responsabilidade extracontratual do Estado - consagrado no artigo 22º da CRP - a norma constante do artigo 2º, nº1, do DL 48.051, de 21.11.1967, interpretada no sentido de que um acto administrativo, anulado por falta de fundamentação, é insusceptível, absolutamente e em qualquer caso, de ser considerado um acto ilícito, para efeito de poder fazer incorrer o Estado em responsabilidade civil extracontratual por acto ilícito» [AC 154/2007 de 02.03.2007, Rº65/02].

E fê-lo, após ter relacionado a norma em causa - artigo 2º, nº1, do DL nº48.051 - com outras normas de direito ordinário - tendo em conta, apenas, o «direito vigente até à data do acórdão aí recorrido» [09.05.1995] - respeitantes a «determinadas consequências da anulação de actos administrativos com base, nomeadamente, em falta de fundamentação», em particular com determinadas regras relativas à execução, ou inexecução, da sentença anulatória, tendo concluído que a norma em causa - artigo 2º, nº1, do DL nº48.051 -, se interpretada no sentido de que um acto administrativo anulado por falta de fundamentação é insusceptível, absolutamente e em qualquer caso, de fazer incorrer o Estado em responsabilidade civil extracontratual por acto ilícito, levará - além do mais - a que «fique sem qualquer consequência uma eventual recusa ilegítima, por parte da Administração, da execução da sentença anulatória […]», o que não permite «cumprir a principal função do instituto da responsabilidade civil - a função reparadora - que especialmente garante aos particulares o ressarcir de danos causados por actos praticados pelos titulares dos órgãos, funcionários e agentes do Estado e das entidades públicas».

Isto presente, temos que, no caso objecto desta revista, decorre das «decisões judiciais» proferidas no âmbito do recurso contencioso [sentença do TAC de 03.09.1993, e acórdão do STA de 07.12.1994] que a norma violada pelo acto de licenciamento declarado nulo foi o preceito contido no artigo 22º, nº2, do DL nº289/73, de 06.06, o qual exige que «No caso de a alteração ser a requerimento do titular do alvará ou por iniciativa da câmara municipal, seguir-se-á o processo previsto para o pedido inicial do loteamento», e isto sob pena de «o acto da câmara ser nulo e de nenhum efeito», como prescreve o artigo 14º, nº1, do mesmo diploma de 1973.

Ora, relativamente à tramitação desse processo previsto para o pedido inicial de loteamento, estabelece o nº1 do artigo 2º do DL 289/73, que «A câmara municipal pronunciar-se-á depois de ouvido o seu serviço de obras e urbanização quando chefiado por engenheiro, arquitecto ou agente técnico de engenharia, ou, na sua falta, o gabinete técnico da junta distrital, a respectiva comissão de arte e arqueologia, e a Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, nos termos a fixar em despacho do Ministro das Obras Públicas […]».

Foi, assim, por falta de audição da «Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização», exigida pela alteração feita ao alvará de loteamento, que o acto administrativo que licenciou a construção no lote nº13 foi declarado nulo, o que significa que o foi com fundamento num vício de «natureza formal», que, ao que tudo indica, desrespeita norma de procedimento que visa essencialmente tutelar interesses de ordem pública ligados à adequada gestão urbanística.

Não obstante tratar-se de acto renovável, o certo é que, apesar do requerimento da A…….. [ponto N) do provado], a CMC não o renovou, nem deu qualquer outro tipo de execução à sentença que o declarou nulo, o que significa que aquela ilegalidade, indutora da nulidade, enquanto encarada à luz da função reparadora do instituto da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, presente no artigo 2º do DL nº48.051 e no artigo 22º da CRP, embora formal, perfila-se para efeitos indemnizatórios como verdadeira «ilicitude».

Carece de razão o ora recorrente MC, portanto, ao insistir que «não se verifica o pressuposto da ilicitude», indispensável à sua responsabilização neste caso.

8. Mas o facto de o acto administrativo em causa ter sido «declarado nulo» - por sentença do TAC de Lisboa, confirmada pelo STA - em virtude de não ter sido precedido da audição da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização acaba, como veremos, por se repercutir ao nível da verificação, ou não, do nexo de causalidade adequada.

Efectivamente, no seguimento de julgamento assaz semelhante já realizado por este STA [AC de 03.10.2013, Rº0218/13], também aqui entendemos que a preterição dessa formalidade pelo ora recorrente se revela inapta a ofender quaisquer direitos, de propriedade ou de personalidade, da ora recorrida - os tais direitos cuja violação poderia gerar responsabilidade civil. É que, em rigor, e de acordo com o adquirido no processo, a lesão de tais direitos constituiria um «efeito da construção» possibilitada pela alteração do loteamento nº566/83, e esta, por seu turno, surge como um efeito retirado do licenciamento da construção. Sendo assim, a ofensa desses direitos apenas poderia ter a sua causa adequada neste licenciamento, que, para que a pretensão indemnizatória procedesse, teria de ser ilícito e culposo. E a verdade é que não resulta dos autos a impossibilidade de o licenciamento, formalmente nulo, poder ser substituído por um acto de igual teor mas juridicamente válido, porque a autora localizou a conduta ilícita, e culposa, da entidade ré, na «mera inobservância de uma formalidade, sem simultaneamente acrescentar que o cumprimento dela era impossível por uma razão qualquer, e que, nessa medida, o acto nulo era insusceptível de renovação. Ou seja: a certeza de que a ré licenciou mal por ausência da pronúncia da [Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização] não equivale à certeza de que ela licenciou absolutamente mal; ora, só neste último caso a ilegalidade cometida seria causa efectiva dos danos e traria um direito à sua indemnização».

Ainda, e na linha do que já ficou dito no âmbito da apreciação da «ilicitude», relembramos que a norma do artigo 22º, nº2, do DL nº289/73, de 06.06, não se destina, ao menos directamente, a proteger os direitos ou interesses da ora recorrida, mas visa antes, e essencialmente, tutelar interesses de ordem pública ligados à «adequada gestão urbanística», o que não permitirá, também, ligar a actuação ilegal da CMC aos prejuízos surgidos com a edificação no lote 13.

Assim, não há, entre o vício formal causador da nulidade judicialmente declarada e os comprovados prejuízos da autora da acção - ora recorrida - o necessário nexo de causalidade adequada.

Trata-se de solução consonante com a jurisprudência constante deste Supremo Tribunal, que de há muito recusa alcance indemnizatório aos vícios de forma que não obstem a uma renovação do acto nem firam, per se, um interesse material do lesado. «Perante tal espécie de vícios, o STA tem sempre recusado a existência de nexo de causalidade adequada se os danos não se incluírem num círculo de interesses privados a proteger pelas normas violadas pela Administração» - ver, entre outros, AC STA de 05.03.98, Rº30.840; AC STA de 18.11.99, Rº44.119; AC STA de 27.09.2000, Rº14.085; AC STA de 09.11.2000, Rº46.441; AC STA de 14.03.2001, Rº46.175; AC STA de 24.01.2008, Rº0829/07; AC STA de 15.03.2012, Rº215/10; AC STA de 03.10.2013, Rº0218/13.

9. Mas, não obstante o caso julgado constituído pela decisão de declaração de nulidade do acto licenciador da construção ter um fundamento formal - a omissão de audição da Direcção-Geral de Urbanização - não poderemos olvidar que os autos nos confrontam com uma ilegalidade substantiva da licença de construção no lote 13: - a da violação do alvará de loteamento - cuja alteração foi apenas pressuposta a partir do acto licenciador da construção.

Verdade é que, mesmo alicerçada nesta ilegalidade substantiva, sempre faleceria à responsabilização do réu o requisito do nexo de causalidade. É que não resulta do provado, de modo algum, que a ser erigida edificação, no lote 13, de acordo com o permitido pelo alvará de loteamento nº566/83, os prejuízos - pontos U) a X) do provado - não se verificassem. E esta certeza de que, «cumprido o alvará», tais efeitos nocivos para a autora «não ocorreriam», mostra-se indispensável para a fixação do nexo causal entre o licenciamento ilegal e os prejuízos apurados.

10. Conclusão: - face ao que ficou dito, impõe-se negar provimento à «revista» interposta pela A………, e conceder provimento à «revista» interposta pelo MC, o que significa que o acórdão recorrido deverá ser revogado, e a respectiva acção julgada improcedente.

IV. Decisão

Nestes termos, decidimos negar provimento à revista da autora, e conceder provimento à do réu, revogar em conformidade o acórdão recorrido e julgar improcedente a acção.

Custas de ambas as revistas, e da acção, pela autora.

Lisboa, 07 de Novembro de 2019. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Jorge Artur Madeira dos Santos (com declaração de voto, que junto).

DECLARAÇÃO DE VOTO

O acto declarado nulo no recurso contencioso – que era o acto licenciador de uma obra – foi apreciado pelo julgado invalidante como uma alteração a um certo loteamento com preterição de uma formalidade essencial.

Assim, esse julgado avaliou o acto à luz de um tipo legal diverso daquele em que o mesmo se inscrevia; e, por via disso, declarou a nulidade dele por razões de forma.

Mas, após a fracassada execução desse julgado, estamos em condições de seguramente afirmar que o edifício implantado no lote 13 viola, aliás «ab initio», as regras do respectivo loteamento – já que este nunca foi alterado de maneira a harmonizar a construção erguida com as prescrições urbanísticas vigentes na área loteada.

Assim, face ao «apport» trazido pela execução do julgado, é claríssimo que a CM Cascais, ao licenciar a obra no lote 13, incorreu num vício substantivo. E isto impede que se afaste a pretensão indemnizatória da autora com base em argumentos fundados na índole formal do vício invalidante.

Todavia, concordo com a improcedência do pedido indemnizatório. Este suporta-se em três razões: a presença do edifício no lote 13 priva o …….. da autora da luz solar (e arejamento) e das anteriores vistas, para além de o desvalorizar devido ao incremento do tráfego rodoviário no local.

Ora, e desde logo, convém notar que nenhum «dominus» pode, por causa do Sol, arejamento ou «vistas», interferir nas edificações em terrenos próximos – ressalvadas as restrições previstas no Código Civil. Não há, na nossa ordem jurídica, qualquer «direito à paisagem»; a questão relacionada com o arejamento não colhe – até por haver, entre o …….. e o lote 13, uma rua de permeio; e o tema do tráfego também não, por se tratar de um facto incerto e inerente à vida em sociedade. Portanto, tudo isto desfavorece de imediato a posição da autora.

Não obstante, a circunstância dela ter litigado, e até com êxito, contra o licenciamento da obra trazia a sugestão – embora não a certeza – de que pudesse ser indemnizada pelos prejuízos advindos da presença, no local, do edifício ilegalmente erigido.

Nesse campo, a única questão relevante tem a ver com o ensombramento do ……….. Mas, para se poder afirmar a existência desse dano, era indispensável que a autora houvesse alegado – e provado – que a perda da luz solar não se daria se o edifício licenciado tivesse o volume permitido pelas normas do loteamento.

Ora, a autora nada disse a esse propósito. Pelo que não se sabe se o ensombramento do ……….. é exclusivamente fruto do acto ilegal ou se, ao invés, constitui um efeito inevitável de, no lote, se erigir um prédio conforme às regras do loteamento. É que só no primeiro caso haveria um nexo entre o acto e a perda da luz solar.

E, subsistindo tal dúvida – que a autora tinha o ónus de dissipar – a pretensão indemnizatória está votada ao insucesso.

É este o motivo por que concordo com a concessão da revista do município. No demais, adiro à fundamentação e às conclusões do acórdão.

Jorge Artur Madeira dos Santos