ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO: 1. A... - EMPRESA DE CARTOGRAFIA E SISTEMAS DE INFORMAÇÃO, E.M., S.A., intentou, no TAC, contra a PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS (PCM) e em que eram contra-interessadas a B... - Ambiente e Sistemas de Informação Geográfica, S.A., a C..., Sistemas de Informação e Conteúdos, S.A., a D... - Construção e Manutenção Electromecânica, S.A., a E... - Sistemas de Informação Geográfica, Lda., a F... - Serviços de Topografia e Trabalhos de Campo, Lda. e a G... - Sociedade de Levantamentos Topo Cartográficos, Lda., acção administrativa de contencioso pré-contratual, onde pediu a anulação do acto de adjudicação do concurso, dividido em 4 lotes, para “Aquisição de Serviços para a Produção de Informação Geográfica de Portugal Continental a integrar na Base de Dados Nacional de Cartografia” e a condenação da entidade demandada a adjudicar-lhe o contrato respectivo. Foi proferida sentença a julgar a acção improcedente. A A. apelou para o TCA-Sul, o qual, por acórdão de 22/01/2026, concedeu parcial provimento ao recurso, revogou a sentença “no segmento respeitante ao pedido de anulação do acto de adjudicação, que se julga procedente, e manter o julgado, de improcedência, na parte correspondente ao pedido de condenação a adjudicar o lote 2 à autora, aqui recorrente”. É deste acórdão que a PCM e as contra-interessadas, F... e G..., vêm pedir a admissão de recurso de revista. 2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada pelo acórdão recorrido. 3. A sentença entendeu que, em relação às propostas apresentadas pela “B...”, “F...” e “G...” não se verificava a causa de exclusão prevista na al. g) do n.º 2 do art.º 70.º do CCP e na al. d) do n.º 4 do art.º 57.º da Directiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho de 26/2/2014, por não estar demonstrada a verificação de um erro ostensivo na sua admissão, em virtude de não dimanar dos autos “a existência de indícios suficientemente fortes da existência de acordos, práticas ou informações suscetíveis de falsear a concorrência”. Já o acórdão recorrido sustentou o entendimento contrário na seguinte fundamentação: “(...). É inquestionável, em face do probatório, que não foi impugnado, que estamos perante propostas apresentadas por sociedades comerciais especialmente relacionadas entre si e cujo centro de decisão se encontra concentrado na mesma pessoa, que não é apenas o beneficiário efetivo e detentor da quase totalidade do capital, como é o gerente e administrador único das três entidades que se apresentaram a concurso e que assinou as três propostas. Mais. Para além de ser inquestionável que a autoria das propostas apresentadas pertence à mesma pessoa (em razão da assinatura e da terminologia utilizada nas três declarações de preço), é ainda clara a interdependência entre as propostas, o que flui da composição das equipas que, não sendo embora totalmente coincidente, contempla técnicos que exercem funções numa das empresas, a G..., que é indicada como entidade a subcontratar nas propostas apresentadas pelas outras duas concorrentes.
Jurisprudência
Processo 052440/24.3BELSB.CS1.SA1
Nos artigos 113.º, n.º 6 e 114.º, n.º 2, do CCP, consideram-se especialmente relacionadas entre si, para efeitos da proibição de convite à apresentação de propostas em procedimentos de consulta prévia e ajuste direto, nomeadamente, as entidades que partilhem, ainda que apenas parcialmente, representantes legais ou sócios, ou as sociedades que se encontrem em relação de simples participação, de participação recíproca, de domínio ou de grupo. Não se desconhece o entendimento jurisprudencial vertido nos arestos acima enunciados e, designadamente no acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo a 04.04.2024 (P. 01053/23.9BEPRT) que afasta a exclusão automática das propostas apresentadas por empresas especialmente relacionadas, fazendo depender o juízo sobre o falseamento da concorrência de uma análise casuística que permita concluir pela existência de fortes indícios de atos, acordos, práticas ou informações referentes a uma influência concreta da relação especial entre esses concorrentes no conteúdo das propostas que apresentaram. (...). No caso dos autos, assente que se deixou a especial relação entre as concorrentes e a interdependência entre as propostas, revelada através do necessário conhecimento do respetivo conteúdo pelo seu autor, pela repartição das propostas pelos diferentes lotes, pela partilha de entidades subcontratadas e de elementos que constituem as equipas técnicas, importa aferir se desses factos é possível extrair indícios suficientes de que a atuação em causa teve o propósito de contornar a proibição de multiplicar as hipóteses de adjudicação à mesma unidade económica e influenciou o conteúdo das propostas apresentadas, designadamente ao nível da potenciação dos recursos comuns e do seu reflexo ao nível das condições oferecidas, designadamente o preço, único atributo da proposta atento o critério de adjudicação, monofatorial, fixado no programa do procedimento, que determinou ser esse o único aspeto da execução do contrato submetido à concorrência (cfr. 45., do probatório). Na verdade, a segmentação dos lotes a que cada uma das concorrentes apresentou proposta, a par com circunstância de não lhes ser aplicável a limitação estabelecida para o número de lotes a adjudicar a cada concorrente (de apenas um), é indiciadora da apresentação de propostas agregadas ou combinadas (2), com as inerentes vantagens ao nível do preço proposto. É certo que nenhum obstáculo se colocava à apresentação de propostas, pelos mesmos concorrentes, a mais do que um ou mesmo a todos os lotes, o que sucedeu nos casos das concorrentes E..., C... e A... (cfr. 9., do probatório); o que sucede é que os concorrentes que apresentaram proposta a vários lotes fizeram-no na certeza de que apenas um deles lhes seria adjudicado, ao contrário das contrainteressadas, que o fizeram cientes de que a limitação do número de lotes a adjudicar não se lhes aplicava, permitindo-lhes conformar o seu conteúdo em razão dessa possibilidade. Acresce, ainda, que da análise do disposto na cláusula 1.ª, do caderno de encargos reproduzida em 47., dos factos provados, a divisão em lotes teve unicamente por base a divisão geográfica do território e não qualquer diferença ao nível da natureza das prestações, sendo, aliás, igual o montante do preço-base para cada um dos lotes.
As propostas apresentadas pela B..., para o lote 1, pela F..., para o lote 2, e pela G..., para o lote 4, foram as que apresentaram o mais baixo preço, tanto assim que sobre elas recaiu a adjudicação daqueles lotes. O que se referiu basta para que possa concluir-se pela existência de fortes indícios de que a elaboração daquelas propostas, ao ter em consideração a possibilidade de adjudicação daqueles três lotes àquelas três concorrentes que, como visto, são especialmente relacionadas entre si, nos termos da disposição dos artigos 113.º, n.º 6 e 144.º, n.º 2, do CCP, embora com personalidade jurídica distinta, permitiu a conformação do seu conteúdo em conformidade com essa circunstância com consequências ao nível do preço proposto, que se revelou ser o mais baixo nos lotes adjudicados. É certo que tal não se verificou no tocante à proposta apresentada pela G... para o lote 3 não obstante, tal circunstância não pode relevar no presente contexto, tanto mais que tendo aquela concorrente apresentado proposta para dois dos lotes, estava ciente de que apenas um deles lhe poderia ser adjudicado, de acordo com o vertido na cláusula 11.ª do programa do procedimento. Essa prática, que se considera estar suficientemente indiciada nos autos, ao visar e permitir que aquelas três concorrentes, em razão da relação de grupo que partilham, tenham tido a possibilidade de conformar as propostas respetivas, para os lotes 1, 2 e 4, no pressuposto da possibilidade de serem as três adjudicatárias, com evidente reflexo no preço proposto que era, aliás, o único aspeto da execução do contrato submetido à concorrência, colocou aquelas concorrentes numa posição de vantagem face aos demais concorrentes, que conformaram as respetivas propostas na certeza de apenas poderem almejar à adjudicação de um dos lotes. A influência da relação entre aquelas concorrentes no conteúdo da proposta é, ainda, evidenciada pela circunstância de o conteúdo das propostas partilhar determinados recursos, tais como as entidades a subcontratar - uma delas, a H... B.V. é comum a todas as propostas apresentadas pela B..., F... e G..., sendo que esta última figura nas propostas das duas primeiras como entidade subcontratada - e os recurso humanos a afetar à prestação dos serviços, posto que resulta dos factos provados que, tanto na proposta apresentada pela B... como na proposta apresentada pela F..., são indicados técnicos que também exercem funções na G... (cfr. pontos 14. a 18., do probatório assente). Os indícios da interdependência entre as propostas apresentadas foram, aliás, densamente elencados no primeiro relatório final, mencionado e parcialmente reproduzido em 34., dos factos assentes, para sustentar a verificação da causa de exclusão prevista na alínea g) do n.º 2 do artigo 70.º do CCP quanto àquelas propostas, posição que viria, depois, a ser invertida no 2.º relatório final reproduzido em 42., por apelo, no essencial, à autonomia formal das concorrentes, em razão da personalidade jurídica distinta, e aos elementos diferenciadores das propostas apresentadas, para concluir pela inexistência de indícios suficientemente fortes da adoção de atos, práticas, informações ou acordos falseadores da concorrência. Mas tais indícios verificam-se, como se cuidou de demonstrar, o que determina a verificação, quanto às propostas apresentadas pelas concorrentes B..., F... e G..., da causa de exclusão prevista no artigo 70.º, n.º 2, alínea g), do CCP. (...)”.
Nas respectivas revistas, para justificarem a sua admissão, todas as recorrentes alegam que o tema da participação simultânea de empresas do mesmo grupo económico e a existência de conluio entre os concorrentes e de práticas restritivas da concorrência é uma matéria complexa e controversa na doutrina e na jurisprudência, por implicar a harmonização entre o direito da contratação pública e o direito da concorrência e do direito interno com o direito europeu, assumindo um carácter paradigmático e exemplar, transponível para outras situações, invocando ainda as contra-interessadas a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido um erro ostensivo de julgamento na aplicação do art.º 70.º, n.º 2, al. g), do CCP, por as contra-interessadas serem concorrentes diferentes, com personalidade jurídica própria, tendo sido cada uma delas só adjudicatória de um lote. Discute-se nos autos a questão da participação no mesmo procedimento de contratação pública de empresas em relação de domínio ou grupo e a interpretação da al. g) do n.º 2 do art.º 70.º do CCP. Conforme é indiciado pelas decisões divergentes das instâncias, trata-se de matéria de complexidade superior ao comum que exige a compatibilização do direito interno com o direito europeu, tem sido amplamente discutida na doutrina e assume cariz inovatório neste STA, enquanto analisada no quadro de um procedimento em que houve divisão em lotes e limitação do número de lotes susceptíveis de adjudicação a cada concorrente. Está-se também perante uma questão jurídica de relevância geral, por transcender o caso singular, tendo potencialidade de generalização a casos semelhantes. Assim, a relevância jurídica e social da matéria a conhecer justifica o recebimento das revistas, quebrando-se, deste modo, a regra da excepcionalidade da sua admissão. 4. Pelo exposto, acordam em admitir as revistas. Sem custas Lisboa, 16 de Abril de 2026. - Fonseca da Paz (relator) - Suzana Tavares da Silva - Ana Celeste Carvalho.