Processo 03037/16.4BELRS

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

I. Relatório.

I.1. PETRÓLEOS DE PORTUGAL - PETROGAL, S.A., melhor sinalizada nos autos, interpôs recurso no Tribunal Central Administrativo (T.C.A.) Sul, da decisão proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, em 12/12/2020, que julgou improcedente a impugnação judicial do despacho de indeferimento proferido na reclamação graciosa da autoliquidação da Contribuição Financeira sobre o Setor Energético (CESE), criada através da Lei n° 83-C/2013, de 31 de dezembro, referente a 2015, no valor de €15.941.826,30.

I.2. Formulou alegações que terminou com as seguintes conclusões:

A. A RECORRENTE não exerce qualquer actividade no sector electroprodutor, nem sequer em qualquer outro subsector da electricidade, pelo que em nada contribui para o problema da dívida tarifária do SEN, não beneficiando, pois, de nenhuma forma directa ou especial, da actividade do Estado exercida no âmbito do problema em causa (o mesmo acontecendo com grande parte dos sujeitos passivos da CESE).

B. Não tendo qualquer relação com a dívida tarifária do SEN, a RECORRENTE não contribuiu ou beneficiou das circunstâncias que geraram esse problema, pelo que não tem também relação com o consequente desequilíbrio orçamental que o Estado português assumiu como objectivo anular ou atenuar (o mesmo acontecendo com grande parte dos sujeitos passivos da CESE) - e que, em rigor, constituiu o único objectivo da CESE, não só em 2014, ano a que respeitam os actos tributários cuja declaração de ilegalidade se requer, mas também até ao momento.

C. A Recorrente não é parte da causa de tal desequilíbrio, nem retirará da actuação estadual nesse aspecto qualquer benefício que não seja partilhado, em princípio na mesma medida, por todos os particulares.

D. Relativamente ao financiamento de políticas sociais e ambientais do sector energético, que o legislador também inscreveu formalmente como justificação da CESE, não se conhecem, com um grau mínimo de probabilidade objectiva, passados quase três anos do início de vigência do tributo, qual a natureza, o conteúdo e a importância das mesmas, razão pela qual nunca poderemos dar por demonstrada a sua indispensabilidade e, portanto, que os sujeitos passivos do tributo poderão em princípio, alguma vez, ser efectivos beneficiários de uma ou mais das políticas em causa. Ora, se não conseguimos para já vislumbrar uma probabilidade séria desse efectivo benefício, tem de ser dar por não provado enquanto comprovado o benefício potencial ou presumido.

E. Aliás, mesmo que pudéssemos estabelecer uma ligação entre um benefício decorrente das políticas em questão e a actividade das empresas energéticas que não actuam no sector da produção de electricidade - no qual se gerou o problema da dívida tarifária e o consequente desequilíbrio orçamental -, sempre essa ligação seria insuficiente para assegurar a legitimidade da CESE, na medida em que aquelas empresas continuariam a suportar um tributo cuja receita (a restante receita) é afecta a um objectivo com o qual nada têm a ver (a redução da dívida tarifária do sector electroprodutor) e a um outro cuja solução beneficia de igual modo, geral e indiscriminadamente, todos os particulares - para além de ser ele próprio, em parte, uma consequência daquela dívida tarifária (a consolidação orçamental).

F. De tudo isto sobra que o único objectivo do tributo à luz do qual a sua exigência à Recorrente é perceptível (ainda que não juridicamente sustentável) é o objectivo do financiamento das despesas gerais do Estado e da consolidação das contas públicas, um desiderato tipicamente prosseguido através dos tributos unilaterais.

G. Tanto assim é que, desde o início de vigência do tributo, esse foi o único objectivo prosseguido efectivamente pelo Estado com a receita da CESE: dos autos resulta que aquela receita não foi afecta à redução da dívida tarifária do SEN, porque a parte respectiva nunca chegou a ser transferida, para esse efeito, para o Fundo, nem a qualquer outra política tendente à sustentabilidade do sector energético.

H. Em face do exposto, a CESE não cabe no campo dos tributos bilaterais ou sinalagmáticos (taxas ou contribuições financeiras), por não respeitar o princípio da equivalência: os montantes exigidos não o são para o exercício de uma actividade do Estado de que os sujeitos passivos concretamente em causa beneficiem (directa ou indirectamente, efectiva ou presumivelmente, de modo suficientemente distinto da generalidade dos particulares não abrangidos pela incidência do tributo), não sendo sequer possível dizer que a actividade a financiar é originada, específica ou genericamente, pela daqueles sujeitos passivos.

I. A CESE é, pois, um verdadeiro imposto - um imposto especial sobre alguns operadores de um sector de actividade específico, em razão da sua alegada capacidade contributiva particular.

J. A CESE é um imposto materialmente inconstitucional, por violação do princípio da capacidade contributiva, subprincípio em que se concretiza no campo dos impostos o princípio constitucional da Igualdade (artigo 13° da Constituição), porque a sua base de incidência subjectiva atinge contribuintes que pouco ou nada têm a ver com os fins declarados da “contribuição” (não são de todo beneficiados com as actividades estaduais que a receita pretende financiar nem deram origem aos problemas que aquela é suposto colmatar) - designadamente todos aqueles que não actuam no âmbito do sector da produção de electricidade, como é caso da ora Recorrente.

K. Vista como um imposto sobre o rendimento, a CESE viola ainda o princípio da capacidade contributiva por, ao ter como base objectiva o valor dos activos das empresas abrangidas, constituir uma aproximação indirecta ou presumida aos lucros das mesmas - uma aproximação ou presunção fantasiosa, puramente conjecturada do rendimento real, que facilmente conduzirá a resultados arbitrários: com efeito, a CESE permite ao Estado apurar uma colecta sobre lucros ainda que nenhuma capacidade contributiva se revele efectivamente nessa forma, ou uma colecta igual ou superior aos lucros efectivamente obtidos, caso em que representará uma taxa de 100% ou mais de tributação do rendimento e, nessa medida, um imposto confiscatório.

L. Além disso, a CESE tem um efeito de dupla tributação e sobreposição ao IRC que é inaceitável, acentuado pela decisão do legislador de impedir que aquela seja dedutível em sede do referido imposto, o que define com especial clareza a violência do tributo e a sua inconstitucionalidade, mesmo se considerado como um imposto sobre o património ou uma contribuição financeira, pelo menos por violação do princípio da proporcionalidade.

M. E, na verdade, a CESE apresenta problemas inultrapassáveis também ao nível do respeito devido pelo princípio da proporcionalidade, o qual é violado, em primeiro lugar, na sua dimensão de idoneidade ou adequação, porque a CESE não é um instrumento tendente a resolver o problema da dívida tarifária do SEN - um dos objectivos legislativamente

declarados da medida, ao qual é consignado uma parte importante da respectiva receita: não se trata de uma medida que possa assegurar a eliminação ou sequer uma atenuação séria, estrutural, dessa dívida tarifária (mediante uma alteração das regras vigentes em que assenta a sua existência), mas antes, simplesmente, de uma fonte de receita obtida a fim de o Estado continuar a assegurar o objectivo político central quanto à matéria em causa, ou seja, proteger os consumidores finais de electricidade do esforço de redução da dívida tarifária, impedindo o aumento dos preços em medida pelo menos aproximada à exigida por aquela redução.

N. Neste sentido, a CESE é uma medida inócua e indiferente, tendo por referência a sua aproximação ao fim visado, e até contraproducente, porque produz o efeito negativo de adiar a resolução dos desequilíbrios do SEN e, assim, prolongar e acentuar o problema.

O. Depois, a CESE viola o princípio da proporcionalidade também porque é consignada em parte ao financiamento de políticas sociais e ambientais no mesmo ano em que, por exemplo e desde logo, foi reduzida a taxa de IRC em dois pontos percentuais, perdendo-se uma receita pública, já existente, que poderia obviamente servir para aquele fim (não está, assim, cumprida a dimensão da necessidade ou exigibilidade em que assenta a regra da proporcionalidade),

P. e ainda porque, apesar de os objectivos declarados do legislador serem importantes, nunca poderão ser considerados como pretextos suficientes para justificar o prejuízo económico e patrimonial que a CESE inflige nos seus sujeitos passivos, ainda para mais de modo tão violador do princípio da igualdade: na incidência, lembre-se, são incluídas entidades - como a RECORRENTE - que pouco ou nada têm a ver com as causas dos problemas que suscitaram a criação do tributo ou que pouco ou nada beneficiarão, directa e especialmente, com a solução de tais problemas (desrespeita-se, assim, a dimensão da proporcionalidade em sentido estrito ou do equilíbrio).

Q. A Sentença a quo deveria, pois, ter decidido no sentido da desaplicação dos artigos 2.°, 3.°, 4.°, 11.° e 12.° do regime jurídico da CESE, aqueles que concretizam as violações da Constituição arguidas nos autos. Não o tendo feito, incorre em vício de violação de lei, devendo por isso ser revogada.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente, por provado, com todas as consequências legais, designadamente a anulação da Sentença recorrida.

I.3. O recurso foi admitido, não tendo sido apresentadas contra-alegações.

I.4. No TCA Sul foi decidido julgar procedente a excepção de incompetência absoluta do tribunal, em razão da hierarquia, para conhecer do presente recurso, sendo competente para tanto a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo.

I.5. Remetidos os autos a este Supremo, a exm.ª magistrada do Ministério Público pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso, no seguinte parecer:

“Petróleos de Portugal, Petrogal, S.A.” veio recorrer da douta sentença proferida pelo Mma. Juíza do Tribunal Tributário de Lisboa, por com ela se não conformar, que julgou improcedente a impugnação por si apresentada, referente a atos autoliquidação da Contribuição Financeira sobre o Sector Energético (CESE) criada pela Lei nº 83-C/2013, de 31 de Dezembro, referente ao ano de 2015.

A recorrente alegou e apresentou conclusões, pedindo a revogação da decisão recorrida, por entender que:

1- A Recorrente não exerce qualquer atividade no setor electroprodutor pelo que em nada contribui para o problema da dívida tarifária do SEN;

2- A Recorrente não tem, assim, relação com o consequente desequilíbrio orçamental que o Estado português assumiu como objetivo anular ou atenuar, porque não contribuiu ou beneficiou das circunstâncias que geraram esse problema;

3- O único objetivo do tributo à luz do qual a sua exigência à Recorrente é o objetivo da consolidação das contas públicas, um desiderato tipicamente prosseguido através dos tributos unilaterais.

4- A CESE não cabe no campo dos tributos bilaterais ou sinalagmáticos (taxas ou contribuições financeiras), por não respeitar o princípio da equivalência;

5- A CESE é, um imposto especial sobre alguns operadores de um sector de atividade específico, em razão da sua alegada capacidade contributiva particular.

6- E é um imposto materialmente inconstitucional, por violação do princípio da capacidade contributiva, artigo 13º da Constituição, porque a sua base de incidência subjetiva atinge contribuintes que pouco ou nada têm a ver com os fins declarados da “contribuição” como é caso da ora Recorrente.

7- Traduz-se também como um imposto sobre o rendimento, violando o princípio da capacidade contributiva por, ao ter como base objetiva o valor dos ativos das empresas abrangidas;

8- A CESE tem também um efeito de dupla tributação e sobreposição ao IRC que é inaceitável, mesmo se considerado como um imposto sobre o património ou uma contribuição financeira, é violador do princípio da proporcionalidade.

9- A CESE é uma fonte de receita obtida a fim de o Estado, proteger os consumidores finais de eletricidade do esforço de redução da dívida tarifária, impedindo o aumento dos preços em medida pelo menos aproximada à exigida por aquela redução;

10- A CESE viola o princípio da proporcionalidade também porque é consignada em parte ao financiamento de políticas sociais e ambientais;

11- A CESE é ainda inconstitucional por violação do princípio da proibição da consignação de receitas que tem origem no n.º 3 do artigo 105º da Constituição.

A recorrida Fazenda Pública não respondeu ao recurso.

Vejamos.

Considera a Recorrente que o Tribunal a quo laborou em erro, na medida em que a CESE é um verdadeiro imposto, materialmente inconstitucional, e que, ademais, ainda que seja considerada contribuição financeira, é inconstitucional, por violação dos princípios da proporcionalidade e igualdade. Defende ainda que este tributo atenta contra o princípio da não consignação de receitas.

A questão decidenda é saber se a CESE é um imposto imputando-lhe vícios de inconstitucionalidade - violação dos princípios da capacidade contributiva, igualdade, tributação das empresas pelo lucro real, da proporcionalidade e ainda que seja considerado contribuição financeira, é inconstitucional, por violação dos princípios da proporcionalidade e igualdade e da consignação de receitas.

Sobre a resolução destas questões, já é vasta a jurisprudência, pois que, quer este STA quer o TCA Sul, quer a jurisprudência do CAAD, já se pronunciaram sobre todas estas questões, decidindo pela inexistência da violação dos princípios constitucionais que a Recorrente diz terem sido violados. Vejam-se entre outros o Ac. do STA, processo nº 0386/17.8BEMDL; os Acs. do TCA Sul processos nºs 44/16.0BEPDL de 5.11.2020 e 1034/18.4BELRA de 14.01.2021, e ainda as decisões proferidas nos processos nºs 151/2019-T de 30.09.2019, 188/2019 –T de 15.10.2019.

Assim, recorrendo à fundamentação dos mesmos, entende-se que o presente recurso é de improceder.

Assim, em face de todo o exposto e em conclusão, emito parecer no sentido da improcedência do recurso, mantendo-se a sentença recorrida.”

I.6. É objeto de recurso o decidido na sentença recorrida quanto à natureza da contribuição sobre o sector energético (C.E.S.E.) que a recorrente defende ser um imposto e padecer de inconstitucionalidade material por violação de vários princípios constitucionais, nomeadamente da igualdade, da capacidade contributiva e da proporcionalidade.

Assim, pede a desaplicação dos artigos 2.°, 3.°, 4.°, 11.° e 12.° do regime jurídico da dita C.E.S.E. e que seja anulada a sentença recorrida.

I.7. Cumpre proceder a conferência com dispensa de vistos dos exm.ºs Conselheiros adjuntos por motivos de celeridade, tratando-se de processo que, pelo seu muito elevado valor, é prioritário.

II. Fundamentação.

II.1. De facto.

Na sentença recorrida fixou-se a matéria de facto e indicou-se a respectiva fundamentação nos seguintes termos:

«A) A Petróleos de Portugal - Petrogal, SA (ou impugnante) é uma sociedade anónima que se dedica ao comércio grossista de petróleo bruto e de produtos de petróleo (facto não controvertido);

B) No ano de 2015, a impugnante, foi considerada sujeito passivo e não isento da CESE, nos termos do art° 2° do Regime da Contribuição Especial sobre o Sector Energético (RCESE) (facto não controvertido);

C) Em 18-12-2015 a impugnante efetuou autoliquidação da CESE, no montante de €15.941.826,30 (facto não controvertido);

D) Em 29-01-2016 foi instaurado processo de execução fiscal n° 3263201601017608, para cobrança coerciva da CESE não paga no âmbito da qual foi prestada garantia através de fiança (fls 14, 18 e 21, do processo de execução fiscal apenso);

E) Em 28-01-2016 foi emitida a liquidação de juros moratórios n° 2015000000062, no montante de €87.118,37, referente ao período que decorreu desde a data da autoliquidação até à emissão da certidão de dívida (documento n° 4, da petição inicial);

F) Em 02-04-2016 foi instaurado o processo de execução fiscal n° 3263201601601050117, para cobrança coerciva da liquidação de juros moratórios, no âmbito do qual foi prestada garantia através de fiança (fls 33, 37 e 42, do processo execução fiscal apenso);

G) Em 02-05-2016 a impugnante apresentou reclamação graciosa contra a autoliquidação da CESE, a qual foi autuada com o n.° de processo 3263201604005430 (processo de reclamação graciosa apenso e documentos n°s 2 e 3, da petição inicial);

H) Por despacho de 30-09-2016 a reclamação graciosa foi indeferida (fls 276 a 288, do processo administrativo apenso);

I) Em 03-11-016 a impugnante deduziu a impugnação judicial (carimbo aposto a fls 2, dos autos).

Não foram dados como provados outros factos com interesse para a decisão da causa.

II. De direito.

I. Vai seguir-se de perto a fundamentação constante do acórdão proferido a 23-6-2021, proferido no proc. 0314/18.3BEVIS, respeitante a ano posterior àquela a que a CESE dos presentes autos respeita, e em que as conclusões de recurso são semelhantes às acima reproduzidas.

Tal como nesse processo na sentença recorrida “o tribunal a quo acolheu na sua fundamentação jurídica a minuciosa jurisprudência emanada pelo Tribunal Constitucional quanto à alegada violação dos princípios da equivalência, proporcionalidade e da igualdade, reproduzindo em parte o aresto n.º 7/2019, de 8 de Janeiro de 2018, daquele Tribunal Constitucional, para concluir em síntese que “…a Contribuição Especial sobre o Sector Energético constitui uma contribuição financeira e não um imposto porquanto a Impugnante se presume beneficiária da intervenção do Estado no setor energético, não sendo relevante para tal apreciação a circunstância desta operar no subsetor do gás natural ou da eletricidade, atenta a interligação entre estes, quer ao nível da produção da segunda mediante o primeiro, quer através da possibilidade das duas fontes de energia constituírem, amiúde, sucedâneos para o consumidor final que em sede de uso doméstico ou industrial pode optar por uma ou pelas duas fontes de energia.”

Por outro lado, as questões enunciadas de inconstitucionalidade foram já, por diversas vezes, enfrentadas neste Supremo Tribunal e, inclusive, no Tribunal Constitucional.

Assim, e ainda reproduzindo o referido acórdão:

“- quanto à estrutura subjectiva da CESE

– ao incidir sobre quem não contribuiu tout court para o défice tarifário, redução do qual configura o alegado sinalagma difuso que fundamenta uma parte significativa da exigibilidade do tributo; e

– ao isentar, até tão recentemente como 2020, o(s) principal(is) contribuidor(es) para um tal défice (as entidades do setor da energia ligadas às fontes renováveis que foram altamente subsidiadas, através de um mecanismo gerador do deficit tarifário acumulado em Portugal);

· quanto à estrutura objectiva e à base tributável da CESE

– ao incidir sobre a (quase) generalidade do património dos sujeitos passivos – composto por ativos tangíveis, intangíveis e financeiros – sendo este apto a revelar, por definição, a capacidade contributiva dos sujeitos passivos e não qualquer traço da sinalagmaticidade em que se devem estribar as contribuições financeiras;

– ao incidir sobre o valor líquido contabilístico daqueles ativos, manifestação típica do valor real do património:

· quanto à alíquota da CESE

– ao aplicar várias taxas ad valorem sobre a base tributável, parecendo pressupor que a medida do tributo assim exigido é independente de qualquer relação com (alegadas) vantagens (direta ou indirectamente) auferidas pelos sujeitos passivos mas, antes, proporcional à capacidade contributiva revelada pela extensão e valor do património presente dos mesmos;

· quanto à (alegada) natureza extraordinária da CESE

- ao fazer perdurar por 8 anos (e sem qualquer evidência da sua expectável extinção num curto ou médio prazo) um tributo consignado.”

Sem prejuízo de reconhecermos que as questões colocadas são de elevada complexidade, o certo é que no referido acórdão do Tribunal Constitucional n.º 7/2019, (proferido no processo n.º 141/16, de 8 de Janeiro de 2019), acessível em www.tribunalconstitucional.pt, num contexto de facto e de Direito quase idêntico ao destes autos, foi dada, de forma peremptória, resposta negativa a todas essas questões, com um discurso amplo e detalhado, quer em relação à qualificação da CESE como contribuição financeira, quer quanto à sua integral conformidade constitucional.

É pois, nesse contexto, e devendo acolher os fundamentos e respostas ali dadas às questões aqui em apreço, que decidimos não ter a C.E.S.E. a natureza de imposto mas contribuição financeira, nem ocorrer inconstitucionalidade material por violação dos princípios constitucionais, nomeadamente, o da igualdade, da capacidade contributiva e da proporcionalidade, postos ainda em causa pela recorrente como violados, tal como considerado ainda nos acórdãos deste Tribunal proferidos no processo n.º 0386/17, de 8 de janeiro de 2020, no processo n.º 387/17, de 16 de setembro de 2020 e no processo n.º 415/16, de 16 de dezembro de 2020, disponíveis em www.dgsi.pt, que consideramos não ser de desaplicar as normas indicadas pela recorrente, bem como não ser de anular a sentença recorrida.

Dispensa do remanescente do pagamento de custas:

Atento que o valor da presente ação excede largamente o montante de € 275.000 e que existe jurisprudência, nomeadamente, do Tribunal constitucional que se impõe seguir, temos por verificado o requisito de “menor complexidade” a que alude o n.º 7 do artigo 6.º do R.C.P..

Assim, porque se nos afigura que o montante da taxa de justiça devida é manifestamente desproporcionado em face do concreto serviço prestado nos autos, pondo em causa a relação sinalagmática que a taxa pressupõe, justifica-se dispensar o pagamento do remanescente da taxa de justiça.

III. Decisão:

Nos termos expostos, os Juízes Conselheiros da Secção Tributária do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, com dispensa do remanescente da taxa de justiça.

Lisboa, 13 de Julho de 2021.

Paulo José Rodrigues Antunes (relator) que atesta, nos termos do disposto no art.º 15.º-A do Dec.-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, aditado pelo art.º 3.º do Dec.-Lei n.º 20/2020, de 1 de maio, o voto de conformidade com o presente acórdão dos restantes Exm.ºs Juízes Conselheiros que integram a formação de julgamento, Pedro Nuno Pinto Vergueiro e Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia.