Processo 02050/04.9BEPRT

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:- Relatório -

1 – A………., S.A., com os sinais dos autos, vem, ao abrigo do disposto no artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) interpor para este Supremo Tribunal recurso de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 3 de fevereiro de 2022, que negou provimento ao recurso por si interposto da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto julgara improcedente a impugnação judicial da liquidação da taxa municipal de infra-estruturas no valor de €10.185,41 e da taxa de compensação no montante de €170.739,21, relativo ao processo de loteamento n.º 1189/2002, efectuado pela Câmara Municipal de Gondomar.
A recorrente termina as suas alegações de recurso formulando as seguintes conclusões:

1. Deve ser admitida a presente revista excepcional.

2. Estão verificados todos os requisitos para a admissibilidade da revista excepcional, designadamente, da relevância social fundamental da questão em apreço nos autos e da relevância jurídica fundamental da questão.

3. A questão sub judice pode interessar a uma plêiade enorme de entidades e empresas que se relacionam com as autarquias e a solução jurisprudencial será aplicada a todos os casos afectados por tal cominação em sede de decisões judiciais.

4. Saber se as relações factuais e contratuais ocorridas entre a Recorrente e a Câmara Municipal de Gondomar permitem a isenção de taxas de Infra-estruturas e Compensações em Licenciamento de Obras Particulares e Loteamentos Urbanos do Município de Gondomar, publicado no D. R. em 09.09.1997., de acordo com o Regulamento interno nº 4/97, é questão de relevância jurídica e social, pois tais relações contratuais ocorreram no âmbito de um contrato de desenvolvimento para habitação, nos termos do Dec Lei nº 165/93, de 7 de Maio.

5. Saber se o art. 11º, nº 1, al. e), e o art. 20º, al. a) do Regulamento nº 4/97 respeitam ambos à mesma situação tributária, é questão relevância jurídica fundamental da questão em apreço na Revista.

6. Tal como saber se o Regulamento interno nº 4/97 padece de inconstitucionalidade formal, por omissão de norma habilitante (artº 112º nº 7 Constituição).

7. O Protocolo de Acordo foi celebrado em 26 de Novembro de 2001, por documento escrito, entre o Município de Gondomar e o consórcio A………… S.A. / B……… S. A., na sequência de prévia deliberação da Câmara Municipal de Gondomar, datada de 15 de Novembro de 2001.

8. Esse consórcio iniciou, prosseguiu e concluiu a obra a que se comprometeu, no aludido protocolo, e que consistia na operação de loteamento com a subsequente construção de 156 fogos destinados a habitação colectiva, quer em regime de Contrato de Desenvolvimento para Habitação, quer em regime de Plano Especial de Realojamento, a que acrescem 10 estabelecimentos comerciais.

9. No âmbito da execução desse protocolo de acordo o consórcio construiu e cedeu à Câmara Municipal de Gondomar um pavilhão polidesportivo e um parque infantil.

10. Sucede que, nos termos da cláusula 6ª, nº 1 do Protocolo referenciado e do artº 11º, nº 1, al. e) do Regulamento Municipal nº 4/97, o consórcio está isento do pagamento de licenças e taxas devidas ao Município.

11. Ora, a cláusula 6ª, nº 1 do aludido Protocolo estipula que o consórcio está isento do pagamento de licenças e taxas devidas ao Município, não fazendo qualquer restrição do destino dos fogos construídos.

12. Por outro lado, o artº 11°, nº 1, alínea e), do referido Regulamento nº 4/97, estatui a isenção de taxas para “os requerentes que promovam empreendimentos abrangidos por contratos de desenvolvimento para habitação a custos controlados ou equiparados”, o que sucedeu no caso dos presentes autos.

13. Aí se diz que estão isentos de taxas os requerentes que promovam empreendimentos abrangidos por contratos de desenvolvimento para habitação a custos controlados e equiparados, o que é patentemente o caso do consórcio.

14. E a verdade é que, esse preceito do regulamento não faz qualquer restrição da isenção a qualquer tipo de taxas, pelo que essa isenção abrange quer a taxa de infraestruturas urbanísticas, quer a taxa de compensação.

15. O Acórdão recorrido faz, assim, a interpretação de que o art. 11º, nº 1, al. e), e o art. 20º, al. a) do Regulamento nº 4/97 respeitam ambos à mesma situação tributária,

16. O que vale por dizer, ao mesmo facto tributário, que seria, nessa tese, o facto de apenas estarem isentos do pagamento de taxas para habitação.

17. Todavia, constata-se que o art. 11º, nº 1, al. e) do Regulamento, ao declarar que estão isentos de taxas “os requerentes que promovam empreendimentos abrangidos por contratos de desenvolvimento para habitação a custos controlados ou equiparados”, refere-se aos contratos de desenvolvimento para habitação.

18. Ora, tal não quer dizer que apenas estejam isentos de taxas os fogos destinados a habitação desses empreendimentos.

19. A isenção abrangida por essa norma refere-se aos empreendimentos (qualquer que seja o destino dessas fracções autónomas) abrangidos por CDH, o que remete para o teor do diploma legal que o aprovou – DL nº 165/93, de 7 de maio.

20. Consequentemente, a interpretação correcta desta norma abrange o facto tributário da liquidação impugnada, pois que a liquidação impugnada abrange sempre os fogos inseridos nos CDH, ainda que nem todos se destinem à habitação.

21. Isto é, a isenção abrange todo o empreendimento desse tipo de contratos, ainda que nem todos os fogos sejam para habitação, porque a menção na norma “para habitação” refere-se tão somente à tipologia do contrato tal como consta na nomenclatura dos diplomas legais, e não ao concreto destino dos fogos incluídos nesse empreendimento.

22. Tal significa, por sua vez, que todo o empreendimento está isento de taxas, porque foi constituído ao abrigo do sobredito figurino legal.

23. Por outro lado, a decisão de liquidação efectuada louva-se no facto de o contrato de compra e venda não ter sido objecto de concessão do visto, por parte do Tribunal de Contas.

24. Mas o que está em causa não é o contrato de compra e venda, mas sim o protocolo celebrado entre o consórcio e o município de Gondomar, que não está nem nunca esteve sujeito a visto do Tribunal de Contas (apenas o estando o contrato de compra e venda, que é o que acarreta despesa).

25. Sendo certo que o visto é um requisito de eficácia ou de manutenção de eficácia dos actos ou contratos, não anulando os contratos sobre que incide.

26. Como tal, o protocolo celebrado subsiste, é válido e eficaz independentemente do facto de o Tribunal de Contas não ter efectuado a aposição de visto no outro contrato que é o contrato de compra e venda das fracções.

27. E a verdade é que a intervenção do Instituto Nacional de Habitação na aquisição dos fogos, em substituição do Município de Gondomar ocorreu por imperativo legal consistente no Dec Lei nº 159/2003.

28. O tribunal a quo ao decidir manter a liquidação das taxas liquidadas exigidas pela Câmara Municipal de Gondomar à ora Recorrente violou as cláusulas vinculativas do “Protocolo de Acordo” e o disposto no Regulamento Interno nº 4/97.

29. O tribunal a quo ignorou o disposto na 2ª parte do nº 2 da Cláusula 6ª do Protocolo de Acordo, na qual é totalmente explícito que o Recorrente beneficia do regime de isenção do pagamento de licenças e taxas, independentemente de naquela construção existir espaços construídos para fins não habitacionais, como é o caso dos referidos dez estabelecimentos comerciais.

30. O tribunal a quo ignorou o disposto no art. 11º, nº 1, al. e) do Regulamento de Licenças, Taxa Municipal de Infraestruturas e Compensação em Licenciamento de Obras Particulares e Loteamentos Urbanos do Município de Gondomar, que estatui expressamente que todos os que promovam o empreendimento abrangido por contratos de desenvolvimento para habitação a custos controlados ou equiparados beneficiam do regime de isenção de taxa, o que sucede nos presentes autos.

31. Por conseguinte, não foi observado o princípio da justiça, uma vez que o valor da taxa de compensação liquidada está em contradição com as regras que o próprio sistema jurídico estabelece, quanto à definição do que seja um preço justo, ao não valorar nem ter em conta no acto de liquidação, o valor dos bens construídos pelo consórcio e cedidos ao Município (o parque infantil e o pavilhão polidesportivo).

32. Foi violado o princípio da proporcionalidade pelo acto de liquidação uma vez que, no que se refere à taxa de compensação, o seu montante devido é dissonante no valor bens e equipamentos cedidos ao Município e pode determinar mesmo que a taxa passe a ser qualificada como imposto.

33. E foi violado o princípio da boa-fé, tendo em conta a salvaguarda da protecção da confiança dos administrados na actuação da administração e na estabilidade do regime jurídico que lhes foi definido (e que é o constante do protocolo celebrado).

34. Por outro lado, o Regulamento interno nº 4/97 padece de inconstitucionalidade formal, isto porque falta a indicação da respetiva norma legal habilitante, não cumprindo o disposto no artº 112º nº 7 da Constituição.

35. De facto, analisando o sobredito Regulamento e, mais concretamente, o Preâmbulo do mesmo, não se verifica em que parte do mesmo se encontra referenciada a norma que justifica a competência da Impugnada/Recorrida para aprovar o mesmo, ou para a Assembleia Municipal o homologar.

36. Acresce que, ter-se-ia que referir a concreta e individual norma legal habilitante que atribui competência regulamentar aos órgãos autárquicos, e não simplesmente a remissão genérica de diplomas legais.

37. Ademais, nesses diplomas legais citados no preâmbulo não consta qualquer norma legal que atribua competências regulamentares aos órgãos autárquicos.

38. O Acórdão recorrido interpretou incorrectamente o regulamento 4/97 ao dizer que este contém como lei habilitante o artº 39º do Dec Lei nº 100/84, o que não é verdade.

39. O regulamento 4/97 não invoca a lei habilitante nenhuma!!!

40. Apenas refere que cumpriu o artigo 68.º-A do Dec Lei 445/91 de 20.11 e o Dec Lei 448/91, de 29.11, que se refere à obrigatoriedade de inquérito público dos projectos de regulamentos!!!!

41. Estes diplomas (que aprovaram o regime jurídico de licenciamento de obras particulares e o regime jurídico dos loteamentos urbanos) não têm norma habilitante para que a autarquia possa aprovar regulamentos.

42. Nem podiam conferir tal poder, pois esses diplomas foram aprovados pelo Governo com autorização legislativa concedida pela Lei n.º 58/91, de 13 de Agosto, e nos termos das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição (o DL 445/91) e Lei n.º 7/91, de 15 de Março, e nos termos das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição, (o DL 448/91), sem que a autorização legislativa tivesse conferido poderes ao Governo para habilitar os municípios a aprovar regulamentos.

43. Assim, nos diplomas legais citados no preâmbulo não consta qualquer norma legal que atribua competências regulamentares aos órgãos autárquicos.

Nestes termos, deve ser concedido provimento ao presente recurso, de Revista com as legais consequências, assim fazendo Vª Exª inteira JUSTIÇA!

2 – Não foram apresentadas contra-alegações.

3 – O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto deste STA não emitiu parecer sobre a admissão do recurso.

4 – Dá-se por reproduzido o probatório fixado no acórdão recorrido (fls. 7 a 12 da respectiva numeração autónoma).

Cumpre decidir da admissibilidade do recurso.

- Fundamentação -

5 – Apreciando.

5.1 Dos pressupostos legais do recurso de revista.

O presente recurso foi interposto e admitido como recurso de revista, havendo, agora, que proceder à apreciação preliminar sumária da verificação in casu dos respectivos pressupostos da sua admissibilidade, ex vi do n.º 6 do artigo 285.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT).

Embora a recorrente tenha interposto o presente recurso ao abrigo do disposto no artigo 150.º do CPTA, atenta a data do acórdão recorrido e o específico meio processual tributário em que foi proferido (recurso em impugnação judicial tributária), é tendo por referência o disposto no artigo 285.º do CPPT que o mesmo deve e será apreciado.

Dispõe o artigo 285.º do CPPT, na redacção vigente, sob a epígrafe “Recurso de Revista”:

1 – Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo, quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

2 – A revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual.

3 – Aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado.

4 – O erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objeto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova.

5 – Na revista de decisão de atribuição ou recusa de providência cautelar, o Supremo Tribunal Administrativo, quando não confirme a decisão recorrida, substitui-a por acórdão que decide a questão controvertida, aplicando os critérios de atribuição das providências cautelares por referência à matéria de facto fixada nas instâncias.

6 – A decisão quanto à questão de saber se, no caso concreto, se preenchem os pressupostos do n.º 1 compete ao Supremo Tribunal Administrativo, devendo ser objeto de apreciação preliminar sumária, a cargo de uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso Tributário.

Decorre expressa e inequivocamente do n.º 1 do transcrito artigo a excepcionalidade do recurso de revista em apreço, sendo a sua admissibilidade condicionada não por critérios quantitativos mas por um critério qualitativo – o de que em causa esteja a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito – devendo este recurso funcionar como uma válvula de segurança do sistema e não como uma instância generalizada de recurso.

E, na interpretação dos conceitos a que o legislador recorre na definição do critério qualitativo de admissibilidade deste recurso, constitui jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Administrativo - cfr., por todos, o Acórdão deste STA de 2 de abril de 2014, rec. n.º 1853/13 -, que «(…) o preenchimento do conceito indeterminado de relevância jurídica fundamental verificar-se-á, designadamente, quando a questão a apreciar seja de elevada complexidade ou, pelo menos, de complexidade jurídica superior ao comum, seja por força da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de um enquadramento normativo especialmente intricado ou da necessidade de concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, ou quando o tratamento da matéria tem suscitado dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina. Já relevância social fundamental verificar-se-á quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode constituir uma orientação para a apreciação de outros casos, ou quando esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio. Por outro lado, a clara necessidade da admissão da revista para melhor aplicação do direito há-de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e consequente necessidade de garantir a uniformização do direito em matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória - nomeadamente por se verificar a divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais e se ter gerado incerteza e instabilidade na sua resolução a impor a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa e tributária como condição para dissipar dúvidas – ou por as instâncias terem tratado a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema.».

Constitui igualmente jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal que atento o carácter extraordinário do recurso excepcional de revista não cabem no seu âmbito a apreciação de alegadas nulidades da decisão recorrida, devendo estas, ao invés, ser arguidas em reclamação para o Tribunal recorrido, nos termos do disposto no artigo 615.º n.º 4 do Código de Processo Civil.

Finalmente, também as questões de inconstitucionalidade não constituem objecto específico do recurso de revista, porquanto para estas existe recurso para o Tribunal Constitucional.

Vejamos, pois.

O acórdão do TCA Norte sob escrutínio confirmou a sentença do TAF do Porto de improcedência da impugnação deduzida de liquidação de taxas municipais de infra-estruturas e de compensação relativas a processo de loteamento efectuado pela Câmara Municipal de Gondomar.

Do decidido pelo TCAN requer a recorrente revista, alegando que saber se as relações factuais e contratuais ocorridas entre a Recorrente e a Câmara Municipal de Gondomar permitem a isenção de taxas de Infra-estruturas e Compensações em Licenciamento de Obras Particulares e Loteamentos Urbanos do Município de Gondomar, publicado no D. R. em 09.09.1997, de acordo com o Regulamento interno nº 4/97, é questão de relevância jurídica e social, pois tais relações contratuais ocorreram no âmbito de um contrato de desenvolvimento para habitação, nos termos do Dec Lei nº 165/93, de 7 de Maio, tal como saber se o art. 11º, nº 1, al. e), e o art. 20º, al. a) do Regulamento nº 4/97 respeitam ambos à mesma situação tributária (…) e finalmente saber se o Regulamento interno nº 4/97 padece de inconstitucionalidade formal, por omissão de norma habilitante (artº 112º nº 7 Constituição) – cfr. conclusões 4 a 6 das suas alegações de recurso.

Não obstante a alegação da recorrente, entendemos que não se justifica a admissão da revista, porquanto nos parece que as questões colocadas no recurso não se afiguram de complexidade superior à comum como não se nos afigura que as relações factuais e contratuais ocorridas entre a Recorrente e a Câmara Municipal de Gondomar sejam susceptíveis de servir de paradigma a futuros casos análogos, porquanto respeitam a uma concreta relação contratual. No que à questão da inconstitucionalidade respeita, esta não constitui objecto específico do recurso de revista, em razão da possibilidade de recurso para o Tribunal Constitucional, isto para além da questão ter sido resolvida pelo TCA em conformidade com a jurisprudência do TC.

Finalmente, a decisão encontra-se adequadamente fundamentada, não enfermando de erro ostensivo ou notório que justifique a admissão da revista para melhor aplicação do direito, o que sequer foi alegado.

Contrariamente ao alegado pela recorrente, nos autos não está em causa nenhuma questão que em razão da sua relevância jurídica ou social se revistam de importância fundamental, pelo que a revista não será admitida.

- Decisão -

6 - Termos em que, face ao exposto, acorda-se em não admitir o presente recurso de revista, por não se verificarem os respectivos pressupostos legais.

Custas do incidente pela recorrente.

Lisboa, 21 de setembro de 2022. - Isabel Marques da Silva (relatora) - Francisco Rothes - Aragão Seia.