ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: I. RELATÓRIO O Ministério Público requereu, no TAF de Loulé, ao abrigo do disposto nos art.º 176.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, contra o Município de Silves, pedindo a execução da sentença daquele Tribunal, de 21/06/2016, a qual deveria consistir na cassação do alvará de utilização emitido para a moradia da contra interessada, na demolição de todo o edificado, na reposição do solo na situação anterior à realização das obras e na imposição aos titulares do órgão incumbido da execução de uma sanção pecuniária compulsória se aquelas obrigações não fossem atempadamente executadas. Indicou como Contra-Interessados A………… e o Banco ….., SA. Aquele Tribunal julgou procedente a acção. Decisão que o TCA Sul manteve. É desse acórdão que o Executado vem recorrer (art.º 150.º/1 do CPTA). II. MATÉRIA DE FACTO Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete. III. O DIREITO 1. As decisões proferidas pelos TCA em segundo grau de jurisdição não são, por via de regra, susceptíveis de recurso ordinário. Regra que sofre a excepção prevista no art.º 150.º/1 do CPTA onde se lê que daquelas decisões pode haver, «excepcionalmente», recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental» ou «quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». O que significa que este recurso foi previsto como «válvula de segurança do sistema» para funcionar em situações excepcionais em que haja necessidade, pelas apontadas razões, de reponderar as decisões do TCA em segundo grau de jurisdição. Deste modo, a pretensão manifestada pelo Recorrente só poderá ser acolhida se da análise dos termos em que o recurso vem interposto resultar que a questão nele colocada, pela sua relevância jurídica ou social, se reveste de importância fundamental ou que a sua admissão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Vejamos se, in casu, tais requisitos se verificam. 2. Resulta da M.F. que a contra interessada submeteu à Câmara Municipal de Silves o pedido de licenciamento da construção de uma moradia unifamiliar, a favor da Contra interessada, acompanhando-o de um parecer favorável da CRRAA, onde se previa que o limite máximo de ocupação de solo para a mesma era de 250 m/2. Pedido esse que foi deferido pela deliberação de 17/06/1998.
Jurisprudência
Processo 014/12.8BELLE-A 0743/18
Todavia, em 2/08/2000, a mesma Câmara deferiu o pedido de alteração desse licenciamento, consistindo a mesma numa ampliação da superfície ocupada pela construção, que se traduziu na ocupação de mais 35,38m2 de terreno para pavimentação e arranjos exteriores. O M.P. impugnou, com sucesso, esse licenciamento no TAF de Loulé já que este não só declarou a sua nulidade como considerou que não havia que atender aos eventuais efeitos putativos. O Réu não retirou quaisquer consequências dessa decisão judicial o que levou o M.P. a instaurar a presente execução requerendo que a mesma se traduzisse: (i) na cassação do alvará de utilização emitido para a moradia em causa; (ii) na demolição de todo o edificado; (iii) na reposição do solo na situação anterior à realização das obras de construção cujo licenciamento foi declarado nulo, na totalidade e sem restrições, pela decisão proferida na ação administrativa especial 14/12.8 BELLE; e ainda (iv) atendendo do lapso de tempo já decorrido, consideramos ser suficiente, para execução das referidas ações, a fixação de um prazo de não superior a 12 meses, o que se requer nos termos do art.º 174º, do CPTA; e (v) caso o município não dê execução às referidas ações no prazo sugerido ou naquele que vier a ser fixado, requer-se, desde já a imposição aos titulares do órgão incumbido da execução que, à data da decisão a proferir, compuserem o executivo camarário, que para o efeito deverão ser individualmente identificados, de uma sanção pecuniária compulsória, nos termos previstos no art.º 169º, ex vi art.º 176º, nº 4, ambos do CPTA, por cada dia de incumprimento, após o prazo de 12 meses, acima referido, considerado razoável para a executar. 3. O TAF julgou procedente a pretensão do Exequente e, em consequência, deferiu o seu pedido. Para tanto, e no essencial, considerou que “…os interesses públicos urbanísticos prevalecem sobre as expectativas individuais, e que no âmbito do direito urbanístico são nulos os actos de deferimento e as licenças ou deliberações autárquicas que colidem com normas de interesses e ordem públicas, bem como o princípio de que o direito de propriedade e consequente "jus aedificandi" não são absolutos, devendo confrontar-se com razões prevalentes de salubridade, higiene, estética derivadas do respeito pelas incidências da construção na área envolvente. …. a que acresce que ….. que à luz do determinado no n° 1 do art.° 173° do CPTA, impende sobre o Município de Silves a obrigação de executar a decisão judicial. Sendo que a consequência da reposição natural que emerge da execução da sentença, implica a demolição do construído a mais na moradia em apreço, o que consubstancia uma verdadeira sanção punitiva ou sancionatória do acto administrativo proferido pela Administração e que foi julgado nulo. Isso porque a ordem de demolição é uma das medidas de tutela da legalidade urbanística …. que é imposta a quem infringiu a lei, designadamente construindo, sem licença ou autorização administrativa ou que estas tenham sido declaradas nulas, de toda ou parte de uma obra que não pode ser legalizada, nomeadamente pela classificação e natureza do terreno onde foi implantada e independentemente dos direitos de terceiros sobre este”. O TCA manteve essa decisão com um discurso de onde se destaca:
“... Preliminarmente se diga que a demolição não é uma consequência necessária da nulidade do licenciamento, devendo sempre aquilatar-se casuisticamente a possibilidade de legalização face às normas em vigor. E essa ponderação foi efectuada na sentença recorrida considerando-se que a pretendida legalização estava dependente de um parecer positivo de uma entidade externa ao Município, mais concretamente a CCDR, enquanto Entidade Regional da RAN. …. Assim e com base neste conjunto de razões em que também se ancora a sentença e são esgrimidas pelo Ministério Público, a obra, tal como está, não é legalizável. Ou, dito de outro modo: a obra só será legalizável desde que se proceda à demolição dos 35,38m2 de pavimentação e arranjos exteriores construídos em excesso, e, subsequentemente, se provoque a emissão de novo acto de licenciamento do remanescente edificado que não padeça dos vícios geradores das nulidades declaradas na sentença. …. A essa luz, dúvidas não podem subsistir de que a pretendida legalização não dá cumprimento à decisão judicial proferida apresentando-se a demolição da área construída em excesso como a única forma possível de executar o julgado, como determinado pela sentença recorrida, solução que não é desproporcional em face do quadro legal vigente supra referenciado. …. Na senda do douto aresto acabado de citar e como resulta do regime próprio do acto nulo, este não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade, salvo se os princípios gerais da boa fé, da protecção da confiança legítima e da proporcionalidade, porventura associados a uma petrificação por causa do tempo decorrido, imponham ao juiz a atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes do ato nulo. …. E o certo é que no âmbito do licenciamento urbanístico, não há, por regra, lugar ao reconhecimento da relevância jurídica de situações de facto, criadas e duradouramente mantidas com base em actos nulos, sendo que os efeitos putativos têm sido tradicionalmente reconhecidos na jurisprudência, em especial, nas relações laborais entre a administração e os seus funcionários. Mas, em matéria de urbanismo, como é sabido, os interesses de ordem pública prevalecem sobre as expectativas individuais, podendo o "jus aedifícandi", ceder por razões relacionadas com a protecção de integridade geofísica, ambiental ou paisagística da zona em questão (cfr. Acs. TCA-Sul de 27.09.2013 e de 08/05/2014, proferido no processo 10124/13, bem como Fernando Alves Correia, "Manual de Direito do Urbanismo", Almedina, Vol. III, p.172 e ss)."
…. Assim, existia o dever de a entidade administrativa reconstituir a situação que existiria actualmente sem o ato inválido – é o chamado efeito repristinatório da sentença declarativa exequenda -, aqui se incluindo: - A obrigação de praticar actos dotados de eficácia retroactiva, - A obrigação de remover, reformar ou substituir outros actos jurídicos, - A obrigação de alterar situações que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença declarativa de invalidação (incluindo o dever de anular, modificar ou substituir os actos administrativos consequentes do ato anulado: Mário Aroso, in F. de Quadros et al., Comentários à revisão do Código do Procedimento Administrativo, 2016, págs. 377-378); - E o dever de dar cumprimento aos deveres que a Administração não tenha cumprido com fundamento no ato entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado.” 4. Resulta do anteriormente exposto que existe uma dessintonia entre aquilo que foi pedido na execução, aquilo que foi considerado no discurso jurídico das instâncias e aquilo que foi concedido. Com efeito, apesar do M.P. ter requerido a demolição de todo o edificado e a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória aos titulares do órgão incumbido da execução se estes não cumprissem o julgado no tempo considerado adequado e do TAF ter entendido que a execução da sentença passava pela “a demolição do construído a mais na moradia em apreço” (nosso sublinhado) e do TCA ter sufragado esse entendimento ao afirmar que “obra só será legalizável desde que se proceda à demolição dos 35,38 m2 de pavimentação e arranjos exteriores construídos em excesso” (nosso sublinhado), certo é que a execução foi julgada procedente e o pedido deferido, o que significa que, de acordo com o decidido, a sentença só estará executada quando todo o edificado for demolido. O que, parece, constituir uma errada interpretação do julgado e ir contra o discurso fundamentador das decisões. Por outro lado, foi pedida a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória e esta foi concedida sem que essa aplicação merecesse qualquer justificação e sem se identificar o seu quantum diário. Sendo assim, é de considerar que a admissão da revista é necessária para uma melhor aplicação do direito. DECISÃO. Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em admitir a revista. Sem custas.
Porto, 8 de Outubro de 2018. – Costa Reis (relator) – Madeira dos Santos – São Pedro.