ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: I. RELATÓRIO A…… e B……. intentaram, no TAF de Braga, contra o MINISTRO DAS OBRAS PÚBLICAS, TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES, o Secretário de Estado das Vias de Comunicação, o Secretário de Estado das Obras Públicas, o então IEP - INSTITUTO DE ESTRADAS DE PORTUGAL (actualmente ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A., doravante EP), o Presidente do Instituto de Estradas de Portugal, a Direcção de Serviços Regional de Estradas do Norte e a Direcção de Estradas de Viana do Castelo, acção administrativa especial pedindo: “a. A declaração de inexistência, nulidade e ineficácia, ilegalidade e inconstitucionalidade no caso concreto do (i) despacho do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações de 3.10.89 que declarou a utilidade pública da expropriação referente à parcela n.º 68 e do (ii) despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas de 11.10.91 que declarou a utilidade pública da expropriação da parcela n.º 303: b. Em consequência, a declaração de nulidade e ineficácia de todos os atos administrativos, judiciais ou de outra natureza deles dependentes, designadamente a posse administrativa, a designação dos árbitros, o relatório e o despacho judicial de adjudicação; Caso assim não se entenda, c. A declaração de caducidade das declarações de utilidade pública referidas em a; d. Em consequência, a declaração de ineficácia de todos os atos administrativos, judiciais ou de outra natureza deles dependentes, designadamente a posse administrativa, a designação dos árbitros, o relatório e o despacho judicial de adjudicação; Subsidiária e cumulativamente, e. Condenar os RR. a, solidariamente, reconstruir e restituir no estado natural em que se encontravam à data das DUP’s as parcelas de terreno n.ºs 68 e 303; Cumulativa e subsidiariamente, f. Condenar os RR. a reconhecerem e garantirem ao A. o direito a serem notificados de todas as decisões que restrinjam ou perturbem a posse das parcelas em causa.” Aquele Tribunal julgou a acção totalmente improcedente e o TCA, para onde os Autores apelaram, negou provimento ao recurso mantendo a decisão recorrida. É desse Acórdão que os Autores vêm recorrer justificando a admissão desta revista com a relevância jurídica e social da questão e com a necessária intervenção do STA com vista a uma melhor interpretação e aplicação do direito (art.º 150.º do CPTA). II. MATÉRIA DE FACTO
Jurisprudência
Processo 01102/04.0BEBRG
Os factos provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete. III. O DIREITO 1. As decisões proferidas pelos TCA em segundo grau de jurisdição não são, por via de regra, susceptíveis de recurso ordinário. Regra que sofre a excepção prevista no art.º 150.º/1 do CPTA onde se lê que daquelas decisões pode haver, «excepcionalmente», recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental» ou «quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». O que significa que este recurso foi previsto como «válvula de segurança do sistema» para funcionar em situações excepcionais em que haja necessidade, pelas apontadas razões, de reponderar as decisões do TCA em segundo grau de jurisdição. Deste modo, a pretensão manifestada pelo Recorrente só poderá ser acolhida se da análise dos termos em que o recurso vem interposto resultar que a questão nele colocada, pela sua relevância jurídica ou social, se reveste de importância fundamental ou que a sua admissão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Vejamos, pois, se tais requisitos se verificam in casu socorrendo-nos para isso da matéria de facto seleccionada no Acórdão recorrido. 2. TCA, depois afastar a alegada nulidade da sentença, confirmou a sua decisão no tocante ao mérito pela seguinte ordem de razões: “ 2. Da incompetência material do Tribunal Administrativo quanto ao pedido de declaração de caducidade das duas declarações de utilidade pública. Diz-se na decisão recorrida sobre este tema: ....os Autores peticionam nestes autos que seja declarada a caducidade das declarações de utilidade pública das expropriações consubstanciadas no despacho de 3.10.1989 do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações e no despacho de 11.10.1991 do Secretário de Estado das Obras Públicas. Como é sabido a declaração de utilidade pública é ..... o ato constitutivo da expropriação, o qual constitui um ato administrativo cuja legalidade pode ser discutida por via contenciosa, sendo competentes para o efeito os tribunais administrativos. Sucede que o conhecimento da caducidade da declaração de utilidade pública não está incluído na jurisdição dos tribunais administrativos, cabendo aos tribunais comuns. ...... ........ É, pois, de concluir que são os tribunais comuns – e não este Tribunal Administrativo - competentes em razão da matéria para declarar a caducidade de uma declaração de utilidade pública”.
3. Da falta (parcial e originária) de objecto da lide. Sobre isto reflecte a decisão recorrida: ...... ... verifica-se do probatório que, em execução do Plano Nacional Rodoviário ...... foi, por despacho de 3.10.1989 do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, declarada a utilidade pública das expropriações com caráter de urgência e autorizada a posse administrativa das parcelas necessárias à execução dessa obra, incluindo pois a parcela 68. .......... Sucede que, por despacho de 10.4.1991, e quando – com exceção da declaração de utilidade pública - ainda não tinha sido realizado qualquer outro ato no âmbito do processo expropriativo da parcela 68, foi decidido reformular o projeto referente ao “IC1 (EN13) ...... Desta reformulação do projeto resultou o aumento da área a expropriar e, consequentemente, foram elaborados e aprovados uma nova planta parcelar e mapa de expropriações que incluía a parcela 303, correspondente a uma área 19245m2 (e 136m2 de muros) do prédio referido no ponto 2 do probatório. Esta parcela 303 coincide, com exceção de uma área de 850m2, em 92,98% sobre a área da parcela 68. Face a esta reformulação, seguiu-se a declaração de utilidade pública – por despacho de 11.10.1991 do Secretário de Estado das Obras Públicas ...... ..... Assim, a DUP91 traduz uma nova regulamentação material dada à situação concreta pelo autor da revogação, ou seja um caso de revogação em que o ato é substituído por outro (revogação substitutiva ou substituição revogatória), a situação é de novo regulada. Estamos, pois, perante uma atuação eliminatória do ato inicial (DUP89) do ordenamento jurídico, acompanhada de uma nova regulação da situação jurídica do A. e, à data, de GF.” A nova regulação da situação jurídica dos Autores, pela DUP91, dado ter o mesmo objecto da DUP89, traduz-se, como se defende na decisão recorrida, numa revogação por substituição deste último acto. 4. A validade do acto impugnado. 4.1. Da declaração da inexistência, nulidade, legalidade e inconstitucionalidade do despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas de 11.10.91. Da decisão recorrida:
“Sustentam os Autores que o despacho n.º 8/90, de 17/5, de delegação de competências do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações no Secretário das Obras Públicas não foi publicado em Diário da República, o que inquina a DUP91.” ....... Sucede que .... o Despacho MOPTC 8/90, de 24.4.1990, pelo qual o Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações delegou no Secretário de Estado das Obras Públicas as suas competências quanto aos assuntos da Junta Autónoma de Estradas, incluindo pois os processos de expropriação das parcelas de terrenos necessárias à execução da obra “IC1 – Variante entre a Ponte do Neiva e o Nó de Darque” levados a cabo pela Junta Autónoma de Estradas, foi publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 113, de 17/05/1990. E sendo assim, porque eficaz a delegação de competências não padece a DUP91 do consequente vício de violação de lei resultante de incompetência relativa.” Contra factos, como se costuma dizer, não há argumentos: contra o invocado pelos Autores apresenta-se o facto de o despacho MOPTC 8/90, de 24.04.1990 – pelo qual foram delegadas as competências ao abrigo das quais foi emanado o despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas de 11.10.1991 -, foi publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 113, de 17.05.1990. Termos em que se decide manter a decisão recorrida quanto a este ponto do recurso. b) Falta de publicação em Diário da República (14.º, n.º 1 do Código das Expropriações 1976). Da decisão recorrida: “Sustentam, ainda, os Autores que o despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas de 11.10.1991 que aprovou a planta parcelar, n.ºs 1 a 8, e o respetivo mapa de áreas, e a declaração de utilidade pública da expropriação, não foram publicados em Diário da República. ..... Na mesma data (11.10.1991), e na sequência daquele despacho, o mesmo Secretário de Estado das Obras Públicas profere o despacho declarando a utilidade pública, com carácter de urgência, das expropriações das parcelas de terreno necessárias à realização da empreitada ...... e autoriza “a Junta Autónoma de Estradas a tomar posse administrativa das mencionadas parcelas, assinaladas na planta anexa, com vista ao rápido início dos trabalhos”. E verifica-se que foram publicados no Diário da República, 2.ª Série, n.º 21, de 25.1.1992 esta DUP91, o mapa de expropriações e a correspondente planta parcelar. ..... Daí que, tendo sido publicado em Diário da República o despacho de 11.10.1991 do Secretário de Estado das Obras Públicas, que declarou a utilidade pública das expropriações, e, bem assim, acompanhado da publicação do mapa de expropriações e da planta parcelar, bem se vê que não padece o ato do vício que lhe é imputado pelos Autores”
Decide-se, pois, manter a decisão recorrida quanto a este ponto do recurso. c) Incompetência (artigo 10.º, n.º 2, alínea a) do Código das Expropriações): Da decisão recorrida: “Entendem os Autores que, face à eliminação do n.º 4 do art. 10.º do CExp76 e à nova redação do n.º 1, al. a) do mesmo normativo, foi revogado o normativo que permitia a delegação de competências, pelo que a DUP91 teria sido praticada por órgão incompetente. O artigo 10.º, n.º 1, alínea a) do Código das Expropriações de 1976, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 32/82, de 01.02, e pelo Decreto-Lei n.º 154/83, de 12.04 (em vigor a data), passou a determinar que a competência para a declaração de utilidade pública da expropriação dos bens imóveis e direitos a eles inerentes era do ministro a cujo departamento competia a apreciação final do processo, onde antes se estabelecia a competência de Conselho de Ministros restrito, e, consequentemente, eliminou-se o n.º 4 desse normativo que previa a possibilidade deste Conselho delegar competências nos ministros que o compunham e cada um destes últimos subdelegar num secretário de Estado. A possibilidade de o ministro delegar nos secretários de Estado as suas competências, incluindo a de declarar a utilidade pública, com urgência, de expropriações previstas no artigo 10.º, n.º 1, alínea a), do Código das Expropriações de 1976, ficou expressamente consignada no artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 329/87, de 23.09. Pelo que não se verifica o invocado vício de incompetência, tal como decidido. d) Falta de assinatura do ministro tutelar. A declaração de utilidade pública em apreço não está assinada pelo Ministro da tutela porque não é um acto seu, antes um acto praticado, com delegação de competências, pelo Secretario de Estado E, conforme resulta dos factos provados, o despacho de 11.10.1991 que declarou a utilidade pública da expropriação da parcela 303 mostra-se assinado pelo Secretário de Estado das Obras Públicas, AM, ou seja, pelo órgão com competência delegada para a sua prática e que, efetivamente, o praticou, tal como se fundamentou na decisão recorrida. Termos em que, sem mais considerações, não padece o acto de qualquer preterição de formalidade, em particular de falta de assinatura, impondo-se também nesta parte manter a decisão recorrida. e) indeterminabilidade física do objecto da expropriação (artigo 13.º, n.º 1, do Código das Expropriações). Não se pode compaginar a DUP de 1989 com a DUP de 1991 para dizer que há impossibilidade de determinar o objecto físico da expropriação pois não estiveram em vigor em simultâneo, antes a segunda revogou a primeira, por substituição, como vimos.
Por outro lado, a diferença detectada na área de paramentos verticais de muros constante da DUP quanto à parcela 303 e a indicada no auto de vistoria ad perpetuam rei memoriam (258,0 m x 1,50 m (altura média) = 387m2), não significa uma indeterminabilidade ou ininteligibilidade do objeto da DUP, mas apenas incorreção dessas áreas. Como se conclui na decisão recorrida, com acerto, a DUP de 1991 tem o seu objecto perfeitamente identificado e identificável pela conjugação dos elementos do mapa de expropriações (nome e morada dos proprietários, natureza das parcelas, áreas) e da planta parcelar. E possível, com esses elementos, localizar e identificar os limites da parcela, o prédio de onde é retirada para a expropriação uma área e os seus proprietários. Assim como é possível conhecer de forma clara a delimitação da área expropriada e a sua abrangência quer quanto ao tamanho, quer quanto à natureza dos bens. Termos em que se decide manter a decisão recorrida quanto a este ponto do presente recurso. f) Violação do PDM. Da decisão recorrida: “Sustentam os Autores que a DUP91 viola o plano diretor municipal de Viana do Castelo, por existir contradição entre o fim de utilidade pública – construção de estrada – e a classificação do terreno no PDM destinado a matos de proteção. Novamente, nenhuma razão lhes assiste. ...... Sucede que se é certo que o prédio dos Autores se mostra classificado no PDM como espaço florestal, mais concretamente mata ou matos de proteção, verifica-se que a área desse prédio correspondente à parcela 303 se encontra, na realidade, classificada como espaço canal, ou seja, corredores ativados por infraestruturas e que têm efeito de barreira física dos espaços que as marginam (art. 11.º, n.º 9, 99.º do RDPM ), no caso rede rodoviária – itinerários do plano rodoviário nacional. Estes espaços canais não admitem qualquer outro uso e são considerados como non aedificandi (art. 101.º do RPDM)”. Ao que nada há a acrescentar, mas apenas realçar a conclusão tirada quanto a este ponto na decisão recorrida: a parcela expropriada era inapta para construção e apenas podia ter no PDM de Viana do Castelo em vigor o destino que lhe foi dado pela expropriação, de espaço canal para infraestruturas. g) Violação do direito de propriedade (artigo 62.º, n.º 1 e 2, da Constituição da República Portuguesa, artigo 17º Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 17.º Declaração Universal dos Direitos Humanos, artigos 1305.º e 1306.º do Código Civil).
Da decisão recorrida: “A expropriação é assim um instituto de direito público, em que, de um modo geral, é atribuída a uma autoridade administrativa competência para emitir o acto de declaração de utilidade pública – elemento chave do procedimento expropriatório – e impulsionar o processo que lhe permita a transferência da propriedade e a posse. No entanto, como se salientou, o poder de expropriação está sujeito, por força de lei, a vários limites que funcionam como seus pressupostos, de tal forma que só dentro desses limites, e apenas dentro desses limites, é que aquele poder expropriativo se pode entender como poder jurídico. Podemos por isso afirmar que a expropriação, através da declaração de utilidade pública, é o único acto dotado de dignidade suficiente para lesar os direitos ou interesses legítimos do particular. ..... Donde, o efeito da declaração de utilidade pública não é a aquisição do bem pelo beneficiário da expropriação; o efeito da declaração de utilidade pública é a sujeição à expropriação do bem privado abrangido pela mesma, os quais ficam onerados em termos reais, sendo o titular impotente para evitar a actuação potestativa por parte dos órgãos públicos. A garantia substancial da expropriação significa que, no caso de intervenções de tipo expropriatório dos poderes públicos, é reconhecido ao particular um direito de indemnização.” Daqui resulta de forma clara que de per si a declaração de utilidade pública não viola o direito de propriedade dos Autores, antes consubstanciando o facto constitutivo da relação de expropriação, que sujeita o particular à limitação do seu direito de propriedade e faz nascer na sua esfera jurídica um direito indemnizatório. E analisados os autos e as conclusões obtidas nos pontos supra acerca da improcedência dos vícios assacados pelos Autores ao ato de declaração de utilidade pública, bem se vê que não padecendo o mesmo de qualquer ilegalidade a subsequente ocupação e posse dos terrenos abrangidos não constituiu qualquer situação de “via de facto” ou apropriação indireta. O direito de propriedade dos Autores sobre o terreno que integrou a parcela 303 foi limitado e restringido por via do instituto da expropriação por utilidade pública. ........... Como também se demonstrou houve lugar a um processo de expropriação litigiosa que culminou na atribuição aos expropriados de uma indemnização, que estes receberam, e, em consequência, seja por via desta expropriação, seja pela construção da estrada, o bem deixou de integrar a esfera dos Autores, deixou de ser sua propriedade, para integrar o domínio público.
O direito de propriedade não é um direito absoluto. Pode, designadamente, ser restringido ou eliminado em relação a um determinado bem por imperativo público, mediante indemnização, como é aqui o caso. Daí que também se decide manter a decisão recorrida quanto a este ponto do recurso. h) Da eliminação dos actos consequentes e da reconstituição da situação actual hipotética. Este pedido tinha como pressuposto a invalidade do acto impugnado. Concluindo-se, face ao afastamento de todos os vícios imputados, que o acto de expropriação impugnado e válido, improcede o pedido de eliminação dos actos consequentes e da reconstituição da situação actual hipotética que pressupõe a ilegalidade do acto. Tal como decidido impondo-se também aqui a improcedência do recurso. i) Das garantias do direito de propriedade. “Sucede que, como vimos e resulta do probatório, por via do processo de expropriação a que foram sujeitos - e que não padeceu de qualquer ilegalidade - designadamente pela autorização da posse administrativa, adjudicação judicial da propriedade e da posse e, posterior, fixação e pagamento da justa indemnização e integração do bem no domínio público, os Autores não só perderam a posse da parcela 303, como o direito de propriedade da mesma. Consequentemente, não gozam das garantias da posse e do direito de propriedade, não lhes assistindo qualquer direito à notificação de decisões que restrinjam ou perturbem a posse ou propriedade de uma parcela de terreno que já não lhes pertence.” Sendo o acto expropriativo válido, não se impõe notificar os Autores de actos posteriores relativos a área expropriada, porque a mesma já não lhes pertence, tal como decidido.* Cumpre, pois, concluir pela existência e validade da DUP de 1991, pelo que cai também a invocada inconstitucionalidade da mesma alegada em sede de recurso. Os Autores vêm alegar em sede de recurso que, de toda a documentação junta aos autos, nomeadamente pelos Recorridos, depreende-se que tal acto de «declaração de utilidade pública» da parcela identificada – “303” - não foi precedido do necessário parecer favorável da comissão regional da reserva agrícola, muito menos da delegação regional do ministério do ambiente”. Mas esta questão é uma questão nova, só suscitada em sede de recurso, e que não pode ser conhecida nesta sede, como, unanimemente, tem sido sustentado pela jurisprudência.” 3. O que os Recorrentes nos pedem é que admitamos esta revista para que, em futuro julgamento, a Secção revogue o Acórdão do TCA, que sufragou a decisão do TAF, e julgue a acção procedente com fundamento num dos múltiplos vícios que o mesmo imputou ao acto expropriativo impugnado.
Só que essa pretensão não pode obter deferimento uma vez que a simples leitura do Acórdão sob censura evidencia que o mesmo decidiu acertadamente quando confirmou o julgamento do TAF e a sua convincente fundamentação. Deste modo, e porque a decisão do TCA não só se mostra plausível como está fundamentada num discurso jurídico claro, tudo aponta para a inviabilidade do recurso, tornando supérflua a intervenção do Supremo.DECISÃO Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em não admitir a revista. Custas pelos Recorrentes. Porto, 14 de Outubro de 2019. – Costa Reis (relator) – Madeira dos Santos – Teresa de Sousa.