Processo 71169/25.9BELSB.CS1

*
Acordam, em conferência, na secção de Contencioso Administrativo, subsecção de Contratos Públicos, do Tribunal Central Administrativo Sul.

Relatório

A…………– Ambiente ……………….., S.A., intentou contra o Spms - Serviços Partilhados Do Ministério Da Saúde, E. P., (SPMS, E.P.), indicando como contrainteressadas a C……….. Consultoria e a P……….. — Sistemas ………………. S.A., ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual, na qual, após convite ao aperfeiçoamento do articulado inicial, e por referência aos concursos públicos, com procedimento internacional, para “Aquisição de Solução de Visão Clínica Integrada Transversal aos Cuidados se Saúde (PRR)”(Refª 20240324) e “ Aquisição de Solução para uma Plataforma de Resumo de Informação Clínica do Utente para o Pilar 3 — Reforma dos SI Disponibilizados aos Profissionais se Saúde (PRR) (Ref.ª 20250118), formulou os pedidos seguintes :

“a) Anulação do ato administrativo de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar do Concurso Público com a REF.ª20240324, praticado pelo Conselho de Administração da Entidade Demandada nos termos e para os efeitos do artigo 163.° do CPA, por preterição do direito de audiência prévia, constante dos artigos 267.°/4 CRP, artigos 121.° e 122.° do CPA, e artigo 1.°-N1 e 79.° do CCP;

b) Anulação do ato administrativo de não adjudicação, e revogação da decisão de contratar do Concurso Público com a REFª 20240324 por violação do princípio da imparcialidade, constante do artigo 7.° do OPA;

c) Anulação do ato administrativo de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar, praticado pelo Conselho de Administração da Entidade Demandada do Concurso Público com a REFª 20240324, nos termos e para os efeitos do artigo 163.° do CPA, por não preenchimento dos requisitos constantes das alíneas c) e d) do n.° 1 do artigo 79.° do CCP;

d) Anulação do ato administrativo de não adjudicação e revogação da decisão de contratar do Concurso Público com a REF.ª 20240324 por violação dos princípios da Proporcionalidade, Concorrência, Confiança e Igualdade de Tratamento previsto no artigo 1.°-N1 do CCP;

E, em consequência,

e) Condenação da Entidade Demandada a retomar o Concurso Público com a REF.a 20240324, a apreciar eventuais audiências prévias apresentadas e a emitir relatório final, adjudicando a proposta da Autora;

f) Anulação do ato administrativo da Decisão de Contratar do Concurso Público com a REF.ª 20250118 por ser consequente e relacionado com a invalidada da não adjudicação e revogação da decisão de contratar do Concurso Público com a REF.ª 20240324, uma vez que os pressupostos em que se baseia violam, pelos mesmos motivos que elencamos anteriormente, os princípios mais elementares da concorrência, imparcialidade, transparência e proporcionalidade;

g) Fixação de um prazo razoável para o cumprimento das determinações contidas na sentença a proferir.»

Através do requerimento apresentado em 12.02.2026, a Autora requereu a ampliação do pedido, impugnando a deliberação do Conselho de Administração da Entidade Demandada, de adjudicação à proposta apresentada da concorrente M……………………, Lda., no âmbito do concurso público com a Ref.ª 20250118.

Por saneador-sentença de 22.04.2026 proferido pelo juízo de contratos públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a entidade demandada foi absolvida da instância, por terem sido julgadas procedentes as “exceções dilatórias de cumulação ilegal de pedidos, de ilegitimidade da Autora, por falta de indicação de todos os contrainteressados no procedimento e a exceção inominada de falta de interesse em agir”.

Inconformada com o assim decidido a autora apelou para este Tribunal Central Administrativo, tendo concluído a alegação nos termos seguintes:

«A. O presente recurso tem por objeto o Despacho Saneador-Sentença que julgou procedentes as exceções dilatórias de ilegitimidade processual, de cumulação ilegal de pedidos e a exceção inominada de falta de interesse em agir, absolvendo a Entidade Demandada da instância.

B. A decisão recorrida incorre em erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação dos artigos 4.°, 7.°, 7.°-A, 57.°, 63.°, 87.°, n.° 1, alínea a), 89.°, n.° 4, alínea e), 102.°, n.° 1, e 173.° do CPTA, dos artigos 6.° e 130.° do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1.° do CPTA, bem como dos artigos 20.° e 268.°, n.° 4, da Constituição da República Portuguesa.

C. O Tribunal a quo entendeu, em primeiro lugar, que a Recorrente carecia de legitimidade processual por não ter indicado todos os concorrentes do procedimento concursal n.° 20250118 como contrainteressados.

D. Todavia, a Recorrente indicou como contrainteressados todos os concorrentes posicionados em lugares antecedentes ao seu no referido procedimento, isto é, todos aqueles cuja esfera jurídica poderia ser direta e concretamente afetada pela eventual procedência da ação.

E. Nos termos do artigo 57.° do CPTA, apenas devem ser demandados como contrainteressados os sujeitos a quem a procedência da ação possa causar prejuízo ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado.

F. Os concorrentes posicionados abaixo da Recorrente no procedimento n.° 20250118 não retiram qualquer vantagem jurídica da manutenção do ato impugnado, nem sofrem qualquer prejuízo com a sua eventual anulação.

G. A sua intervenção processual seria, por isso, juridicamente inútil, não podendo o contraditório ser convertido numa formalidade meramente ornamental.

H. A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem reiteradamente afirmado que a qualidade de contrainteressado depende da possibilidade de afetação concreta da esfera jurídica do sujeito pela procedência da ação, e não da mera participação no procedimento administrativo.

I. Ainda que se entendesse necessária a indicação de outros concorrentes, o Tribunal a quo deveria ter convidado a Recorrente ao aperfeiçoamento, nos termos do artigo 87.°, n.° 1, alínea a), do CPTA, e não decretado de imediato a absolvição da instância.

J. Ao julgar procedente a exceção de ilegitimidade processual, a decisão recorrida violou os artigos 57.°, 87.°, n.° 1, alínea a), e 89.°, n.° 4, alínea e), do CPTA, bem como os princípios da tutela jurisdicional efetiva, da economia processual, da proporcionalidade e da adequação formal.

K. O Tribunal a quo julgou igualmente procedente a exceção inominada de falta de interesse em agir, entendendo que a Recorrente não retiraria utilidade juridicamente relevante da retoma do procedimento concursal n.° 20240324.

L. Tal entendimento não pode subsistir, porquanto a Recorrente visa a anulação da decisão de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar do procedimento n.° 20240324, bem como dos atos subsequentes praticados no procedimento n.° 20250118.

M. A procedência da ação permitiria à Recorrente eliminar os atos que reputa ilegais e restaurar a possibilidade de adjudicação do contrato no procedimento originário, em que sustenta ter apresentado a proposta economicamente mais vantajosa.

N. Existe, por conseguinte, uma utilidade atual, concreta e juridicamente relevante na tutela jurisdicional peticionada.

O. A participação da Recorrente no procedimento n.° 20250118 não constitui renúncia ao direito de impugnar a legalidade do ato que lhe deu origem, nem aceitação tácita da validade desse procedimento. 

P. Tal participação traduz, apenas, uma atuação prudente e diligente destinada a acautelar a sua posição jurídica enquanto o litígio se encontrava pendente.

Q. Também a alegada impossibilidade de execução do contrato após 30/06/2025 não elimina o interesse em agir.

R. A eventual dificuldade ou complexidade na concretização prática da decisão judicial não constitui fundamento bastante para impedir o conhecimento do mérito da causa.

S. A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo reconhece que o interesse em agir existe sempre que o Autor esteja carecido de tutela jurisdicional e a decisão possa proporcionar-lhe uma utilidade prática e juridicamente relevante, como resulta, designadamente, do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14/11/2024, processo n.° 02645/07.9BEPRT.

T. Ao julgar procedente a exceção de falta de interesse em agir, a decisão recorrida violou os artigos 2.°, n.° 1, 7.°, 7.°-A, 63.°, 89.°, n.° 4, e 173.° do CPTA, o artigo 130.° do CPC, aplicável ex vi artigo 1.° do CPTA, e o artigo 20.° da Constituição da República Portuguesa.

U. O Tribunal a quo julgou ainda procedente a exceção dilatória de cumulação ilegal de pedidos, por considerar que os procedimentos n.°s 20240324 e 20250118 seriam autónomos, com tramitação própria, concorrentes distintos e objeto alegadamente diverso.

V. A decisão recorrida incorre, também aqui, em erro de julgamento, por adotar uma leitura formalista e redutora do artigo 4.° do CPTA.

W. A mera circunstância de os atos impugnados se inserirem em procedimentos formalmente distintos não afasta, por si só, a existência de conexão material, jurídica e funcional entre os pedidos.

X. O procedimento n.° 20250118 foi lançado na sequência direta da decisão de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar do procedimento n.° 20240324, com vista à satisfação da mesma necessidade pública.

Y. O segundo procedimento só existe porque a Entidade Demandada decidiu extinguir o primeiro, encontrando-se, por isso, numa relação de consequencialidade com o ato originariamente impugnado. 

Z. Se a decisão de revogação do procedimento n.° 20240324 vier a ser anulada, desaparece o pressuposto jurídico em que assentou a abertura do procedimento n.° 20250118.

AA. Existe, assim, identidade estrutural da causa de pedir ou, pelo menos, uma relação direta de dependência e prejudicialidade entre os pedidos deduzidos.

BB. Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alíneas a) e b), do CPTA, é admissível a cumulação de pedidos quando exista identidade de causa de pedir, relação de prejudicialidade ou dependência, ou quando a procedência dos pedidos dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito.

CC. A cumulação operada pela Recorrente enquadra-se plenamente neste regime legal.

DD. O artigo 63.°, n.°s 1 e 2, do CPTA permite, além disso, a ampliação da instância à impugnação de atos que surjam na sequência do procedimento inicialmente impugnado ou cujos efeitos se oponham à utilidade pretendida no processo.

EE. Foi precisamente isso que sucedeu no caso vertente, uma vez que os atos praticados no procedimento n.° 20250118 se opõem à utilidade prática da tutela jurisdicional peticionada pela Recorrente.

FF. A jurisprudência tem reconhecido a amplitude do regime da cumulação de pedidos no contencioso administrativo, designadamente no Acórdão de 15/06/2018, processo n.° 01748/16.3BEPRT-S1, e no Acórdão de 18/06/2021, processo n.° 01815/15.0BEPRT, ambos do Tribunal Central Administrativo Norte.

GG. A interpretação adotada pelo Tribunal a quo fragmenta artificialmente uma relação jurídica unitária e permite que a Administração neutralize o controlo jurisdicional mediante a simples abertura de novo procedimento formalmente autónomo.

HH. Tal interpretação viola o princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado nos artigos 20.° e 268.°, n.° 4, da Constituição da República Portuguesa, bem como o artigo 7.° do CPTA, que impõe a interpretação das normas processuais no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito.

II. Ainda que, eventualmente, se julgasse verificada a exceção dilatória de cumulação ilegal de pedidos, tal circunstância nunca poderia determinar a absolvição da instância na sua totalidade.

JJ. O pedido respeitante ao procedimento n.° 20250118 tem natureza meramente consequencial e subordinada relativamente ao pedido principal de anulação da decisão de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar no âmbito do procedimento n.° 20240324.

KK. A apreciação do pedido relativo ao procedimento n.° 20250118 pressupõe logicamente a apreciação e eventual procedência do pedido respeitante ao procedimento n.° 20240324, e não o inverso.

LL. Consequentemente, a existir qualquer obstáculo processual à apreciação conjunta dos pedidos, esse obstáculo apenas poderia afetar o pedido consequente relativo ao procedimento n.° 20250118, nunca o pedido principal e originário relativo ao procedimento n.° 20240324.

MM. O pedido respeitante ao procedimento n.° 20240324 mantém plena autonomia processual, utilidade própria e interesse em agir, independentemente do destino processual do pedido subsequente.

NN. A eventual procedência da exceção de cumulação ilegal apenas poderia, no limite, justificar a absolvição parcial da instância quanto ao pedido referente ao procedimento n.° 20250118, devendo os autos prosseguir necessariamente para apreciação do mérito do pedido relativo ao procedimento n.° 20240324.

OO. Solução diversa permitiria que uma eventual irregularidade meramente formal na formulação de um pedido consequente impedisse o conhecimento do mérito do pedido principal, o que configuraria um resultado manifestamente desproporcionado e materialmente injustificado.

PP. Tal entendimento violaria os princípios do aproveitamento dos atos processuais, da adequação formal, da economia processual e da tutela jurisdicional efetiva, consagrados nos artigos 6.° e 130.° do Código de Processo Civil, 7.° e 7.°-A do CPTA e 20.° e 268.°, n.° 4, da Constituição da República Portuguesa.

QQ. As normas processuais devem ser interpretadas e aplicadas no sentido de favorecer a decisão de mérito e de preservar a instância na máxima extensão possível, não podendo meros formalismos obstar ao conhecimento das pretensões substanciais efetivamente deduzidas.

RR. Em suma, nenhuma das exceções julgadas procedentes pelo Tribunal a quo se verifica.

SS. A Recorrente indicou os contrainteressados juridicamente relevantes, mantém interesse atual e concreto em agir e deduziu pedidos legalmente cumuláveis, por assentes numa relação material e funcional de dependência e prejudicialidade.

TT. Ao decidir em sentido contrário, o Tribunal a quo obstou indevidamente ao conhecimento do mérito da causa, com violação das normas legais e constitucionais supra identificadas.

UU. Deve, por conseguinte, ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se o Despacho Saneador-Sentença recorrido, na parte em que julgou procedentes as exceções dilatórias de ilegitimidade processual e de cumulação ilegal de pedidos e a exceção inominada de falta de interesse em agir.

VV. Em consequência, deverá ser proferida decisão que julgue totalmente improcedentes as referidas exceções e determine o prosseguimento dos autos para conhecimento do mérito das pretensões deduzidas pela Recorrente.

WW. Subsidiariamente, e apenas para o caso de se entender verificar-se a exceção de cumulação ilegal de pedidos, deverá a decisão recorrida ser revogada na parte em que absolveu integralmente a SPMS da instância, determinando-se o prosseguimento dos autos, pelo menos, quanto ao pedido de anulação da decisão de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar no âmbito do procedimento concursal n.° 20240324.

NESTES TERMOS,

requer-se a Vs. Exas., Venerandos Juízes Desembargadores, que determinem a procedência

do recurso apresentado pela Recorrente e, em consequência, anulem o Despacho Saneador -

Sentença recorrido por acórdão que determine a improcedência das exceções, assim se

fazendo a costumada

JUSTIÇA!»
*

A recorrida contra-alegou e finalizou a sua alegação com as seguintes conclusões: 
«a) O presente recurso tem por objeto o saneador-sentença proferido pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 22.04.2026, que julgou procedentes as exceções dilatórias de cumulação ilegal de pedidos, de ilegitimidade por falta de indicação de todos os contrainteressados no procedimento n.° 20250118 e de falta de interesse em agir quanto ao procedimento n.° 20240324, absolvendo a Ré da instância.

b) A Recorrente sustenta que a decisão recorrida enferma de erro de julgamento quanto ao regime da cumulação de pedidos, do chamamento de contrainteressados e do interesse em agir no contencioso pré-contratual, pretendendo a revogação do saneador-sentença e o prosseguimento da ação para conhecimento do mérito.

c) Todavia, a sentença recorrida procedeu a uma correta qualificação jurídica da configuração da ação, apreciou adequadamente as exceções suscitadas e concluiu, sem erro, pela verificação das exceções dilatórias invocadas, não merecendo qualquer censura.

d) Quanto à cumulação de pedidos, a ação intentada pela Recorrente visava, em simultâneo, a impugnação de atos praticados em dois procedimentos pré-contratuais autónomos - os procedimentos n.° 20240324 e 20250118-, distintos quanto ao objeto, às peças procedimentais, aos requisitos técnicos, ao universo de concorrentes e à tramitação.

e) Constrói, para tanto, a tese de que o procedimento n.° 20250118 constituiria mera consequência jurídica da decisão de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar no procedimento n.° 20240324, de tal forma que a anulação deste arrastaria necessariamente a invalidade do primeiro, em lógica de "invalidade consequente".

f) É certo que o procedimento n.° 20250118 foi lançado após a decisão de não adjudicação e de revogação da decisão de contratar do procedimento n.° 20240324. Acontece que essa circunstância não basta, por si só, para configurar uma relação jurídica de dependência ou de prejudicialidade entre os atos praticados em cada um deles, nem permite afirmar a existência de uma "invalidade consequente" em sentido técnico-jurídico.

g) O procedimento n.° 20250118 resultou de nova e autónoma decisão de contratar, fundada em pressupostos próprios, com novo Programa de Concurso, novo Caderno de Encargos, novos requisitos técnicos, novo preço base, novos prazos de execução e novo universo de concorrentes, circunstâncias que revelam, de forma inequívoca, a inexistência de identidade da relação jurídica material.

h) De facto estamos objetivamente perante dois procedimentos distintos, sendo que de um procedimento para o outro foram introduzidas alterações relevantes no prazo de execução, deixando de existir uma data final impreterível e fixando-se apenas um prazo de 10 meses; verificou-se também uma alteração no preço base; foi suprimida a Bolsa de Valor; o objeto foi revisto em função da evolução dos sistemas existentes, com alteração do âmbito da solução; passou a prever-se expressamente a propriedade do código-fonte pela SPMS; as funcionalidades da solução foram densificadas, garantindo maior interoperabilidade com outros sistemas; e o prazo das fases de implementação foi ajustado.

i) A própria atuação da Recorrente, que apresentou no procedimento n.° 20250118 uma proposta substancialmente distinta da apresentada no procedimento n.° 20240324, quer em termos técnicos, quer em termos de preço, confirma que reconheceu, na prática, tratar-se de procedimentos distintos e não de mera repetição do mesmo ato.

j) O artigo 4.° do CPTA apenas admite a cumulação de pedidos quando os mesmos respeitam à mesma relação jurídica material ou quando implicam a apreciação de factos e normas essencialmente coincidentes; não permite a cumulação de impugnações referentes a procedimentos autónomos, lançados em momentos diversos e com estruturas próprias.

k) Nos presentes autos, inexiste a conexão jurídica exigida pelo artigo 4.° do CPTA entre os pedidos relativos aos procedimentos n.°s 20240324 e 20250118, razão pela qual o Tribunal a quo decidiu, com acerto, pela verificação da exceção dilatória de cumulação ilegal de pedidos.

l) A jurisprudência convocada pela Recorrente, relativa à cumulação, não é transponível para o presente caso, em que não se verifica a identidade de pressupostos de que parte. Pelo mesmo motivo, também o parecer doutrinal junto aos autos não impõe solução diversa.

m) A Recorrente invoca ainda o artigo 63.° do CPTA, sustentando que a ampliação objetiva da instância seria admissível por os atos do segundo procedimento terem sido praticados "na sequência" do primeiro.

n) Todavia, o mecanismo do artigo 63.° pressupõe atos praticados no âmbito do mesmo procedimento e da mesma relação jurídica, designadamente atos que substituem, complementam ou executam o ato originariamente impugnado, e não atos praticados em procedimentos autónomos.

o) A interpretação que a Recorrente pretende fazer do artigo 63.° do CPTA, como fundamento para uma ampliação objetiva da instância a atos praticados em procedimento autónomo, desvirtua a ratio dessa norma e conduziria à possibilidade de acumular, numa única ação, a impugnação de uma cadeia indeterminada de procedimentos sucessivos, o que é incompatível com o regime do contencioso pré-contratual.

p) O princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado nos artigos 20.° e 268.°, n.° 4, da CRP, não dispensa o cumprimento dos pressupostos processuais previstos na lei, designadamente os relativos à cumulação de pedidos; assegura o acesso aos tribunais por meios adequados, mas não legitima a concentração artificial de impugnações relativas a procedimentos distintos numa só ação.

q) Assim, bem andou o Tribunal a quo ao julgar procedente a exceção dilatória de cumulação ilegal de pedidos, ao abrigo do artigo 4.° do CPTA, absolvendo a Recorrida da instância nesta parte.

r) No que se refere à ilegitimidade por falta de indicação de contrainteressados, a Recorrente pretende impugnar, no âmbito do mesmo processo, a decisão de contratar e a decisão de adjudicação proferidas no procedimento n.° 20250118, atos cuja eventual anulação afetaria diretamente a posição jurídica de todos os concorrentes que nele apresentaram proposta.

s) Nessas circunstâncias, todos os concorrentes do procedimento n.° 20250118, e não apenas aqueles melhor classificados do que a Recorrente, assumem a qualidade de contrainteressados necessários, por serem diretamente afetados pela eventual procedência dos pedidos formulados.

t) A Recorrente, porém, não indicou todos os concorrentes nesse procedimento, limitando-se a selecionar alguns, segundo critério próprio, não obstante ter sido expressamente alertada, na contestação, para a necessidade de identificação da totalidade dos contrainteressados e para a sua concreta identidade.

u) Em face dessa omissão persistente e relevante, o Tribunal a quo aplicou corretamente o artigo 89.°, n.° 4, alínea e), do CPTA, julgando verificada a exceção dilatória de ilegitimidade por falta de indicação de contrainteressados relativamente aos pedidos dirigidos ao procedimento n.° 20250118.

v)O dever de convite ao aperfeiçoamento previsto no artigo 87.° do CPTA não tem por função substituir a diligência que incumbe às partes nem dispensar o cumprimento de ónus processuais após a parte ter sido alertada para a omissão; destina-se apenas a suprir insuficiências sanáveis, o que não é o caso quando a própria Autora insistiu em não indicar todos os interessados diretamente afetados.

w) A decisão recorrida respeitou, assim, o regime aplicável e assegurou de forma adequada a exigência de que todos os sujeitos direta e imediatamente afetados pela eventual procedência da ação sejam chamados à instância, sob pena de preterição do contraditório, não se verificando erro de julgamento neste segmento.

x) No que concerne à exceção de falta de interesse em agir, a Recorrente pretende, quanto ao procedimento n.° 20240324, a retoma do procedimento e a adjudicação de um contrato estruturado para ser executado até 30.06.2025, no âmbito do PRR, prazo que, à data da decisão, se encontrava já ultrapassado.

y) Os concorrentes, incluindo a Recorrente, estruturaram as suas propostas técnicas e económicas com base naquele quadro temporal pelo que a retoma do procedimento implicaria, necessariamente, a alteração de aspetos essenciais da equação concorrencial, o que é incompatível com a simples reconstituição da situação que existiria se o ato impugnado não tivesse sido praticado.

z) Nestas condições, a vantagem que a Recorrente pretende obter com a retoma do procedimento n.° 20240324 (celebração e execução do contrato tal como configurado) é objetiva e materialmente impossível, o que determina a falta de interesse processual em agir quanto a esse pedido.

aa) Acresce que, mesmo abstraindo do fator temporal, a posição da Recorrente no procedimento n.° 20240324 não sustenta a existência de uma vantagem concreta, porquanto a sua proposta foi classificada em terceiro lugar, tendo sido proposta a adjudicação a concorrente diverso, com preço inferior, não existindo qualquer decisão que lhe confira expectativa de ver a sua proposta adjudicada.

bb) A eventualidade de, após nova apreciação, a Recorrente vir a ser adjudicatária do procedimento constitui cenário meramente conjetural, não bastando, por isso, para fundamentar o interesse em agir, que exige uma utilidade concreta, direta e minimamente provável.

cc) A jurisprudência tem reiteradamente afirmado que o interesse processual não se pode fundar em meras hipóteses abstratas ou em vantagens meramente eventuais e incertas, exigindo a verificação objetiva de uma utilidade real da procedência do pedido.

dd)A tentativa da Recorrente de ancorar o interesse em agir em eventuais reflexos da apreciação da legalidade da revogação no procedimento n.° 20240324 sobre o procedimento n.° 20250118, ou em potenciais interesses indemnizatórios futuros, não procede, porquanto o presente processo foi configurado como ação de contencioso pré-contratual, orientada para tutela adjudicatória, e não como ação de responsabilidade civil.

ee) Em contencioso pré-contratual, o interesse em agir é, por natureza, um interesse predominantemente de obtenção da adjudicação ou de repetição do procedimento em condições ainda exequíveis; quando, pelo decurso do tempo e pela configuração do próprio procedimento, deixa de ser possível obter uma adjudicação ou retoma com efeito útil, a ação perde o seu objeto específico.

ff) É justamente essa a situação dos presentes autos, onde a ação foi desenhada para obter a retoma do procedimento n.° 20240324 e eventual adjudicação à Recorrente, não podendo, num momento posterior, reconstruir-se um interesse em agir com base em tutelas que não foram configuradas nos pedidos iniciais.

gg)Assim, a sentença recorrida apreciou corretamente a exceção de falta de interesse em agir e de inutilidade da lide quanto aos pedidos relativos ao procedimento n.° 20240324, concluindo, sem erro, pela inexistência de efeito útil que justificasse o prosseguimento da ação nessa parte. 

hh) Assim, ainda que se equacionasse a possibilidade de uma absolvição parcial da instância apenas quanto aos pedidos relativos ao procedimento n.° 20250118, o pedido relativo ao procedimento n.° 20240324 sempre se mostraria irremediavelmente afetado, quer pela falta de interesse em agir - atenta a impossibilidade material de retoma e execução do contrato - , quer pela própria posição classificativa da Recorrente, que não lhe assegurava a adjudicação. Em qualquer cenário, não haveria lugar a conhecimento do mérito.

ii) Em face de tudo quanto fica exposto, nenhuma das exceções julgadas procedentes pela sentença recorrida merece censura, devendo o recurso interposto pela Recorrente ser julgado totalmente improcedente.

Nestes termos e nos mais de direito concretamente aplicáveis, deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, devendo a sentença recorrida ser totalmente confirmada.»

*

O Ministério Público foi notificado para os efeitos previstos no artigo 146.º, nºº1, do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recuso.

*

Sem vistos, dada a natureza urgente do processo, vem o processo submetido à conferência para julgamento.

*

O objeto do presente recurso, delimitado pelas conclusões da alegação apresentada é o saneador -sentença proferido pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, cabendo a este tribunal de apelação apreciar as questões de saber se incorreu em erro de julgamento o tribunal a quo ao julgar verificadas as exceções dilatórias da ilegalidade da cumulação de pedidos, ilegitimidade por falta de indicação dos contrainteressados no segundo procedimento e de falta de interesse em agir quanto ao pedido de retoma do primeiro procedimento pela impossibilidade de execução do contrato para além da data de 30.06.2025.

*

Fundamentação
Para conhecimento da exceção de cumulação ilegal de pedidos relativos aos procedimentos com a Refª 20240324 e Refª 20250118, o tribunal de primeira instância considerou provados os seguintes factos:

«

1. A 6.06.2024 foi publicado o Anúncio n.° 11329/2024 de abertura do procedimento de Concurso Público com a Ref.ª 20240324 e publicidade internacional para “Aquisição de Solução de Visão Clínica Integrada Transversal aos Cuidados de Saúde (PRR)”, posteriormente alterado por Anúncio n.° 12399/24.

(cfr. Anúncio n.° 11329/2024, publicado no DR II Série n.° 109 de 6.06.2024 e Anúncio n.° 12399/2024, publicado no DR II Série n.° 117 de 19.06.2024, integrados nos autos).

2. Do art.° l.° do Programa do Concurso consta a definição do objeto do contrato nos seguintes termos. 
«Imagem no original»

(cfr. Programa do Concurso com a Ref.ª 20240324, integrado nos autos)
3. A Autora concorreu ao procedimento, a par de outras nove sociedades, conforme consta descrito sobre a ordem de submissão das propostas.

«Imagem no original»
 (facto não controvertido e cfr. Relatório Preliminar do Procedimento, integrado nos autos).
4. A 24.04.2025 foi elaborado o Relatório Preliminar do procedimento, que se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, nomeadamente a lista de concorrentes, a análise formal e do mérito das propostas, assim como a exclusão da proposta de uma das concorrentes e a avaliação final, bem como a ordenação da proposta da Autora, com o preço de 869.042,00€, em terceiro lugar.

(cfr. Relatório Preliminar do procedimento com Ref.ª 20240324, integrado nos autos)

5. A 20.08.2025 o Conselho de Administração da Ré aprovou a proposta objeto da Informação n.° 0735/DAG-UAP/2025, de 4.08.2025, de revogação da decisão de contratar do procedimento com Ref.ª 20240324, nos termos do n.° 1 do artigo 80.°, por força das alíneas c) e d) do n.° 1 do artigo 79.° do CCP, por verificada a necessidade de alterações de ordem técnica nas peças do procedimento e necessidade de execução do contrato para além da data inicialmente prevista, a qual se reproduz.

«Imagem no original»

(cfr. Informação n.° 0735/DAG-UAP/2025 de 4.08.2025, integrada nos autos).
6. A 25.08.2025 foi publicado o Anúncio n.° 22632/2025 de abertura do procedimento de Concurso Público com a Ref.ª 20250118 e publicidade internacional para “Aquisição de Solução para uma Plataforma de Resumo de Informação Clínica do Utente Pilar 3-Reforma dos SI disponibilizados aos profissionais de saúde (PRR)”.

(cfr. Anúncio n.° 22632/2025, publicado no DRII Série n.° 162 de 25.08.2025, integrados nos autos)

7. Do art.° 1° do Programa do Concurso com a Ref.ª 20250118 consta a definição do objeto nos seguintes termos.

«Imagem no original»

(cfr. Programa do Concurso com a Ref.ª 20250118, integrado nos autos)
8. A Autora concorreu ao procedimento com a Ref.ª 20250118., a par de outras dez sociedades, conforme consta descrito sobre a ordem de submissão das propostas.

«Imagem no original»

(facto não controvertido e cfr. Relatório Preliminar do Procedimento, integrado nos autos)
9. A 10.11.2025 foi elaborado o Relatório Preliminar do procedimento, que se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, nomeadamente a lista de concorrentes, a análise formal e do mérito das propostas, assim como a ordenação da Autora, com o preço de 729.354,56€, em no nono e último lugar.

(cfr. Relatório Preliminar de 10.11.2025, integrado nos autos)

10. A 12.01.2026 foi elaborado o segundo Relatório Final do Procedimento, do qual consta a proposta de ordenação da Autora em quinto e último lugar.

(cfr. Segundo Relatório Final de 12.01.2026, integrado nos autos)

Da análise dos autos não resultam outros factos que importe considerar assentes como provados, nem factos que importe considerar não provados, para a decisão da matéria de exceção sobre a cumulação ilegal de pedidos.

Motivação

A decisão sobre a matéria de facto assente resulta da análise critica dos documentos juntos aos autos, atendendo à posição das Partes.»

*

Nos termos do disposto no artigo 662.º, n.º 1, do CPC, adita-se ao probatório a seguinte factualidade:
11. Dá-se por reproduzido o teor da informação n.º 0736/DAG-UAP/2005, de 4 de agosto de 2025 sobre a qual recaiu a deliberação da mesma data que autorizou a abertura do procedimento para aquisição de solução para uma plataforma de resumo da informação clínica do utente para o pilar 3 – reforma dos SI disponibilizados aos profissionais de saúde, da qual consta, designadamente o seguinte:

«(…)

b. dos requisitos técnicos do procedimento

i. Do procedimento com a ref.ª 20240324

(…)

Ora decorre do n.º 3 do artigo 79.º do Código dos Contratos Públicos que:

“3 - No caso da alínea c) do n.º 1, É obrigatório dar início a um novo procedimento no prazo máximo de seis meses a contar da data da notificação da decisão de não adjudicação.”

Termos em que se procede através da presente informação à proposta de abertura do novo procedimento. (…)» (destacado nosso)

(cfr. documento junto com o processo administrativo instrutor com o número 75798153).

*

Em causa no presente recurso está o saneador-sentença proferido pelo TAC de Lisboa que, na ação de contencioso pré-contratual intentada pela autora julgou procedentes as exceções de cumulação ilegal de pedidos, de ilegitimidade por falta de indicação dos contrainteressados no segundo procedimento e de falta de interesse em agir quanto ao primeiro procedimento.
i) Da cumulação dos pedidos

Compulsada a petição inicial aperfeiçoada apresentada pela autora, verifica-se que nela são cumulados dois grupos de pedidos, a saber, o primeiro dirigido à anulação dos atos de não adjudicação e revogação da decisão de contratar praticados no procedimento com o número 20240324, destinado à aquisição de solução de visão clínica integrada transversal aos cuidados de saúde (PRR), bem como à condenação da entidade demandada a retomar aquele procedimento com elaboração do relatório final e adjudicação do contrato e, o segundo dirigido à anulação da decisão de contratar posteriormente tomada, a 20.08.2025, no âmbito do procedimento de formação de contratos com o número 20250118, destinado à aquisição de uma solução para uma plataforma de resumo de informação clínica do utente para o pilar 3 – Reforma dos SI disponibilizados aos profissionais de saúde (PRR).

A autora alegou, na ação, em síntese, que apresentou proposta no âmbito do primeiro procedimento, a qual ficou ordenada em 3.º lugar no projeto constante do relatório preliminar. Apresentou pronúncia em sede de audiência dos interessados pugnando pela exclusão das propostas ordenadas em 1.º e 2.º lugar e, após, foi notificada da decisão de não adjudicação e revogação da decisão de contratar, sob a invocação de se mostrar decorrido o prazo de manutenção das propostas, de o prazo de execução não se mostrar compatível com o previsto na portaria n.º 141/2025 e por se mostrar necessário alterar as peças do procedimento para assegurar as necessidades da entidade adjudicante. Apontou aos atos impugnados as causas de invalidade decorrentes da preterição do direito de audiência prévia, da violação do princípio da imparcialidade, de erro quanto aos pressupostos de facto e da falta de verificação dos pressupostos previstos no artigo 79.

º do CCP, invocando, ainda, a violação dos princípios da proporcionalidade, concorrência, confiança e igualdade de tratamento.

A respeito do segundo procedimento e do pedido aí formulado, a autora invocou, como causa de pedir, a invalidade dos atos de não adjudicação e revogação da decisão de contratar do procedimento anterior que lhe serviram de pressuposto, pois que esse procedimento teve por objeto a satisfação das necessidades que determinaram a abertura do primeiro.

O tribunal a quo, considerou ilegal a cumulação de pedidos em causa por não se verificarem os pressupostos previstos no artigo 4.º do CPTA, sob o seguinte discurso fundamentador:

«(…) Quer a lei processual civil, no que tange ao processo declarativo, quer a lei processual administrativa, admitem que o autor possa formular num mesmo processo não apenas um único pedido, mas vários, seja em cumulação real, seja em cumulação aparente.

O regime próprio do CPTA sobre a cumulação de pedidos, consta do art.º 4º do CPTA.

Segundo o disposto nas alíneas a) do nº 1 do art.º 4º do CPTA a cumulação de pedidos pode resultar da existência da mesma causa de pedir, da prejudicialidade ou dependência dos pedidos, nomeadamente, por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material.

Sendo diferente a causa de pedir, a alínea b) do n.º 1 do art.º 4.º permite a cumulação de pedidos quando a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito.

A Autora manteve o pedido relativo ao Concurso Público com a Ref.ª 20250118 e continua a defender a legalidade da cumulação do pedido relativo a esse procedimento com o pedido de impugnação da revogação da decisão de contratar no procedimento com Ref.º 2024324.

Mas não tem qualquer razão.

Embora a Ré até admita que a decisão de abertura do segundo procedimento ocorreu após a decisão de não adjudicação do primeiro, desde logo é evidente que a relação material não é a mesma.

Estão em causa procedimentos pré-contratuais autónomos, com tramitações próprias e concorrentes distintos, entre os quais não existe uma relação de prejudicialidade, como a Ré bem defende.

No primeiro procedimento, no qual a proposta da Autora foi ordenada em terceiro lugar, está em causa a decisão de não adjudicação. No segundo procedimento, a que a Autora também concorreu, ficando ordenada em nono e último lugar, está em causa a pretensão de anulação de contratar.

Efetivamente, não se coloca causa qualquer invalidade consequente de atos procedimentais inválidos, como a Autora parece entender, pois os procedimentos e as respetivas relações materiais são distintos.

Termos pelos quais se conclui pela efetiva verificação da exceção dilatória de cumulação ilegal de pedidos. (…)».

Mas o entendimento propugnado não pode acompanhar-se.

Com efeito, o CPTA, no artigo, ao consagrar os pressupostos gerais dos quais depende a cumulação de pedidos, identifica quatro fatores de conexão passíveis de a justificar, a saber:

a) A identidade da causa de pedir;

b) A existência de uma relação de prejudicialidade ou dependência entre os pedidos;

c) A identidade dos factos a apreciar e,

d) A identidade dos princípios ou regras de direito a interpretar ou aplicar.

Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, na anotação ao artigo 4.º, no Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos (5.ª edição Almedina, pp. 59-60), «(…)A cumulação de impugnações pode ter lugar em relação a atos relativamente aos quais opere uma relação de prejudicialidade ou de dependência, como é o caso (a) quanto a atos que tenham sido praticados no âmbito do mesmo procedimento administrativo ou respeitem a uma mesma relação jurídica ou a relações jurídicas conexas, (b) quando se trate de atos cuja apreciação constitua uma questão prejudicial relativamente à apreciação de outros atos que também tenham sido impugnados (c) ou quando tenham sido impugnados atos consequentes, de tal modo que a sua consolidação na ordem jurídica fique dependente da validade do ato antecedente. (…)».

Olhando a factualidade assente, verifica-se que a decisão de não adjudicação proferida no âmbito do primeiro procedimento teve por pressuposto a necessidade de alterações de ordem técnica nas peças do procedimento e necessidade de execução do contrato para além da data inicialmente prevista.

É o que conta do ponto 5. do probatório assente.

Compulsado o teor da informação aí reproduzida, que sustentou a decisão de não adjudicação impugnada, e revogação da decisão de contratar, verifica-se que aí se refere que com o novo procedimento se pretende aprimorar a eficácia e a clareza, identificando as principais alterações a levar a efeito com reflexo nas peças do procedimento.

Do teor da informação mencionada em 11 do probatório aditado resulta, de forma expressa, que a decisão de contratar correspondente ao procedimento com a referência n.º 20250118 foi tomada na sequência da decisão de não adjudicação proferida no procedimento com a referência n.º 2024324 e teve essa decisão como pressuposto, tendo sido tomada sob o enquadramento da disposição do artigo 79.º, n.º 3 do CCP, que obriga a entidade adjudicante a dar inicio a um novo procedimento no prazo de seis meses a contar da data da notificação da decisão de não adjudicação.

Assim, temos como incontornável que a decisão de contratar que foi tomada no âmbito do procedimento com a referência n.º 20250118 configura não apenas um ato subsequente relativamente à decisão de não adjudicação tomada no âmbito do procedimento anterior com a referência n.º 2024324, mas um ato consequente daquele, visto que o teve por pressuposto.

É assim manifesta a relação de dependência e prejudicialidade existente entre os pedidos; A procedência do pedido dirigido ao segundo procedimento depende da procedência do pedido anulatório dirigido ao primeiro e o conhecimento da invalidade da decisão de contratar proferida no segundo procedimento ficará prejudicada no caso de improcedência dos pedidos anulatórios dos atos de não adjudicação e revogação da decisão de contratar.

Mais. resulta da alegação da autora, aqui recorrente, que o pedido impugnatório que dirige à decisão de contratar tomada no segundo procedimento tem como fundamento a invalidade derivada da invalidade que aponta à decisão de não adjudicação.

Donde, para além da relação de dependência e prejudicialidade que se verifica entre a decisão de não adjudicação, e revogação da decisão de contratar, e a decisão de contratar que lhe seguiu, está em causa, na apreciação dos dois pedidos, a interpretação e aplicação das mesmas normas jurídicas.

Verifica-se, assim, entre os pedidos cumulados, a conexão exigida pelo artigo 4.º, n.º 1, alíneas a) e b), do CPTA.

A sentença recorrida considerou, ainda, que se verificavam as exceções da ilegitimidade por falta de indicação dos contrainteressados e de falta de interesse em agir da autora quanto aos pedidos dirigidos aos atos praticados no primeiro procedimento, referindo, a propósito, que,

«(…) Como se conclui pela razão da Entidade Demandada sobre a falta de legitimada da Autora, por falta de indicação dos contrainteressados no segundo procedimento com ref.ª 20250118 e pela razão quanto à exceção inominada de interesse processual ou interesse em agir da Autora quanto à pretendida condenação à retoma do procedimento, pela impossibilidade de execução do contrato a celebrar no procedimento com ref.ª 20240324 para além de 30.06.2025 e pela própria posição de ordenação das propostas da Autora em cada um dos procedimentos.(…)»

Vejamos.

ii) Da falta de interesse processual

A questão de o primeiro procedimento não poder ser retomado pelo decurso do prazo para a sua conclusão (visto tratar-se de um procedimento com recurso a fundos PRR) não se relaciona com o interesse processual enquanto pressuposto cuja omissão obsta ao conhecimento do mérito.

O interesse processual, ou interesse em agir, configura um pressuposto processual relativo às partes que, embora distinto da legitimidade ativa, a pressupõe.

No quadro normativo em que nos situamos – impugnação de atos praticados no âmbito de procedimentos de formação de contratos compreendidos no artigo 100.º, n.º 1 do CPTA – relevam as normas aplicáveis à legitimidade ativa, previstas nos artigos 9.º, n.º 1 e 55.º, n.º 1, alínea a) do CPTA, que incorporam o referido interesse na legitimidade, sendo o interesse processual tratado de forma autónoma apenas no artigo 39.º na sua aplicação às ações de simples apreciação e de condenação à não emissão de atos administrativos.

Na ação administrativa urgente de contencioso pré-contratual, quando tenha por objeto a impugnação do ato de adjudicação, releva a disciplina prevista nos artigos 9.º, nº 1, e 55.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, nos termos da qual tem legitimidade ativa quem alegue a titularidade da qualidade de parte na relação material controvertida, alegando a titularidade de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

O interesse processual traduz a alegação de que o ato impugnado afetou diretamente, lesando, uma posição jurídica protegida, seja essa posição um direito subjetivo ou um interesse legalmente protegido e que a tutela anulatória apresenta aptidão para eliminar a lesão perpetrada pelo ato.

No caso em litígio, a autora alega que apresentou proposta no procedimento, que as propostas que ficaram graduadas acima da sua devem ser excluídas e que, por isso, lhe assiste o direito a que o contrato lhe seja adjudicado. Invoca a invalidade do ato de não adjudicação e pretende, através do pedido anulatório e do pedido de condenação na retoma e prosseguimento do procedimento, eliminar a lesão que esse ato alegadamente lhe causou.

A circunstância de nos termos da alegação da demandada, o procedimento não poder já ser retomado em razão da impossibilidade de cumprimento do prazo previsto na portaria n.º 141/2025 não afasta o interesse processual da autora; a circunstância alegada, a provar-se, poderá relevar, como refere a recorrente, em sede de execução de julgado ou para efeitos de eventual modificação do objeto do processo, nos termos do disposto no artigo 45.º do CPTA.

iii) Da falta de indicação dos contrainteressados

Vejamos agora a questão atinente à falta de indicação dos contrainteressados no segundo procedimento.

A recorrente alega que indicou todos os concorrentes cujas propostas se encontravam ordenadas acima da sua, não estando obrigada a indicar os demais, que não serão diretamente prejudicados pela anulação do ato.

Nos termos do disposto no artigo 57.º do CPTA,

Para além da entidade autora do ato impugnado, são obrigatoriamente demandados os contrainteressados a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo.

Como se referiu no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12.11.2015 (P. 01018/15), cujo sumário se transcreve,

«I - Na categoria de contra interessado decorrente do disposto do art.º 57.º do CPTA cabem duas espécies de pessoas; em primeiro lugar, aquelas que são directamente prejudicados pela anulação ou declaração de nulidade do acto impugnado e, depois, aquelas cujo prejuízo não resulta directamente dessa anulação ou declaração de nulidade mas que, ainda assim, têm interesse legítimo na manutenção do acto visto que, se assim não for, verão a sua esfera jurídica ser negativamente afectada.

II - O que evidencia que o conceito de contra interessado está indissociavelmente associado ao prejuízo que poderá advir da procedência da acção impugnatória para todos aqueles que, de algum modo, estiveram envolvidos na relação material controvertida.

III - Deste modo, e sendo que a anulação o acto de adjudicação só acarretará prejuízo para a entidade que o praticou e para o adjudicatário, todos os outros oponentes ao concurso – do segundo ao último classificado – irão beneficiar do acto anulatório na medida em que, por força dessa anulação, será refeito o processo administrativo e praticado um novo acto classificatório que, colocando um deles na primeira posição, o fará beneficiário do contrato.

IV - Daí que só o adjudicatário seja contra interessado uma vez que só ele tem um interesse convergente com o interesse da entidade.

Na situação dos autos, temos que a autora, aquando da apresentação da petição inicial, em que peticionou, quanto ao segundo procedimento, a anulação da decisão de contratar, não indicou quaisquer contrainteressados. Posteriormente, aquando da apresentação do requerimento de ampliação do pedido à impugnação do ato de adjudicação praticado no segundo procedimento (que os autos não revelam se chegou a ser admitido), indicou como contrainteressadas as quatro concorrentes cujas propostas refere terem ficado ordenadas em posição superior à que apresentou.

Não se verifica, assim, a aludida preterição de indicação dos contrainteressados que possam ser diretamente prejudicados pela procedência do pedido impugnatório ou que tenham interesse na manutenção dos atos impugnados, pois que, quanto ao pedido inicialmente formulado, de anulação da decisão de contratar, não resulta dos autos que pudessem ser identificados contrainteressados na fase em que o procedimento se encontrava; quanto ao pedido de anulação do ato de adjudicação, a identificação do adjudicatário basta para que se mostre cumprido o dever de demanda dos contrainteressados previsto no artigo 57.º do CPTA e, consequentemente, os requisitos respeitantes à legitimidade passiva, plural, no caso.

*

Em face do que tem vindo de se expender, deve ser concedido provimento ao recurso, revogado o saneador-sentença recorrido e julgadas improcedentes as exceções dilatórias da ilegalidade da cumulação de pedidos, falta de interesse processual e ilegitimidade passiva.
As custas serão suportadas pelas recorridas em função do decaimento, que foi total (artigo 527.º do CPC).

*

Decisão
Por tudo o que vem de ser expendido, acordam em conferência os juízes que compõem a presente formação da subsecção de Contratos Públicos da secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar o saneador-sentença recorrido e julgar improcedentes as exceções dilatórias da ilegalidade da cumulação de pedidos, falta de interesse processual e ilegitimidade passiva.

Custas pelas recorridas (artigo 527.º do CPC).

Registe e notifique.

Lisboa, 17 de setembro de 2026

Ana Carla Teles Duarte Palma (relatora)
Jorge Martins Pelicano

Helena Maria Telo Afonso