Processo 00182/19.8BEMDL

Acordam em conferência os Juízes Desembargadores que compõem a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:*
N..., S.A., deduziu Impugnação Judicial contra a liquidação de taxas municipais referentes ao ano de 2019 cobradas pelo MUNICÍPIO (...), relativas a ocupação do domínio público com caixas de visita, postes e marcos para suporte de fios e armários e à ocupação do espaço aéreo do domínio público com fios, cabos e outros dispositivos de qualquer natureza e fim, atravessando ou projetando-se na via pública.

Terminou a sua Petição Inicial, realizando os seguintes pedidos:

«-Termos em que deve a presente impugnação ser julgada procedente, por provada e em consequência

- ser anulado o ato de liquidação impugnado e o ato de indeferimento do pedido de revisão oficiosa, com as devidas consequências legais, e ser determinado o pagamento à NC--- de indemnização por garantia indevida, nos termos da lei;

-e ainda, ser declarada, a título incidental, a ilegalidade das normas aplicadas constantes dos artigos, 20º, nº 8, 22º, nº 3, 22º, nº 7 e 22º, nº 8 da Tabela de Taxas do Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas Municipais, aprovado pela Câmara Municipal de (...)».

A Impugnação foi contestada, pugnando a demandada pela sua improcedência.

Posteriormente, em 30/10/2019, a Impugnante requereu a ampliação do pedido, passando a ser o seguinte:

«- ser anulado o ato de liquidação da taxa no valor de 7.377,00 € e acrescidos, referente ao ano de 2016, liquidado pelo Município (...), e o ato de indeferimento do pedido de revisão oficiosa daquele ato, com as devidas consequências legais;

- ser determinado o pagamento à NC--- de indemnização por garantia indevida, nos termos da lei;

- ser declarada, a título incidental, a ilegalidade das normas aplicadas constantes dos artigos, 20º, nº 8, 22º, nº 3, 22º, nº 7 e 22º, nº 8 da Tabela de Taxas do Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas Municipais, aprovado pela Câmara Municipal de (...);

- ser reconhecida a inexistência do aparente ato contido na “resposta” proveniente da S..., RL, datada de 31.7.2019, em que era indicado que a mesma constitua a “resposta ao vosso requerimento em epígrafe …” de 18.7.2019, nos termos da qual terá sido indeferido o pedido apresentado pela impugnante nesse requerimento e

-subsidiariamente, caso esse pedido não vingue, o que não se concede e apenas por mero dever de patrocínio se refere, ser anulado esse ato que terá indeferido o pedido da impugnante apresentado no Município (...), nos termos e para os efeitos art. 10º, nº 1 e 2, alínea b), do Decreto- Lei nº 81/2018, de 15 de outubro e ainda,

- para o caso de nenhum destes dois últimos pedidos acima apontados ser julgado procedente, ser o Município (...) condenado a, até 31 de dezembro de 2019, dar cumprimento ao disposto no art. 10º, nº 1 e 2, alínea b), do Decreto-Lei nº 81/2018, de 15 de outubro e consequentemente, a anular o ato de liquidação impugnado e todos os outros que contendam com essa anulação;

- e ainda, ser o Município (...) condenado como litigante de má-fé.».

Sobre esta ampliação do pedido recaiu despacho proferido pelo Meritíssimo Juiz de Direito a quo do TAF de Mirandela, que se transcreve (cf. fls. 414 e ss. do SITAF): fls. 179 e ss (suporte físico do processo):

«Indefiro o requerido porque, não havendo acordo das partes, o pedido não pode alterado – art.º 264.º do CPC.

Por outro lado, o requerimento em causa sempre seria indeferido pela seguinte razão:

A impugnação judicial é o meio processual adequado para obter a anulação de um acto praticado pela administração tributária, ou a declaração da sua nulidade ou inexistência (art. 99.º do C PPT e Jorge de Sousa, in CPPT anotado e comentado ao preceito em causa).

Por sua vez, de acordo como art.º 104.º, n.º 1 do CPPT, na impugnação judicial é admitida a cumulação de pedidos, ainda que relativos a diferentes actos, e a coligação de autores, desde que, cumulativamente:

a) Aos pedidos corresponda a mesma forma processual; e

b) b) A sua apreciação tenha por base as mesmas circunstâncias de facto ou o mesmo relatório de inspecção tributária, ou sejam susceptíveis de ser decididos com base na aplicação das mesmas normas a situações de facto do mesmo tipo.

O pedido formulado em 2º lugar na PI não corresponde à forma processual de impugnação judicial, mas sim à de acção administrativa relava à impugnação de normas, prevista no art.º 72 e ss do CPTA, por remissão do art.º 97.º, n.º 1, al. p) (in fine) e 97.º, n.º 2 do CPPT;

O pedido que formula de “ser reconhecida a inexistência do aparente acto contido na “resposta” proveniente da Sociedade de Advogados “, corresponde à acção para o reconhecimento de um direito ou interesse em matéria tributária – art.º 97.º, n.º 1, al. h) do CPPT.

O pagamento de indemnização por garantia indevida corresponde à acção administrativa, designadamente de responsabilidade civil prevista no art.º 37.º, n.º 1 al. K) do CPTA, por remissão do art.º 97.º, n.º 2 do CPPT.».

Não se conformando com este Despacho Judicial, a Impugnante, apresenta o presente recurso interlocutório, para o efeito formula nas respetivas alegações as seguintes conclusões que se reproduzem:

1) A Recorrente recorre do despacho de 26 de novembro, com subida imediata nos próprios autos, e efeito suspensivo, porquanto o mesmo, apesar de ter como objeto um despacho, constitui a única forma de assegurar o seu efeito útil, uma vez que a não subida imediata do presente Recurso anularia o seu efeito, ou seja, não teria o efeito útil pois o que se pretende é um efeito imediato uma vez que a decisão final seria inútil face à não decisão quanto aos diversos pontos referidos no despacho recorrido sobre os quais o mesmo evidencia que não virão a ser conhecidos neste tribunal.

2) O presente requerimento de interposição de recurso é apresentado, à cautela, ao abrigo dos citados preceitos legais na redação anterior às alterações introduzidas pela Lei n.º 118/2019, de 17 de Setembro, que entrou em vigor em 16 de Novembro de 2019, atendendo à ambiguidade do artigo 13.º (disposição transitória) da referida Lei.

3) Na petição inicial que deu origem ao processo de impugnação judicial nº 182/19.8BEMDL, a ora Recorrente requereu a anulação do ato de indeferimento do pedido de revisão oficiosa que apresentou contra o ato de liquidação no montante de € 7.709,25, da autoria do Município (...), que lhe foi notificado pelo ofício com a referência nº ...8, datado de 14.12.2018, bem como a anulação desse ato de liquidação, requereu também, que fosse determinado que o mesmo Município lhe pagasse a indemnização legal por garantia indevida, e ainda, que fosse declarada, a título incidental, a ilegalidade das normas aplicadas pelo ato de liquidação e constantes dos artigos, 20º, nº 8, 22º, nº 3, 22º, nº 7 e 22º, nº 8 da Tabela de Taxas do Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas Municipais, aprovado pela Câmara Municipal de (...).

4) Sobre a matéria dos autos o acórdão do STA, datado de 03-05-2017, proferido no processo nº ...6 e acórdão do STA, datado de 29-03-2017, proferido no processo nº ...6, apontam que «A partir da entrada em vigor da Lei das Comunicações Eletrónicas, aprovada pela Lei n.º 5/2004, de 10 de Fevereiro, apenas se consente aos Municípios taxar as utilidades decorrentes da ocupação e utilização do domínio publico municipal com a implementação e funcionamento de estruturas necessárias às redes de comunicações daquela natureza acessíveis ao público através da Taxa Municipal de Direitos de Passagem prevista naquela lei, não lhes sendo lícito taxá-las através de tributos ou encargos de outra espécie ou natureza, designadamente através de taxa de ocupação/utilização do solo municipal com obras necessárias à implantação de infra-estruturas ou equipamentos.». (processo nº ...6, de 3.5.2017).

5) Quanto a requerimento dirigido ao Município (...), realizado para efeitos do disposto no art. 10º, nº 1 do Decreto-Lei nº 81/2018, de 15 de outubro, a Recorrente apenas recebeu uma comunicação, proveniente da S..., RL, datada de 31.7.2019, em que era indicado que a mesma constitua a “…resposta ao vosso requerimento em epígrafe…” de 18.7.2019, ou seja, ao requerimento da Recorrente quanto ao seu pedido.

6) Entendeu a impugnante que essa “resposta” não constitui um ato administrativo porque não foi praticado por uma autoridade administrativa, porém, porque pode ser entendido de outra forma, por razões de cautela, a impugnante requereu a ampliação da instância pedindo o reconhecimento da inexistência do aparente ato contido na “resposta” proveniente da S..., RL, datada de 31.7.2019, em que era indicado que a mesma constitua a “…resposta ao vosso requerimento em epígrafe…” de 18 .7.2019, nos termos da qual terá́ sido indeferido o pedido apresentado nesse requerimento.

7) e subsidiariamente, para o caso desse pedido não vingar, a impugnante requereu a ampliação do seu pedido inicial no sentido de ser anulado esse ato que terá́ indeferido o seu pedido de revogação do ato de liquidação em causa nos presentes autos e o respetivo ato de indeferimento acima referido, nos termos e para os efeitos art. 10º, nº 1 e 2, alínea b), do Decreto-Lei nº 81/2018, de 15 de outubro, por se opor “…à utilidade pretendida no processo.” (cf. nº 2 do art. 63º do CPTA aplicável ex vi art. 2º, al. d) do CPPT) e uma vez que esse ato comportava a apreciação da legalidade desse mesmo ato de liquidação.

8) E para o caso de nenhum destes dois pedidos ser julgado procedente, requereu a ampliação para o Município (...) ser condenado a, até 31 de dezembro de 2019, dar cumprimento ao disposto no art. 10º, nº 1 e 2, alínea b), do Decreto-Lei nº 81/2018, de 15 de outubro e consequentemente, a anular o ato de liquidação impugnado e todos os outros que contendam com essa anulação.

9) Não pode a Recorrente concordar com a primeira parte do despacho recorrido porque o mesmo faz uma errada aplicação do direito desde logo, porque sempre teria que ter decidido não nos termos do disposto no art. 264º do CPC mas sim, nos termos do nº 2, do art. 265º do CPC, quando aý́ se refere que o autor pode, em qualquer altura até ao encerramento da discussão da primeira instância, ampliar o pedido se a ampliação for o desenvolvimento ou a consequência do pedido primitivo.

10) O pedido de reconhecimento da inexistência do aparente ato contido na “resposta” proveniente da S..., RL, datada de 31.7.2019, em que era indicado que a mesma constitua a “…resposta ao vosso requerimento em epígrafe… de 18.7.2019” tal como o pedido subsidiário a este, ou o pedido apresentado para o caso de nenhum destes dois ser julgado procedente- Município (...) ser condenado a, até 31 de dezembro de 2019, dar cumprimento ao disposto no art. 10º, nº 1 e 2, alínea b), do Decreto-Lei nº 81/2018, de 15 de outubro e consequentemente, a anular o ato de liquidação impugnado e todos os outros que contendam com essa anulação estão integradas no mesmo complexo de factos que surgem do ato de liquidação ilegal e em crise nos autos.

11) assim, o despacho recorrido padece de violação do disposto no nº 2, do art. 265º do CPC, devendo assim ser anulado.

12) No que concerne à parte do despacho recorrido que “Por outro lado, o requerimento em causa sempre seria indeferido pelas seguinte razão: A impugnação judicial é o meio processual adequado para obter a anulação de um acto praticado pela administração tributaria, ou a declaração da sua nulidade ou inexistência (…)” a considerar-se estar-se na presença de um “ato administrativo”, como aliás, confessa o Recorrido no ponto 11 da sua resposta ao pedido de ampliação da instância, ao contrario do que o mesmo refere nesse mesmo ponto, tal ato administrativo em matéria tributária comportou a apreciação da legalidade do ato de liquidação uma vez que se pronunciou sobre a situação de dupla tributação.

13) Compreendendo o processo judicial tributário “A impugnação de atos administrativos em matéria tributária que comportem a apreciação da legalidade do ato de liquidação”, como é o caso do ato quanto ao qual se requereu a ampliação- ato produzido na sequência do requerimento da Recorrente datado de 18.7.2019 verifica-se que o objeto do pedido de ampliação é compatível com o objeto e natureza do processo de impugnação aqui em questão. (cfr. al. d) do art. 97º do CPPT) e em tal medida, o despacho recorrido viola o disposto na al. d), do art. 97º do CPTA, devendo ser anulado.

14) Ainda que se qualificasse o pedido da Autora, aqui Recorrente, como uma cumulação de pedidos a que se refere o art. 104º do CPTA, importa começar por referir que o despacho recorrido erra nos pressupostos ao afirmar que “O pedido formulado em 2º lugar na PI não corresponde à forma processual de impugnação judicial…” uma vez que a Recorrente no seu pedido inicial, que manteve no seu pedido de ampliação da instância, expressamente indicou que o pedido de desaplicação de normas era feito a título incidental, e não como um pedido, a título principal relativo à impugnação de normas a que se refere o art. 72º do CPTA.

15) A Recorrente apenas se limitou a requerer que tais normas fossem desaplicadas, a título incidental.

16) assim, ao contrário do despacho recorrido o pedido de desaplicação das normas do Regulamento aplicadas na liquidação do ato em crise nos autos, enquadra-se no âmbito da presente ação, não sendo de para o efeito concreto solicitado recorrer à ação administrativa relativa à impugnação de normas, devendo ser considerado que o despacho sob recurso padece de erro de julgamento quanto à matéria de direito, ao ponderar erroneamente que, no caso sub judice o pedido de desaplicação, a título incidental, dessas normas do Regulamento do Município (...) face às ilicitude das mesmas invocadas pela Recorrente, não poderia apreciado na presente impugnação e que seriam aplicáveis as regras de impugnação de normas do art. 72º do CPTA, aplicáveis ex vi art. 97º do CPPT. 17) assim, o despacho recorrido viola o disposto no art. 204º da Constituição da República Portuguesa e o princípio da tutela jurisdicional efetiva.

18) No que concerne à parte do despacho quanto a “ser reconhecida a inexistência do aparente acto contido na “resposta” proveniente da Sociedade de Advogados “, essa parte do despacho é nula porque está em oposição à parte do despacho que refere que o “Por outro lado, o requerimento em causa sempre seria indeferido pelas seguinte razão: A impugnação judicial é o meio processual adequado para obter a anulação de um acto praticado pela administração tributária, ou a declaração da sua nulidade ou inexistência (…). Logo essa parte do despacho viola o art. 615º, nº 1, al. c) do CPC, aplicável ex art. 2º do CPPT, apara além do disposto no art. 97, nº 1, al. d) do CPPT.

19) O despacho nessa parte viola os artigos 53º e 100º da LGT.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido de o recurso ser julgado improcedente.

Foram dispensados os vistos legais, nos termos do n.º 4 do artigo 657.º do Código de Processo Civil, com a concordância da Exma. Desembargadora Adjunta e do Exmo. Desembargador Adjunto, atenta a disponibilidade do processo na plataforma SITAF (Sistema de Informação dos Tribunais Administrativos e Fiscais).

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Delimitação do Objeto do Recurso – Questões a Decidir.

As questões suscitadas pela Recorrente, delimitada pelas alegações de recurso e respetivas conclusões [vide artigos 635.º, n.º 4 e 639.º CPC, ex vi alínea e) do artigo 2.º, e artigo 281.º do CPPT] são as de saber se o Despacho recorrido errou ao não admitir a ampliação do pedido efetuado após a contestação.

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Apreciação jurídica do recurso.

Tendo em conta estar-se diante de um recurso interlocutório de um Despacho que indefere um requerimento de ampliação do pedido, esse Despacho recorrido não deu matéria de facto assente.

Considerando que o presente recurso versa essencialmente sobre questões de direito, também não se vislumbra necessidade de fixar matéria de facto.

Assim, o presente recurso visa apenas apreciar se, no âmbito de uma impugnação judicial tributária, é possível cumular pedidos, como sejam, os que acima ficaram enunciados.

Conforme acima referido, em 30/10/2019, a Impugnante requereu a ampliação do pedido, portanto ainda antes da entrada em vigor das alterações efetuadas ao Código de Procedimento e Processo Tributário (CPPT), operadas pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, que teve entrada em vigor no dia 16/11/2019 (segundo o artigo 14.º desta Lei, a mesma ficava vigente 60 dias após a sua publicação).

Significa isto, que temos de ter em atenção a redação anterior do art.º 104.º do Código de Procedimento e Processo Tributário, que dispunha da seguinte forma:

Artigo 104.º (Cumulação de pedidos e coligação de autores)

Na impugnação judicial podem, nos termos legais, cumular-se pedidos e coligar-se os autores em caso de identidade da natureza dos tributos, dos fundamentos de facto e de direito invocados e do tribunal competente para a decisão.

Ora, a identidade da natureza dos tributos, dos fundamentos de facto e de direito invocados devem reportar-se aos fundamentos da impugnação, os quais constam do artigo 99.º do CPPT e cujo teor é o seguinte:

Artigo 99.º (Fundamentos da impugnação)

Constitui fundamento de impugnação qualquer ilegalidade, designadamente:

a) Errónea qualificação e quantificação dos rendimentos, lucros, valores patrimoniais e outros factos tributários;

b) Incompetência;

c) Ausência ou vício da fundamentação legalmente exigida;

d) Preterição de outras formalidades legais.

Do exposto, resulta, que qualquer ampliação do pedido tem de obedecer aos mesmos requisitos que deverá submeter-se o pedido inicial.

Considerando que a impugnação judicial corresponde a um processo em que se visa sindicar um ato tributário, qualquer ampliação do pedido deve manter-se no mesmo parâmetro impugnatório, ou seja, visar a impugnação de um ato tributário.

Veja-se sobre o assunto, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 02/02/2022, proferido no processo n.º 0848/14.9BEAVR, cujo sumário segue:

O meio processual tributário de impugnação judicial é de acionar em todas as situações onde se visem atos relativos a questões tributárias que impliquem, contendam com a apreciação (de qualquer ilegalidade) do ato de liquidação, ainda que, no mesmo processo se tenham de versar e dirimir questões relacionadas, em exclusivo, com um procedimento de cariz administrativo, quando este tenha tido, previamente, lugar; por contraposição, o meio processual da ação administrativa só pode utilizado, quando as questões tributárias levantadas (no procedimento administrativo e no tribunal) não impliquem apreciar-se da legalidade do ato de liquidação.

Ora, a Impugnante, ora Recorrente, na Petição Inicial, efetuou quatro pedidos, ainda que três desses pedidos estivessem no mesmo parágrafo – vide primeiro travessão do petitório.

Assim, a Impugnante peticionou:

1.º) A anulação do ato de liquidação;

2.º) A anulação do ato de indeferimento do pedido de revisão oficiosa;

3.º) O pagamento de uma indemnização por prestação de garantia, nos termos da lei;

4.º) Declaração a título incidental da ilegalidade de algumas normas da Tabela de Taxas do Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas Municipais.

Portanto, a ampliação agora pretendida é apenas aquela que surge a partir do 4.º parágrafo do pedido efetuado no requerimento de ampliação da instância, sendo, então, os seguintes pedidos:

5.º) Reconhecimento da inexistência do aparente ato contido na “resposta” proveniente da sociedade de Advogados, nos termos do qual terá sido indeferido o pedido que a Impugnante havia efetuado à Impugnada para dar cumprimento ao disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 81/2018;

6.º) Subsidiariamente, caso o 5.º pedido não vingue, seja anulado esse ato que terá indeferido o pedido que a Impugnante fez ao Município;

7.º) Caso os 5.º e 6.º pedidos sejam improcedentes, ser o Município condenado até 31/12/2019, a dar cumprimento ao disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 81/2018, consequentemente, a anular o ato de liquidação impugnado e todos os outros que contendam com essa anulação; e

8.º) Condenar o Município como litigante de má-fé, nos termos requeridos nos autos.*
Efetuado este enquadramento, resulta que o pedido de indemnização pela prestação de garantia indevida, já constava do pedido inicial, ainda, que não autonomizado do parágrafo onde eram realizados mais dois pedidos, pelo que tem de se considerar que tal pedido já estava realizado desde a Petição Inicial.

Atendendo que, o pedido de indemnização por prestação de garantia indevida, já era efetuado, «nos termos da lei», e que agora é efetuado exatamente da mesma forma, não se pode considerar que haja uma ampliação do pedido sobre a indemnização pela prestação de garantia.

Também não se pode considerar que corresponda a um pedido indemnizatório, pois que a fórmula, «nos termos da lei», deve entender-se que se reporta o artigo 53.º da Lei Geral Tributária, que dispõe da seguinte forma:

Artigo 53.º (Garantia em caso de prestação indevida)

1 - O devedor que, para suspender a execução, ofereça garantia bancária ou equivalente será indemnizado total ou parcialmente pelos prejuízos resultantes da sua prestação, caso a tenha mantido por período superior a três anos em proporção do vencimento em recurso administrativo, impugnação ou oposição à execução que tenham como objecto a dívida garantida.

2 - O prazo referido no número anterior não se aplica quando se verifique, em reclamação graciosa ou impugnação judicial, que houve erro imputável aos serviços na liquidação do tributo.

3 - A indemnização referida no n.º 1 tem como limite máximo o montante resultante da aplicação ao valor garantido da taxa de juros indemnizatórios prevista na presente lei e pode ser requerida no próprio processo de reclamação ou impugnação judicial, ou autonomamente.

Por sua vez, nos termos do artigo 171.º do Código de Procedimento e Processo Tributário, o pedido de indemnização por prestação de garantia pode ser efetuado no processo onde esteja a ser discutida a legalidade da dívida tributária e deverá sê-lo no processo de impugnação judicial, caso este exista, conforme decorre do mencionado preceito, que determina:

Artigo 171.º (Indemnização em caso de garantia indevida)

1 - A indemnização em caso de garantia bancária ou equivalente indevidamente prestada será requerida no processo em que seja controvertida a legalidade da dívida exequenda.

2 - A indemnização deve ser solicitada na reclamação, impugnação ou recurso ou em caso de o seu fundamento ser superveniente no prazo de 30 dias após a sua ocorrência.

Portanto, o pedido de indemnização por prestação de garantia pode ser realizado no meio processual ou de procedimento administrativo onde foi verificado o erro imputável aos serviços da Administração Tributária, pelo que o interessado não necessita de intentar ação administrativa de responsabilidade civil.

Veja-se Jorge Lopes de Sousa, na obra Sobre a Responsabilidade Civil da Administração Tributária por actos ilegais, Áreas Editora, 2010, quando na página 156, refere: «Na verdade, a razão que justifica a atribuição do direito a indemnização é a existência de um prejuízo para o particular provocado por uma actuação ilegal da administração tributária, ao efectuar erradamente uma liquidação, e, por isso, a atribuição de tal direito justifica-se em todos os casos em que for detectado um erro imputável aos serviços, independentemente do meio processual administrativo ou contencioso em que essa determinação é feita.».

Veja-se, ainda, sobre o assunto, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido em 18/06/2014, no proc. n.º 01062/12 (em www.dgsi.pt), cuja parte do sumário com interesse para o presente recurso é o seguinte:

I – O art. 53.º da LGT consagra o direito de indemnização do devedor pelos prejuízos resultantes da prestação de garantia bancária ou equivalente que tenha oferecido para obter a suspensão da execução fiscal, no caso de a dívida exequenda vir a revelar-se indevida por força do vencimento do procedimento ou processo tributário em que era controvertida a respectiva legalidade, podendo o pedido de indemnização ser formulado tanto nesse procedimento ou processo tributário, como autonomamente.

II – O artigo 171.º do CPPT visou, tão só, regulamentar o modo de requerer a indemnização no próprio procedimento ou processo tributário, e não regulamentar o modo de a requerer através do meio processual autónomo (principal ou acessório) adequado para o efeito.

Do exposto, resulta, o pedido de indemnização por garantia já estava inicialmente efetuado, pelo que não se pode considerar que haja uma ampliação deste pedido, pelo que o mesmo deve ser conhecido, porque formulado no meio processual próprio e na Petição Inicial.*
No que concerne ao pedido de declaração, a título incidental, de ilegalidade de normas da Tabela das Taxas Municipais, verifica-se que tal pedido também já estava inicialmente realizado, pelo que não podia ser, nem foi objeto de ampliação.

No entanto o Despacho recorrido pronuncia-se sobre o pedido efetuado em 2.º lugar na Petição Inicial (que, conforme acima já referido, na prática é o 4.º pedido), e decide não o aceitar, por entender que se está diante de uma impugnação de normas, prevista no artigo 72.º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), por remissão do artigo 97.º, n.º 1, alínea p) [in fine] e nº 2 do Código de Procedimento e Processo Tributário (CPPT).

Alega a Recorrente que se limitou a requerer que as nomas fossem desaplicadas, a título incidental, situação que se enquadra no âmbito da presente ação, não sendo necessário recorrer à ação de impugnação de normas, pelo que o Despacho recorrido padece de erro de julgamento de direito.

Efetivamente, o pedido em apreço não impugna diretamente as normas que indica, limitando-se a pedir a sua desaplicação incidental, ou seja, ao caso concreto.

O pedido de impugnação incidental de normas é admissível no contencioso administrativo de impugnação de ato, pelo que, sendo o contencioso tributário igualmente um processo de impugnação de ato (de liquidação ou tributário), não vemos motivo para que também não possa ser admitida a impugnação incidental de norma no contencioso tributário.

Até porque, no caso em apreço, e à data da interposição da presente Impugnação, o tribunal de primeira instância era competente para apreciar a impugnação de normas de âmbito regional ou local – vide artigo 49.º, n.º 1, alínea e), subalínea i) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 2004. E continua a ser hoje competente para apreciação de todo o tipo de normas, vide o mesmo preceito na redação dada pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro.

Acerca da possibilidade de impugnação incidental de normas, no processo de impugnação de ato, veja-se a anotação realizada por Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, ao artigo 72.º do CPTA, no Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ano de 2017, 4.ª ed., Almedina, pág. 506:

«Entretanto, o CPTA instituiu, inovadoramente, dois esquemas distintos de impugnação, a título principal: (a) o pedido de declaração de ilegalidades com força obrigatória geral; (b) o pedido de desaplicação da norma através da declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto. Os dois modelos impugnatórios estão sujeitos, porém, a diferentes pressupostos processuais (artigo 73.º, n.ºs 1 e 2).

A impugnação da norma pode ainda ocorrer a título incidental no âmbito da ação relativa a ato administrativo de aplicação, sendo que, neste caso, o juízo de ilegalidade que incidir sobre a norma conduz à anulação contenciosa do ato de aplicação e simultaneamente constitui fundamento para, juntamente com outras declarações de ilegalidade em concreto, relativas à mesma norma, fundamentar a dedução em processo próprio do pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral (artigo 73.º, n.º 4).».

E, na pág. 530 da mesma obra, em anotação ao art. 73.º do CPTA, referem:

«9. Quando os efeitos de uma norma não se produzam imediatamente, mas só através de um ato administrativo de aplicação, pode ser requerida a desaplicação da norma, a título incidental, no âmbito do processo impugnatório dirigido contra o ato de aplicação, como é explicitado no n.º 3.».

Assim, a impugnação da norma não consubstancia um pedido principal, pelo que não é necessário intentar uma ação administrativa de impugnação de norma, na medida em que não é a norma que está diretamente impugnada, mas antes sindicada de forma instrumental. Portanto, a impugnação incidental de normas, ocorre, precisamente, porque está a ser impugnado um ato, que terá sido aplicado ao abrigo dessas normas.

Se existe fundamento ou não para declarar incidentalmente a ilegalidade da norma, é questão que contende com o mérito da causa de pedir que subjaz àquele pedido, pelo que somente no momento próprio é que pode ser apreciado e decidido.

Do exposto, resulta que não existe fundamento para indeferir o pedido de ilegalidade das normas, pelo que, nesta parte o Despacho recorrido deve ser revogado.*
Relativamente, à ampliação do pedido no que respeita ao cumprimento ao disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 81/2018, o mesmo comporta três vertentes, acima descritas como 5.º), 6.º) e 7.º) pedidos, pelo que, para efeitos deste recurso, podem ser analisados conjuntamente, na medida em que em todos está sempre em causa a mesma situação de facto e de direito.

Para melhor compreensão da possibilidade de ampliação do pedido na impugnação judicial tributária, chama-se à colação o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29/06/2011, proferido no proc. n.º 030/11, cujo sumário segue:

I - É admissível, em processo de impugnação judicial, a ampliação do pedido e da causa de pedir, nos termos do disposto no artigo 63.º do CPTA, ex vi do artigo 2.º, alínea e) do CPPT, sempre que se verifiquem factos supervenientes para o impugnante que lhe proporcionem a tomada de conhecimento de vícios de que não podia conhecer no momento da apresentação da petição inicial, assim permitindo ao impugnante invocar novos factos ou imputar novos vícios ao acto impugnado.

II - É o que sucede quando a AT, já na pendência da impugnação, emitiu demonstração de acerto de contas e nova liquidação, na sequência de reclamação graciosa apresentada pelo impugnante.

Conforme acima referido, a impugnação judicial visa sindicar apenas o ato de liquidação, também designado por ato tributário, pelo que os fundamentos da causa suportam-se somente nos vícios imputados ao ato impugnado.

Ora, é o ato tributário que configura a relação jurídica entre o contribuinte e a entidade que liquida o tributo e não qualquer outro ato, ainda que se pronuncie sobre o assunto, na medida em que somente uma efetiva alteração do ato tributário é que altera a relação jurídica entre o sujeito passivo e a Administração Tributária.

Assim, qualquer pedido para que a entidade que liquidou o tributo (no caso, as taxas municipais) anule a liquidação já impugnada, não tem o condão de poder alterar a relação jurídica existente, se nada acrescentar ao já decidido na sequência desse pedido. Foi o que sucedeu na situação dos autos. O Município não alterou os atos de liquidação impugnados, não lhes conferiu fundamentação adicional, não inovou em nada sobre os mesmos.

Portanto, não existem factos supervenientes que alterem, por qualquer forma, a relação jurídica subjacente à liquidação impugnada. Por isso, não se pode considerar que tenha havido um qualquer outro ato tributário sobre a matéria objeto da liquidação impugnada, pelo que não faz qualquer sentido admitir que estes pedidos contenham qualquer interesse para os termos da causa.

Até porque, se a Impugnante tiver razão, o ato tributário é anulado ao abrigo do 1.º pedido, pelo que automaticamente ficam prejudicados os demais pedidos que visem anular o ato de liquidação. E, com a anulação do ato de liquidação, a Impugnante vê a sua situação jurídica resolvida, pelo que estar a enxamear o processo com pedidos inócuos é algo que corresponde à prática de atos inúteis.

Por outro lado, se a Impugnante não tiver razão, automaticamente não pode o Tribunal ordenar que a Administração anule, aquilo que a sentença decida como estar bem liquidado. É que, para que eventualmente se pudesse condenar a Impugnada a revogar o ato, seria necessário que neste processo se entendesse que tal ato era inválido. Se neste processo, o tribunal entender que o ato é válido, como é que depois o considerar válido, ainda vai apreciar se a entidade demandada o devia anular? Não pode.

Assim, os 5.º), 6.º) e 7.º) pedidos são uma inutilidade processual total e absoluta, perturbando inapropriadamente o princípio da estabilidade da instância.

Daqui resulta, que não se encontram satisfeitos os requisitos para que seja admissível a ampliação do pedido, com fundamento no regime do Decreto-Lei n.º 81/2018. *
Por fim, no que respeita à ampliação ao pedido de litigância de má-fé, não obstante não ter havido uma decisão expressa no Despacho recorrido sobre o assunto, sempre se pode entender que o mesmo poderá não ter sido admitido, na medida em que todo o requerimento de ampliação da instância foi indeferido, conforme decorre do primeiro parágrafo do Despacho recorrido.

Considerando que se afigura que o tal pedido terá por fundamento tudo o alegado pela Impugnante no processo – vide ponto 41 do requerimento de ampliação da instância;

Atendendo a que a parte pode em qualquer ocasião efetuar o pedido de litigância de má-fé: deve-se entender que tal pedido deve subsistir no processo.

Deste modo, esta ampliação do pedido deve ser admitida.*
Face ao exposto, o recurso merece provimento parcial.*
No concerne a custas, atenta a improcedência parcial do recurso, é a Recorrente a responsável pelas custas do recurso, na parte em que decaiu e a Recorrida responsável pelo demais, sem prejuízo de não ser devida taxa de justiça por não ter contra-alegado – vide artigo 527.º, nos. 1 e 2 do e 529.º, n.º 2 do Código de Processo Civil.**
Nos termos do n.º 7 do artigo 663.º do Código de Processo Civil, elabora-se o seguinte sumário:

I - O pedido de indemnização por prestação de garantia pode ser realizado no meio processual ou de procedimento administrativo onde foi verificado o erro imputável aos serviços da Administração Tributária, pelo que o interessado não necessita de intentar ação administrativa de responsabilidade civil.

II - A impugnação incidental de normas é admissível na impugnação judicial tributária, não carecendo de ser intentada ação administrativa autónoma, quando não esteja impugnada a título principal a norma.

III – A ampliação do pedido na impugnação judicial tributária, deve ter por fundamento alguma alteração dos atos de liquidação impugnados e não qualquer pronúncia que não altere esses atos, pois que em nada fica afetada a relação jurídica subjacente aos atos tributários sindicados.

IV – O pedido de litigância de má-fé pode ser realizado em qualquer momento processual.*

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Decisão

Termos em que, acordam em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento parcial ao recurso e revogar o despacho recorrido na parte em que decidiu não apreciar o pedido de indemnização pela prestação de garantia e na parte em que decidiu não tomar conhecimento do pedido de declaração incidental de ilegalidade de norma.*

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Custas do recurso pela Recorrente, que se fixam em 1/3 e pela Recorrida em 2/3, não sendo devida por esta taxa de justiça nesta instância por não ter contra-alegado.*

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Porto, 27 de abril de 2022.

Paulo Moura

Vítor Salazar Unas

Ana Patrocínio