Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo I. Relatório I.1. A.P. – ÁGUAS DE PAREDES, S.A.., com os sinais dos autos, interpôs recurso, no Tribunal Central Administrativo Norte, da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, exarada em 26/06/2019, que julgou verificada a excepção dilatória inominada da falta de interesse processual da Autora, determinando a absolvição do Réu da instância, no âmbito da injunção que apresentara, para cobrança da quantia de € 355,26 (e respectivas taxas e juros) contra A…………, também sinalizado nos autos, devida pela prestação de serviços de fornecimento de água e drenagem de águas residuais. I.2. Formulou alegações que rematou com as seguintes conclusões: 1. A sentença proferida nos autos a quo, pôs termo ao processo sem se pronunciar sobre o mérito da causa, julgou oficiosamente procedente “a excepção dilatória inominada da falta de interesse processual da Autora (cfr. artigo 577º do CPC)”, aqui Recorrente. 2. Decidindo-se que: “Pelo exposto, e nos termos do artigo 3º, nº 1, do Regime dos Procedimentos a que se refere o artigo 1º do Diploma Preambular do Decreto- Lei nº 269/98, de 01 de Setembro, atinente ao Cumprimento de Obrigações Emergentes de Contratos. Injunção, julgo verificada a excepção dilatória inominada de falta de interesse processual da Autora (cfr. artigo 577º do CPC), pelo que determino a absolvição do Réu da instância. (artigo 278º, nº 1, alínea e), do CPC).” 3. No que, obviamente, discordamos. 4. Sendo certo que os referidos autos a quo, ao abrigo do DL nº 269/98 de 01.09, tiveram o seu início no Balcão Nacional de Injunções sob o nº 71093/17.9YIPRT. 5. Prosseguiram, após Oposição do Réu, para o Tribunal Judicial da Comarca do Porto Este, Juízo Local Cível de Paredes, JUIZ 2. 6. O qual tendo-se declarado incompetente procedeu à sua remessa para o MM Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel. 7. Onde, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Conflitos, acabou sendo distribuído no MM Tribunal a quo, ou seja, na secção de contencioso tributário do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel. 8. Tendo aí corrido termos, sem que tivesse sido realizada qualquer audiência, até ser proferida a sentença de que ora se recorre, que lhe pôs termo. 9. Acontece que, a Autora, aqui Recorrente, ao abrigo do CONTRATO DE CONCESSÃO firmado com a Câmara Municipal de Paredes, em 19.01.2001, e respectivo Aditamento (in htpps\\www.paredes-bewater.com.pt/pt/615/quem-somos) detendo desde então e por um período de 35 anos, a concessão dos serviços de abastecimento de água e saneamento de águas residuais do Município de Paredes.
Jurisprudência
Processo 0254/18.6BEPNF
10. Tendo a Autora, aqui Recorrente, prestado ao Réu os serviços m.id. nos autos a quo, faturando-os, 11. Depois de verificada a falta de pagamento dos mesmos, após a devida interpelação, com vista a lograr a cobrança daqueles serviços por si prestados e não pagos pelo Réu, a aqui Recorrente interpôs a injunção que deu origem aos presentes autos. 12. Os quais, correram os seus trâmites processuais e, face às inerentes vicissitudes legais, a que as partes são alheias, acabaram distribuídos no MM Tribunal a quo. 13. Ora, sendo a ora Recorrente uma pessoa colectiva de cariz privado (concretamente uma sociedade anónima), não tendo legitimidade para emitir Certidões de Dívida e uma vez que as facturas por si emitidas carecem de força executiva, com vista à sua cobrança, pode intentar acção declarativa com vista a obter decisão que comprove judicialmente a existência da dívida passível de ser executada. 14. (Sendo certo que face à actual corrente jurisprudencial do Exmo. Tribunal de Conflitos, esta acabará distribuída no MM Tribunal a quo.) 15. Ou, lança mão da injunção, mais simples e processualmente mais célere e expedita. 16. (A qual, como no caso dos autos a quo, poderá ainda assim acabar a correr termos no mesmo MM Tribunal a quo.) 17. Pois que, ao contrário do entendimento plasmado na douta sentença de que ora se recorre, a aqui Recorrente entende que o MM Tribunal a quo tem obrigação de apreciar e decidir do mérito da questão subjacente a este tipo de acções. 18. Proferindo, a final, em caso de procedência do pedido, decisão/sentença que, face à sua força executiva, lhe permite lançar mão de acção executiva com vista à cobrança coerciva deste tipo de dívidas. 19. O que de outra forma, reitera-se, não conseguiria. 20. Uma vez que, e nisso partilhamos do entendimento da MM Juiz a quo, a ora Recorrente não tem capacidade para emitir Certidões de Dívida. 21. No entanto discordamos da solução preconizada pela MM Juiz a quo, de que a Câmara Municipal de Paredes, após comunicação da aqui Recorrente teria de emitir tais Certidões de Dívida 22. Pois que, e no que ao caso concreto em crise nos autos diz respeito, não existe suporte legal que permita à aqui Recorrente obter a emissão dessas Certidões de Dívida junto da Câmara Municipal, nem esta a isso está legalmente obrigada. 23. Se atentarmos em concreto ao Contrato de Concessão e respectivo aditamento em crise nos autos a quo, outorgados no exercício da liberdade contratual que assiste aos seus intervenientes, sempre balizada pelos limites impostos à contratação entre uma entidade pública (Câmara Municipal de Paredes) e uma entidade de direito privado (AP - Águas de Paredes, SA), verifica-se que, é à concessionária, aqui Recorrente, que cabe a obrigação de
facturar todos os serviços prestados aos clientes. 24. Facturação essa que tem de se reger por tarifários previamente aprovados e autorizados pela concedente/titular e sempre sujeita à sua fiscalização – cf. entre outras, cláusulas 57º e 58º do referido contrato. 25. Cabendo assim à concessionária, a obrigação de facturar os serviços prestados aos clientes, cobrando o respectivo preço, correspondente às taxas e tarifas previamente associadas aos mesmos. 26. Cabe-lhe também a, incumbência de os cobrar (cf. expressamente previsto no referido contrato de concessão): “CAPÍTULO XI TAXAS E TARIFAS A COBRAR PELA CONCESSIONÁRIA CLÁUSULA 52º TIPOS DE TAXAS E TARIFAS 1. A concessionária, precedendo aprovação da concedente, tem direito a fixar, liquidar e cobrar as taxas e tarifas aos consumidores e utentes no que respeita à venda de água e a cada um dos serviços prestados no âmbito do contrato de concessão… 2. A concessionária não poderá cobrar quaisquer taxas ou tarifas que não constem deste contrato, …” - sublinhado nosso. 27. Sendo assim certo que as partes aquando da outorga do contrato de concessão pretenderam, clara e expressamente, que o encargo com a cobrança aos inadimplentes coubesse à concessionária. 28. Também a sucessiva legislação aplicável no caso concreto da prestação de serviços de abastecimento público de água, saneamento e resíduos urbanos, desde que aquele contrato foi celebrado, manteve igual posição. 29. Mormente no Regulamento nº 150/2014 de 09.04.2014, “Regulamento dos Serviços de Abastecimento de Água e Saneamento de Águas Residuais do Município de Paredes”. 30. O qual, em cumprimento do artº 62º nº 5 do DL 194/2009 de 20.08, regulou as concretas relações entre o Município de Paredes e a aqui Recorrente na qualidade de entidade gestora/concessionária. 31. E que nada refere quanto à responsabilidade pela cobrança pelos serviços prestados, aplicando-se-lhe o previsto contratualmente pelas partes. 32. Nomeadamente o estipulado entre as partes na cláusula 52º do supra referido contrato de concessão.
33. Sendo sintomático da intenção de manter essa cobrança sob a alçada da entidade concessionária o facto de, quanto ao processamento das contraordenações e coimas, estar expressamente previsto, no artº 120º, que a fiscalização, instauração e instrução dos respectivos autos compete às entidades concessionárias, pese embora a aplicação das coimas caiba ao Município. Estando também aí prevista a forma de repartição das verbas arrecadadas entre as partes intervenientes. 34. Ora, na falta de regulamentação específica, impera a vontade das partes plasmada no sobredito contrato – que acomete a tarefa de cobrança à entidade concessionária. 35. Também a Lei 194/2009 de 20.08, que “Estabelece o regime jurídico dos serviços municipais de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais e de gestão de resíduos urbanos”, é igualmente omissa quanto à forma e responsabilidade pela cobrança das mencionadas dívidas, pese embora preveja o regime inerente aos processos de contraordenações e coimas plasmado no Regulamento nº 150/2014 a que supra nos referimos. 36. Sendo certo que, no que toca ao Regulamento nº 594/2018 de 04.09, publicado pela ERSAR (Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos), destinado a harmonizar procedimentos nas relações comerciais que se estabelecem no âmbito da prestação dos serviços de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais e de gestão de resíduos urbanos, se prevê a obrigação das concessionárias procederem à cobrança dos respectivos serviços prestados. 37. Pois que, no Capitulo IV desse Regulamento, sob a epígrafe, “Relacionamento Comercial com os Utilizadores Finais”, SECÇÃO I, “Direitos e deveres”, aplicável às entidades gestoras em baixa/concessionárias, como a aqui Recorrente, se prevê a obrigação das concessionárias procederem à cobrança das facturas emitidas pela prestação dos serviços prestados, como aqueles a que se referem os autos a quo. 38. Nomeadamente no artº 35º que se passa a transcrever: “Artigo 35.º Deveres das entidades gestoras 1 — Constituem deveres gerais das entidades gestoras dos serviços de águas e resíduos: a) Dispor de um regulamento de serviço; b) Promover a atualização anual do tarifário e assegurar a sua divulgação junto dos utilizadores, designadamente nos postos de atendimento e no sítio na internet da entidade gestora e da entidade titular; c) Proceder, dentro dos prazos definidos na lei e no presente regulamento, à emissão e envio das faturas correspondentes aos serviços prestados e à respetiva cobrança; d) Disponibilizar meios de pagamento que permitam aos utilizadores cumprir as suas obrigações com o menor incómodo possível;
e) …” – sublinhado nosso. 39. A que acresce que, na SECÇÃO VII, sob a epígrafe, “Faturação e pagamento”, se prevê a possibilidade das concessionárias/entidades gestoras recorrerem aos meios de cobrança coerciva pela falta de pagamento atempado das facturas por parte dos utilizadores finais, como é o Réu nos autos a quo. 40. Nomeadamente no artº 107º que se passa a transcrever: “Artigo 107.º Cobrança coerciva Na falta de pagamento voluntário dos serviços de águas e resíduos, além da interrupção do serviço por atraso no pagamento, a entidade gestora pode garantir o pagamento através do recurso aos meios de cobrança coerciva.” - sublinhado nosso. 41. Não restando assim duvidas que, in casu, e no que toca à cobrança pelos serviços prestados no âmbito dos serviços de abastecimento de água e saneamento de águas residuais do Município de Paredes, é à entidade concessionária que compete proceder à sua cobrança, ainda que de forma coerciva. 42. O que se deve também ao facto desta entidade, não ter capacidade jurídica, nem competência legal, para emitir Certidões de Dívida. 43. Nem poderes para emitir, por si só, títulos executivos. 44. Estando sempre dependente do prévio crivo do poder judicial exercido pelos Tribunais para obter o título executo inerente à cobrança coerciva (pela via executiva). 45. Nomeadamente porque não estamos perante uma empresa municipalizada ou participada pelo Estado, mas outrossim uma pessoa jurídica de direito privado. 46. Ora, uma vez que não está prevista na Lei, nem devidamente regulamentada, a possibilidade da concessionária, aqui Recorrente, perante uma situação de incumprimento, tal como sugerido pela MM Juiz a quo, solicitar a emissão de uma Certidão de Dívida à Câmara/entidade titular, inexiste fundamento legal expresso para o efeito. 47. E como tal, é aos Tribunais, nomeadamente ao MM Tribunal a quo, que compete apreciar e decidir as acções intentadas pela ora Recorrente com vista à obtenção de decisão que lhe permita a cobrança coerciva dos serviços prestados e não pagos. 48. Ainda que estas, em virtude das regras processuais a que estão sujeitas, acabem por se converter em acções cuja finalidade última é o reconhecimento da existência da dívida com vista a lançar mão da cobrança coerciva, mormente, em sede executiva. 49. Tanto mais que, como resulta do supra exposto, a ora Recorrente não tem outra forma de obter o título executivo de que in casu necessita.
50. A que acresce que, ao contrário do que pugna a MM Juiz a quo, não estamos perante uma situação similar à das empresas concessionárias das autoestradas, as quais se regem por legislação específica, nomeadamente a Lei 25/2006 de 30.06, que “Aprova o regime sancionatório aplicável às transgressões ocorridas em matéria de infra-estruturas rodoviárias onde seja devido o pagamento de taxas de portagem”. 51. Lei através da qual o legislador consagrou a possibilidade da cobrança coerciva ser realizada através de execução fiscal a cargo da AT, prevendo desde logo, o modo de repartição das verbas arrecadadas entre as entidades intervenientes (vide artº 17º, 17º - A, entre outros). 52. Possibilidade que, no caso dos autos a quo, a empresa ora Recorrente e na área em que a mesma presta os seus serviços, como se disse, não está prevista na Lei. 53. E a ser assim, mal andou a MM Juiz a quo, ao esquivar-se de apreciar a questão de mérito subjacente nos autos a quo, optando pela procedência de forma oficiosa da excepção dilatória inominada da “falta de interesse processual da Autora”, sem sequer ouvir as partes no que concerne ao interesse destas em estar em juízo. 54. Pois que, conforme resulta do supra exposto, é nosso entendimento que a Autora, aqui Recorrente, tem interesse em estar nos autos a quo, aí pleiteando, exercendo direitos e cumprindo deveres, nomeadamente processuais. 55. Autos de que depende para obtenção de uma sentença que lhe permita, no âmbito das responsabilidades por si assumidas no contrato de concessão que firmou com a Câmara Municipal de Paredes, proceder à cobrança dos valores facturados, vencidos e não pagos, por aqueles a quem nesse mesmo âmbito prestou serviços, como seja, o Réu nos autos a quo. 56. Pois que, para a promoção de execução fiscal e instauração do respectivo processo executivo não é sequer suficiente que a dívida em questão corresponda a uma das elencadas no artº 148.º do CPPT, tendo sempre de existir um título executivo. 57. Ou seja, com vista a intentar execução fiscal, a ora Recorrente teria de ser detentora de um comprovativo da existência da dívida subjacente ao documento que a titula (factura), podendo então o seu pagamento ser judicialmente exigido, porque em princípio não se discutirão os aspectos referentes à legalidade da dívida exequenda durante o processo executivo. 58. O que não acontece na situação inerente aos autos a quo. 59. Só mediante um dos títulos executivos previstos no artº. 162.º do CPPT, poderia dar-se início a processo de execução fiscal com o objectivo de proceder à cobrança coerciva das dívidas elencadas no artº 148º do CPPT. 60. E na falta de fundamento legal e expresso que permita à aqui Recorrente emitir, ou requerer a emissão à entidade gestora de Certidões de dívida, o título executivo de que necessita, é a sentença judicial.
61. A qual, a MM Juiz a quo, se esquivou de proferir nos autos a quo. 62. E o mesmo se diga quanto à execução cível que exige também a existência prévia do respectivo título executivo entre os elencados no artº 703º do CPC, dos quais no caso concreto a aqui Recorrente apenas poderia lançar mão da sentença judicial. 63. Assiste assim à aqui Recorrente interesse processual em agir e em estar em juízo, concretamente nos autos a quo, uma vez que para conseguir a referida cobrança, é imperativo o recurso aos Tribunais, inclusive ao MM Tribunal a quo. 64. Ainda que, acções como os autos a quo, que tiveram origem em injunções, face às respectivas vicissitudes processuais – às quais os seus Autores são alheios - acabem distribuídas sob a forma de acção administrativa a correr temos na secção tributária do Tribunal Administrativo, por ser esta a territorial e materialmente competente. 65. Pelas sobreditas razões, a ora Recorrente, carece da tutela judicial para obter o título que precisa para conseguir impor o pagamento ao cliente/consumido. 66. Não tendo outra forma legal de o conseguir, que não seja o recurso ao processo judicial, está assim o processo a quo acometido de utilidade processual. 67. Pelo que não partilhamos da posição da MM Juiz a quo quando oficiosamente decide que à Autora, aqui Recorrente, não assiste interesse processual. 68. Daí que, seja nosso entendimento, que os autos a quo deveriam ter corrido os ulteriores termos processuais, até final. 69. Tendo-se aí discutido matéria de facto e de direito com vista a proferir decisão sobre o respectivo pedido e causa de pedir, fazendo-se prova, alegando-se, de facto e de direito, sujeitando-se os autos à respectiva apreciação judicial da matéria controversa carreada com vista a, a final, se apreciar e decidir do mérito da causa. 70. O que, como se disse, não aconteceu nos autos a quo. 71. Discordando-se veemente da decisão de coactar o respectivo andamento, mediante decisão de procedência de “excepção dilatória inominada da falta de interesse processual da Autora (cfr. artigo 577º do CPC) “. 72. Face ao que, garantindo-se o exercício do contraditório, se pugna pelo julgamento de mérito dos autos em relação ao pedido formulado pela Autora, ora Recorrente, nomeadamente nos termos previstos no artº 149º do CPTA. Pelo exposto e com o douto suprimento de V. Exas., deve ser concedido provimento ao presente recurso de Apelação, assim se fazendo, inteira e sã, JUSTIÇA! I.3. Não foram aduzidas contra-alegações.
I.4. Em 27/02/2020, no Tribunal Central Administrativo Norte foi proferida decisão sumária, declarando aquele Tribunal incompetente, em razão da hierarquia, para conhecer do presente recurso, mais declarando competente, para esse efeito, o Supremo Tribunal Administrativo. I.5. Tendo os autos sido remetidos ao Supremo Tribunal Administrativo, o exm.º magistrado do Ministério Público emitiu parecer, no sentido da improcedência do recurso. Após enunciar a questão a decidir como sendo a de “saber de que forma pode ser facultada força executiva à nota de cobrança emitida pela concessionária, se através do meio usado pela Recorrente, ou como entende a sentença proferida, comunicando os valores em dívida ao Município para que este, após emissão de certidão de dívida, prossiga com a cobrança coerciva, mediante execução fiscal, contra o Réu.”, acaba a defender que, “embora a doutrina e a jurisprudência se divida relativamente a esta questão, acompanhamos o entendimento do Tribunal recorrido de que a pretensão deduzida se trata apenas de uma ação declarativa de simples apreciação, ou seja o reconhecimento do seu direito à cobrança coerciva da dívida.” I.6. Nos termos dos artigos 577.º, a), e 578.º do C.P.C., cumpre conhecer e decidir, antes de mais, a questão da incompetência do Tribunal Central Administrativo Norte e a competência do Supremo Tribunal Administrativo de que aquele Tribunal conheceu. I.7. E nada obsta ao seu conhecimento, pois o aí decidido teve lugar após posição do exm.º magistrado do Ministério Público nesse sentido, o que levou a sido dada já oportunidade às partes para se pronunciarem sobre a dita questão. II. Fundamentação. Na sentença recorrida, o decidido de direito assentou no seguinte quanto ao processado: “A.P. – ÁGUAS DE PAREDES, S.A.., com sede na Rua de Timor, n.º 27, Paredes, 4580-015 Paredes, NIPC 505 298 937, apresentou requerimento de Injunção no Balcão Nacional de Injunções, autuado com o n.º 103639/17.5YIPRT, para cobrança da quantia de € 355,26 (e respectivas taxas e juros) contra A…………, NIF ………, com domicílio na Avenida ………, n.º ……, ……, 4585-…… Rebordosa, devida pela prestação de serviços de fornecimento de água e drenagem de águas residuais. O Réu ofereceu oposição de fls. 3 (verso) e 4 dos autos, pelo que foram os autos remetidos à distribuição, junto do Juízo Local Cível de Paredes – Juiz 2. Por decisão proferida nesses autos em 05/12/2017, foi declarada a incompetência material dos Tribunais comuns (fls. 8 a 9 dos autos). Remetidos os autos ao TAF de Penafiel, foram os mesmos distribuídos à secção de contencioso administrativo deste Tribunal, que igualmente se considerou materialmente incompetente para conhecer o objecto do litígio, recaindo essa competência na secção de contencioso tributário (fls. 39 a 45).
Convidada a Autora a aperfeiçoar os articulados, veio esta apresentar o requerimento de fls. 51 a 52 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.” E, analisado este teor, não resulta excluído que se possa verificar questão fiscal, sendo certo que das conclusões 9.ª a 11.ª e 23.ª a 27.ª das alegações de recurso, mais resulta que a recorrente invoca matéria de facto, bem como ainda pretende que sejam extraídas ilações de facto, nomeadamente, a partir de cláusulas do contrato de concessão firmado com a Câmara Municipal de Penafiel, de molde a que se decida de direito quanto a ser esta que tem de emitir título executivo. Ou seja, o que importa decidir depende, pelo menos, na ótica do recorrente, da interpretação de cláusulas de contratos, o que envolve matéria de facto, conforme é entendimento do S.T.A. – nesse sentido, Jorge Lopes Sousa em Código de Procedimento e Processo Tributário Anotado e Comentado, vol. I, pág. 224, 6.ª ed. 2011, e, entre outros acórdãos proferidos após o de 27-2-1950, proferido no proc. 000588, o de 15-7-2020, no proc. 03112/12.4BELRS, publicado em www.dgsi.pt. Assim sendo, o recurso não versa exclusivamente matéria de direito, sendo o Supremo Tribunal Administrativo incompetente para o decidir, nos termos do artigo 26.º, b), do E.T.A.F., entre outras disposições legais. E, por ter poderes quanto à matéria de facto, competente é para apreciar o recurso interposto o Tribunal Central Administrativo Norte, nos termos previstos ainda nos artigos 38.º, a), do E.T.A.F., pelo que se revoga ainda o decidido nesse Tribunal. III. Decisão: Nos termos expostos, os Juízes Conselheiros da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo acordam em revogar o decidido pelo Tribunal Central Administrativo Norte e declaram a incompetência do Supremo Tribunal Administrativo em razão da hierarquia para apreciar o recurso interposto e a competência do Tribunal Central Administrativo Norte, a que os autos são de remeter, uma vez transitado o presente acórdão em julgado. Sem custas no incidente, por o Ministério Público estar isento. Lisboa, 28 de Outubro de 2020. - Paulo Antunes (relator) - Pedro Vergueiro - Aragão Seia.