Processo 02739/08.3BEPRT

Apreciação preliminar da admissibilidade do recurso excepcional de revista interposto no processo n.º 2739/08.3BEPRT

Recorrente: “Lipor – Serviço Intermunicipalizado de Gestão de Resíduos do Grande Porto”

Recorrida: Autoridade Tributária e Aduaneira (AT)
1. RELATÓRIO

1.1 A sociedade acima identificada, inconformada com o acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte em 3 de Fevereiro de 2022 (Disponível em http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/-/486b97f497b171ff802587e300595d02.) – que, concedendo provimento ao recurso, revogou a sentença recorrida, julgou a impugnação improcedente e manteve a liquidação impugnada, de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas (IRC) do ano de 2005, que lhe foi efectuada por a AT ter considerado que não podia beneficiar da isenção prevista na alínea b) do n.º 1 do art. 9.º do Código do IRC (CIRC) –, dele interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do disposto no art. 285.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), apresentando as alegações de recurso, com conclusões do seguinte teor:

«A. O presente recurso de revista vem interposto do Acórdão proferido pelo TCA Norte que concedeu provimento ao recurso interposto pela Autoridade Tributária, julgando improcedente a impugnação deduzida pela Recorrente contra a liquidação de IRC referente ao ano de 2005.

B. Cabia ao Tribunal apreciar e decidir – com relevância para efeitos do presente recurso – se a Recorrente poderia beneficiar da isenção de IRC prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do Código do IRC, por ser uma associação de municípios que não exerce qualquer actividade comercial, industrial ou agrícola.

C. O Tribunal a quo entendeu que a Recorrente não podia beneficiar da isenção de IRC prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do Código do IRC por (supostamente) exercer uma actividade de natureza comercial – a “venda de produtos e prestação de serviços aos municípios seus associados e outras entidades públicas e privadas”.

D. A presente revista visa submeter à apreciação deste Ilustre Tribunal, nos termos do artigo 285.º do CPPT, a questão de saber o que deve entender-se por actividade comercial, para efeitos da aplicação da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do Código do IRC – em especial se se deve considerar arredada a qualificação como comercial de uma actividade que não seja exercida com o propósito de obtenção e distribuição de lucros.

E. Resulta clara e inequívoca a importância fundamental da análise desta questão nesta sede, mormente em face da sua inquestionável relevância jurídica e social.

F. Afigura-se, ademais, evidente que a apreciação do presente recurso se apresenta como essencial para a melhor aplicação do direito.

G. No entender da Recorrente, o Tribunal recorrido errou no modo como interpretou a alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do Código do IRC.

H. Nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do Código do IRC, estão isentas de IRC – para o que aqui releva – as associações de municípios que não exerçam actividades comerciais, industriais ou agrícolas.

I. Por sua vez, nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 3.º do Código do IRC, “são consideradas de natureza comercial, industrial ou agrícola todas as actividades que consistam na realização de operações económicas de carácter empresarial, incluindo as prestações de serviços”.

J. Note-se, no entanto, que, como o próprio Tribunal a quo reconhece não é qualquer venda ou prestação de serviços que configura uma actividade comercial para efeitos da aplicação da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do Código do IRC.

K. Com efeito, o Tribunal a quo qualifica a actividade de “recolha e tratamento de resíduos” – actividade que também consiste na prestação de um serviço – como uma “actividade de carácter público” (por contraposição às supostas actividades de natureza comercial desenvolvidas pela Recorrente).

L. Afigura-se portanto premente esclarecer – para efeitos da aplicação da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do Código do IRC – o que distingue uma venda ou uma prestação de serviços com natureza comercial de uma venda ou prestação de serviços que não revista essa natureza.

M. De acordo com o Supremo Tribunal Administrativo, “[o] conceito de operações económicas de carácter empresarial é integrado por factos e circunstâncias da vida real, sujeitos à formulação de um juízo expresso no binómio provado/não provado, designadamente

· o propósito de obtenção de lucros e sua distribuição pelos sócios;

· o exercício de actividades em concorrência com agentes económicos privados;

· a livre fixação dos preços dos serviços que presta, em regime de mercado;

· a participação em concursos públicos, em igualdade de circunstâncias com agentes económicos privados” (vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no âmbito do Processo n.º 419/12.4BEPRT).

N. Ademais, o preceito em causa não poderá deixar de ser interpretado de acordo com a lógica sistemática do Código do IRC, o qual, em vários preceitos que consagram isenções, confere relevância ao destino dos resultados da actividade em causa assim como à (in)existência de qualquer interesse directo ou indirecto dos membros dos órgãos estatutários nos resultados da exploração das actividades em causa.

O. Da análise dos artigos 10.º e 11.º do Código do IRC conclui-se que o legislador pretendeu isentar de imposto as entidades que levassem a cabo determinadas actividades – que o legislador entendeu que seriam de incentivar, atenta a sua vocação para satisfazer interesses públicos – contanto que os resultados desta actividade fossem afectos à prossecução dessas actividades e não à acumulação de capital ou à distribuição de lucros.

P. Esta é também a lógica subjacente à alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º: a ratio legis que subjaz à norma aponta no sentido de que as associações de municípios deverão usufruir da isenção de IRC, na medida em que exerçam, exclusivamente, actividades subordinadas à prossecução do interesse público.

Q. Se se entende que a isenção se justifica pela prossecução do interesse público, então não se vislumbra razão para que uma associação – ainda que exerça uma actividade comercial, industrial ou agrícola – não a possa aplicar na medida em que afecte a totalidade dos seus resultados à prossecução dessa finalidade; nessa hipótese, não poderão essas actividades deixar de se considerar também subordinadas à prossecução do interesse público e não poderão as associações ser negativamente discriminadas em face dos municípios.

R. Assim, não parecem restar dúvidas de que a ratio do preceito em causa impõe que se atenda ao destino dos proveitos auferidos, assim como à (in)existência de qualquer interesse directo ou indirecto dos membros dos órgãos estatutários nos resultados da exploração das actividades em causa.

S. A Recorrente é uma associação de municípios que se dedica à realização de um serviço público – a gestão, tratamento e valorização de resíduos sólidos urbanos – que é da competência dos Municípios (cf. alíneas f) e g) do n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 23/96, de 26 de Julho) e que estes decidiram levar a cabo sob a forma associativa, por forma a aproveitarem sinergias e, assim, aumentarem a sua eficiência; é este o seu escopo, a sua finalidade e a sua vocação.

T. A actividade da Recorrente não é, de todo, orientada para a obtenção de lucro – muito menos para a sua distribuição –, mas antes para a prestação de um serviço público – a gestão, tratamento e valorização de resíduos sólidos urbanos; este é o seu fim, e não um meio para a obtenção de lucro.

U. A Recorrente exerce toda a sua actividade de forma totalmente desinteressada e altruísta, afectando a totalidade dos seus resultados à prossecução do interesse público, não procedendo a qualquer distribuição pelos municípios associados, que são quem suporta o risco da sua actividade (cf. n.º 3 do artigo 30.º dos estatutos).

V. Os membros dos órgãos estatutários da Recorrente não têm, por si ou interposta pessoa, qualquer interesse directo ou indirecto nos resultados de exploração das actividades prosseguidas.

W. A Recorrente exerce a sua actividade de forma totalmente alheia a qualquer lógica concorrencial: apenas pode exercer a sua actividade na área dos municípios associados (cf. n.º 4 do artigo 2.º dos estatutos da Recorrente) – que corresponde a cerca de 1% do território nacional (!) –, estando, ademais, por essa razão, impedida de participar em concursos públicos.

X. Tudo sopesado, não poderá deixar de se concluir que a Recorrente beneficia da isenção de IRC prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do Código do IRC – independentemente da realização de quaisquer vendas ou prestações de serviços.

Y. Importa, ademais, notar que tributar os resultados da Recorrente significa desviar verbas necessárias à prossecução da finalidade da Recorrente (e consequentemente do interesse público), o que, em abstracto, pode conduzir à solução absurda de esta, para prestar o serviço público que constitui a sua actividade, necessitar de se financiar – nomeadamente junto do Estado ou com custos para este (directamente ou através dos municípios) – nos montantes entregues ao Estado a título de IRC.

Z. Por outro lado, saliente-se que se os associados levassem a cabo estas actividades individualmente – ao invés de o fazerem sob a forma associativa – nunca as receitas delas decorrentes seriam tributadas, uma vez que os Municípios se encontram isentos de IRC, dispondo estes, desse modo, de mais rendimento disponível para financiar essas actividades; sendo que não se vislumbra qualquer razão para discriminar e penalizar os Municípios por escolherem exercer esta actividade sob a forma associativa.

AA. Assim, a interpretação da alínea b) do artigo n.º 1 do artigo 9.º do Código do IRC preconizada pelo Tribunal a quo não pode deixar de se considerar inconstitucional por violação do princípio da igualdade, ínsito no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa.

Termos em que se requer a V. Exas. que admitam o presente recurso de revista e que o julguem procedente, determinando a revogação do acórdão recorrido, proferindo-se novo acórdão que, nos termos e com os fundamentos já invocados, julgue totalmente procedente a impugnação, com todas as consequências legais. Requer-se, adicionalmente, que se dispense a Recorrente do pagamento do remanescente da taxa de justiça, nos termos do n.º 7 do artigo 6.º do Regulamento das Custas Processuais».

1.2 A Fazenda Pública não apresentou contra-alegações.

1.3 A Desembargadora relatora no Tribunal Central Administrativo Norte ordenou a remessa dos autos ao Supremo Tribunal Administrativo.

1.4 Neste Supremo Tribunal, foi dada vista ao Ministério Público e o Procurador-Geral-Adjunto emitiu parecer no sentido de que não seja admitida a revista.

Após sintetizar os termos do recurso, considerou o seguinte: «[…]

5. A alegação da recorrente assenta, desde logo, num erróneo pressuposto: a de que o recurso de revista excepcional pretende ser uma reapreciação de uma decisão proferida em segunda instância, ou seja, na essência, uma terceira instância.

Ora, a admitir-se o presente recurso de revista estaria a introduzir-se uma nova instância de recurso e não a apreciar uma questão que assume relevância jurídica fundamental, dado que a mesma não revela elevada complexidade, nem complexidade jurídica superior ao comum.

6. Por outro lado, ressalvado o devido respeito por opinião contrária, caso a recorrente entenda que a posição sufragada no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte se encontra em oposição com uma outra proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo, deveria lançar mão do competente recurso para uniformização de jurisprudência.

7. Pelo exposto, afigura-se-nos não se encontrarem reunidos os requisitos previstos no artigo 150.º, n.º 1 do CPTA para que o presente recurso seja admitido».

1.5 Cumpre apreciar, preliminar e sumariamente, e decidir da admissibilidade do recurso, nos termos do disposto no n.º 6 do art. 285.º do CPPT.

* * *

2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1 DE FACTO

Nos termos do disposto nos arts. 663.º, n.º 6, e 679.º do Código de Processo Civil (CPC), aplicáveis ex vi do art. 281.º do CPPT, remete-se para a matéria de facto constante do acórdão recorrido.

*

2.2 DE FACTO E DE DIREITO
2.2.1 DOS PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE DO RECURSO

2.2.1.1 Em princípio, as decisões proferidas em 2.ª instância pelos tribunais centrais administrativos não são susceptíveis de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo; excepcionalmente, tais decisões podem ser objecto de recurso de revista em duas hipóteses: i) quando estiver em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, assuma uma importância fundamental, ou ii) quando a admissão da revista for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito (cf. art. 285.º, n.º 1, do CPPT).

Como decorre do próprio texto legal e a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem repetidamente sublinhado, trata-se de um recurso excepcional, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei n.ºs 92/VIII e 93/VIII, considerando-o como uma «válvula de segurança do sistema», que só deve ter lugar naqueles precisos termos.

2.2.1.2 Como a jurisprudência também tem vindo a salientar, incumbe ao recorrente alegar e demonstrar essa excepcionalidade: que a questão que coloca ao Supremo Tribunal Administrativo assume uma relevância jurídica ou social de importância fundamental ou que o recurso é claramente necessário para uma melhor aplicação do direito. Ou seja, em ordem à admissão do recurso de revista, a lei não se satisfaz com a invocação da existência de erro de julgamento no acórdão recorrido, devendo o recorrente alegar e demonstrar que se verificam os referidos requisitos de admissibilidade da revista (cf. art. 144.º, n.º 2, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos e art. 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, subsidiariamente aplicáveis).

2.2.1.3 Na interpretação dos conceitos a que o legislador recorre na definição do critério qualitativo de admissibilidade deste recurso, constitui jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal, que «(…) o preenchimento do conceito indeterminado de relevância jurídica fundamental verificar-se-á, designadamente, quando a questão a apreciar seja de elevada complexidade ou, pelo menos, de complexidade jurídica superior ao comum, seja por força da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de um enquadramento normativo especialmente intricado ou da necessidade de concatenação de diversos regimes legais e

institutos jurídicos, ou quando o tratamento da matéria tem suscitado dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina. Já relevância social fundamental verificar-se-á quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode constituir uma orientação para a apreciação de outros casos, ou quando esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio. Por outro lado, a clara necessidade da admissão da revista para melhor aplicação do direito há-de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e consequente necessidade de garantir a uniformização do direito em matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória – nomeadamente por se verificar a divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais e se ter gerado incerteza e instabilidade na sua resolução a impor a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa e tributária como condição para dissipar dúvidas – ou por as instâncias terem tratado a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema» (Cf., por todos, o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 2 de Abril de 2014, proferido no processo n.º 1853/13, disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/aa70d808c531e1d580257cb3003b66fc.).

2.2.1.4 A questão que a Recorrente traz à apreciação deste Supremo Tribunal é, nas suas palavras, a da «interpretação da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do Código do IRC», em especial «a densificação do conceito de actividade comercial ínsito naquela norma, e a relevância, para o efeito, da distribuição (ou não) de lucros».

Invoca a relevância jurídica e social da questão, afirmando, para além do mais, que «não há dúvidas de que a controvérsia em causa é capaz de se expandir de modo a ultrapassar os limites da situação singular: a questão em apreço é relevante para quaisquer associações de municípios, federações de municípios e associações de freguesia – constituídas ou a constituir», pois «para que se possa determinar o regime fiscal de qualquer uma destas entidades será necessário indagar se a mesma exerce uma actividade comercial (a fim de saber se beneficia da isenção prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do Código do IRC) – o que implica, a montante, perceber o que deve entender-se por actividade comercial», que a questão é «complexa por importar a interpretação de um conceito (“actividade comercial”) comum a outro ramo do direito (o direito comercial), mas que não poderá deixar de ser interpretado de forma congruente com o sistema fiscal e com o diploma legislativo em que se insere (o Código do IRC)» e que a «relevância e complexidade desta questão – bem como a falta de doutrina e jurisprudência acerca da mesma – reclamam claramente uma intervenção deste Venerando Tribunal».

Invoca também a necessidade da melhor aplicação do direito, porque estamos «perante uma questão complexa, com possível ressonância em vários casos e com potencial recorrência no futuro, pelo que se impõe uma análise estabilizadora em sede de revista» e por ter havido «um claro desacerto na interpretação assumida pelo tribunal a quo quanto à matéria em análise».

2.2.2 O CASO SUB JUDICE

Não é a primeira vez que esta formação do n.º 6 do art. 285.º do CPPT se pronuncia sobre a admissibilidade de recurso de revista em tudo idêntico ao ora sujeito a apreciação. Assim, vamos limitar-nos a remeter para o que ficou dito no acórdão proferido hoje mesmo no processo com o n.º 264/14.2BEPRT, em que a Recorrente é a mesma e os fundamentos do recurso são em tudo idênticos. Passamos a transcrever:

«O acórdão do TCA Norte sob escrutínio concedeu provimento ao recurso da Fazenda Pública da sentença do TAF do Porto que julgara procedente a impugnação deduzida contra liquidação de IRC de […] e respectivos juros compensatórios, revogando a sentença recorrida e julgando improcedente a impugnação.

Para assim decidir, entendeu o TCA Norte não ser possível equiparar a recorrente – associação de municípios – às autarquias locais, para efeitos de isenção de IRC (artigo 9.º alínea a)), antes a questão da isenção (ou não) da recorrente devia ser equacionada em face do disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 9.º do CIRC. Ora, em face desta norma, entendeu o TCA que a isenção assenta no não exercício de actividades comerciais, industriais ou agrícolas, pelo que, desenvolvendo a Recorrida uma actividade de natureza comercial, ainda que com natureza acessória, não lhe deve ser reconhecido o direito à supradita isenção.

O TCAN fundamentou a sua decisão por remissão para o Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 10 de Novembro de 2021, processo n.º 02857/12.3BEPRT. Esse entendimento foi também afirmado nos Acórdãos deste STA de 10 de Novembro de 2021, processo n.º 03176/10.5BEPRT, de 27 de Outubro de 2021, processo n.º 4/16.1BEPRT e de 12 de Janeiro de 2022, processo n.º 021/10.5BEPRT.

Do assim decidido pretende a recorrente revista, com vista a submeter à apreciação deste Ilustre Tribunal (…) a questão de saber o que deve entender-se por actividade comercial, para efeitos da aplicação da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do Código do IRC – em especial se se deve considerar arredada a qualificação como comercial de uma actividade que não seja exercida com o propósito de obtenção e distribuição de lucros.

Entendemos que a revista deve ser admitida, porquanto se é certo que o TCA seguiu na fundamentação da sua decisão jurisprudência deste STA, é também certo que na Secção há um outro entendimento sobre a natureza da isenção prevista na alínea b) do artigo 9.º do Código do IRC – a natureza de isenção subjectiva mista (cfr. Acórdãos de 10 de Março de 2021, processo n.º 03161/16.3BEPRT, de 9 de Dezembro de 2021, processo n.º 2694/08.0BEPRT e de 12 de Janeiro de 2022, processo n.º 021/10.5BEPRT) –, qualificação relevante para aferir da medida da isenção de IRC de que pode beneficiar a recorrente, mas que pressupõe não apenas a análise dos Estatutos, antes a fixação de factos que devem ser indagados pela 1.ª instância.

Ora, não estando ainda uniformizada pelo Pleno jurisprudência sobre a questão, entende-se que se justifica a admissão da revista, porquanto a questão assume complexidade superior à comum assim relevância social fundamental para uma específica categoria de sujeitos.

A revista será, pois, admitida».

Com a mesma fundamentação, também a presente revista será de admitir, como decidiremos a final.

2.2.3 CONCLUSÃO

Preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões:

I - O recurso de revista excepcional previsto no art. 285.º do CPPT não corresponde à introdução generalizada de uma nova instância de recurso, funcionando apenas como uma “válvula de segurança” do sistema, pelo que só é admissível se estivermos perante uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental, ou se a admissão deste recurso for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, incumbindo ao recorrente alegar e demonstrar os requisitos da admissibilidade do recurso.

II - É de admitir a revista, em face da relevância jurídica e social da questão, ainda que o acórdão recorrido tenha seguido jurisprudência deste Supremo Tribunal, se este sobre a mesma assumiu já posições que podem configurar-se como não absolutamente coincidentes e o Pleno ainda sobre ela se não pronunciou.

* * *

3. DECISÃO
Em face do exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência da formação prevista no n.º 6 do art. 285.º do CPPT, em admitir o presente recurso.

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Custas a final.*
Lisboa, 13 de Julho de 2022. – Francisco Rothes (relator) – Isabel Marques da Silva – Aragão Seia.