Processo 00187/22.1BEBRG

EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

AA, veio interpor RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 19.04.2022, pela qual foi julgada procedente a excepção de intempestividade e, consequentemente, foi absolvido da instância o Réu, Instituto da Segurança Social I.P – Centro Nacional de Pensões, na acção que moveu para declaração de nulidade ou anulação do despacho da Directora de Núcleo de Prestações de Doença e Parentalidade, datado de 19 de Outubro de 2021 e recebido em 20 de Novembro de 2021, que declarou a não subsistência da incapacidade temporária para o trabalho, da Autora, a partir de 18 de junho de 2021, bem como para a prática do acto devido, traduzido na manutenção da subsistência da incapacidade temporária da Autora para o trabalho, com direito ao pagamento do subsídio por doença, com a condenação do Réu a pagar à Autora os montantes em dívida, a título de subsídio por doença, desde 18 de Junho de 2021.

Invocou para tanto, no essencial e em síntese, que: a sentença é nula, por insuficiente fundamentação do julgamento da matéria de facto, por não ter procedido a uma análise crítica das provas para fixar os factos que deu como provados, pois não indicou as ilações tiradas dos factos essenciais e instrumentais e não especificou os demais fundamentos que foram decisivos para a sua convicção; destinando-se a presente acção a impugnar o despacho da Diretora de Núcleo de Prestações de Doença e Parentalidade, datado de 19 de Outubro de 2021 e recebido em 20 de Novembro de 2021, a presente acção, interposta em 25.01.2022, é claramente tempestiva; isto sendo certo que reclamou do acto em apreço em 11 de Novembro de 2021 o que fez com que o prazo para impugnação se suspendesse nessa data.

Não foram apresentadas contra-alegações.

Foi proferido despacho de sustentação, a defender a inexistência de nulidades da decisão recorrida.

O Ministério Público neste Tribunal não apresentou contra-alegações.
*
Cumpre decidir já que nada a tal obsta.*
I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:

1. Por sentença proferida pelo Tribunal Recorrido foi decidido julgar “julga-se procedente a exceção de intempestividade da prática de acto processual, o que impede o conhecimento do mérito e determina a absolvição do Réu da instância”. 
2. Com o devido respeito, que é muito, a Recorrente não se pode conformar com a sentença proferida, em virtude de a mesma merecer censura.

3. O artigo 615.º do Código de Processo Civil qualifica como causas de nulidade da sentença, além de outras, a seguinte situação: b) falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão.

4. O artigo 607.º do mesmo diploma, relativo ao conteúdo da sentença, estabelece que: I) a sentença contém os fundamentos, devendo o juiz discriminar os factos que considera provados e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes, concluindo pela decisão final.

II) na fundamentação da sentença, o juiz declara quais os factos que julga provados e quais os que julga não provados, analisando criticamente as provas, indicando as ilações tiradas dos factos instrumentais e especificando os demais fundamentos que foram decisivos para a sua convicção, e toma ainda em consideração os factos que estão admitidos por acordo, provados por documentos ou por confissão reduzida a escrito.

5. Esta norma está em consonância com o disposto no artigo 154.º segundo o qual as decisões proferidas sobre qualquer pedido controvertido ou sobre alguma dúvida suscitada no processo são sempre fundamentadas, não podendo a fundamentação consistir na simples adesão aos fundamentos alegados por uma das partes.

6. Como refere Teixeira de Sousa, “esta causa de nulidade verifica-se quando o tribunal julga procedente ou improcedente um pedido (e, por isso, não comete, nesse âmbito, qualquer omissão de pronúncia), mas não especifica quais os fundamentos de facto ou de direito que foram relevantes para essa decisão. Nesta hipótese, o tribunal viola o dever de motivação ou fundamentação das decisões judiciais (artigo 208.º, n.º 1, CRP; artigo 158.º, n.º 1)”.

7. Lendo a decisão recorrida não podemos deixar de reconhecer que a mesma enferma de deficiências várias, não possuindo o conteúdo nem patenteando o cuidado exigível numa decisão judicial.

8. Não só faltam factos importantes e mesmo necessários para o conhecimento do mérito das questões que foram conhecidas e mesmo das questões cujo conhecimento foi igualmente omitido.

9. Desde logo, na sentença recorrida a Meritíssima juiz a quo começa por elencar os factos dados como provados, para de seguida fundamentar que os factos supra descritos resultaram provados, sem mais, pelos documentos juntos e identificados junto do facto a que respeitam.

10. Por fim, quanto à subsunção dos factos ao direito, não explicando a razão e os fundamentos que a levaram a considerar a caducidade da ação interposta.

11. Assim, conforme é possível analisar pela leitura da sentença recorrida, a mesma não procedeu a uma análise crítica das provas, não indicou as ilações tiradas dos factos essenciais e instrumentais e não especificou os demais fundamentos que foram decisivos para a sua convicção.

12. Na situação em apreço, conforme se referiu, o tribunal recorrido ao ser omisso quanto ao juízo crítico dos factos, o que significa que estamos perante uma insuficiente fundamentação da sentença de que se recorre, determinando que a mesma seja nula, nulidade expressamente se argui para todos os devidos efeitos legais.

13. Pelo exposto, entendemos que a DECISÃO RECORRIDA É NULA por violação do disposto no artigo 615.º n.º 1, al. b) do Código de Processo Civil.

14. Além disso, a acção em apreço destina-se a impugnar o Despacho da Sr.ª Diretora de Núcleo de Prestações de Doença e Parentalidade, datado de 19 de Outubro de 2021 e recebido em 20 de Novembro de 2021, que declarou a não subsistência da incapacidade temporária para o trabalho, da Autora, a partir de 18 de junho de 2021.

15.Não obstante, o certo é que a Comissão da Segurança Social a 18 de Junho de 2021, deliberou no sentido de não subsistir a incapacidade temporária para o trabalho, cfr. doc. n.º 2 junto com a petição inicial.

16. Decisão que a Comissão de Reavaliação manteve a 21 de Julho de 2021, cfr. doc. n.º 3 junto com a petição inicial.

17. Sendo que, a Autora não se conformando com a decisão em apreço datada de 19 de Outubro de 2021, apresentou, a 11 de Novembro de 2021, a competente reclamação graciosa, a qual foi inferida e manteve a decisão proferida, cfr. doc. n.º 13 e 14 juntos com a petição inicial.

18. Ora, desta forma, é claro que a acção em apreço não poderá ser intempestiva, pois que instaurada a 25 de Janeiro de 2022, na medida em que, tendo a Autora sido notificada da decisão da não subsistência da incapacidade a 20 de Novembro de 2021 e, tendo reclamado graciosamente a 11 de Novembro de 2021, fez com que o prazo de recurso à via judicial se suspende-se,

19. E retoma-se a sua contagem com o decurso do prazo para a decisão da reclamação graciosa.

20. Desta forma, até ao dia 11 de Novembro de 2021 decorreram 21 dias.

21. Contando 30 dias para a tomada de decisão da reclamação graciosa temos o dia 10 de Dezembro.

22. Retomando a contagem do prazo de impugnação judicial temos que a 25 de Janeiro de 2022, apenas decorreram 67 dias, do prazo de 90 dias que a ora Autora beneficiava para interpor a presente ação, o que o fez tempestivamente.

23. Estando assim, em tempo a presente acção.

24. Por acto administrativo entende-se “uma estatuição autoritária, relativa a um caso individual, manifestada por um agente da Administração no uso de poderes de direito administrativo, pela qual se produzem efeitos externos, positivos ou negativos” (cf. Rogério Soares, Direito Administrativo, lições ao Curso Complementar de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito de Coimbra no ano lectivo de 1977/78, p. 76).

25. Por sua vez, como nos ensina Freitas do Amaral, “é o acto jurídico unilateral praticado por um órgão da administração no exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto” (cf. Direito Administrativo, Vol. III, p. 66).

26. Já Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, aproveitando as definições avançadas pelos autores referenciados supra, entendem que acto administrativo, para efeitos do Código do Procedimento Administrativo (CPA), “é a medida ou prescrição unilateral da Administração que produz, direta, individual e concretamente, efeitos de direito administrativo vinculantes de terceiros” (cf. Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª edição, Almedina, 2003, p. 550).

26. Em suma, e conforme nos explicitam os autores identificados supra (cf. ob. cit., pp. 550 a 567), um acto administrativo caracteriza-se por: Consistir numa decisão, enquanto estatuição ou prescrição, voluntária; Essa decisão ser proferida por órgãos ou agentes da administração no exercício de poderes e deveres de autoridade administrativa; Essa decisão ter por base normas de direito público, isto é, normas de competência que regulam situações e relações jurídicas que pelo seu sujeito e conteúdo são insuscetíveis de se constituir entre simples particulares; Produzir efeitos externos, na medida em que se produzem na esfera jurídica de terceiros que com o autor do acto estão, pretendam ou possam estar em relação jurídico-administrativa; Incidir numa situação individual e concreta.

27. Em conformidade com definição que foi sendo aperfeiçoada pela doutrina, o artigo 148.º do CPA determina que “[p]ara efeitos do presente Código, consideram-se acto s administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visam produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”

28. No caso em concreto, pretende a Autora impugnar o Despacho da Sr.ª Directora de Núcleo de Prestações de Doença e Parentalidade, datado de 19 de Outubro de 2021 e recebido em 20 de Novembro de 2021, que declarou a não subsistência da incapacidade temporária para o trabalho, da Autora, a partir de 18 de Junho de 2021. 29. Ora, este despacho consubstancia um verdadeiro acto administrativo, uma verdadeira decisão autoritária e unilateral, proferida pelo Réu, o qual atuou munido do seu jus imperii, no exercício de um poder público, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público.

30. Pelo que estamos perante um verdadeiro acto administrativo, que é precisamente o supra despacho.

31. Não se podendo considerar que a deliberação da Comissão de Verificação encerre qualquer acto administrativo.

32. Mas antes o despacho proferido a 19 de Outubro, o qual efetivamente se impugnou.

33. Sendo certo que, consta do referido despacho que “mais se informa que dispõe de 15 dias para reclamar e 3 meses para apresentar recurso hierárquico ou contencioso, a contar da data desta notificação”.

34. Ou seja, o Réu informou directa e expressamente a Autora que os prazos de reacção começavam a contar desta data.

35. Motivo pelo qual a Autora conforme já alegado apresentou a 11 do Novembro, a respetiva reclamação graciosa.

36. Sendo que, o Réu pronunciou-se quanto ao indeferimento da reclamação graciosa.

37. Tendo nessa sequência, a Autora reagido tempestivamente através da entrada em juízo da presente ação.

38. A nossa Lei Fundamental garante aos administrados o direito a impugnarem junto dos tribunais administrativos quaisquer actos ou condutas desenvolvidos pela Administração Pública que os lesem na sua esfera jurídica e independentemente da sua forma [artigo 268.º, n.º 4 da CRP].

39. Para a definição do que constitui ou deve ser conceptualizado como “acto administrativo impugnável” importa considerar, desde logo, o comando constitucional enunciado no n.º 4 do artigo 268.º da CRP.

40. Ora, o C.P.T.A., no seu artigo 51.º, veio definir, como princípio geral, o que é tido como acto contenciosamente impugnável, colocando o acento tónico na “eficácia externa”, prevendo-se no preceito legal que “(…) ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os acto s administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (…)” [n.º 1].

41. Naquela definição parece mostrar-se pressuposto um conceito material de acto administrativo que se mostra enunciado no artigo 148.º do C.P.A., mas, no entanto, como refere J.C. VIEIRA DE ANDRADE “… o conceito processual de acto administrativo impugnável não coincide com o conceito de acto administrativo, sendo, por um lado, mais vasto e, por outro, mais restrito. É mais vasto apenas na dimensão orgânica, na medida em que não depende da tradicional qualidade administrativa do seu Autor … - artigo 51.º, n.º 2. É mais restrito, na medida em que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, ainda que inseridas num procedimento administrativo, em especial os actos cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos (artigo 51.º, n.º 1) - devendo entender-se que actos com eficácia externa são os actos administrativos que produzam ou constituam (que visem constituir, que sejam capazes de constituírem) efeitos nas relações jurídicas administrativas externas, independentemente da respetiva eficácia concreta …” [in A Justiça Administrativa - Lições, 2011, 11.ª edição, págs. 182/183].

42. Daí que se compreendam ou insiram no conceito legal de “acto impugnável” todos os actos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos, assim se respeitando a garantia constitucional impositiva, garantia essa que acaba, todavia, por ser estendida pelo legislador ordinário a todos aqueles actos que, mesmo não sendo lesivos de direitos subjetivos e de interesses legalmente protegidos, são dotados de eficácia externa.

43. Actos com eficácia externa são todos os actos administrativos que determinem a produção de efeitos externos, independentemente da sua eficácia.

44. Tudo isto para concluir que a impugnabilidade do acto depende apenas deste consubstanciar uma (I) decisão materialmente administrativa de autoridade cujos efeitos (II) se projetem para fora do procedimento onde o acto se insere.

45. Ora, no caso em apreço, não poderá a deliberação da Comissão de Avaliação revestir a universalidade de um acto administrativo, porquanto trata-se de deliberações médicas e, não de qualquer acto proferido por uma entidade administrativa.

46. Sendo que, a deliberação médica terá sempre de ser confirmada através da decisão proferida pela entidade competente, ou seja, pelo Réu, o que apenas veio a suceder a 19 de outubro, pois que tal acto ora impugnado é que é definitivo e consubstancia um verdadeiro acto administrativo.

47. Pelo exposto, deve a sentença proferida ser revogada e, substituída por outra que julgue improcedente a exceção de caducidade.

*
II – Questão prévia: a nulidade da sentença quanto ao julgamento da matéria de facto.

Apenas padece de nulidade a sentença que careça, em absoluto, de fundamentação de facto ou de direito; a simples deficiência, mediocridade ou erro de fundamentação afecta o valor doutrinal da decisão que, por isso, poderá ser revogada ou alterada, mas não produz nulidade (artigos 613º, n.º3, e 615º, n.º1, al. b), do Código de Processo Civil de 2013; Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984 (reimpressão), p.140; acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11.9.2007, recurso 059/07).

Embora o artigo 607º, do Código de Processo Civil, mencione a exigência a necessidade de fundamentar de facto (e de direito) a decisão e esclarecer como formou a sua convicção com base nos meios de prova produzidos, o certo é que o entendimento tradicional e pacífico se mantém: só a falta absoluta de fundamentação de facto fere a sentença de nulidade.

A falta de indicação da motivação e até a falta de indicação de factos fundamentais não é (ainda nulidade). Poderá levar à revogação da decisão, por erro de julgamento, mas não à sua nulidade.

No caso concreto, de resto, a prova necessária para a apreciação da única questão que foi apreciada e que prejudicou o conhecimento das demais, incluindo de mérito, a da intempestividade da acção, era – como foi – a prova documental indicada no julgamento da matéria de facto.

E não se vê que outro esclarecimento se impusesse em relação à motivação do julgamento da matéria de facto que não a mera remissão para os documentos, sendo certo que se trata, no essencial, da reprodução do teor desses documentos e não de qualquer interpretação ou selecção de factos a partir dos documentos.

Não se verifica, pois, a apontada nulidade.*
III –Matéria de facto.

A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:

1. Em 18.06.2021, foi deliberado o seguinte – cfr. documento 2 junto com a petição inicial:

[dá-se por reproduzida imagem conforme original]

2. Por requerimento apresentado nos serviços do Réu, em 25.06.2021, a Autora requereu “comissão de reavaliação” – cfr. folhas 11 do processo administrativo inserido no SITAF.

3. Em 21.07.2021, foi deliberado o seguinte – cfr. documento 3 junto com a petição inicial:

[dá-se por reproduzida imagem conforme original]

4. Por ofício da mesma data, foi a Autora notificada do seguinte – cfr. folhas 16 do processo administrativo inserido no SITAF:

[dá-se por reproduzida imagem conforme original]

5. Por requerimento entrado nos serviços do Réu em 04.08.2021, a Autora requereu “comissão de reavaliação” – cfr. folhas 20 do processo administrativo inserido no SITAF.

6. Por ofício datado de 19.10.2021, foi a Autora notificada do seguinte – cfr. documento 1 junto com a petição inicial:

[dá-se por reproduzida imagem conforme original]

7. A Autora apresentou reclamação em 12.11.2021 – cfr. documento 14 junto com a petição inicial e fls. 58 do PA inserido o SITAF.

8. Por ofício datado de 04.01.2022, foi a Autora notificada do seguinte – cfr. documento 15 junto com a petição inicial:

[dá-se por reproduzida imagem conforme original]

9. A petição inicial que origina os presentes autos foi remetida a este Tribunal, em 25.01.2022 – cfr. registo SITAF.*
IV - Enquadramento jurídico. A intempestividade da acção.

A recorrente te razão, nesta parte decisiva.

Parte a sentença recorrida de um pressuposto errado que é decisivo para o desacerto da decisão.

Aí se diz:

“Atenta a alegação da Autora, cabe esclarecer que a sua pretensão, até pelo modo como vem configurado o pedido (e bem assim, o próprio requerimento probatório, com destaque para a prova pericial), vem dirigida ao ato que determinou a não subsistência da incapacidade temporária para o trabalho – ato esse datado de 18.06.2021 e mantido por ato de 21.07.2021”.

E, mais adiante:

“Assente que está que a pretensão da Autora se refere à manutenção da incapacidade para o trabalho, com consequente atribuição do subsídio de doença, é forçoso concluir, como aliás, já se referiu acima, aquando da fixação do objeto do litígio, que o ato impugnado é o datado de 18.06.2021 mantido por ato de 21.07.2021. Este é o ato impugnável, porquanto, foi deste que decorreu a consideração da Autora como capaz para o trabalho, situação com a qual a Autora discorda”.

(…)

Cotejada a matéria de facto dada supra como assente, verifica-se que a Autora foi notificada do ato que determinou a não subsistência da incapacidade temporária para o trabalho, em 18.06.2021, tendo pedido comissão de reavaliação, a mesma ocorreu em 21.07.2021, mantendo a não subsistência de incapacidade e, a presente ação deu entrada em 25.01.2022.

Linearmente analisados estes factos, é certo que, quando a presente ação foi instaurada, já o prazo de três meses, do artigo 58º, n.º 1, al. b) do C.P.T.A., havia decorrido.

Lendo, no entanto, o pedido formulado, reproduzido na própria sentença recorrida, não é permitido tirar tal conclusão:

Nestes termos e nos melhores de direito, sempre com o douto suprimento de V.Ex.ª, deve a presente ação ser julgada totalmente procedente, por provada, e, em consequência:

a) Ser declarado Nulo o Despacho da Sr.ª Diretora de Núcleo de Prestações de Doença e Parentalidade, datado de 19 de Outubro de 2021 e recebido em 20 de Novembro de 2021, que declarou a não subsistência da incapacidade temporária para o trabalho, da Autora, a partir de 18 de junho de 2021, por não cumprir as disposições legais referentes ao direito à retribuição, o direito à solidariedade social, a salvaguarda dos cidadãos/trabalhadores, princípio da igualdade, o princípio da legalidade, o princípio da proteção da confiança e legitimas expectativas, o princípio da segurança jurídica, o princípio da legalidade, o princípio da justiça e da razoabilidade, o princípio da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, o dever de fundamentação das decisões, entre outras, nos termos do disposto nos artigos 266.º da Constituição da República Portuguesa, artigos 3.º, 4.º, 8.º, 10.º, 122.º, 152.º, n.º 1 al. a) e 153.º, 161.º, n.º 2 al. d) e 162.º do Código de Procedimento Administrativo, com as legais consequências daí advenientes.

Na eventualidade de se considerar que o ato administrativo, objeto de impugnação, não ser nulo, mas anulável, subsidiariamente:

b) Ser declarada a anulação do Despacho da Sr.ª Diretora de Núcleo de Prestações de Doença e Parentalidade, datado de 19 de Outubro de 2021 e recebido em 20 de Novembro de 2021, que declarou a não subsistência da incapacidade temporária para o trabalho, da Autora, a partir de 18 de junho de 2021, por não cumprir as disposições legais referentes ao direito à retribuição, o direito à solidariedade social, a salvaguarda dos cidadãos/trabalhadores, princípio da igualdade, o princípio da legalidade, o princípio da proteção da confiança e legitimas expectativas, o princípio da segurança jurídica, o princípio da legalidade, o princípio da justiça e da razoabilidade, o princípio da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos, o dever de fundamentação das decisões, entre outras, nos termos do disposto nos artigos 266.º da Constituição da República Portuguesa, artigos 3.º, 4.º, 8.º, 10.º, 122.º, 152.º, n.º 1 al. a) e 153.º, 163.º do Código de Procedimento Administrativo, com as legais proferida outro despacho ou decisão a cumprir a legalidade em conformidade com o supra alegado.

E, ainda, com os referidos pedidos, cumulativamente:

c) Ser o Réu condenado à prática de ato legalmente devido em substituição do ato praticado consistindo o mesmo na manutenção da subsistência da incapacidade temporária da Autora para o trabalho, com direito ao pagamento do subsídio por doença, e ser o mesmo condenado a pagar à Autora os montantes em dívida, a título de subsídio por doença, desde 18 de junho de 2021.

Para tanto, requer a V.Ex.ª, se digne mandar ordenar a citação do Réu para contestar, querendo, no prazo e com a cominação legal, seguindo-se os ulteriores termos até final.

O teor literal do pedido não tem o mínimo de correspondência com qualquer outra ilação, em concreto a retirada pela decisão recorrida.

O acto impugnado é, inequivocamente, o Despacho da Directora de Núcleo de Prestações de Doença e Parentalidade, datado de 19 de Outubro de 2021 e recebido em 20 de Novembro de 2021.

Neste contexto, a deliberação da Comissão da Segurança Social, de 18 de Junho de 2021, que decidiu no sentido de não subsistir a incapacidade temporária para o trabalho da Autora, surge no articulado inicial como pressuposto de facto e de direito do acto impugnado e não como acto impugnado, cfr. documento. n.º 2 junto com a petição inicial.

E como referência temporal para a devolução dos montantes que a Autora pede, como parte do acto que entende devido.

Ora a tempestividade da acção afere-se pelo acto impugnado e não por qualquer outro, designadamente aquele que o Tribunal entende por impugnável.

Saber se o acto é impugnável ou não é uma outra questão que o Tribunal recorrido acabou por apreciar a coberto da questão da intempestividade e que, por isso, também apreciaremos.

Tendo a Autora tomado conhecimento do acto impugnado em 20.11.2021 e tendo a acção sido proposta em 25.01.2022, foi interposta inequivocamente dentro do prazo de 3 messes a que alude a alínea b) do n.º1 do artigo 58º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Mesmo sem considerar a reclamação apresentada e tendo em conta apenas os vícios determinantes da anulabilidade do acto.

A questão que agora se coloca e que a decisão recorrida acabou também por apreciar, invocada pelo Réu, é a da recorribilidade do acto impugnado.

Sustenta-se na decisão recorrida:
“Sucede que a Autora imputa a lesividade ao ato notificado por ofício de 19.10.2021. No entanto, este ato nada determina quanto à situação de incapacidade, nada inova quanto a tal, vindo regular, somente e de forma consequente, o subsídio de doença, determinando a sua cessação, porque a incapacidade para o trabalho já não se mantém. Atenta a configuração que a Autora dá à sua pretensão, este ato não lhe permite discutir, agora, a subsistência ou não subsistência da incapacidade, mas somente, se a Autora o tivesse feito, que não fez, a cessação, em si mesma, do subsídio de doença”.

Aponta inequivocamente este trecho da decisão recorrida, embora não o refira, para a confirmatividade do acto impugnado.

Característica do acto impugnado que, no caso, não se verifica.

Dispõe o artigo 53.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que:

“Uma impugnação só pode ser rejeitada com fundamento no carácter meramente confirmativo do acto impugnado quando o acto anterior:

a) Tenha sido impugnado pelo autor;

b) Tenha sido objecto de notificação ao autor;

c) Tenha sido objecto de publicação, sem que tivesse de ser notificado ao autor”.

Cada uma destas alíneas contém uma previsão autónoma das restantes.

Como refere Mário Aroso de Almeida, em “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª edição revista e actualizada, p. 163:

“…o acto meramente confirmativo também não pode ser impugnado por quem, estando constituído no ónus de impugnar o acto anterior dentro dos prazos legais, não o tenha feito, na medida em que, de outro modo, se estaria a permitir que o litígio fosse suscitado sem observância dos prazos legais. Neste sentido, as alíneas b) e c) do artigo 53.° estabelecem que o acto meramente confirmativo não pode ser impugnado se o acto anterior tiver sido notificado ao interessado ou, em alternativa, se o acto anterior tiver sido publicado, nos casos em que o interessado não tivesse de ser notificado e, por isso, bastasse a publicação para que ele se lhe tornasse automaticamente oponível (cfr., a propósito, artigo 59.°)” .

Ainda na interpretação deste preceito, diz-nos o mesmo Autor, in Direito Administrativo, Volume I, 1980, p.411:

“Para que o acto confirmativo se considere contenciosamente inimpugnável necessário se torna que estejam preenchidos diversos requisitos, de que as nossas jurisprudência e doutrina se têm feito eco.

Em primeiro lugar é necessário que o acto confirmado e o acto confirmativo hajam sido praticados ao abrigo da mesma disciplina jurídica: se, entre a prática de um e de outro, se verifica uma alteração legal ou regulamentar dessa disciplina, o acto posterior não se considera confirmativo e é susceptível de impugnação contenciosa. O mesmo se diga para a modificação das condições fácticas que rodeiam a prática do acto.

Em segundo lugar, o acto confirmativo só não pode ser impugnado se o particular já tivesse conhecimento (por qualquer dos modos referidos no art.º 52º do ...) do acto confirmado antes da interpretação do recurso contra o acto confirmativo.

O terceiro requisito para que o acto confirmativo se diga impugnável é a total correspondência entre os seus diversos elementos – efeitos jurídicos, interessados, fundamentos de facto e de direito (art. 140 nº 2 do Projecto do CPAG) – e os do acto confirmado; se assim não acontecer, o acto só será de considerar como parcialmente confirmativo e então torna-se susceptível de impugnação contenciosa, podendo arguir-se contra ele todas as ilegalidades concretas (não vícios em abstracto) que não pudessem ser deduzidas contra o acto parcialmente confirmado.”

O preceito em análise manteve o que dispunha o artigo 55º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (com sublinhado nosso):

“O recurso só pode ser rejeitado com fundamento no carácter meramente confirmativo do acto recorrido quando o acto anterior tiver sido objecto de notificação ao recorrente, de publicação imposta por lei ou de impugnação de deduzida por aquele.”

Daí que se mantenha válida a doutrina (e a jurisprudência) emanada na vigência da legislação anterior.

Um acto confirmativo não é um acto administrativo uma vez que nada inova na esfera jurídica do destinatário que não vê alterado o “status quo ante”, limitam-se a manter uma situação (lesiva) anteriormente criada, sem produzir qualquer efeito — cfr. Rogério Soares, in “Direito Administrativo (Lições)”, pág. 346; Sérvulo Correia, in “Noções de Direito Administrativo”, página 347.

O acto confirmativo é aquele que se limita a repetir um acto administrativo anterior, «sem nada acrescentar ou retirar ao seu conteúdo» — Marcello Caetano, in “Manual de Direito Administrativo,” Volume I, página 452.

Para que um acto administrativo seja confirmativo de outro, é necessário, além da identidade dos sujeitos, que os dois actos tenham os mesmos pressupostos, a mesma fundamentação e o mesmo regime jurídico (cfr. neste sentido o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11.10.2006, tirado no processo 0614/06.

Dito de outro modo, um acto é confirmativo quando emana da entidade que proferiu decisão anterior, apresenta objecto e conteúdo idênticos aos desta e se dirige ao mesmo destinatário, limitando-se a repetir essa decisão, perante pressupostos de facto e de direitos idênticos - acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19.06.2007, processo n.º 0997/06.

Ou, como se refere no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11.03.2009, no processo 01084/08:

"Não é meramente confirmativo o acto proferido na sequência de uma reclamação facultativa que, com fundamentação diferente, decide no mesmo sentido do acto objecto de reclamação".

Assim temos que não bastará uma identidade de assunto nem de dispositivo decisório (para além da identidade de sujeitos) para haver acto confirmativo, sendo que a diferente fundamentação será suficiente para afastar a natureza confirmativa do segundo acto - cf. neste sentido, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 27.02.1996 (Pleno), recurso 3486, de 23.05.2001, recurso 47137; de 25.05.

2001, recurso 43440 e de 07/01/2002, recuso 45909.

É pacífica também a posição doutrinal (v.g., Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, in Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição actualizada, página 129) que considera, para que um acto administrativo possa ser considerado confirmativo de outro, ser necessário não só que tenham ambos por pressupostos a mesma situação fáctica e o mesmo regime jurídico, mas também que em ambos seja utilizada a mesma fundamentação.

Em síntese, o acto confirmativo “não tira nem põe nas situações criadas pelo acto confirmado" - cf. Marcello Caetano, “Manual de Direito Administrativo”, vol. I, 10ª edição, pág. 452 e Freitas do Amaral, “Direito Administrativo”, vol. III, pág. 230 e seguintes - pelo que o acto confirmativo, para o ser, exige identidade de resolução dada a um caso concreto entre os mesmos sujeitos, identidade de fundamentação da decisão, identidade das circunstâncias ou pressupostos de facto da decisão, identidade da disciplina jurídica vigente à data da prática de ambos os actos, de tal forma que o segundo acto se limite a reiterar o primeiro, sem nada acrescentar ao seu conteúdo.

Assim se sustenta no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 04.05.2012, processo nº 00386/07.6 MDL:

“1- Um acto é confirmativo quando emana da entidade que proferiu decisão anterior, apresenta objecto e conteúdo idênticos aos desta e se dirige ao mesmo destinatário, limitando-se a repetir essa decisão, perante pressupostos de facto e de direito idênticos.”

E, finalmente, no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 08.02.2013, no processo nº 01103/06.3BEPRT:

“1. Qualquer decisão administrativa pode ser hoje impugnável, questão é que o seu conteúdo projecte efeitos jurídicos para o exterior, isto é, tenha eficácia externa, independentemente de ser lesivo ou não, face ao disposto no art. 51º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

2. Para que um acto administrativo seja confirmativo de outro, é necessário, além da identidade dos sujeitos, que os dois actos tenham os mesmos pressupostos, a mesma fundamentação e o mesmo regime jurídico.”

3. Em relação aos actos de execução admite-se a impugnabilidade na medida em que padeçam de vícios próprios ou não respeitem os limites impostos pelo acto que visam executar”.

Voltemos então o caso concreto.

No caso a entidade decisora não é a mesma, o que afasta desde logo a tríplice identidade, acima referida, que caracteriza o acto meramente confirmativo.

O primeiro acto, a deliberação de 18.06.2021, foi praticado Comissão da Segurança Social. O segundo acto, o impugnado, de 19.10.2021, foi praticado pela Directora de Núcleo de Prestações de Doença e Parentalidade.

Em todo o caso, a dita “deliberação” de 18.06.2021 não é sequer um acto administrativo. Mas um mero acto preparatório que serviu de pressuposto, de facto e de direito para a decisão recorrida.

Como tal configurada pelo próprio Réu que notificou a Autora nestes termos: “… mais se informa que dispõe de 15 dias para reclamar e 3 meses para apresentar recurso hierárquico ou contencioso, a contar da data desta notificação”.

Termos em que, também por esta via, improcede a matéria de excepção.

Impondo-se a baixa dos autos para prosseguimento dos normais trâmites, com vista ao conhecimento de mérito, se nada mais de superveniente a tal obstar.

*
IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em CONCEDER PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que:

1. Revogam a decisão recorrida.

2. Ordenam a baixa dos autos para que aí prossigam os demais termos com vista ao conhecimento de mérito, nos termos supra exposto.

Custas na Primeira Instância pelo Réu.

Não são devidas custas neste recurso por não terem sido apresentadas contra-alegações.*
Porto, 30.09.2022

Rogério Martins

Luís Migueis Garcia

Conceição Silvestre