Processo 0449/22.8BELRA

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. A..., LDA, intentou, no TAF de Leiria, processo cautelar contra o IAPMEI - AGÊNCIA PARA A COMPETITIVIDADE E INOVAÇÃO, I.P, pedindo a suspensão de eficácia da deliberação, de 22/3/2022, da Comissão Directiva do COMPETE 2020, que, revogando a decisão da concessão do financiamento do projeto n.° ...49, lhe exigiu a devolução do montante de € 589.652,49 (quinhentos e oitenta e nove mil, seiscentos e cinquenta e dois euros e quarenta e nove cêntimos).
Por sentença do TAF, foi julgada procedente a excepção de ilegitimidade passiva, absolvendo-se a entidade requerida da instância.

Desta decisão a requerente interpôs recurso para o TCA-Sul que, por acórdão proferido em 17/11/2022, lhe negou provimento, confirmando a sentença recorrida.

Deste acórdão, a requerente interpôs recurso de revista, para este STA, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

“A. Vem o presente Recurso de Revista interposto do Acórdão prolatado pelo Tribunal Central Administrativo Sul, a 17 de novembro de 2022, o qual confirmou a Sentença recorrida nos mesmos termos que haviam sido decididos pelo TAF de Leiria e, por inerência, não só julgou procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do Recorrido, como ainda entendeu que a referida exceção de ilegitimidade passiva não era passível de ser suprida ao abrigo do artigo 87.° n.° 1 alínea a) e n.° 2 do CPTA.

B. Mais concretamente, a exceção dilatória de ilegitimidade passiva foi julgada procedente pelo Tribunal a quo por entender que na Providência Cautelar intentada pela ora Recorrente, deveria ter figurado como Requerido o COMPETE 2020 (entidade administrativa que proferiu o ato suspendendo) ao invés do IAPMEI - AGÊNCIA PARA A COMPETITIVIDADE E INOVAÇÃO, I.P.

C. Assim, a questão que vem sido discutida nos presentes autos e sobre a qual se pugna por uma decisão deste Supremo Tribunal Administrativo é, resumidamente, a seguinte: “A circunstância de o Tribunal a quo ter julgado pela procedência da exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular do ora Recorrido ao abrigo do artigo 10.° do CPTA, implica que o mesmo Tribunal, antes de determinar a imediata absolvição da instância, convide a Requerente (ora Recorrente) a suprir essa exceção dilatória de ilegitimidade ao abrigo do disposto nos artigos 7.°, 7.°-A, e 87.°, n°s 1 alínea a) e n.° 2, todos do CPTA, e ainda dos artigos 2.° e 268.º, n.º4, da CRP?,,

D. O TCA Sul erra na interpretação e aplicação que faz da lei, mormente do consagrado no 7.°, na alínea a) do n.° 1 e no n.° 2 do artigo 87.° do CPTA entendendo, contra a mais autorizada jurisprudência e doutrina que se debruçaram precisamente sobre esta matéria, que a verificação de uma situação de ilegitimidade passiva seria insanável e, por conseguinte, o juiz a quo estaria impedido de convidar a ora Recorrente a suprir tal ilegitimidade.

E. Com o presente Recurso de Revista pretende-se que o douto STA decida sobre a obrigação de regularização da exceção dilatória de ilegitimidade singular passiva, ao abrigo dos já enunciados artigos 7.° e alínea a) do n.° 1 e n.° 2 do artigo 87.°, todos do CPTA, quando tal se demonstre processualmente possível.

F. A jurisprudência e doutrina maioritárias perfilham do entendimento de que o artigo 87.° n.° 1 alínea a) e n.° 2 do CPTA em cotejo com os artigos 7° e 7.°-A do CPTA criam a obrigação de os tribunais em suprir a referida exceção dilatória, existindo, simultaneamente, um entendimento minoritário em sentido oposto.

G. É na divergência de posições jurisprudenciais que se encontra a “pedra de toque” deste Recurso de Revista, que marca pela necessidade de adoção de um entendimento norteador por parte do STA e que justifica a melhor aplicação do Direito.

H. A principal questão que aqui se sujeita à apreciação desse STA encontra-se revestida de uma relevância jurídica e social fundamentais, na medida em que, como bem se compreende, toma-se imprescindível entender qual o alcance do artigo 7.° e da alínea a) do n.° 1 e do n.° 2 do artigo 87.° do CPTA em casos que, tal como a situação sub judice, o Tribunal de Recurso se decida pelo não suprimento de uma exceção dilatória, não obstante se encontrar vinculado a um poder-dever nesse sentido.

I. Enquanto o STA não se debruçar especificamente sobre o tema aqui suscitado, há a probabilidade de outros sujeitos, colocados na situação da Recorrente, virem a suscitar a mesmíssima questão, que é controvertida no seio da jurisprudência, o que demonstra que esta questão revela especial capacidade de repercussão social e jurídica, extravasando a utilidade da decisão os limites do caso concreto aqui em apreço.

J. A necessidade de uma melhor aplicação do Direito também decorre do facto de existirem diversas decisões proferidas pelos Tribunais Administrativos Centrais acerca da mesmíssima matéria (e que elencamos ao longo das presentes alegações) e onde foi entendido, ao contrário da decisão sob recurso, que a ilegitimidade passiva da Recorrida não conduz à imediata absolvição da instância, antes devendo ser objeto do prévio convite ao respetivo suprimento nos termos do artigo 87.° n.° 1 alínea a) e n.° 2 do CPTA.

K. A importância da Revista por parte do nosso órgão jurisdicional de cúpula toma-se tanto mais imperativo quando, no presente processo, o próprio Tribunal a quo refere no seu Acórdão que “Assiste razão ao Recorrente quando afirma que a maioria da jurisprudência dos Tribunais Administrativos Superiores considera que tal excepção dilatória é suprível. Não é esse o nosso entendimento, antes nos revendo na posição minoritária (…)

L. Estão verificados os dois requisitos de admissão do Recurso de Revista previstos no n.° 1 do artigo 150.° do CPTA, pelo que estão reunidas as condições para que o mesmo seja admitido e apreciado por V.as Ex.as o que será certamente entendido na apreciação preliminar sumária a realizar pela formação de Colendos Conselheiros a constituir, nos temos do disposto no n.° 6 do artigo 150.° do CPTA.

M. Analisados os argumentos invocados pelo Tribunal a quo para seguir um entendimento diferente da jurisprudência e doutrina maioritárias, concluímos que o Acórdão recorrido fundamenta a sua decisão i) na aplicação das disposições da lei processual civil às leis do processo nos tribunais administrativos (nomeadamente no que toca à inadmissibilidade de sanação da ilegitimidade processual passiva singular); ii) no princípio da autorresponsabilidade das partes que, enquanto corolário do princípio do dispositivo e estruturante do processo civil, se sobreporia ao princípio do pro actione e da tutela jurisdicional efetiva; iii) no âmbito do CPTA não se encontrar expressamente prevista a possibilidade de sanação da exceção de ilegitimidade passiva.

N. Face ao exposto na jurisprudência e doutrina maioritária que elencamos nas alegações, nenhum dos argumentos trazidos à colação pelo Tribunal a quo poderão ser procedentes, em primeiro lugar porque não podia ter aplicado analogicamente as disposições relativas ao processo civil no que diz respeito à norma especial e concreta do processo nos tribunais administrativos previstos no artigo 87.° n.° 1 alínea a) e n.° 2 do CPTA.

O. Em segundo lugar, o princípio da autorresponsabilidade das partes convocado pelo Tribunal a quo não se sobrepõe, como é óbvio, ao princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva previstos no artigo 20.° e 268.° do CRP e do princípio do pro actione previsto nos artigos 7.° e 7.°A do CPTA, sendo estes os princípios nucleares que terão que ser acautelados aquando da interpretação e aplicação do disposto no artigo 87.° n.° 1 alínea a) en.° 2 do CPTA.

P. Em terceiro lugar, também não colhe o argumento de que no CPTA não se encontra expressamente prevista a possibilidade de sanação da exceção de ilegitimidade passiva, isto porque para além de a jurisprudência dos tribunais administrativos já se ter pronunciado no sentido de abranger a possibilidade de sanação também da ilegitimidade passiva, sempre se teria que concluir que o julgador, em caso de dúvida, encontra-se obrigado a interpretar as normas do CPTA no sentido que favorecer as emissões de decisão de mérito em detrimento das questões formais (o que não foi o caso na decisão sob recurso).

Q. Em sentido oposto ao propugnado pelo Tribunal a quo e de acordo com o exposto pela ora Recorrente, veja-se o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul datado de 10.05.2018, proferido no âmbito do Processo n.° 1491/16.3BESNT; o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte de 14.02.2020, proferido no âmbito do Processo n.° 409/19.6BEPRT; o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul de 06.12.2017, proferido no âmbito do Processo n.° 247/163.8BECTB; o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, no âmbito do Processo n.° 01505/09.3BEBRG, de 25.05.2012; o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19.05.2016, proferido no âmbito do Processo n.° 01080/15 e a opinião da doutrina, nas palavras de Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha (in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2005, pp. 660-661) e Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa”, 4a ed., Almedina, p. 416 e ss.

R. Partindo da certeza de que a exceção dilatória de ilegitimidade passiva singular é passível de ser sanada, vide alínea a) do n.° 1, n.° 2 e n.° 7 do artigo 87.° do CPTA, deveria o Tribunal de primeira instância e, bem assim, o Tribunal a quo, ter convidado a Recorrente a chamar ajuízo o COMPETE 2020, entidade administrativa que proferiu o ato suspendendo.

S. Tendo o Tribunal a quo e o Tribunal de Primeira Instância, ao invés e ancorados num entendimento jurisprudencial minoritário e desconforme com a obrigação criada pela lei, decidido determinar a imediata absolvição da instância, forçoso será concluir que tal decisão configura um claro erro de julgamento de direito, em decorrência, designadamente, da violação do princípio pro actione, previsto no artigo 7.°, 7.°-A do CPTA, do disposto no artigo 87.° n.° 1 alínea a) e n.° 2 do CPTA e do princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva prevista nos artigos 20.° e 268.° da Constituição da República Portuguesa.

T. Pelos motivos aduzidos, o Acórdão recorrido deverá ser revogado e substituído por outro que determine o convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial da Recorrente ao abrigo do disposto no artigo 87.° n.° 1 alínea a) e n.° 2 do CPTA com todas as legais consequências daí decorrentes”.

A entidade requerida não apresentou contra-alegações.

Pela formação a que alude o art.° 150.°, do CPTA, foi proferido acórdão a admitir a revista.

A digna Magistrada do MP junto deste STA, notificada nos termos do art.° 146.°, do CPTA, não emitiu parecer.

Pelo relator, foi proferido o seguinte despacho:

“Na presente revista, a recorrente impugna o acórdão recorrido, alegando, fundamentalmente, que a excepção de ilegitimidade passiva é sanável, pelo que, nos termos do art.° 87.°, n°s. 1, al. a) e 2, do CPTA, dever-se-ia, previamente à decisão de absolvição da instância, proferir despacho de aperfeiçoamento para o suprimento dessa excepção.

Porém, o despacho de aperfeiçoamento ao abrigo do citado preceito está concebido para as situações em que não está prevista a intervenção liminar do juiz.

Ora, o requerimento cautelar está sujeito a despacho liminar de admissão ou rejeição e é nessa fase que, sendo caso disso, deve ser proferido o despacho de aperfeiçoamento (cf. art°s. 116.° e 114.°, n.° 5, ambos do CPTA).

Assim, nos processos cautelares, ultrapassada a fase liminar não parece que possa ter lugar o convite ao aperfeiçoamento no requerimento inicial.

Nestes termos, e para a eventualidade de o recurso vir a improceder com o aludido fundamento, ouça-se, para cumprimento do princípio do contraditório (art.° 5.°, n.° 3, do CPC), a recorrente e o recorrido sobre a mesma pelo prazo de 5 dias”.

Só a recorrente se pronunciou sobre este despacho, tendo referido que, a não lhe ser concedido o direito de suprir a excepção em causa, irá ser prejudicado por um erro na aplicação do direito inteiramente imputável ao tribunal de 1.ª instância que, na fase liminar, não a notificou para proceder à regularização da instância quando tinha essa obrigação, pelo que a única forma de garantir o seu direito de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva é a de condenar o TAF a emitir esse convite.

Sem vistos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

“1) Na sequência da candidatura apresentada ao Programa Operacional Competitividade e Internacionalização, apoiada pelo FEDER, nos termos do aviso para apresentação de candidatura n.° ...18, foi celebrado em 28.06.2019, entre a Requerente e a Autoridade de Gestão do COMPETE 2020, um termo de aceitação, que teve por objeto a concessão de um incentivo financeiro no montante de investimento elegível global de 7.653.125,00 EUR, concretizado na concessão de um incentivo FEDER não reembolsável no montante de 2.221.875,00 EUR - doc. n.° 2 junto com o requerimento inicial (abreviadamente RI), para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido;

2) Por deliberação da Comissão Directiva da Autoridade de Gestão do COMPETE 2020 de 22.03.2022, foi determinada a revogação da decisão de concessão do incentivo a que se refere o ponto anterior, bem como a emissão de ordem de devolução da quantia de 589.652,46 EUR, correspondente ao incentivo pago até essa data - doc. n.° 1 junto com o RI, para o qual se remete e se dá aqui por integralmente reproduzido.”

3. Na presente revista, a recorrente, aceitando que a entidade requerida era parte ilegítima no processo cautelar que intentou, alega que a excepção da ilegitimidade passiva singular é sanável, pelo que antes de ser decretada a absolvição da instância, deveria ter sido convidada a supri-la.

No despacho do relator, atrás transcrito, entendeu-se que nos processos cautelares, ultrapassada a fase liminar, não poderia haver lugar a despacho de aperfeiçoamento, pelo que a referida excepção já não poderia ser sanada.

Assim, a questão a decidir é a de saber se no processo em causa nos autos a ilegitimidade passiva singular era susceptível de sanação.

Vejamos então.

Face ao regime estabelecido pelo CPTA para as acções administrativas já se sustentou que a ilegitimidade passiva singular era insanável (cf. Ac. do STA de 9/2/2023 - Proc. n.° 01995/20.3BEPRT-S1 e Ac. do STJ de 9/10/2018 - Proc. n.° 064/18.0YFLSB), bem como que essa excepção era passível de suprimento mediante a prática pelo juiz de despacho de aperfeiçoamento (cf. Ac. do STA de 19/5/2016 - Proc. n.° 01080/15).

Porém, ainda que se adopte esta última posição, cremos que o regime processual estabelecido pelo CPTA para os processos cautelares nos art°s. 114.° a 119.° obstava a que, na situação em apreço, a recorrente ainda pudesse ser convidada a aperfeiçoar o seu requerimento inicial de modo a substituir a entidade requerida.

Efectivamente, esse diploma regula de modo bastante extenso e pormenorizada a tramitação dos processos cautelares (não deixando praticamente espaço para a aplicação supletiva do CPC), estabelecendo que, após o requerimento inicial com oferecimento de prova sumária (art.° 114.°, n°s. 1 a 3), o juiz profere despacho liminar de admissão ou de rejeição (art.° 116.°, n.° 1), precedido ou não de despacho de aperfeiçoamento para correcção desse requerimento [art°s. 114.°, n.° 5 e 116.°, n.° 1, al. a], a que se segue a citação da entidade requerida e dos eventuais contra-interessados para apresentarem oposições com oferecimento dos meios de prova (art°s. 117.° e 118.°, n°s. 1 e 2), a produção de prova ordenada pelo juiz (art.° 118.°, n.° 3) e a decisão (art.° 119.°).

E se, ao contrário do que sucede nas acções (onde há uma cognição plena), o legislador manteve a intervenção do juiz para proferir despacho liminar de admissão ou de rejeição foi para que ele evite o inútil prosseguimento dos processos inexoravelmente condenados ao insucesso e para promover, desde logo, através da emissão de um despacho de aperfeiçoamento, o suprimento de eventuais deficiências de que a instância padeça quando esse suprimento possa ser feito através da correcção do requerimento inicial (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha in “Comentário ao CPTA”, 4.a edição, 2017, pág. 949), não se compreendendo, por isso, que num meio processual célere, simples e expedito destinado a acautelar sem delongas os prejuízos decorrentes da demora na obtenção da decisão definitiva pudesse haver após os articulados outro momento para a prolação de despacho de aperfeiçoamento que poderia determinar a anulação de grande parte do processado.

Assim, e conforme resulta claramente da estrutura dos processos cautelares estabelecida pelo CPTA, se o requerimento inicial está sujeito a um despacho liminar de admissão qualquer convite ao seu aperfeiçoamento deve ter lugar no momento prévio à citação, não se podendo pretender a aplicação subsidiária do CPC quando a matéria está regulada na lei processual administrativa nem argumentar com o princípio “pro actione” consagrado no art.° 7.°, do CPTA, dado que “o despacho liminar de admissão consolida o objecto processual tal como configurado pelo recorrente” e “a tutela das situações que carecem de uma composição judicial provisória e urgente não justifica o atropelo das normas processuais que regem a lide, nem tão-pouco justifica um actívismo judicial que favoreça, de forma injustificada e desproporcionada, o requerente” - cf. Miguel Prata Roque in “A urgência tem limites (!) — Breve apontamento sobre os poderes do juiz cautelar” (CJA, n.° 50, págs.49 a 54).

Portanto, no caso vertente, ultrapassada a fase liminar, nunca poderia o juiz sob pena de incorrer em nulidade processual, nos termos do art.° 195.°, do CPC, proferir despacho de aperfeiçoamento tendente à sanação da excepção da ilegitimidade passiva singular (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, ob. cit, pág. 939).

Mas ainda que assim se não considerasse, por se perfilhar a posição da recorrente que o juiz da 1.a instância estava vinculado a proferir despacho de aperfeiçoamento antes da sentença de absolvição da instância, cremos que a nulidade processual em que ele teria incorrido (art.° 195°, do CPC) se teria de considerar sanada, dado que, além da recorrente não a poder arguir por lhe ter dado causa (cf. art.° 197.°, n.° 2, do CPC, que consagra o princípio da auto responsabilidade das partes), sempre se mostrava decorrido o prazo de 10 dias de que dispunha (cf.arts. 149.° e 199.°, ambos do CPC) para reclamar (cf., neste sentido, os Acs. do STJ de 24/10/2006 - Proc. n.° 06B3576, de 21/11/2006 - Proc. n.° 06A3687 e de 27/11/2007 - Proc. n.° 07A3918).

Refira-se, finalmente, que o entendimento que se adopta não é violador do princípio “pro actione”, consagrado no art.° 7.°, do CPTA — por, face à tramitação dos processos cautelares estabelecida pelo CPTA, não se verificar a situação de dúvida que constitui pressuposto da sua aplicação -, nem da tutela jurisdicional efectiva ou do direito de acesso aos tribunais - dado que o regime adjectivo em causa está, como vimos, funcionalmente adequado aos processos cautelares, não se tratando de uma imposição inútil ou desrazoável —, sendo certo também que o prejuízo que a recorrente sofreu derivou, antes de mais, da sua actuação processual, nunca podendo ter quaisquer consequências anulatórias dos termos subsequentes do processo o facto de o juiz ter omitido o despacho de aperfeiçoamento em causa (cf. Francisco Ferreira de Almeida in “Direito Processual Civil”, Vol. II, 2015, págs. 186 e 187).

Improcede, pois, o presente recurso, devendo confirmar-se o acórdão recorrido, embora com fundamentação distinta.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido, embora com distinta fundamentação.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 30 de março de 2023. - José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (vencido nos termos do voto que segue) – Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.

Vencido, não acompanhando a fundamentação/motivação desenvolvida no acórdão e sua decisão pela motivação que sumariamente passo a enunciar.

1. Divergi, desde logo, do entendimento que obteve vencimento quanto à impossibilidade/inexistência de convite ao aperfeiçoamento em sede cautelar.

2. Ante o que resulta previsto nos arts. 07.º, 114.º e 116.º do CPTA ressalta, por um lado, a existência de uma decisão de convite ao aperfeiçoamento relativamente ou quanto a alguns dos elementos/fundamentos de rejeição liminar e de que, por outro lado, precedendo o despacho de aperfeiçoamento o despacho liminar de admissão ou rejeição do requerimento cautelar tal implicará que a não prolação do despacho de aperfeiçoamento, nos casos em se justificaria a sua emissão, podendo ter consequências negativas para o requerente dado este ficar impedido de suprir as deficiências ou irregularidades que poderiam ter sido detetadas aquando do despacho liminar de admissão, fazendo perigar a tutela jurisdicional efetiva em sede cautelar e em decorrência a própria tutela a título principal.

3. Nos casos previstos nas als. a) a f) e h) e i) do n.º 3 do art. 114.º do CPTA a prolação do convite do tribunal ao suprimento constitui uma formalidade essencial [omissão de ato] cuja inobservância pode acarretar a nulidade dos atos processuais subsequentes tal como resulta previsto, em termos gerais, no art. 195.º do CPC/2013, já que estamos em presença de poder/dever que impende sobre o julgador, dado o seu caráter vinculativo, arredada que está a possibilidade de o juiz optar entre proferir ou não tal despacho, e dessa omissão poder influir no exame e na decisão da causa [cfr., no quadro normativo do processo administrativo, Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in: “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 5.ª edição, págs. 985/987; no quadro normativo do processo civil, Ac. do STJ de 06.06.2019 - Proc. n.º 945/14.0T2SNT-G.L1.S1; Lebre de Freitas e Isabel Alexandre, in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. II, pág. 632; ver sob a problemática também, A. S. Abrantes Geraldes e outros, in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. I, 2.ª edição, págs. 705 e segs.].

4. Para além disso, tratando-se de uma nulidade acobertada na própria decisão objeto de impugnação [cfr., entre outros, Acs. do STA de 13.2.2014 - Proc. n.º 0830/13, de 04.02.2016 - Proc. n.º 01075/12, de 08.03.2018 - Proc. n.º 01144/17; A. S. Abrantes Geraldes, in: “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, 5.ª edição, pág. 30] a interposição de recurso, tendo também como fundamento uma omissão causal do despacho de aperfeiçoamento a que o juiz estava obrigado, constituiria a via adequada para apurar o relevo de tal omissão e conhecer das suas consequências/reflexos, se for o caso, na anulação da decisão, de modo a facultar à parte interessada a possibilidade de superar a situação ocorrida.

5. Nestas circunstâncias e de harmonia com o sumariamente exposto deveria ter sido concedido provimento ao recurso jurisdicional sub specie, revogando-se o acórdão recorrido.

(Carlos Luís Medeiros de Carvalho)